Perustelut
Yleistä asian käsittelystä
Kansalaisaloite ruotsin kielen muuttamisesta valinnaiseksi oppiaineeksi
on antanut hyvän mahdollisuuden kielen opiskelua koskevaan
keskusteluun. Aloite vahvistaa myös kansalaisaloitetta koskevaa
yleistä tavoitetta edistää ja tukea vapaata
kansalaistoimintaa, jossa eri väestöryhmät osallistuvat
ja vaikuttavat aktiivisesti yhteiskunnan kehittämiseen.
Mahdollisuus nostaa käsiteltäväksi kansalaisten
tärkeäksi katsomiaan asioita täydentää näin
osaltaan edustuksellista demokratiaa.
Eduskunta on lähettänyt asian valmistelevasti käsiteltäväksi
sivistysvaliokuntaan, joka on käsitellyt asiaa toimialansa
mukaisesti erityisesti kasvatuksen ja koulutuksen näkökulmasta. Asiaa
ei ole käsitelty perustuslakivaliokunnassa, eikä sitä ole
näin ollen arvioitu esim. kielellisten perusoikeuksien
kannalta. Tämä johtuu siitä, että aloite
ei sisällä sellaista konkreettista lakiehdotusta,
jonka perustuslainmukaisuutta olisi perustuslain 74 §:n
mukaisesti mahdollisuutta arvioida. Lakiehdotuksen sisältävä esitys tai
aloite vaatii valiokunnan arvion mukaan ehdottomasti myös
perustuslakivaliokunnan auktoritatiivisen ja kattavan arvion ehdotuksen
perustuslainmukaisuudesta.
Sivistysvaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on pyritty kuulemaan
tasapuolisesti sekä ruotsin kielen opiskelun vapaaehtoisuutta
että sen pakollisuutta kannattavia tahoja.
Ruotsin kieltä ja sen opiskelua koskevista säädöksistä ym.
Aloitteessa esitetään, että ruotsin
kielen pakollisuudesta luovuttaisiin kaikilla koulutusasteilla. Oppilaat,
jotka eivät opiskele ruotsia, eivät kuitenkaan
saa joutua jatko-opintojen tai työuran suhteen epätasa-arvoiseen
asemaan suhteessa ruotsia opiskeleviin. Julkiset palvelutehtävät
on myös järjestettävä niin,
että ruotsinkieliset saavat hyvää palvelua
niiltä, joiden kielitaito perustuu vapaaehtoiseen ruotsin
opiskeluun.
Valiokunta toteaa, että opetuksen järjestämistä ja
koulujen oppiaineita koskevat säännökset sisältyvät
opetusta koskevaan lainsäädäntöön sekä esimerkiksi
valtioneuvoston asetuksiin perusopetuksen ja lukio-opetuksen valtakunnallisista
tavoitteista ja tuntijaosta. Ne sisältävät säännöksiä muun
muassa opetuksen yleisistä tavoitteista, oppiaineista,
opetuskielestä ja muista opetuksen järjestämiseen
liittyvistä periaatteista sekä oppilaan oikeuksista
ja velvollisuuksista.
Näiden säädösten mukaisesti
molemmat kansalliskielet, suomi ja ruotsi, kuuluvat perusopetuksessa
ja lukiokoulutuksessa opetettavien oppiaineiden joukkoon joko äidinkielenä tai
toisena kotimaisena kielenä. Myös ammatilliseen
peruskoulutukseen sekä korkeakoulututkintoihin sisältyy
sekä äidinkielen että toisen kotimaisen kielen
opintoja.
Valiokunta katsoo, että ruotsin kielen asemaa oppiaineena
ei voida kuitenkaan tarkastella erillisenä säädöskysymyksenä ja
irrallaan kieliasioiden kokonaisuudesta, vaan huomiota on kiinnitettävä muun
muassa perustuslain säännöksiin sekä kielilakiin
ja kieliasioiden erityislainsäädäntöön.
Valiokunta viittaa tältä osin perustuslain
17 §:ään,
joka turvaa jokaiselle oikeuden käyttää asiassaan
tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa omaa kieltään,
suomea tai ruotsia. Julkisen vallan on perustuslain 17 §:n
2 momentin mukaan huolehdittava maan suomen- ja ruotsinkielisen
väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista
tarpeista samanlaisten perusteiden mukaisesti. Valiokunnan saaman
selvityksen mukaan tästä perussäännöksestä ei
ole kuitenkaan johdettavissa suoranaista ja välitöntä velvoitetta
sille, että toisen kansalliskielen olisi oltava kullekin
pakollinen oppiaine perusopetuksessa.
