Yksityiskohtaiset perustelut

1. lakiehdotus

1 §. Lain tarkoitus.

Pykälän mukaan laissa säädetään perustuslaissa turvatun sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä.

Jokaiselle kuuluva sananvapaus on turvattu perustuslain 12 §:n 1 momentissa. Sen mukaan sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla.

Sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena on sen esitöiden mukaan taata kansanvaltaisen yhteiskunnan edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus vallankäytön julkiseen kritiikkiin (HE 309/1993 vp, s. 56/II). Perustuslain sananvapaussääntely kieltää ennakkoesteiden asettamisen viestinnälle, mutta sallii esimerkiksi rikos- ja vahingonkorvauslainsäädäntöön perustuvaa sananvapauden käytön jälkikäteistä valvontaa samoin kuin sananvapauden käyttöä koskevien järjestysluonteisten määräysten antamisen lailla. Sananvapauden asema perusoikeutena kuitenkin myös rajoittaa mahdollisuuksia puuttua jälkikäteen sen käyttöön (HE 309/1993 vp, s. 57/II). Näihin rajoituksiin sisältyy vaatimus julkisen vallan toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta sananvapauden käyttöön puututtaessa (PeVM 25/1994 vp, s. 5). Julkiselle vallalle perustuslain 22 §:ssä säädetty velvollisuus turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen koskee myös sananvapautta.

Sananvapauden perusoikeusaseman ja sen käyttämiseen puuttuvien toimenpiteiden oikeasuhtaisuuden korostamiseksi valiokunta on lisännyt pykälään uuden 2 momentin. Suhteellisuusvaatimus tulee ottaa huomioon yhtä hyvin harkittaessa tässä tai muussa laissa säädettyjen pakkokeinojen käyttämistä tai syytteen nostamista kuin myös ratkaistaessa asioita tuomioistuimissa.

Pykälän 1 momentista voi saada sellaisen kuvan, että laissa säädetään kattavasti sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä. Koska sananvapauden kannalta merkityksellistä sääntelyä sisältyy runsaasti myös muuhun lainsäädäntöön, valiokunta on tarkistanut momentin sanamuotoa.

2 §. Määritelmät.

Pykälä sisältää lain soveltamisen kannalta keskeisten käsitteiden määritelmät. Verkkojulkaisulla tarkoitetaan 1 momentin 6 kohdan mukaan aikakautisen julkaisun tapaan yhtenäiseksi laadittua verkkoviestien kokonaisuutta, jota on tarkoitus julkaista säännöllisesti. Määritelmä on sääntelyn kannalta merkityksellinen, sillä lain säännökset esimerkiksi vastaavan toimittajan määräämisestä, päätoimittajarikkomuksesta, tallentamisvelvollisuudesta ja vastineoikeudesta koskevat myös verkkojulkaisua.

Määritelmän lähtökohtana esityksessä on verkkojulkaisun rinnasteisuus aikakautiseen julkaisuun. Tyypillinen esimerkki verkkojulkaisusta on sanomalehden verkkoversio. Tästä ei ole huomautettavaa. Ongelmallista sen sijaan on, että verkkojulkaisuun kiinteästi liittyvät, yleisölle avoimet keskustelupalstat (kuten irc-, chat- ja news-palstat) voisivat esityksen perustelujen mukaan muodostaa verkkojulkaisun osan. Toisaalta perusteluissa todetaan, että esimerkiksi tietoverkossa olevia reaaliaikaisia keskusteluryhmiä ei pidetä verkkojulkaisuina.

Sääntelyn täsmentämiseksi valiokunta on täydentänyt määritelmää niin, että verkkojulkaisun edellytetään olevan laadittu julkaisijan tuottamasta tai käsittelemästä aineistosta. Keskustelupalstat ja vastaavat eivät tämän mukaisesti ole verkkojulkaisun osia, ellei julkaisija toimituksellisesti käsittele niillä julkaistavaa aineistoa.

