Perustelut

Yleistä asian käsittelystä

Kansalaisaloite ruotsin kielen muuttamisesta valinnaiseksi oppiaineeksi on antanut hyvän mahdollisuuden kielen opiskelua koskevaan keskusteluun. Aloite vahvistaa myös kansalaisaloitetta koskevaa yleistä tavoitetta edistää ja tukea vapaata kansalaistoimintaa, jossa eri väestöryhmät osallistuvat ja vaikuttavat aktiivisesti yhteiskunnan kehittämiseen. Mahdollisuus nostaa käsiteltäväksi kansalaisten tärkeäksi katsomiaan asioita täydentää näin osaltaan edustuksellista demokratiaa.

Eduskunta on lähettänyt asian valmistelevasti käsiteltäväksi sivistysvaliokuntaan, joka on käsitellyt asiaa toimialansa mukaisesti erityisesti kasvatuksen ja koulutuksen näkökulmasta. Asiaa ei ole käsitelty perustuslakivaliokunnassa, eikä sitä ole näin ollen arvioitu esim. kielellisten perusoikeuksien kannalta. Tämä johtuu siitä, että aloite ei sisällä sellaista konkreettista lakiehdotusta, jonka perustuslainmukaisuutta olisi perustuslain 74 §:n mukaisesti mahdollisuutta arvioida. Lakiehdotuksen sisältävä esitys tai aloite vaatii valiokunnan arvion mukaan ehdottomasti myös perustuslakivaliokunnan auktoritatiivisen ja kattavan arvion ehdotuksen perustuslainmukaisuudesta.

Sivistysvaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on pyritty kuulemaan tasapuolisesti sekä ruotsin kielen opiskelun vapaaehtoisuutta että sen pakollisuutta kannattavia tahoja.

Ruotsin kieltä ja sen opiskelua koskevista säädöksistä ym.

Aloitteessa esitetään, että ruotsin kielen pakollisuudesta luovuttaisiin kaikilla koulutusasteilla. Oppilaat, jotka eivät opiskele ruotsia, eivät kuitenkaan saa joutua jatko-opintojen tai työuran suhteen epätasa-arvoiseen asemaan suhteessa ruotsia opiskeleviin. Julkiset palvelutehtävät on myös järjestettävä niin, että ruotsinkieliset saavat hyvää palvelua niiltä, joiden kielitaito perustuu vapaaehtoiseen ruotsin opiskeluun.

Valiokunta toteaa, että opetuksen järjestämistä ja koulujen oppiaineita koskevat säännökset sisältyvät opetusta koskevaan lainsäädäntöön sekä esimerkiksi valtioneuvoston asetuksiin perusopetuksen ja lukio-opetuksen valtakunnallisista tavoitteista ja tuntijaosta. Ne sisältävät säännöksiä muun muassa opetuksen yleisistä tavoitteista, oppiaineista, opetuskielestä ja muista opetuksen järjestämiseen liittyvistä periaatteista sekä oppilaan oikeuksista ja velvollisuuksista.

Näiden säädösten mukaisesti molemmat kansalliskielet, suomi ja ruotsi, kuuluvat perusopetuksessa ja lukiokoulutuksessa opetettavien oppiaineiden joukkoon joko äidinkielenä tai toisena kotimaisena kielenä. Myös ammatilliseen peruskoulutukseen sekä korkeakoulututkintoihin sisältyy sekä äidinkielen että toisen kotimaisen kielen opintoja.

Valiokunta katsoo, että ruotsin kielen asemaa oppiaineena ei voida kuitenkaan tarkastella erillisenä säädöskysymyksenä ja irrallaan kieliasioiden kokonaisuudesta, vaan huomiota on kiinnitettävä muun muassa perustuslain säännöksiin sekä kielilakiin ja kieliasioiden erityislainsäädäntöön.