Perustuslain 22 §:n säännöksen
mukaan julkinen valta on silti velvollinen turvaamaan perusoikeuksien
toteutumisen. Tämän velvollisuuden on katsottu
ulottuvan myös 17 §:n kielellisiin oikeuksiin.
Kielellisiä oikeuksia koskevaa säännöstä täydentävät
eräät muutkin perustuslain säännökset, mm.
oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja mahdollisuus saada kykyjensä mukaan
myös muuta kuin perusopetusta. Kielilaki (423/2003) on
puolestaan kansalliskieliä, suomea ja ruotsia, koskeva
yleislaki, jossa ovat viittaukset kieliasioiden erityislainsäädäntöön
ja myös muita kieliä koskeviin säädöksiin.
Keskeinen on myös julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavaa
kielitaitoa koskeva laki (424/2003).
Valiokunta viittaa myös vuonna 2012 julkaistuun valtioneuvoston
periaatepäätökseen kansalliskielistrategiasta
(VNK:n julkaisusarja 4/2012), joka on pääministerin
johdolla valmisteltu hallitusohjelmahanke ja valtioneuvoston ensimmäinen
kielistrategia. Kansalliskielistrategia ilmaisee hallituksen tahdon
kahden elinvoimaisen kansalliskielen, suomen ja ruotsin, säilyttämiseen
pitkälle tulevaisuuteen, ja se kerää yhteen
tarvittavia konkreettisia toimia tämän tavoitteen
saavuttamiseksi. Kansalliskielistrategian lähtökohtia
ovat yksilöiden kielelliset perusoikeudet sekä yhteiskunnan
kaksikielisyydestä seuraavat hyödyt ja vahvuudet.
Muun muassa edellä mainittuihin säädöksiin ja
periaatepäätökseen viitaten sivistysvaliokunta
katsoo, että ruotsin kielen opiskeluun liittyvillä kysymyksillä on
laajempi yhteiskunnallinen ja historiallinen sekä sivistyksellinen
ulottuvuus, joka on otettava huomioon tarkasteltaessa ruotsin kielen
asemaa osana opetuksen kokonaisuutta.
Koulutuksen tavoitteena laaja yleissivistys
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on todettu, että kansalaisista
75 prosenttia vastustaa pakollista ruotsin kielen opiskelua ja että ruotsin kielen
opiskelun pakollisuus olisi jo tällä perusteella
poistettava.
Kuten edellä on todettu, ruotsin kielen opiskelua on
valiokunnan mielestä tarkasteltava osana laajempaa kokonaisuutta,
sillä lainsäädäntö ja koulutuspoliittinen
päätöksenteko voivat perustua vain yhteiskunnan
tarpeet huomioon ottavaan johdonmukaiseen, pitkäjänteiseen
ja kokonaisvaltaiseen harkintaan. Tässä harkinnassa
on otettava huomioon sekä elinkeinoelämän
että yhteiskunnan tarpeet ja huolehdittava siitä,
että kaikki kansalaiset saavat mahdollisimman tasa-arvoiset
lähtökohdat elämälleen.
Sivistysvaliokunnan mielestä molempia kansalliskieliä koskevat
perustaidot kuuluvat yleissivistykseen, jonka saavuttamisesta koulutusjärjestelmän
tulee huolehtia.
Valiokunta katsoo, että ruotsin kielen opiskelu edistää kansalaisten
yhdenvertaisuutta, sillä näin kaikilla on lähtökohtaisesti
samanlaiset mahdollisuudet jatko-opintoihin ja ammatinvalintaan.
Myös suomalaisen koulujärjestelmän saavuttamat
hyvät kansainväliset tulokset tukevat sitä ratkaisua,
että opetussuunnitelma ei perustu vapaaehtoisuuteen, vaan
harkittuun ainekokonaisuuteen.
Valiokunnan mielestä ei ole myöskään
perusteltua arvioida yhden oppiaineen asemaa irrallaan tuntijaon
ja sen pohjalta laaditun opetussuunnitelman muodostamasta kokonaisuudesta, vaan
muutostarpeita on arvioitava osana laajempaa arviointityötä ja
luontevasti siinä yhteydessä, kun tuntijakoa seuraavan
kerran uudistetaan.
Valiokunta toteaa, että tuntijakoa ja opetussuunnitelmia
koskevat linjaukset uusitaan noin 10 vuoden välein. Viimeksi
perusopetuksen tuntijakoa on uudistettu vuonna 2012Valtioneuvoston
asetus perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen valtakunnallisista
tavoitteista ja perusopetuksen tuntijaosta (422/2012).