Toinen ongelma näyttäisi liittyvän ns. verkkoportaaleihin, jotka voivat sisältää esimerkiksi uutisia, keskustelupalstoja ja mahdollisesti laajankin valikoiman erilaisia verkkopalveluja tai linkkejä niihin. Tällaisilla verkon sivustoilla on sanomalehden verkkoversion piirteitä, mutta niitä ei voida pitää sanomalehden kaltaisena yhtenäisenä kokonaisuutena. Niille — toisin kuin laissa tarkoitetuille verkkojulkaisuille — ei myöskään ole tyypillistä, että sivusto julkaistaisiin informaatiosisällöltään uudistettuna kokonaisuutena aikakautisen julkaisun tapaan päivittäin, viikottain tai muuten säännöllisesti. Valiokunta muistuttaa esityksen perusteluista ilmenevästä siitä lähtökohdasta, että verkossa pysyvästi olevan sivuston päivittämiseksi luonnehdittava muuttaminen ei sellaisenaan tee sivustosta laissa tarkoitettua verkkojulkaisua. Määritelmässä tarkoitettu julkaisemisen säännöllisyys kohdistuu sivuston kokonaisuuteen, ei sen johonkin osaan. Tämä koskee portaaleja yhtä hyvin kuin esimerkiksi yritysten tai kansalaisjärjestöjen tavanomaisia kotisivuja. Selvää valiokunnan mielestä lisäksi on, ettei verkkojulkaisuna voida pitää sellaista verkkosivua, johon on vain koottu ns. linkkejä verkon muille sivuille tai muihin verkkopalveluihin. Toinen asia on, että portaalista tai miltä tahansa kotisivulta voi olla pääsy palveluun, joka täyttää lain määritelmän verkkojulkaisusta.

Vaikka portaalit eivät sellaisenaan ole verkkojulkaisuja eivätkä avoimet keskustelupalstat verkkojulkaisun osia, eivät ne jää sääntelyn ulottumattomiin. Verkossa julkaistut viestit ovat laissa tarkoitettuja verkkoviestejä ja niihin sovelletaan muun muassa säännöksiä verkkoviestin tunnistamistietojen luovuttamisesta ja verkkoviestin jakelun keskeyttämisestä. Viestin mahdollisesta lainvastaisesta sisällöstä vastaa se, jota rikoslain mukaan on pidettävä rikoksen tekijänä tai siihen osallisena. Rikoslain yleisten oppien mukaan määräytyy näin ollen myös portaalin tai keskustelupalstan ylläpitäjän vastuu siinä julkaistujen viestien sisällöstä. Palstan ylläpitäjän rikosoikeudellinen vastuu voi tulla arvioitavaksi, jos tämä esimerkiksi sallii palstan muodostuvan rikollisten viestien julkaisukanavaksi. Ylläpitäjän mahdollinen vahingonkorvausvastuu määräytyy vastaavasti vahingonkorvauslain yleisten säännösten perusteella. Tämän vuoksi valiokunta pitää tärkeänä, että portaalien ja keskustelupalstojen ylläpitäjät seuraavat viestintää sivustoillaan. Tämä koskee erityisesti verkkojulkaisujen yhteydessä olevia keskustelupalstoja ja siksi verkkojulkaisujen vastaavia toimittajia. Myös hallituksen on aiheellista seurata näiden viestintämuotojen kehitystä ja arvioida mahdollisen erityissääntelyn tarvetta.

Valiokunta on tehnyt 1 momentin 1 kohtaan sanonnallisen tarkistuksen.

3 §. Soveltamisala.

Pykälän 2 momentissa rajoitetaan lain säännösten soveltamista yksityisen henkilön ylläpitämään kotisivuun. Lain soveltamisalan tällainen rajoittaminen on lähtökohtaisesti perusteltua. Valiokunnan mielestä rajoitusten tulee kuitenkin koskea yksityishenkilön kotisivua silloinkin, kun hän pitää sitä yllä taloudellisen hyödyn tavoittelemisen tarkoituksessa, ja vaikka sivun voitaisiin joissakin tilanteissa katsoa täyttävän verkkojulkaisun määritelmän. Valiokunta on tarkistanut momenttia tällä tavalla.

Valiokunta on tarkistanut 2 ja 3 momentin viittaussäännöksiä, koska lain pykälänumerointi on muuttunut valiokunnan tekemien muutosten takia.

6 §. Ohjelman ja verkkojulkaisun tallentaminen.

Pykälässä säädetään julkaisijan ja ohjelmatoiminnan harjoittajan velvollisuudesta tallentaa ohjelma ja verkkojulkaisu. Tallennetta on pääsäännön mukaan säilytettävä vähintään kolme kuukautta. Useasti vuorokaudessa muutettavan verkkojulkaisun tallennetta on kuitenkin säilytettävä vain kaksi kuukautta.

