Yksityiskohtaiset perustelut

1. lakiehdotus

2 §. Lain tarkoitus.

Kielilaki ei ole 3 momentin mukaan esteenä antaa parempaa kielellistä palvelua kuin tässä laissa turvataan. Valiokunta pitää tärkeänä, että säännös ymmärretään ilmauksena periaatteesta, joka ei ulotu vain suomen ja ruotsin kielen käyttöön vaan jättää viranomaiselle mahdollisuuden ottaa vastaan asiakirjoja ja antaa palvelua myös muilla kielillä silloin, kun kenenkään oikeudet eivät kärsi tämän johdosta. Hallinnossa ja tuomioistuimissa asioivat joutuvat kansainvälistymisen myötä yhä useammin tukeutumaan vieraskielisiin asiakirjoihin. Tällöin on kuitenkin kohtuutonta edellyttää asiakirjan käännöstä, jos viranomainen vaikeuksitta ymmärtää sen sisällön eivätkä mahdolliset toiset asianosaiset vaadi kääntämistä.YK:n ihmisoikeuskomitea katsoi tapauksessa Diergaardt ym. v. Namibia (760/1997), että virkamiesten tai viranomaisten kieltäminen vastaamasta puheluihin tai kirjeisiin muulla kuin valtion virallisella kielellä oli kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 26 artiklan vastaista syrjintää, kun asiayhteydestä oli pääteltävissä, että asianomainen kiertokirje oli tosiasiassa suunnattu yhden vähemmistökielen käyttöä vastaan.

3 §. Lain soveltamisala.

Pykälän 1 momentti vastaa asiallisesti hallintolakiehdotuksen 2 §:n 2 momentin (HE 72/2002 vp, 1. lakiehdotus) mukaista soveltamisalamäärittelyä. Sama koskee 2. lakiehdotuksen soveltamisalasäännöstä. Valiokunta pitää luonnollisena, että tämän esityksen perusteluissa tarkemmin selvittämättä jätetyt viranomaisen ja itsenäisen julkisoikeudellisen laitoksen käsitteet ymmärretään samoin kuin hallintolakiesityksessä.

5 §. Kielellinen jaotus.

Pykälän 2 momentin säännökseen kaksikielisen kunnan muuttumisesta yksikieliseksi sisältyy harkintaa. Se on valiokunnan mielestä aiheetonta momentin viimeisen virkkeen poikkeusmahdollisuuksien takia. Valiokunta on siksi muuttanut kyseistä virkettä.

10 §. Yksityishenkilön kielelliset oikeudet viranomaisissa.

Pykälään sisältyvät yleissäännökset yksityisen oikeudesta käyttää viranomaisissa suomea ja ruotsia. Tämän pykälän mukaisesti määräytyvä oikeus on riippumaton 3 luvun säännöksistä asian käsittelykielestä viranomaisissa. Valiokunta on kiinnittänyt tähän seikkaan huomiota, koska näin ymmärrettynä lakialoitteessa ehdotetun 12 §:n 2 momentin mukainen molempien kielten käyttäminen kaksikielisessä kunnassa on käytännössä mahdollista.

3 luku. Asian käsittelykieli viranomaisissa.

Luvun säännökset ovat merkityksellisiä perustuslain 21 §:n 2 momentin säännösten kannalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeista. Sääntelyn tällaisen perusoikeuskytkennän takia on kiistatonta, että tuomioistuinten ja muiden viranomaisten näihin säännöksiin perustuvat ratkaisut käsittelykielestä ja tulkkauksesta voivat tulla muutoksenhaun kohteeksi itse pääasiaa koskevan valituksen yhteydessä. Olisi kuitenkin tärkeää, että nämä itse menettelyn etenemisen kannalta hyvin keskeiset kysymykset voitaisiin saattaa välittömästi yhden muutoksenhakuasteen pikaisesti ratkaistaviksi, jolloin sen ratkaisusta riippuu käsittelykieli ja tulkkaus kyseisessä asiassa. Valiokunnan käsityksen mukaan hallituksen tulee selvittää mahdollisuudet lainsäädännön täydentämiseksi säännöksin erillisestä muutoksenhakuoikeudesta.