Valiokunta viittaa tältä osin perustuslain         17 §:ään, joka turvaa jokaiselle oikeuden käyttää asiassaan tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa omaa kieltään, suomea tai ruotsia. Julkisen vallan on perustuslain 17 §:n 2 momentin mukaan huolehdittava maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista tarpeista samanlaisten perusteiden mukaisesti. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tästä perussäännöksestä ei ole kuitenkaan johdettavissa suoranaista ja välitöntä velvoitetta sille, että toisen kansalliskielen olisi oltava kullekin pakollinen oppiaine perusopetuksessa.

Perustuslain 22 §:n säännöksen mukaan julkinen valta on silti velvollinen turvaamaan perusoikeuksien toteutumisen. Tämän velvollisuuden on katsottu ulottuvan myös 17 §:n kielellisiin oikeuksiin.

Kielellisiä oikeuksia koskevaa säännöstä täydentävät eräät muutkin perustuslain säännökset, mm. oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja mahdollisuus saada kykyjensä mukaan myös muuta kuin perusopetusta. Kielilaki (423/2003) on puolestaan kansalliskieliä, suomea ja ruotsia, koskeva yleislaki, jossa ovat viittaukset kieliasioiden erityislainsäädäntöön ja myös muita kieliä koskeviin säädöksiin. Keskeinen on myös julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavaa kielitaitoa koskeva laki (424/2003).

Valiokunta viittaa myös vuonna 2012 julkaistuun valtioneuvoston periaatepäätökseen kansalliskielistrategiasta (VNK:n julkaisusarja 4/2012), joka on pääministerin johdolla valmisteltu hallitusohjelmahanke ja valtioneuvoston ensimmäinen kielistrategia. Kansalliskielistrategia ilmaisee hallituksen tahdon kahden elinvoimaisen kansalliskielen, suomen ja ruotsin, säilyttämiseen pitkälle tulevaisuuteen, ja se kerää yhteen tarvittavia konkreettisia toimia tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Kansalliskielistrategian lähtökohtia ovat yksilöiden kielelliset perusoikeudet sekä yhteiskunnan kaksikielisyydestä seuraavat hyödyt ja vahvuudet.

Muun muassa edellä mainittuihin säädöksiin ja periaatepäätökseen viitaten sivistysvaliokunta katsoo, että ruotsin kielen opiskeluun liittyvillä kysymyksillä on laajempi yhteiskunnallinen ja historiallinen sekä sivistyksellinen ulottuvuus, joka on otettava huomioon tarkasteltaessa ruotsin kielen asemaa osana opetuksen kokonaisuutta.

Koulutuksen tavoitteena laaja yleissivistys

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on todettu, että kansalaisista 75 prosenttia vastustaa pakollista ruotsin kielen opiskelua ja että ruotsin kielen opiskelun pakollisuus olisi jo tällä perusteella poistettava.

Kuten edellä on todettu, ruotsin kielen opiskelua on valiokunnan mielestä tarkasteltava osana laajempaa kokonaisuutta, sillä lainsäädäntö ja koulutuspoliittinen päätöksenteko voivat perustua vain yhteiskunnan tarpeet huomioon ottavaan johdonmukaiseen, pitkäjänteiseen ja kokonaisvaltaiseen harkintaan. Tässä harkinnassa on otettava huomioon sekä elinkeinoelämän että yhteiskunnan tarpeet ja huolehdittava siitä, että kaikki kansalaiset saavat mahdollisimman tasa-arvoiset lähtökohdat elämälleen.

Sivistysvaliokunnan mielestä molempia kansalliskieliä koskevat perustaidot kuuluvat yleissivistykseen, jonka saavuttamisesta koulutusjärjestelmän tulee huolehtia.

Valiokunta katsoo, että ruotsin kielen opiskelu edistää kansalaisten yhdenvertaisuutta, sillä näin kaikilla on lähtökohtaisesti samanlaiset mahdollisuudet jatko-opintoihin ja ammatinvalintaan. Myös suomalaisen koulujärjestelmän saavuttamat hyvät kansainväliset tulokset tukevat sitä ratkaisua, että opetussuunnitelma ei perustu vapaaehtoisuuteen, vaan harkittuun ainekokonaisuuteen.