Ohjelmien ja verkkojulkaisujen tallentaminen edellyttävät julkaisijoilta ja ohjelmatoiminnan harjoittajilta teknisiä ja taloudellisia voimavaroja. Sääntely voi siksi muodostua sananvapauden käytännön toteutumista vaikeuttavaksi, etenkin kun otetaan huomioon, että tallentamisvelvollisuus ulottuu koskemaan myös verkkojulkaisuja. Tallentamisvelvollisuus on tältä osin uusi ja merkitsee muutosta myös esimerkiksi kansalaisjärjestöjen ja vastaavien toiminnan kannalta.

Sääntelystä johtuvaa rasitusta on laissa ja sen perusteluissa pyritty monin tavoin keventämään. Tallentamisvelvollisuus ei esimerkiksi koske lainkaan ohjelmaa, jonka teknisen toteutuksen perusteella on selvää, ettei sen lähettämisessä voida tehdä viestin sisältöön perustuvaa rikosta. Tallentaminen ei välttämättä edellytä teknisiä järjestelyjä, sillä esimerkiksi paperitulosteen ottaminen verkkojulkaisusta riittäisi velvollisuuden täyttämiseksi. Verkkojulkaisujen päivitysten osalta riittävää olisi kulloinkin tehtyjen muutosten tallentaminen. Valiokunta huomauttaa vielä siitä, että verkkojulkaisun pitäminen verkossa yleisön saatavilla täyttää jo sinänsä tallentamisvaatimuksen eikä tallentaminen näin ollen vaadi eri toimenpiteitä. Valiokunnan tekemä muutos verkkojulkaisun määritelmään kaventaa lisäksi olennaisesti tallentamisvelvollisuuden laajuutta.

Velvollisuuden täyttämiseksi otettujen tallenteiden säilyttämisaikaa ei kuitenkaan ole syytä säätää tarpeettoman pitkäksi. Vastine- ja oikaisuvaatimuksen esittämisen kannalta riittävä olisi 14 päivän säilytysaika. Kun otetaan huomioon, että tallenteella voi olla merkitystä myös riita- tai rikosasiassa, on 21 päivän säilytysaikaa valiokunnan mielestä pidettävä kohtuullisena. Valiokunta on muuttanut pykälää tällä tavoin ja poistanut useasti muutettavia verkkojulkaisuja koskevan erityissäännöksen tarpeettomana.

7 §. Verkkoviestin tunnistamistietojen tallentaminen.

Pykälässä säädetään lähettimen, palvelimen ja muun sellaisen laitteen ylläpitäjän velvollisuudesta tallentaa laitteen avulla yleisön saataville toimitetun verkkoviestin lähettäjän selvittämisessä tarpeelliset tunnistamistiedot.

Tallentamisvelvollisuus on hyvin laaja. Sääntely kohdistuu monenlaisten laitteiden ylläpitäjiin, minkä lisäksi se edellyttää käytännössä kaikkea laitteen avulla harjoitettua viestiliikennettä koskevien tunnistamistietojen tallentamista. Näistä syistä sääntelyyn liittyy riskejä henkilötietojen suojan kannalta. Laaja tallentamisvelvollisuus edellyttää laitteen ylläpitäjältä merkittäviä voimavaroja, mikä voi muodostua ongelmalliseksi esimerkiksi yksityisille henkilöille ja kansalaisjärjestöille.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen valmisteltavana on ehdotus sähköisen viestinnän tietosuojalaiksi, jolla on tarkoitus panna kansallisesti täytäntöön henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi. Kansallinen täytäntöönpano on direktiivin mukaan toteutettava 31. lokakuuta 2003 mennessä. Sääntely tunnistamistietojen tallentamisvelvollisuudesta on tällaisessa tilanteessa tarkoituksenmukaisinta toteuttaa yhtäläisin perustein sähköisen viestinnän tietosuojasta annettavalla lainsäädännöllä. Valiokunta on tämän vuoksi poistanut pykälän.

7 (8) §. Viranomaisen tiedotukset.

Julkaisijan ja ohjelmatoiminnan harjoittajan velvollisuus julkaista viranomaistiedotuksia merkitsee sananvapauden rajoitusta. Sääntelylle on kuitenkin perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät, ihmisten hengen ja terveyden sekä merkittävien ympäristö- ja omaisuusarvojen suojaamiseen liittyvät perusteet. Julkaisemisvelvollisuus voi perustua myös muuhun näihin rinnastettavaan tärkeään syyhyn. Rinnastuksen takia säännös on tältäkin osin riittävän tarkka. Valiokunta kuitenkin korostaa, että pykälää on kaiken kaikkiaan tulkittava supistavasti ja ottamalla oikeasuhtaisuuden vaatimukset asianmukaisesti huomioon.

