Yksityiskohtaiset perustelut
1. lakiehdotus
1 §. Lain tarkoitus.
Pykälän mukaan laissa säädetään
perustuslaissa turvatun sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä.
Jokaiselle kuuluva sananvapaus on turvattu perustuslain 12 §:n
1 momentissa. Sen mukaan sananvapauteen sisältyy oikeus
ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja
muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä.
Tarkempia säännöksiä sananvapauden
käyttämisestä annetaan lailla.
Sananvapaussäännöksen keskeisenä tarkoituksena
on sen esitöiden mukaan taata kansanvaltaisen yhteiskunnan
edellytyksenä oleva vapaa mielipiteenmuodostus, avoin julkinen
keskustelu, joukkotiedotuksen vapaa kehitys ja moniarvoisuus sekä mahdollisuus
vallankäytön julkiseen kritiikkiin (HE
309/1993 vp, s. 56/II). Perustuslain
sananvapaussääntely kieltää ennakkoesteiden
asettamisen viestinnälle, mutta sallii esimerkiksi rikos-
ja vahingonkorvauslainsäädäntöön
perustuvaa sananvapauden käytön jälkikäteistä valvontaa
samoin kuin sananvapauden käyttöä koskevien
järjestysluonteisten määräysten
antamisen lailla. Sananvapauden asema perusoikeutena kuitenkin myös
rajoittaa mahdollisuuksia puuttua jälkikäteen
sen käyttöön (HE 309/1993
vp, s. 57/II). Näihin rajoituksiin sisältyy
vaatimus julkisen vallan toimenpiteiden oikeasuhtaisuudesta
sananvapauden käyttöön puututtaessa (PeVM
25/1994 vp, s. 5). Julkiselle vallalle perustuslain
22 §:ssä säädetty velvollisuus
turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen
koskee myös sananvapautta.
Sananvapauden perusoikeusaseman ja sen käyttämiseen
puuttuvien toimenpiteiden oikeasuhtaisuuden korostamiseksi valiokunta
on lisännyt pykälään uuden 2
momentin. Suhteellisuusvaatimus tulee ottaa huomioon yhtä hyvin harkittaessa
tässä tai muussa laissa säädettyjen pakkokeinojen
käyttämistä tai syytteen nostamista kuin
myös ratkaistaessa asioita tuomioistuimissa.
Pykälän 1 momentista voi saada sellaisen kuvan,
että laissa säädetään
kattavasti sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä.
Koska sananvapauden kannalta merkityksellistä sääntelyä sisältyy
runsaasti myös muuhun lainsäädäntöön,
valiokunta on tarkistanut momentin sanamuotoa.
2 §. Määritelmät.
Pykälä sisältää lain
soveltamisen kannalta keskeisten käsitteiden määritelmät.
Verkkojulkaisulla tarkoitetaan 1 momentin 6 kohdan mukaan aikakautisen
julkaisun tapaan yhtenäiseksi laadittua verkkoviestien
kokonaisuutta, jota on tarkoitus julkaista säännöllisesti. Määritelmä on
sääntelyn kannalta merkityksellinen, sillä lain
säännökset esimerkiksi vastaavan toimittajan
määräämisestä, päätoimittajarikkomuksesta,
tallentamisvelvollisuudesta ja vastineoikeudesta koskevat myös
verkkojulkaisua.
Määritelmän lähtökohtana
esityksessä on verkkojulkaisun rinnasteisuus aikakautiseen
julkaisuun. Tyypillinen esimerkki verkkojulkaisusta on sanomalehden
verkkoversio. Tästä ei ole huomautettavaa. Ongelmallista
sen sijaan on, että verkkojulkaisuun kiinteästi
liittyvät, yleisölle avoimet keskustelupalstat
(kuten irc-, chat- ja news-palstat) voisivat esityksen perustelujen mukaan
muodostaa verkkojulkaisun osan. Toisaalta perusteluissa todetaan,
että esimerkiksi tietoverkossa olevia reaaliaikaisia keskusteluryhmiä ei
pidetä verkkojulkaisuina.