Valiokunnan mielestä ei ole myöskään perusteltua arvioida yhden oppiaineen asemaa irrallaan tuntijaon ja sen pohjalta laaditun opetussuunnitelman muodostamasta kokonaisuudesta, vaan muutostarpeita on arvioitava osana laajempaa arviointityötä ja luontevasti siinä yhteydessä, kun tuntijakoa seuraavan kerran uudistetaan.

Valiokunta toteaa, että tuntijakoa ja opetussuunnitelmia koskevat linjaukset uusitaan noin 10 vuoden välein. Viimeksi perusopetuksen tuntijakoa on uudistettu vuonna 2012Valtioneuvoston asetus perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen valtakunnallisista tavoitteista ja perusopetuksen tuntijaosta (422/2012). Valtioneuvoston asetus perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen valtakunnallisista tavoitteista ja perusopetuksen tuntijaosta annetun valtioneuvoston asetuksen 13 §:n muuttamisesta (378/2014), minkä jälkeen Opetushallitus on 22.12.2014 päättänyt perusopetuksen opetussuunnitelman perusteista. Näiden perusteiden mukainen paikallinen opetussuunnitelma otetaan käyttöön 1.8.2016 alkaen. Uudistuksen tavoitteena on taata kaikille yhtäläiset mahdollisuudet ja oikeudet sivistykseen, laadukkaaseen maksuttomaan koulutukseen sekä täysivaltaisen kansalaisuuden edellytykset. Uudistus sisältää muutoksia myös kielten opetukseen, sillä B-kielen aloitusajankohta siirtyy 6. luokalle nykyisen 7. luokan sijaan, mikä merkitsee käytännössä ruotsin kielen opetuksen aikaistumista. Aloitusajankohdan varhentamisen arvioidaan helpottavan kielen oppimista ja parantavan opiskelumotivaatiota.

Työelämän vaatimukset

Aloitteen perustelujen mukaan ruotsin kielen pakollisuuden vuoksi Suomen kielitaitovaatimukset ovat maailman tiukimmat, ja tilanteen epätarkoituksenmukaisuutta lisää se, että suomen ja ruotsin kielen kansainvälinen käytettävyys on vähäistä. Huono kansainvälisten kielten taito heikentää myös Suomen kilpailukykyä. Kielipolitiikan katsotaan epäonnistuneen, sillä ns. virkamiesruotsi ei takaa sellaista kielitaitoa, jota ruotsin kielisiin palveluihin tarvittaisiin. Aloitteessa ei oteta kantaa siihen, miten kieltenopiskelu olisi järjestettävä, mikäli ruotsin kielen opiskelun pakollisuudesta luovuttaisiin.

On tosiasia, että suomen ja ruotsin kieltä puhutaan varsin pienellä alueella verrattuna moniin ns. maailmankieliin eikä kansalliskielten osaaminen anna vielä riittäviä mahdollisuuksia toimia kansainvälisissä tehtävissä. Suomen työmarkkinoiden näkökulmasta ruotsin kieli on kuitenkin edelleen tärkeä niin julkisella kuin myös yksityisellä sektorilla.

Hallinnon rakennemuutoksen myötä kielilain samoin kuin henkilöstölle asetettavan kielitaitovaatimuksen soveltamisalat ovat laajentuneet. Ruotsin kieli on keskeinen myös elinkeinoelämässä, jossa se on saadun selvityksen mukaan toiseksi tärkein kielitaitovaatimus englannin jälkeen. Tähän ovat syinä niin yritysten yhteydet Suomen ruotsinkielisille alueille kuin myös laaja taloudellinen yhteistyö ruotsalaisten ja muiden pohjoismaisten yritysten kanssa. Erityisesti palveluammateissa työnantajat painottavat ruotsin merkitystä rekrytointikriteerinä.

