Perustelut
Elinkeinovapaus
Yleistä.
Vakuutusedustusta saa 1. lakiehdotuksen 5 §:n perusteella
harjoittaa Suomessa vain Vakuutusvalvontaviraston pitämään
vakuutusedustajarekisteriin tai muussa ETA-valtiossa pidettyyn vastaavaan
rekisteriin merkitty vakuutusedustaja. Vakuutusedustajarekisteriin
merkitsemisen edellytyksistä on säännökset
lakiehdotuksen 6 ja 7 §:ssä.
Rekisteröitymisvelvollisuudesta säätämistä on
perustuslakivaliokunnan käytännössä pidetty asiallisesti
luvanvaraisuuteen rinnastuvana sääntelynä (esim.
PeVL 56/2002 vp, s. 2/I ja siinä mainitut
lausunnot). Ehdotusta on siksi arvioitava perustuslaissa
turvatun elinkeinovapauden näkökulmasta. Jokaisella
on perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan oikeus
lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla
tai elinkeinolla. Momentissa käytetty ilmaisu "lain mukaan"
viittaa mahdollisuuteen rajoittaa säännöksessä turvattua
oikeutta lailla (HE 309/1993 vp, s.
67/II). Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinovapautta
perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaisena pääsääntönä,
mutta vakiintuneesti katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraistamisen
olevan mahdollista perusoikeusjärjestelmän
kannalta hyväksyttävistä syistä.
Tällaisen sääntelyn tulee täyttää myös muut
perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset
(esim. PeVL 14/2004 vp, s. 2/II
ja siinä mainitut lausunnot). Elinkeinovapauden rajoitusten
tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia,
minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten
pitää ilmetä laista. Sääntelyn
sisällön osalta valiokunta on pitänyt
tärkeänä, että säännökset
luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän
ennustettavuuden viranomaistoiminnasta. Tältä kannalta
merkitystä on muun ohella sillä, missä määrin
viranomaisen toimivaltuudet määräytyvät
sidotun harkinnan tai tarkoituksenmukaisuusharkinnan mukaisesti (PeVL 16/2003
vp, s. 2/I).
Vakuutusedustuksella tarkoitetaan lakiehdotuksessa korvausta
vastaan harjoitettavaa vakuutussopimusten valmistelua ja tekemistä sekä avustamista
vakuutussopimusten hoitamisessa. Edustukseen sisältyy esimerkiksi
vakuutusratkaisujen esittelemistä ja vertailua samoin kuin sopimustarjousten
laatimista ja avustamista vakuutussopimuksen täyttämisessä vahinkotapauksissa.
Tällaisen toiminnan sääntelylle on paitsi
kuluttajien ja vakuutusedustajien palveluja käyttävien
muiden asiakkaiden myös vakuutusmarkkinoilla toimintaansa
harjoittavien etujen ja oikeuksien turvaamiseen liittyvät
hyväksyttävät perusteet. Ehdotetulla
lailla on tarkoitus korvata vakuutusedustuksen kaltaista toimintaa
nykyisin sääntelevä laki vakuutuksenvälittäjistä,
joka niin ikään sisältää säännökset
välittäjän rekisteröitymisestä.
Rekisteröinnin edellytykset.
Vakuutusvalvontaviraston on 6 ja 7 §:n säännösten
perusteella merkittävä rekisteröintiä hakeva
luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö vakuutusedustajarekisteriin
asiamieheksi tai vakuutusmeklariksi hakijan täyttäessä laissa
säädettäviksi ehdotetut rekisteröinnin
edellytykset. Viranomaisen toimivalta on näin ollen lakiin
sidottua.
Rekisteröinnin edellytyksenä 6 §:n
1 momentin 3 kohdan ja 2 momentin 1 kohdan perusteella on, että rekisteröitymistä
hakeva
luonnollinen henkilö on luotettava. Henkilöä pidetään
11 §:n 2 momentin mukaan luotettavana, jos häntä ei ole
tuomittu lainvoiman saaneella tuomiolla viiden viimeisen vuoden
aikana vankeusrangaistukseen eikä kolmen
viimeisen vuoden aikana sakkorangaistukseen rikoksesta, jonka voidaan katsoa
osoittavan hänen olevan ilmeisen sopimaton vakuutusedustajaksi.