24 §. Liikelaitoksen sekä valtion ja kunnan yhtiön kielelliset palvelut.

Ehdotus koskee valtion liikelaitoksia ja erinäisiä valtion tai kunnan yhtiöitä. Siinä ei ole mainittu kunnallisia liikelaitoksia. Tämä onkin hyväksyttävää, koska kunnan talousarvion piirissä oleva liikelaitos ei irtaudu samalla tavalla kunnan viranomaisorganisaatiosta kuin liikelaitoslain mukaiseksi yksiköksi organisoitu valtion liikelaitos.

Ehdotuksessa ei ole erikseen otettu huomioon, että joillakin valtion liikelaitoksilla on lakiin perustuvia julkisia hallintotehtäviä, joista esimerkkinä voidaan mainita Metsähallituksen ja Ilmailulaitoksen viranomaistehtävät. Nämä tehtävät rinnastuvat asiallisesti täysin viranomaiskoneistossa hoidettaviin viranomaistehtäviin, minkä vuoksi ehdotus on ongelmallinen kielellisten perusoikeuksien toteutumisen näkökulmasta. Valiokunta on täydentänyt 1 momenttia siten, että valtion liikelaitoksen hoitaessa viranomaistehtävää siihen sovelletaan lain viranomaisia koskevia säännöksiä. — Valiokunta huomauttaa selvyyden vuoksi, että hallituksen esityksessä momentin viimeinen sivulause koskee sanamuotonsa mukaisesti ainoastaan tarkoitetunlaisia yhtiöitä.

Pykälän 2 momentin on perustelujen mukaan tarkoitus osoittaa 1 momentin olevan yleissäännös, jota muiden lakien säännökset täydentävät. Valiokunta on muuttanut momentin sanontaa vastaamaan tätä tarkoitusta.

25 §. Yksityisten kielellinen palveluvelvollisuus.

Ehdotetut säännökset koskevat niitä yksityisiä, jotka viranomaisen toimeksiannosta tarjoavat palvelua yleisölle (1 momentti), ja niitä, joille on uskottu julkisia hallintotehtäviä (2 momentti). Kysymys on julkisten tehtävien yksityistämiseen liittyvästä sääntelystä. Se on välittömässä yhteydessä perustuslain 124 §:ään. Siinä julkisella hallintotehtävällä viitataan verraten laajaan hallinnollisten tehtävien kokonaisuuteen, johon kuuluu erilaisia päätöksentekoon liittyviä tehtäviä (HE 1/1998 vp, s. 179/I). Julkiset hallintotehtävät voivat perustuslain esitöiden mukaan olla myös julkisia palvelutehtäviä. Tähän nähden esityksen terminologia on ongelmallinen.

Valiokunnan käsityksen mukaan tämän asian sääntely tulee kiinnittää perustuslain käsitteistöön sillä tavoin, että lakiin otetaan yleissäännös lain viranomaisia koskevien säännösten soveltamisesta kaikkiin niihin, joille on säädetty julkinen hallintotehtävä. Perustuslaista johtuu, että tällainen tehtävän siirtäminen on mahdollista ainoastaan lailla tai lain nojalla. Perustuslakivaliokunnan kannan mukaan (PeVM 10/1998 vp, s. 35/II) tulee säädösperusteisesti taata oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen silloinkin, kun hallintotehtävä siirretään viranomaiskoneiston ulkopuolelle. Valiokunnan pykälän ensimmäiseksi virkkeeksi muotoilema yleissäännös merkitsee tämän seikan turvaamista suoraan lailla suomen ja ruotsin kielen käytön osalta.