Valtioneuvoston asetus perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen valtakunnallisista
tavoitteista ja perusopetuksen tuntijaosta annetun valtioneuvoston
asetuksen 13 §:n muuttamisesta (378/2014),
minkä jälkeen Opetushallitus on 22.12.2014 päättänyt
perusopetuksen opetussuunnitelman perusteista. Näiden perusteiden
mukainen paikallinen opetussuunnitelma otetaan käyttöön
1.8.2016 alkaen. Uudistuksen tavoitteena on taata kaikille yhtäläiset
mahdollisuudet ja oikeudet sivistykseen, laadukkaaseen maksuttomaan
koulutukseen sekä täysivaltaisen kansalaisuuden
edellytykset. Uudistus sisältää muutoksia
myös kielten opetukseen, sillä B-kielen aloitusajankohta siirtyy
6. luokalle nykyisen 7. luokan sijaan, mikä merkitsee käytännössä ruotsin
kielen opetuksen aikaistumista. Aloitusajankohdan varhentamisen
arvioidaan helpottavan kielen oppimista ja parantavan opiskelumotivaatiota.
Työelämän vaatimukset
Aloitteen perustelujen mukaan ruotsin kielen pakollisuuden vuoksi
Suomen kielitaitovaatimukset ovat maailman tiukimmat, ja tilanteen
epätarkoituksenmukaisuutta lisää se,
että suomen ja ruotsin kielen kansainvälinen käytettävyys
on vähäistä. Huono kansainvälisten
kielten taito heikentää myös Suomen kilpailukykyä.
Kielipolitiikan katsotaan epäonnistuneen, sillä ns.
virkamiesruotsi ei takaa sellaista kielitaitoa, jota ruotsin kielisiin
palveluihin tarvittaisiin. Aloitteessa ei oteta kantaa siihen, miten
kieltenopiskelu olisi järjestettävä,
mikäli ruotsin kielen opiskelun pakollisuudesta luovuttaisiin.
On tosiasia, että suomen ja ruotsin kieltä puhutaan
varsin pienellä alueella verrattuna moniin ns. maailmankieliin
eikä kansalliskielten osaaminen anna vielä riittäviä mahdollisuuksia toimia
kansainvälisissä tehtävissä.
Suomen työmarkkinoiden näkökulmasta ruotsin
kieli on kuitenkin edelleen tärkeä niin julkisella
kuin myös yksityisellä sektorilla.
Hallinnon rakennemuutoksen myötä kielilain samoin
kuin henkilöstölle asetettavan kielitaitovaatimuksen
soveltamisalat ovat laajentuneet. Ruotsin kieli on keskeinen myös
elinkeinoelämässä, jossa se on saadun
selvityksen mukaan toiseksi tärkein kielitaitovaatimus
englannin jälkeen. Tähän ovat syinä niin
yritysten yhteydet Suomen ruotsinkielisille alueille kuin myös
laaja taloudellinen yhteistyö ruotsalaisten ja muiden pohjoismaisten
yritysten kanssa. Erityisesti palveluammateissa työnantajat
painottavat ruotsin merkitystä rekrytointikriteerinä.
Valiokunta viittaa myös Opetushallituksen 8.3.2011
julkaisemaan KansalliskieliselvitykseenOpetushallituksen raportit
ja selvitykset 2011:7, jossa on käsitelty mm. suomen
ja ruotsin kielen osaamisen tarvetta työelämässä.
Selvityksessä on myös arvioitu, missä ammateissa
tarvitaan ruotsin kieltä ja kuinka paljon on ammatteja,
joissa toinen kotimainen kieli ei ole keskeinen työväline.
Tämän selvityksen mukaan karkealla tasolla vain
noin joka viides ammatti voidaan luokitella sellaiseksi, jossa toinen
kotimainen kieli ei ole keskeinen työväline. Ruotsin
kielen osaamisen kannalta keskeisimpiä ovat viranomaisammatit,
mutta toisen kotimaisen kielen taito on tärkeä osa
myös palvelu-, johtaja- ja asiantuntija-ammatteihin kuuluvasta
ammattitaidosta.
Valiokunnan mielestä työelämän
osaamistarpeisiin vastaamiseksi on nimenomaan tarkoituksenmukaista,
että kaikki opiskelevat pakollisena molempia kotimaisia
kieliä. Olisi myös lähes mahdotonta etukäteen
arvioida, mitä kieltä tai kieliä kukin
tulevaisuudessa mahdollisesti tarvitsee, mikä vaikeuttaisi
esimerkiksi opetuksen valtakunnallisten tavoitteiden ja tuntijaon
asettamista.