Henkilöä ei 11 §:n 2 momentin viimeisen virkkeen
perusteella kuitenkaan pidetä luotettavana, jos hän
on muutoin aikaisemmalla toiminnallaan osoittanut olevansa ilmeisen
sopimaton vakuutusedustajaksi. Luotettavuuden arviointi voi muodostua
tämän säännöksen pohjalta
kovin joustavaksi. Toisaalta säännöksessä asetetaan
korkea kynnys rekisteröimättä jättämiselle edellyttämällä henkilön
arvioimista ilmeisen sopimattomaksi. Henkilön sopimattomuutta
voisi esityksen perustelujen mukaan osoittaa esimerkiksi lainvoimaa
vielä vailla oleva tuomio 11 §:n 2 momentissa
tarkoitetusta rikoksesta tai yli viisi vuotta vanhalla lainvoimaisella
tuomiolla määrätty vankeusrangaistus
sellaisesta rikoksesta. Näin ymmärrettynä ja
sovellettuna ehdotus ei valiokunnan mielestä muodostu ongelmalliseksi perustuslain
18 §:n 1 momentin näkökulmasta. Ehdotettua
11 §:ää on kuitenkin asianmukaista täydentää esityksen
tarkoitusta vastaavilla maininnoilla.
Vakuutusmeklariksi on 6 §:n 2 momentin 2 kohdan
mukaan rekisteröitävä luonnollinen henkilö,
jos hän ei ole työ- tai asiamiessuhteessa yhteen
tai useampaan vakuutuksenantajaan taikka sellaisessa sopimukseen
perustuvassa tai muussa riippuvuussuhteessa, joka on omiaan vaikuttamaan
asiakkaan etujen vastaisesti vakuutusmeklarin toimintaan. Vastaava
sääntely sisältyy 7 §:n 2 momentin
2 kohtaan.
Sääntelyllä pyritään
varmistumaan siitä, ettei vakuutusmeklari ole asiakkaan
edut vaarantavassa riippuvuussuhteessa vakuutuksenantajaan. Lakiehdotuksessa
tarkoitettu asiamies sen sijaan harjoittaa vakuutusedustusta vakuutuksenantajan
lukuun ja vastuulla. Tavoitteena on, että vakuutusmeklari
toimii alalla ennen kaikkea muun asiakkaansa kuin vakuutuksenantajan etujen
mukaisesti ja että asiakas voi tähän
luottaa. Kuluttajansuojaan liittyvät tällaiset
tavoitteet ovat vakuutusedustuksen kaltaisen toimialan erityispiirteet
huomioon ottaen valiokunnan mielestä perustuslain 18 §:n
1 momentin kannalta hyväksyttäviä perusteita
rajoittaa mahdollisuutta rekisteröityä vakuutusmeklariksi.
Ehdotetut säännökset ovat sanonnoiltaan
verraten yleispiirteisiä. Tämä on kuitenkin
ymmärrettävää, koska sääntelyllä on
tarpeen kattaa monia erilaisia yksittäistilanteita ja asetelmia. Sääntelyn
tarkkuuden näkökulmasta on valiokunnan mielestä olennaista,
että vakuutusmeklariksi rekisteröitymisen estävässä riippuvuudessa
on kysymys meklarin suhteesta nimenomaan vakuutuksenantajaan.
Lakiehdotus voidaan näiltä osin käsitellä tavallisen
lain säätämisjärjestyksessä.
Rekisteristä poistaminen.
Lakiehdotuksen 38 §:n 4 momentin säännös
vakuutusedustajan poistamisesta vakuutusedustajarekisteristä ei
ole valtiosääntöoikeudelliselta kannalta
ongelmallinen. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta
on olennaista, että rekisteristä poistaminen vakuutusedustajan
toiminnassa ilmenneiden väärinkäytösten
tai laiminlyöntien perusteella on mahdollista vain, jos
rikkomus tai laiminlyönti on törkeä,
ja että rekisteristä poistamista tulee edeltää 38 §:n
2 momentissa tarkoitettu kehotus tai kielto (PeVL 44/2004
vp, s. 2—3, PeVL 14/2004 vp,
s. 3/I).
Vakuutusedustaja on 10 §:n 1 momentin 2 kohdan
pääsäännön mukaan poistettava
rekisteristä, jos tämä ei enää täytä rekisteröinnin edellytyksiä.
Valiokunnan mielestä vakuutusedustajalle on yleisiin hallinto-oikeudellisiin
periaatteisiin sisältyvän suhteellisuusvaatimuksen takia
varattava ennen rekisteristä poistamista mahdollisuus korjata
rekisteröinnin edellytyksissä havaittu, korjattavissa
oleva puute. Tästä on asianmukaista lisätä maininta
lakiehdotuksen 10 §:ään.
Vakuutusmeklarin palkkio.