Tätä pääsääntöä täydentämään tarvitaan ehdotetun 1 momentin kaltainen erityissäännös viranomaisen varmistumisvelvollisuudesta silloin, kun tehtävä on lain nojalla konkreettisesti annettu yksityiselle vasta viranomaisen päätöksellä tai muulla toimenpiteellä taikka viranomaisen ja yksityisen välisellä sopimuksella. Säännös tästä on pykälän toisessa virkkeessä. Kun otetaan huomioon edellä mainitun yleissäännöksen sisältö, varmistumisvelvollisuuden tulee valiokunnan mielestä kohdistua siihen, että tehtävää hoidettaessa annetaan tämän lain mukaista kielellistä palvelua. Vastaanottajan antama palvelusitoumus voi olla tapa varmistua tästä vaatimuksesta. Viranomaisella ei toisaalta ole erillistä varmistumisvelvollisuutta, jos hallintotehtävä on annettu yksityiselle suoraan lailla.

Varmistumisvelvollisuuden tulee esityksen perusajatuksen mukaisesti ulottua myös tapauksiin, joissa kysymys ei ole perustuslain tarkoittamasta julkisen hallintotehtävän siirtämisestä, vaan muunlaisesta yksityisten palvelujen käyttämisestä julkisessa toiminnassa. Valiokunnan muotoileman pykälän viimeisen virkkeen mukaan viranomaisella on näissä tapauksissa kyseinen varmistumisvelvollisuus, jos kielilain edellyttämän palvelutason ylläpitäminen sitä vaatii.

26 §. Valtion viranomaisten työkieli.

Hallintovaliokunta on ehdottanut pykälän poistamista. Perustuslakivaliokunta pitää kuitenkin säännöstä tarpeellisena esityksen perusteluissa mainituista syistä ja on säilyttänyt sen. Valiokunta on tehnyt pykälään kuitenkin lisäyksen korostamaan vieraiden kielten käytön poikkeuksellisuutta.

37 §. Kielilainsäädännön soveltamista koskeva kertomus.

Valtioneuvosto antaa ehdotuksen mukaan vaalikausittain eduskunnalle kertomuksen kielilainsäädännön soveltamisesta ja kielellisten oikeuksien toteutumisesta sekä tarpeen mukaan muistakin kielioloista. Valiokunta kannattaa ehdotusta ja katsoo, että kertomus pitää antaa eduskunnalle viimeistään vaalikauden kolmansien valtiopäivien aikana. Kertomuksen ja Euroopan neuvostolle toimitettavien vähemmistökieliraporttien laatiminen tukevat toisiaan. Kertomuksen valmistelussa on oltava yhteydessä kielivähemmistöjä edustaviin toimielimiin ja järjestöihin. Ainakin ensimmäisen kertomuksen tulee sisältää mahdollisimman paljon kielioloja koskevaa yleistä tietoa, ja se siten ulottuu laajemmalle kuin 2 momentissa mainittuihin kieliin.

Kertomus on perustelujen mukaan tarkoitus antaa hallituksen toimenpidekertomuksen oheisaineistona ja käsitellä perustuslakivaliokunnassa. Muita toimenpidekertomuksen oheisaineistona käytettäviä kertomuksia koskevissa säännöksissä mainitaan nimenomaisesti niiden oheisaineisto-ominaisuus. Kehitysyhteistyötä koskevan kertomuksen antamisesta eduskunnalle annetun lain 1 § (1079/1997) sekä sosiaali- ja terveyskertomuksesta annetun lain (1080/1997) 1 §. Ks. myös EV 230/2002 vp — laki julkisesta työvoimapalvelusta 6,1 §. Valiokunta on lisännyt vastaavan maininnan pykälään.

2. lakiehdotus

5 §. Kielitaitoa koskevien kelpoisuusvaatimusten asettaminen.

Pykälän 2 momentin on tarkoitus osoittaa, että muut säädökset rajoittavat mahdollisuuksia vahvistaa kuntalain mukaisessa järjestyksessä kelpoisuusvaatimuksia kunnallisten viranomaisten henkilöstön kielitaidosta. Vastaava sääntely itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten mahdollisuudesta vahvistaa kelpoisuusvaatimuksia henkilöstönsä kielitaidosta on 3 momentissa. Valiokunta on muuttanut ehdotusten sanontaa edellä mainitun tarkoituksen selventämiseksi.