Sääntelyn täsmentämiseksi
valiokunta on täydentänyt määritelmää niin,
että verkkojulkaisun edellytetään olevan
laadittu julkaisijan tuottamasta tai käsittelemästä aineistosta.
Keskustelupalstat ja vastaavat eivät tämän
mukaisesti ole verkkojulkaisun osia, ellei julkaisija toimituksellisesti
käsittele niillä julkaistavaa aineistoa.
Toinen ongelma näyttäisi liittyvän
ns. verkkoportaaleihin, jotka voivat sisältää esimerkiksi uutisia,
keskustelupalstoja ja mahdollisesti laajankin valikoiman erilaisia
verkkopalveluja tai linkkejä niihin. Tällaisilla
verkon sivustoilla on sanomalehden verkkoversion piirteitä,
mutta niitä ei voida pitää sanomalehden
kaltaisena yhtenäisenä kokonaisuutena. Niille — toisin
kuin laissa tarkoitetuille verkkojulkaisuille — ei myöskään
ole tyypillistä, että sivusto julkaistaisiin informaatiosisällöltään
uudistettuna kokonaisuutena aikakautisen julkaisun tapaan päivittäin,
viikottain tai muuten säännöllisesti.
Valiokunta muistuttaa esityksen perusteluista ilmenevästä siitä lähtökohdasta,
että verkossa pysyvästi olevan sivuston päivittämiseksi
luonnehdittava muuttaminen ei sellaisenaan tee sivustosta laissa
tarkoitettua verkkojulkaisua. Määritelmässä tarkoitettu
julkaisemisen säännöllisyys kohdistuu
sivuston kokonaisuuteen, ei sen johonkin osaan. Tämä koskee
portaaleja yhtä hyvin kuin esimerkiksi yritysten tai kansalaisjärjestöjen
tavanomaisia kotisivuja. Selvää valiokunnan mielestä lisäksi
on, ettei verkkojulkaisuna voida pitää sellaista
verkkosivua, johon on vain koottu ns. linkkejä verkon muille
sivuille tai muihin verkkopalveluihin. Toinen asia on, että portaalista
tai miltä tahansa kotisivulta voi olla pääsy
palveluun, joka täyttää lain määritelmän
verkkojulkaisusta.
Vaikka portaalit eivät sellaisenaan ole verkkojulkaisuja
eivätkä avoimet keskustelupalstat verkkojulkaisun
osia, eivät ne jää sääntelyn
ulottumattomiin. Verkossa julkaistut viestit ovat laissa tarkoitettuja
verkkoviestejä ja niihin sovelletaan muun muassa säännöksiä verkkoviestin
tunnistamistietojen luovuttamisesta ja verkkoviestin jakelun keskeyttämisestä.
Viestin mahdollisesta lainvastaisesta sisällöstä vastaa se,
jota rikoslain mukaan on pidettävä rikoksen tekijänä tai
siihen osallisena. Rikoslain yleisten oppien mukaan määräytyy
näin ollen myös portaalin tai keskustelupalstan
ylläpitäjän vastuu siinä julkaistujen
viestien sisällöstä. Palstan ylläpitäjän
rikosoikeudellinen vastuu voi tulla arvioitavaksi, jos tämä esimerkiksi
sallii palstan muodostuvan rikollisten viestien julkaisukanavaksi.
Ylläpitäjän mahdollinen vahingonkorvausvastuu
määräytyy vastaavasti vahingonkorvauslain
yleisten säännösten perusteella. Tämän vuoksi
valiokunta pitää tärkeänä,
että portaalien ja keskustelupalstojen ylläpitäjät
seuraavat viestintää sivustoillaan. Tämä koskee
erityisesti verkkojulkaisujen yhteydessä olevia keskustelupalstoja
ja siksi verkkojulkaisujen vastaavia toimittajia. Myös
hallituksen on aiheellista seurata näiden viestintämuotojen
kehitystä ja arvioida mahdollisen erityissääntelyn
tarvetta.