8 (9) §. Vastineoikeus.

Pykälässä säädetään yksityisen henkilön oikeudesta saada vastineensa julkaistuksi aikakautisessa julkaisussa, verkkojulkaisussa tai niihin rinnastettavassa, toistuvasti lähetettävässä ohjelmassa. Edellytyksenä on, että henkilöllä on perusteltu syy katsoa asianomaisessa julkaisussa tai ohjelmassa esitetyn viestin loukkaavan itseään. Sääntelylle on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät ja painavat perusteet. Sääntely on tarkkarajaista ja täyttää oikeasuhtaisuuden vaatimukset. Vastineoikeuden perusteena on objektiivisin perustein arvioitava seikka eikä henkilön subjektiivinen kokemus. Valiokunta on tehnyt pykälään vähäisen sanonnallisen tarkistuksen.

11 (12) §. Vastine- ja oikaisuvaatimus.

Lain pykälänumerointi on muuttunut, koska valiokunta on poistanut siitä 7 §:n. Tämän takia valiokunta on tarkistanut 3 momentin viittaussäännöstä.

17 (18) §. Verkkoviestin tunnistamistietojen luovuttaminen.

Pykälässä säädetään tuomioistuimen mahdollisuudesta määrätä lähettimen, palvelimen tai muun sellaisen laitteen ylläpitäjä luovuttamaan verkkoviestin lähettäjän selvittämisessä tarpeelliset tunnistamis- ja muut tiedot säännöksessä mainitulle vaatimuksen esittäjälle, jos on todennäköisiä syitä epäillä viestin olevan sisällöltään rikollinen. Sääntely liittyy keskeisesti valiokunnan poistamaan 7 §:ään verkkoviestin tunnistamistietojen tallentamisesta.

Verkkoviestin tunnistamistietojen tallentamisvelvollisuus ja tuomioistuimen mahdollisuus määrätä laitteen ylläpitäjä luovuttamaan tämän hallussa mahdollisesti olevia tunnistamistietoja ovat kuitenkin oikeudellisesti eri asioita. Valiokunta pitää tärkeänä, että tietoa sisällöltään lainvastaisen viestin lähettäjästä on mahdollista pyrkiä selvittämään ehdotetunkaltaisen pakkokeinon avulla, vaikka laitteen ylläpitäjä ei olekaan velvollinen tallentamaan lähettäjän tunnistamistietoja. Pakkokeino voi tällaisessa tilanteessa koskea asianomaisessa laitteessa mahdollisesti olevia viestiliikennetietoja sekä tietoja, joita laitteen ylläpitäjällä voi olla esimerkiksi asiakasrekisterissään.

Valiokunta on poistanut pykälän 1 momentista viittaukset poistettuun 7 §:ään ja tehnyt momenttiin sanonnallisia tarkistuksia.

18 (19) §. Verkkoviestin jakelun keskeyttämismääräys.

Pykälässä säädetään tuomioistuimen mahdollisuudesta määrätä julkaisija tai ohjelmatoiminnan harjoittaja taikka säännöksessä tarkoitetun laitteen ylläpitäjä keskeyttämään julkaistun verkkoviestin jakelu, jos viestin sisällön perusteella on ilmeistä, että sen pitäminen yleisön saatavilla on säädetty rangaistavaksi.

Sääntelyssä on kysymys uudesta pakkokeinosta, jonka kohteena voivat olla kaikenlaiset sisällöltään rikolliset verkkoviestit. Säännös on tässä mielessä verraten laaja. Valiokunta pitää kuitenkin tällaisen pakkokeinon olemassaoloa perusteltuna, jotta sisällöltään selvästi rikolliset viestit voidaan viime kädessä tuomioistuimen päätöksellä määrätä verkosta poistettaviksi. Tuomioistuimen tulee kuitenkin ottaa suhteellisuusperiaatteen vaatimukset asianmukaisesti huomioon määräyksen antamista harkitessaan.

Pykälän 4 momentissa mainittu laki hakemusasioiden käsittelystä yleisessä alioikeudessa on kumottu. Asiaa koskeva sääntely sisältyy nykyisin oikeudenkäymiskaaren 8 lukuun. Valiokunta on tämän vuoksi tarkistanut momenttia.

Lain pykälänumeroinnin muuttumisen takia valiokunta on tarkistanut 3 ja 5 momentin viittaussäännöksiä.

19 (20) §. Verkkoviestin jakelun keskeyttämisoikeus.