6

§. Valtion henkilöstön suomen ja ruotsin kielen taitoa koskevat kelpoisuusvaatimukset.

Lakiehdotuksen 1 §:n viranomaismääritelmän ja 5 §:n 1 momentin tähden tässä pykälässä käytetty ilmaisu "valtion henkilöstö" aiheuttaa tulkinnanvaraisuutta eduskunnan virastojen ja tasavallan presidentin kanslian henkilöstön osalta. Valiokunta on tästä syystä lisännyt uuden 5 momentin. Sen mukaan eduskunnan virastojen ja tasavallan presidentin kanslian henkilöstön kielitaitoa koskevista kelpoisuusvaatimuksista säädetään erikseen. Momentti on viittaussäännös eduskunnan virkamiehistä annettuun lakiin ja tasavallan presidentin kansliasta annettuun lakiin sekä niiden nojalla mahdollisesti annettaviin säädöksiin.

7 §. Valtion henkilöstön muiden kielten taitoa koskevat kelpoisuusvaatimukset.

Valiokunta on tehnyt pykälään täsmennyksen, jonka perusteella on selvää, että tämä sääntely koskee vain valtion viranomaisten henkilöstöä.

9 §. Erivapaus.

Valiokunta kiinnittää tulevia toimenpiteitä silmällä pitäen hallituksen huomiota siihen, että joustavammat ratkaisut kuin ehdotettu erivapausmenettely saattavat olla joissakin tilanteissa tarpeellisia. Erivapausmalli voi osoittautua joskus suorastaan ongelmalliseksi.

Vaatimusta yhden kansalliskielen erinomaisesta taidosta ja toisen kansalliskielen tyydyttävästä taidosta saatetaan pitää välillisesti kansalaisuuteen perustuvana syrjintänä toisesta EU-maasta tulevien asiantuntijoiden hakeutuessa korkeakoulututkintoa edellyttäviin asiantuntijatehtäviin julkishallinnossa. Toisaalta voi olla tarpeen tietoisesti rekrytoida joihinkin tehtäviin esimerkiksi tietyn maahanmuuttajataustaisen väestöryhmän palveluja, kuten opetusta ja terveydenhuoltoa hoitamaan samantaustaisia henkilöitä. Erivapausmalli toiminee yksittäisissä tapauksissa, mutta sen rajat saattavat tulla vastaan positiiviseksi erityiskohteluksi luonnehdittavassa tietoisessa rekrytoinnissa.Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 25 artiklan mukaan jokaisella kansalaisella on yhdenvertainen oikeus hakeutua julkiseen virkaan ilman sopimuksen 2 artiklassa tarkoitettua erottelua (mm. kieli). Vrt. tapaus Ignatane v. Latvia (884/1999), jossa ihmisoikeuskomitea totesi 25 artiklaa loukatun, kun henkilö oli riittämättömän latvian kielen taidon takia poistettu kunnallisvaalien ehdokaslistalta.

11 §. Valtionhallinnon kielitutkintojen hallinto ja toimeenpano.

Pykälän 3 momentti sisältää viittauksen hallintomenettelylain esteellisyyssäännösten noudattamiseen. Lakiehdotuksen on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2004 eli samana ajankohtana kuin hallintolaki, jolla kumotaan hallintomenettelylaki. Valiokunta on tästä syystä muuttanut viittauksen kohdistumaan hallintolain 27—29 §:n esteellisyyssäännöksiin.

15 §. Tutkinnon suorittajan oikeussuoja.

Valiokunta on lisännyt pykälään oikeussuojasyistä uuden 1 momentin tutkinnonsuorittajan oikeudesta saada tieto arvosteluperusteiden soveltamisesta hänen tutkintosuoritukseensa. Lisäyksen johdosta esityksen 1—3 momentti siirtyvät 2—4 momentiksi.