Valiokunta on tehnyt 1 momentin 1 kohtaan sanonnallisen tarkistuksen.
3 §. Soveltamisala.
Pykälän 2 momentissa rajoitetaan lain säännösten
soveltamista yksityisen henkilön ylläpitämään
kotisivuun. Lain soveltamisalan tällainen rajoittaminen
on lähtökohtaisesti perusteltua. Valiokunnan mielestä rajoitusten
tulee kuitenkin koskea yksityishenkilön kotisivua silloinkin,
kun hän pitää sitä yllä taloudellisen
hyödyn tavoittelemisen tarkoituksessa, ja vaikka sivun
voitaisiin joissakin tilanteissa katsoa täyttävän
verkkojulkaisun määritelmän. Valiokunta
on tarkistanut momenttia tällä tavalla.
Valiokunta on tarkistanut 2 ja 3 momentin viittaussäännöksiä,
koska lain pykälänumerointi on muuttunut valiokunnan
tekemien muutosten takia.
6 §. Ohjelman ja verkkojulkaisun tallentaminen.
Pykälässä säädetään
julkaisijan ja ohjelmatoiminnan harjoittajan velvollisuudesta tallentaa ohjelma
ja verkkojulkaisu. Tallennetta on pääsäännön
mukaan säilytettävä vähintään
kolme kuukautta. Useasti vuorokaudessa muutettavan verkkojulkaisun
tallennetta on kuitenkin säilytettävä vain
kaksi kuukautta.
Ohjelmien ja verkkojulkaisujen tallentaminen edellyttävät
julkaisijoilta ja ohjelmatoiminnan harjoittajilta teknisiä ja
taloudellisia voimavaroja. Sääntely voi siksi
muodostua sananvapauden käytännön toteutumista
vaikeuttavaksi, etenkin kun otetaan huomioon, että tallentamisvelvollisuus
ulottuu koskemaan myös verkkojulkaisuja. Tallentamisvelvollisuus
on tältä osin uusi ja merkitsee muutosta myös
esimerkiksi kansalaisjärjestöjen ja vastaavien
toiminnan kannalta.
Sääntelystä johtuvaa rasitusta on
laissa ja sen perusteluissa pyritty monin tavoin keventämään.
Tallentamisvelvollisuus ei esimerkiksi koske lainkaan ohjelmaa,
jonka teknisen toteutuksen perusteella on selvää,
ettei sen lähettämisessä voida tehdä viestin
sisältöön perustuvaa rikosta. Tallentaminen
ei välttämättä edellytä teknisiä järjestelyjä,
sillä esimerkiksi paperitulosteen ottaminen verkkojulkaisusta
riittäisi velvollisuuden täyttämiseksi.
Verkkojulkaisujen päivitysten osalta riittävää olisi
kulloinkin tehtyjen muutosten tallentaminen. Valiokunta huomauttaa
vielä siitä, että verkkojulkaisun pitäminen verkossa
yleisön saatavilla täyttää jo
sinänsä tallentamisvaatimuksen eikä tallentaminen
näin ollen vaadi eri toimenpiteitä. Valiokunnan
tekemä muutos verkkojulkaisun määritelmään
kaventaa lisäksi olennaisesti tallentamisvelvollisuuden laajuutta.
Velvollisuuden täyttämiseksi otettujen tallenteiden
säilyttämisaikaa ei kuitenkaan ole syytä säätää tarpeettoman
pitkäksi. Vastine- ja oikaisuvaatimuksen esittämisen
kannalta riittävä olisi 14 päivän
säilytysaika. Kun otetaan huomioon, että tallenteella
voi olla merkitystä myös riita- tai rikosasiassa,
on 21 päivän säilytysaikaa valiokunnan
mielestä pidettävä kohtuullisena. Valiokunta
on muuttanut pykälää tällä tavoin
ja poistanut useasti muutettavia verkkojulkaisuja koskevan erityissäännöksen
tarpeettomana.