Pykälässä säädetään lähettimen, palvelimen ja muun sellaisen laitteen ylläpitäjän oikeudesta keskeyttää verkkoviestin pitäminen yleisön saatavilla. Edellytyksenä on, että viesti selvästi täyttää rikoslain 11 luvun 8 §:ssä (kiihottaminen kansanryhmää vastaan) tai 17 luvun 18 §:ssä (sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan kuvan levittäminen) rangaistavaksi säädetyn teon tunnusmerkit.

Sääntely on valiokunnan mielestä ongelmallista sen vuoksi, että se rajoittaa laitteen ylläpitäjän keskeyttämisoikeuden vain rasistiseen ja pornografiseen aineistoon. Verkkoviestintä perustuu yleensä laitteen ylläpitäjän ja tämän palveluja käyttävän sopimukseen, jossa määritellään myös viestinnässä noudatettavat sopimusehdot. Niiden perusteella operaattorilla voi ja valiokunnan mielestä tuleekin olla oikeus keskeyttää sisällöltään selvästi lainvastaisten muidenkin kuin säännöksessä mainittujen viestien pitäminen yleisön saatavilla. Valiokunta on poistanut pykälän.

19 (21) §. Toimivaltainen tuomioistuin.

Pykälässä olevat maininnat verkkoviestin jakelun keskeyttämisoikeutta koskevasta asiasta ovat tarpeettomia, koska valiokunta on poistanut laista tällaista asiaa sääntelevän lakiehdotuksen 20 §:n. Valiokunta on poistanut pykälästä nämä maininnat.

20 (22 §). Julkaisun takavarikko.

Pykälän 1 momentissa säädetään mahdollisuudesta takavarikoida julkaistun tallenteen koko painos. Toimenpidettä on yleensä — pornografisen aineiston takavarikkoa ehkä lukuun ottamatta — pidettävä poikkeuksellisena toimena. Tämän ilmentämiseksi valiokunta on muuttanut takavarikon kynnystä koskevan sanonnan "on syytä olettaa" muotoon "on todennäköistä". Valiokunta on lisäksi tehnyt momenttiin vähäisen sanonnallisen tarkistuksen.

21 (23) §. Rangaistussäännös.

Valiokunta on poistanut pykälästä viittauksen laista poistamaansa 7 §:ään.

22 (24 §). Menettämisseuraamus ja verkkoviestin hävittäminen.

Valiokunta on tehnyt 2 momenttiin vähäisen sanonnallisen tarkistuksen.

23 (25) §. Kunnian ja yksityiselämän loukkaamista koskevan tuomion julkaiseminen.

Pykälässä säädetään tuomioistuimen mahdollisuudesta määrätä aikakautisessa julkaisussa, verkkojulkaisussa tai ohjelmassa julkaistavaksi tieto kunnian tai yksityiselämän loukkaamista koskevasta tuomiosta. Edellytyksenä on, että asianomistaja on syyteasian käsittelyn yhteydessä esittänyt vaatimuksen määräyksen antamisesta. Sananvapauden rajoitusta merkitsevälle julkaisemisvelvollisuudelle on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät, yksityiselämän ja kunnian suojaan liittyvät perusteet.

Tieto tuomiosta on 2 momentin mukaan julkaistava maksutta tuomioistuimen määräämässä kohtuullisessa laajuudessa. Tuomioistuimen asiana ei valiokunnan mielestä kuitenkaan pidä olla uutisen laajuuden ja vielä vähemmän sen sisällön määritteleminen. Sen vuoksi valiokunta on poistanut momentista maininnan tuomioistuimen tällaisesta tehtävästä. Näin ollen tuomioistuin voi antaa vain määräyksen tuomiota koskevan tiedon julkaisemisesta. Asianomaisen vastaavan toimittajan lakiin perustuvana velvollisuutena taas on huolehtia siitä, että tieto tuomiosta julkaistaan kohtuullisessa laajuudessa. Valiokunta on muuttanut pykälää tällä tavoin.

Valiokunta on siirtänyt 2 momentissa olevan säännöksen uhkasakon asettamismahdollisuudesta 1 momenttiin.

26 (28) §. Siirtymäsäännökset.

Lain pykälänumeroinnin muuttumisen vuoksi valiokunta on tarkistanut 3 momentin viittausta.

6. lakiehdotus

6. lakiehdotus tulee hylätä tarpeettomana, koska valiokunta on poistanut sen aiheena olevan säännöksen 1. lakiehdotuksesta.