Valiokunta viittaa myös Opetushallituksen 8.3.2011 julkaisemaan KansalliskieliselvitykseenOpetushallituksen raportit ja selvitykset 2011:7, jossa on käsitelty mm. suomen ja ruotsin kielen osaamisen tarvetta työelämässä. Selvityksessä on myös arvioitu, missä ammateissa tarvitaan ruotsin kieltä ja kuinka paljon on ammatteja, joissa toinen kotimainen kieli ei ole keskeinen työväline. Tämän selvityksen mukaan karkealla tasolla vain noin joka viides ammatti voidaan luokitella sellaiseksi, jossa toinen kotimainen kieli ei ole keskeinen työväline. Ruotsin kielen osaamisen kannalta keskeisimpiä ovat viranomaisammatit, mutta toisen kotimaisen kielen taito on tärkeä osa myös palvelu-, johtaja- ja asiantuntija-ammatteihin kuuluvasta ammattitaidosta.

Valiokunnan mielestä työelämän osaamistarpeisiin vastaamiseksi on nimenomaan tarkoituksenmukaista, että kaikki opiskelevat pakollisena molempia kotimaisia kieliä. Olisi myös lähes mahdotonta etukäteen arvioida, mitä kieltä tai kieliä kukin tulevaisuudessa mahdollisesti tarvitsee, mikä vaikeuttaisi esimerkiksi opetuksen valtakunnallisten tavoitteiden ja tuntijaon asettamista.

Korkea-asteen opinnoissa niin yliopistossa kuin ammattikorkeakoulussakin opiskelijan tulee suorittaa ns. virkamiesruotsin tutkinto. Tämä perustuu siihen, että lailla turvataan jokaisen Suomen kansalaisen oikeus käyttää tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa asiassaan omaa äidinkieltään, joko suomea tai ruotsia, sekä saada toimituskirjansa tällä kielellä. Kielitaitovaatimus ei siten koske vain tuomareita, vaan se on ulotettu lailla (424/2003) hallintoon, valtion moniin ylimpiin virkoihin ja myös niihin virkoihin, joihin lain tai asetuksen nojalla edellytetään korkeakoulututkintoa tai jotka sisältävät merkittävää julkisen vallan käyttöä.

Valiokunnan käsityksen mukaan kieliopetuksen kaventaminen vähentäisi mahdollisuuksia päästä mainittuihin yhteiskunnallisiin tehtäviin. Valiokunta yhtyy kuitenkin kansalaisaloitteen perusteluihin virkamiesruotsin tasosta ja katsoo, että käytännössä kielitaitoa koskeva tutkinto ei takaa riittävää osaamista ruotsinkielisten virkatehtävien hoitamiseen. Ruotsin kielen taidot ovat usein heikot, ja käytännössä vain pieni osa suomenkielisistä oppilaista saavuttaa sellaisen tason, joka on riittävä viranomais- tai muiden julkisten tehtävien hoitamiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmäOpetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2012:9 arvioi, että noin viidennes korkeakouluopiskelijoista ei saavuta valtionhallinnon kielitutkinnon tyydyttäviä taitoja vastaavaa tasoa.

Mitä tulee kansallisiin kielitaitovaatimuksiin, valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on todettu, että Suomen kielitaitovaatimukset ovat verrattavissa niihin muihin maihin, joissa on useampia virallisia kieliä. Esim. Belgiassa, Sveitsissä ja Luxemburgissa on jonkin toisen virallisen kielen opiskelu pakollista kaikille oppilaille valtakunnallisella tasolla.

Sekä suomi että ruotsi ovat pienehköjä kansalliskieliä, joita puhutaan maantieteellisesti pienellä alueella. Maantieteellinen sijainti on kuitenkin eräs tärkeä lähtökohta kunkin maan kielipolitiikalle sekä niille tarpeille, joiden pohjalta opetuksen sisällöstä päätetään.