7 §. Verkkoviestin tunnistamistietojen tallentaminen.
Pykälässä säädetään
lähettimen, palvelimen ja muun sellaisen laitteen ylläpitäjän
velvollisuudesta tallentaa laitteen avulla yleisön saataville
toimitetun verkkoviestin lähettäjän selvittämisessä tarpeelliset
tunnistamistiedot.
Tallentamisvelvollisuus on hyvin laaja. Sääntely
kohdistuu monenlaisten laitteiden ylläpitäjiin,
minkä lisäksi se edellyttää käytännössä kaikkea
laitteen avulla harjoitettua viestiliikennettä koskevien
tunnistamistietojen tallentamista. Näistä syistä sääntelyyn
liittyy riskejä henkilötietojen suojan kannalta.
Laaja tallentamisvelvollisuus edellyttää laitteen
ylläpitäjältä merkittäviä voimavaroja,
mikä voi muodostua ongelmalliseksi esimerkiksi yksityisille
henkilöille ja kansalaisjärjestöille.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen valmisteltavana
on ehdotus sähköisen viestinnän tietosuojalaiksi,
jolla on tarkoitus panna kansallisesti täytäntöön
henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden
suojasta sähköisen viestinnän alalla
annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi. Kansallinen
täytäntöönpano on direktiivin
mukaan toteutettava 31. lokakuuta 2003 mennessä. Sääntely
tunnistamistietojen tallentamisvelvollisuudesta on tällaisessa
tilanteessa tarkoituksenmukaisinta toteuttaa yhtäläisin
perustein sähköisen viestinnän tietosuojasta
annettavalla lainsäädännöllä.
Valiokunta on tämän vuoksi poistanut pykälän.
7 (8) §. Viranomaisen tiedotukset.
Julkaisijan ja ohjelmatoiminnan harjoittajan velvollisuus julkaista
viranomaistiedotuksia merkitsee sananvapauden rajoitusta. Sääntelylle
on kuitenkin perusoikeusjärjestelmän kannalta
hyväksyttävät, ihmisten hengen ja terveyden
sekä merkittävien ympäristö-
ja omaisuusarvojen suojaamiseen liittyvät perusteet. Julkaisemisvelvollisuus
voi perustua myös muuhun näihin rinnastettavaan tärkeään
syyhyn. Rinnastuksen takia säännös on tältäkin
osin riittävän tarkka. Valiokunta kuitenkin korostaa,
että pykälää on kaiken kaikkiaan tulkittava
supistavasti ja ottamalla oikeasuhtaisuuden vaatimukset asianmukaisesti
huomioon.
8 (9) §. Vastineoikeus.
Pykälässä säädetään
yksityisen henkilön oikeudesta saada vastineensa julkaistuksi
aikakautisessa julkaisussa, verkkojulkaisussa tai niihin rinnastettavassa,
toistuvasti lähetettävässä ohjelmassa.
Edellytyksenä on, että henkilöllä on
perusteltu syy katsoa asianomaisessa julkaisussa tai ohjelmassa
esitetyn viestin loukkaavan itseään. Sääntelylle
on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät
ja painavat perusteet. Sääntely on tarkkarajaista
ja täyttää oikeasuhtaisuuden vaatimukset.
Vastineoikeuden perusteena on objektiivisin perustein arvioitava
seikka eikä henkilön subjektiivinen kokemus. Valiokunta
on tehnyt pykälään vähäisen
sanonnallisen tarkistuksen.
11 (12) §. Vastine- ja oikaisuvaatimus.
Lain pykälänumerointi on muuttunut, koska
valiokunta on poistanut siitä 7 §:n. Tämän
takia valiokunta on tarkistanut 3 momentin viittaussäännöstä.
17 (18) §. Verkkoviestin tunnistamistietojen luovuttaminen.