Vakuutusmeklari saa 26 §:n mukaan ottaa vastaan palkkion
vain toimeksiantajalta. Ehdotus on johdonmukainen kuluttajansuojaan
liittyvän sen vaatimuksen kanssa, ettei vakuutusmeklari
saa olla asiakkaan edut vaarantavassa riippuvuussuhteessa vakuutuksenantajaan.
Sääntelylle on siten edellä esitetyt
hyväksyttävät perusteet.
Ehdotus tarkoittaa merkittävää muutosta
nykytilaan. Vakuutuksenvälittäjät saivat
esityksen perustelujen mukaan vuonna 2003 palkkioistaan 79 % vakuutuksenantajilta
ja 21 % toimeksiantajilta. Ehdotuksen
vaikutuksia elinkeinotoiminnan taloudellisiin edellytyksiin ei näin
ollen voi pitää vähäisinä.
Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta on toisaalta
huomattava, että 49 §:n 6 momentissa on ehdotettu
säädettäväksi yhden vuoden siirtymäajasta,
jonka kuluessa vakuutusmeklari saa ottaa vastaan palkkion myös
muulta kuin toimeksiantajalta. Vaikka siirtymäaika ei ole
kovin pitkä, se antaa valiokunnan mielestä vakuutuksenvälittäjille
kohtuullisesti aikaa sopeuttaa elinkeinotoimintansa uuden lainsäädännön
vaatimuksiin.
Valiokunta on kiinnittänyt sääntelyn
kuluttajansuojaan liittyvien tavoitteiden ja oikeasuhtaisuuden näkökulmasta
huomiota siihen, että ehdotettua rajoitusta sovelletaan
silloinkin, kun toimeksiantaja ei ole kuluttaja tai kuluttajaan rinnastettavassa
asemassa oleva elinkeinonharjoittaja. Talousvaliokunnan on perustuslakivaliokunnan
mielestä aiheellista harkita sääntelyn tarkistamista
tältä osin oikeasuhtaisuuden vaatimuksia paremmin
vastaavaksi ja pyrkiä siihen, että palkkion vastaanottorajoitusta
sovelletaan vain sääntelyn tavoitteiden kannalta
merkityksellisiin toimeksiantosuhteisiin.Esimerkiksi
vakuutussopimuslain pakottavat säännökset
suojaavat lain 3 §:n 2 momentin perusteella vain kuluttajaa
sekä sellaista elinkeinonharjoittajaa, joka on — huomioon
ottaen hänen elinkeinotoimintansa laatu ja laajuus sekä olosuhteet
muutoin — vakuutuksenantajan sopijapuolena rinnastettavissa kuluttajaan. Muita
tilanteita varten voi olla riittävää säätää esimerkiksi vakuutusmeklarin
ja toimeksiantajan mahdollisuudesta sopia meklarin oikeudesta ottaa
vastaan palkkio myös vakuutuksenantajalta.
Muita seikkoja
Vastuuvakuutuksen rahamääriä voidaan
1. lakiehdotuksen 43 §:n 1 momentin nojalla muuttaa sosiaali-
ja terveysministeriön asetuksella Euroopan yhteisöjen
tilastotoimiston julkaiseman Euroopan kuluttajahintaindeksin muutosten
perusteella. Kysymys on asetuksenantajan toimivallasta muuttaa 28 §:n
1 momentissa säädettäviksi ehdotettuja
rahamääriä ja siten lakia. Valtuus on
säännöksessä sidottu riittävän
tarkkaan laskentaperusteeseen eikä se siksi vaikuta lakiehdotuksen
käsittelyjärjestykseen (PeVL 2/2004
vp, s. 2/II, PeVL 14/2003 vp,
s. 4/I).
Tarkasti sidottuakaan lain muuttamisvaltaa ei valiokunnan aiemman
kannan mukaan ole asianmukaista säätää asetuksenantajalle,
ellei siihen ole erityisiä ja painavia syitä.
Esimerkiksi rahamäärää koskevan
lain säännöksen poikkeuksellisen usein
toistuva muutostarve voi olla sellainen. Pääsäännön
mukaan lain muuttamisvallan tulee kuitenkin säilyä lainsäätäjällä.
Tämän vuoksi on aiheellista vielä harkita,
onko lain muuttamista tarkoittavan valtuuden sisällyttäminen
ehdotettuun lakiin asiallisesti lainkaan tarpeen (PeVL
2/2004 vp, s. 2—3, PeVL 14/2003 vp,
s. 4/I, PeVL 62/2002 vp, s.
3/II).