Vapaaehtoisuudesta ja oppimisesta

Aloitteen perusteluissa todetaan, että ruotsin kielen pakollisuus ja yksilöiden oppimiskyvyn rajallisuus johtavat käytännössä vieraiden kielten taitamisen ohuuteen ja valintamahdollisuuksien kapeutumiseen.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan siitä, että ruotsin kielen valinnaisuus lisäisi muiden kielten opiskelua, ei ole tutkittua näyttöä. Kielten opiskelua ja siihen liittyvää valinnaisuutta pyrittiin lisäämään vuonna 2004 voimaan tulleella lainmuutoksella, jolla toinen kotimainen kieli muuttui valinnaiseksi aineeksi ylioppilaskirjoituksissa. Uudistuksen jälkeen ruotsin kokeen kirjoittavien määrä on vähentynyt, mikä ei ole kuitenkaan lisännyt muiden kielten opiskelua, vaan kielten opiskelu on päinvastoin selvästi vähentynyt.

Esimerkiksi saksaa opiskeli vuonna 2003 lukiolaisista 30,6 prosenttia, mutta vuonna 2013 enää 12,7 prosenttia. Ranskan kielen osalta luvut ovat 13,9 prosenttia ja 8,3 prosenttia.Tilastokeskus, Vipunen, Opetushallinnon tilastopalvelu, 2014 Uudistuksen seuranta siis osoittaa, että valinnaisuus ylioppilaskokeessa ei ole vaikuttanut myönteisesti ruotsin kielen opiskeluun eikä se ole myöskään lisännyt muiden kielten opiskelua.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esitetyn mukaan tutkimukset eivät myöskään tue väitettä, että yhden kielen opiskeleminen rajoittaisi mahdollisuutta oppia muita vieraita kieliä. Saadun selvityksen mukaan tutkimukset osoittavat, että lapsen puheen- ja kielenkehitys on varhaisvuosina erittäin nopeaa ja lapsella on kielenoppimiseen synnynnäinen taipumus. Oppimista tapahtuu läpi elämän, sillä aivojen rakenne muovautuu mm. uuden kielen oppimisen myötä. Yhden vieraan kielen opiskelu edistää muiden kielten oppimista, ja on myös tutkimustietoa siitä, että kielenoppiminen muuttuu sitä helpommaksi, mitä useampia kieliä opiskelee. Globaalisti kaksi- tai monikielisyys on jopa yleisempää kuin yksikielisyys. Myös EU:n kielipolitiikan tavoitteena on, että jokaiselle opetetaan jo lapsuudesta alkaen äidinkielen lisäksi vähintään kahta vierasta kieltä.

Aloitteen perusasetelma ruotsin ja muiden kielten vastakkainasetteluista opetuksessa pohjautuu valiokunnan arvion mukaan suurelta osin koulujen nykyiseen suppeaan kielivalikoimaan, joka voimakkaimmin vaikuttaa kielten opiskelun kapenemiseen. Tämän taustalla on erityisesti kuntien heikko taloudellinen tilanne. Koulutuksellisen tasa-arvon sekä työelämän näkökulmasta olisikin perusteltua, että koulutuksen järjestäjät velvoitettaisiin tarjoamaan vapaaehtoista A2-kieltä koskevaa opetusta. Myös ryhmien minimikokoja koskevia vaatimuksia olisi tärkeä alentaa ja näin lisätä mahdollisuuksia kielten opiskeluun.

Alueellinen kokeilu

Käytännössä tarve ruotsin kielen taitoon on maan eri osissa hyvin erilainen, ja esimerkiksi Itä-Suomessa venäjän kielen taidosta on käytännössä usein selvästi enemmän hyötyä kuin ruotsin kielestä. Valiokunta on siksi keskustellut mahdollisuudesta alueelliseen kokeiluun, jossa ruotsin kieli olisi tietyllä alueella valinnainen tai vapaaehtoinen oppiaine.