Pykälässä säädetään
tuomioistuimen mahdollisuudesta määrätä lähettimen,
palvelimen tai muun sellaisen laitteen ylläpitäjä luovuttamaan
verkkoviestin lähettäjän selvittämisessä tarpeelliset
tunnistamis- ja muut tiedot säännöksessä mainitulle
vaatimuksen esittäjälle, jos on todennäköisiä syitä epäillä viestin
olevan sisällöltään rikollinen.
Sääntely liittyy keskeisesti valiokunnan poistamaan
7 §:ään verkkoviestin tunnistamistietojen
tallentamisesta.
Verkkoviestin tunnistamistietojen tallentamisvelvollisuus ja
tuomioistuimen mahdollisuus määrätä laitteen
ylläpitäjä luovuttamaan tämän
hallussa mahdollisesti olevia tunnistamistietoja ovat kuitenkin
oikeudellisesti eri asioita. Valiokunta pitää tärkeänä,
että tietoa sisällöltään
lainvastaisen viestin lähettäjästä on
mahdollista pyrkiä selvittämään
ehdotetunkaltaisen pakkokeinon avulla, vaikka laitteen ylläpitäjä ei olekaan
velvollinen tallentamaan lähettäjän tunnistamistietoja.
Pakkokeino voi tällaisessa tilanteessa koskea asianomaisessa
laitteessa mahdollisesti olevia viestiliikennetietoja sekä tietoja, joita
laitteen ylläpitäjällä voi olla
esimerkiksi asiakasrekisterissään.
Valiokunta on poistanut pykälän 1 momentista
viittaukset poistettuun 7 §:ään ja tehnyt
momenttiin sanonnallisia tarkistuksia.
18 (19) §. Verkkoviestin jakelun keskeyttämismääräys.
Pykälässä säädetään
tuomioistuimen mahdollisuudesta määrätä julkaisija
tai ohjelmatoiminnan harjoittaja taikka säännöksessä tarkoitetun
laitteen ylläpitäjä keskeyttämään
julkaistun verkkoviestin jakelu, jos viestin sisällön perusteella
on ilmeistä, että sen pitäminen yleisön
saatavilla on säädetty rangaistavaksi.
Sääntelyssä on kysymys uudesta pakkokeinosta,
jonka kohteena voivat olla kaikenlaiset sisällöltään
rikolliset verkkoviestit. Säännös on tässä mielessä verraten
laaja. Valiokunta pitää kuitenkin tällaisen
pakkokeinon olemassaoloa perusteltuna, jotta sisällöltään
selvästi rikolliset viestit voidaan viime kädessä tuomioistuimen päätöksellä määrätä
verkosta
poistettaviksi. Tuomioistuimen tulee kuitenkin ottaa suhteellisuusperiaatteen
vaatimukset asianmukaisesti huomioon määräyksen
antamista harkitessaan.
Pykälän 4 momentissa mainittu laki hakemusasioiden
käsittelystä yleisessä alioikeudessa
on kumottu. Asiaa koskeva sääntely sisältyy
nykyisin oikeudenkäymiskaaren 8 lukuun. Valiokunta on tämän
vuoksi tarkistanut momenttia.
Lain pykälänumeroinnin muuttumisen takia valiokunta
on tarkistanut 3 ja 5 momentin viittaussäännöksiä.
19 (20) §. Verkkoviestin jakelun keskeyttämisoikeus.
Pykälässä säädetään
lähettimen, palvelimen ja muun sellaisen laitteen ylläpitäjän
oikeudesta keskeyttää verkkoviestin pitäminen
yleisön saatavilla. Edellytyksenä on, että viesti
selvästi täyttää rikoslain 11
luvun 8 §:ssä (kiihottaminen kansanryhmää vastaan)
tai 17 luvun 18 §:ssä (sukupuolisiveellisyyttä loukkaavan kuvan
levittäminen) rangaistavaksi säädetyn teon
tunnusmerkit.
Sääntely on valiokunnan mielestä ongelmallista
sen vuoksi, että se rajoittaa laitteen ylläpitäjän
keskeyttämisoikeuden vain rasistiseen ja pornografiseen
aineistoon. Verkkoviestintä perustuu yleensä laitteen
ylläpitäjän ja tämän
palveluja käyttävän sopimukseen, jossa
määritellään myös viestinnässä noudatettavat
sopimusehdot. Niiden perusteella operaattorilla voi ja valiokunnan
mielestä tuleekin olla oikeus keskeyttää sisällöltään
selvästi lainvastaisten muidenkin kuin säännöksessä mainittujen
viestien pitäminen yleisön saatavilla. Valiokunta
on poistanut pykälän.
19 (21) §. Toimivaltainen tuomioistuin.
Pykälässä olevat maininnat verkkoviestin
jakelun keskeyttämisoikeutta koskevasta asiasta ovat tarpeettomia,
koska valiokunta on poistanut laista tällaista asiaa sääntelevän
lakiehdotuksen 20 §:n. Valiokunta on poistanut
pykälästä nämä maininnat.
20 (22 §). Julkaisun takavarikko.
Pykälän 1 momentissa säädetään
mahdollisuudesta takavarikoida julkaistun tallenteen koko painos.
Toimenpidettä on yleensä — pornografisen
aineiston takavarikkoa ehkä lukuun ottamatta — pidettävä poikkeuksellisena
toimena. Tämän ilmentämiseksi valiokunta
on muuttanut takavarikon kynnystä koskevan sanonnan "on
syytä olettaa" muotoon "on todennäköistä".
Valiokunta on lisäksi tehnyt momenttiin vähäisen
sanonnallisen tarkistuksen.
21 (23) §. Rangaistussäännös.
Valiokunta on poistanut pykälästä viittauksen
laista poistamaansa 7 §:ään.
22 (24 §). Menettämisseuraamus ja verkkoviestin
hävittäminen.
Valiokunta on tehnyt 2 momenttiin vähäisen
sanonnallisen tarkistuksen.
23 (25) §. Kunnian ja yksityiselämän
loukkaamista koskevan tuomion julkaiseminen.
Pykälässä säädetään
tuomioistuimen mahdollisuudesta määrätä aikakautisessa
julkaisussa, verkkojulkaisussa tai ohjelmassa julkaistavaksi tieto
kunnian tai yksityiselämän loukkaamista koskevasta
tuomiosta. Edellytyksenä on, että asianomistaja
on syyteasian käsittelyn yhteydessä esittänyt
vaatimuksen määräyksen antamisesta. Sananvapauden
rajoitusta merkitsevälle julkaisemisvelvollisuudelle on
perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät,
yksityiselämän ja kunnian suojaan liittyvät
perusteet.
Tieto tuomiosta on 2 momentin mukaan julkaistava maksutta tuomioistuimen
määräämässä kohtuullisessa
laajuudessa. Tuomioistuimen asiana ei valiokunnan mielestä kuitenkaan
pidä olla uutisen laajuuden ja vielä vähemmän
sen sisällön määritteleminen.
Sen vuoksi valiokunta on poistanut momentista maininnan tuomioistuimen
tällaisesta tehtävästä. Näin
ollen tuomioistuin voi antaa vain määräyksen
tuomiota koskevan tiedon julkaisemisesta. Asianomaisen vastaavan
toimittajan lakiin perustuvana velvollisuutena taas on huolehtia
siitä, että tieto tuomiosta julkaistaan kohtuullisessa
laajuudessa. Valiokunta on muuttanut pykälää tällä tavoin.
Valiokunta on siirtänyt 2 momentissa olevan säännöksen
uhkasakon asettamismahdollisuudesta 1 momenttiin.
26 (28) §. Siirtymäsäännökset.
Lain pykälänumeroinnin muuttumisen vuoksi
valiokunta on tarkistanut 3 momentin viittausta.
6. lakiehdotus
6. lakiehdotus tulee hylätä tarpeettomana,
koska valiokunta on poistanut sen aiheena olevan säännöksen
1. lakiehdotuksesta.