Valiokunta on arvioinut asiaa koulutuksen ja tasa-arvon näkökulmasta, mutta päätynyt kokeilun suhteen kielteiselle kannalle. Suomalainen koulutuspolitiikka perustuu vahvasti koulutusjatkumon periaatteelle, jonka mukaan lainsäädännössä ja yksilöiden koulutuspoluilla ei tule olla esteitä jatkaa opintoja. Muuttoliike on voimakasta erityisesti nuorten kohdalla, ja se suuntautuu paljolti Etelä-Suomeen ja pääkaupunkiseudulle, jossa ruotsin kielen taitoa tarvitaan työelämässä. Valiokunnan arvion mukaan         alueellinen kokeilu olisi omiaan lisäämään kansalaisten koulutuksellista epätasa-arvoa ja vaikeuttamaan mahdollisuuksia jatko-opintoihin ja työmarkkinoille.

Valiokunnan johtopäätökset

Valiokunta ei puolla aloitteen hyväksymistä. Ruotsin kielen opiskelu on kiinteä osa Suomen koulutuspolitiikkaa, ja mm. valtioneuvoston kansalliskielistrategian tavoitteena on turvata ruotsin kielen elinvoimaisuus pitkälle tulevaisuuteen. Valiokunnan mielestä yhtäkkinen ruotsin kielen pakollisuudesta luopuminen saattaisi heikentää myös koulutuksellista tasa-arvoa, sillä todennäköisesti koulutetut vanhemmat pystyisivät motivoimaan lapsiaan ruotsin kielen opiskeluun ja tekemään näin valintoja, joilla edistetään menestymistä yhteiskunnassa.

Pakollisuuden poistaminen ei myöskään välttämättä varmista sitä, että kielten opiskelun valinnaisuus kasvaisi tai että se edistäisi monikielisyyttä, vaan se voi pikemminkin vähentää kieltenopiskelua. Esimerkiksi ruotsin kielen vapaaehtoisuus ylioppilaskirjoituksissa ei ole lisännyt ruotsin eikä muidenkaan kielten opiskelua.

Valiokunta on sen sijaan huolissaan siitä, että kielten opiskelu on kaiken kaikkiaan kaventunut ja yhä useammat opiskelevat ruotsin ohella vain englantia. Valiokunnan arvion mukaan tämän taustalla on suurelta osin koulujen yksipuolinen kielitarjonta, mutta myös oppilaiden halukkuus kieliopintoihin on vähentynyt. Samaan aikaan elinkeinoelämän ja kansainvälisten yhteyksien tarve korostaa kuitenkin tarvetta paitsi kansalliskielten hyvälle osaamiselle myös nykyistä monipuolisemmalle kielitaidolle.

Valiokunta katsoo, että korkeatasoisen ja riittävän kieltenopetuksen varmistamiseksi on tarpeen käydä laajempaa keskustelua siitä, minkälaista kielitaitoa tulevaisuuden työntekijät tarvitsevat eri kielissä ja miten kielten opiskelua voidaan kehittää.

Valiokunnan mielestä seuraavalla hallituskaudella on siksi perusteltua laatia kattava selvitys siitä, miten kielten opiskelua voidaan kehittää. Tällöin on selvitettävä mahdollisuudet edistää sekä kansalliskielten että muiden kielten opiskelua. Laajempi kielitarjonta jo alakouluiässä toisi joustavuutta kansalliskielten ja muiden kielten väliseen kielitarjontaan. Valiokunnan mielestä on mm. parannettava opiskelumotivaatiota, kehitettävä opetusmenetelmiä sekä opetusmateriaalia. On niin ikään tärkeää, että korkeakoulut kehittävät menetelmiä, joilla turvataan tutkintoasetuksessa vaadittavan kielitaidon saavuttaminen. Valiokunta viittaa myös edellä mainittuun Kansalliskielistrategiaan, johon sisältyy konkreettisia toimenpiteitä kansalliskielten taidon vahvistamiseksi sekä kielten ja kulttuurin arvostamiseksi.