Korkea-asteen opinnoissa niin yliopistossa kuin ammattikorkeakoulussakin
opiskelijan tulee suorittaa ns. virkamiesruotsin tutkinto. Tämä perustuu
siihen, että lailla turvataan jokaisen Suomen kansalaisen
oikeus käyttää tuomioistuimessa ja muussa
viranomaisessa asiassaan omaa äidinkieltään,
joko suomea tai ruotsia, sekä saada toimituskirjansa tällä kielellä.
Kielitaitovaatimus ei siten koske vain tuomareita, vaan se on ulotettu
lailla (424/2003) hallintoon, valtion moniin ylimpiin virkoihin
ja myös niihin virkoihin, joihin lain tai asetuksen nojalla
edellytetään korkeakoulututkintoa tai jotka sisältävät
merkittävää julkisen vallan käyttöä.
Valiokunnan käsityksen mukaan kieliopetuksen kaventaminen
vähentäisi mahdollisuuksia päästä mainittuihin
yhteiskunnallisiin tehtäviin. Valiokunta yhtyy kuitenkin
kansalaisaloitteen perusteluihin virkamiesruotsin tasosta ja katsoo, että käytännössä
kielitaitoa
koskeva tutkinto ei takaa riittävää osaamista
ruotsinkielisten virkatehtävien hoitamiseen. Ruotsin kielen
taidot ovat usein heikot, ja käytännössä vain
pieni osa suomenkielisistä oppilaista saavuttaa sellaisen tason,
joka on riittävä viranomais- tai muiden julkisten
tehtävien hoitamiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön
työryhmäOpetus- ja kulttuuriministeriön
työryhmämuistioita ja selvityksiä 2012:9 arvioi,
että noin viidennes korkeakouluopiskelijoista ei saavuta
valtionhallinnon kielitutkinnon tyydyttäviä taitoja vastaavaa
tasoa.
Mitä tulee kansallisiin kielitaitovaatimuksiin, valiokunnan
asiantuntijakuulemisessa on todettu, että Suomen kielitaitovaatimukset
ovat verrattavissa niihin muihin maihin, joissa on useampia virallisia
kieliä. Esim. Belgiassa, Sveitsissä ja Luxemburgissa
on jonkin toisen virallisen kielen opiskelu pakollista kaikille
oppilaille valtakunnallisella tasolla.
Sekä suomi että ruotsi ovat pienehköjä kansalliskieliä,
joita puhutaan maantieteellisesti pienellä alueella. Maantieteellinen
sijainti on kuitenkin eräs tärkeä lähtökohta
kunkin maan kielipolitiikalle sekä niille tarpeille, joiden
pohjalta opetuksen sisällöstä päätetään.
Vapaaehtoisuudesta ja oppimisesta
Aloitteen perusteluissa todetaan, että ruotsin kielen
pakollisuus ja yksilöiden oppimiskyvyn rajallisuus johtavat
käytännössä vieraiden kielten
taitamisen ohuuteen ja valintamahdollisuuksien kapeutumiseen.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan siitä, että ruotsin
kielen valinnaisuus lisäisi muiden kielten opiskelua, ei
ole tutkittua näyttöä. Kielten opiskelua
ja siihen liittyvää valinnaisuutta pyrittiin lisäämään
vuonna 2004 voimaan tulleella lainmuutoksella, jolla toinen kotimainen
kieli muuttui valinnaiseksi aineeksi ylioppilaskirjoituksissa. Uudistuksen
jälkeen ruotsin kokeen kirjoittavien määrä on
vähentynyt, mikä ei ole kuitenkaan lisännyt
muiden kielten opiskelua, vaan kielten opiskelu on päinvastoin
selvästi vähentynyt.
Esimerkiksi saksaa opiskeli vuonna 2003 lukiolaisista 30,6 prosenttia,
mutta vuonna 2013 enää 12,7 prosenttia. Ranskan
kielen osalta luvut ovat 13,9 prosenttia ja 8,3 prosenttia.Tilastokeskus,
Vipunen, Opetushallinnon tilastopalvelu, 2014 Uudistuksen
seuranta siis osoittaa, että valinnaisuus ylioppilaskokeessa
ei ole vaikuttanut myönteisesti ruotsin kielen opiskeluun
eikä se ole myöskään lisännyt
muiden kielten opiskelua.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esitetyn mukaan tutkimukset
eivät myöskään tue väitettä,
että yhden kielen opiskeleminen rajoittaisi mahdollisuutta
oppia muita vieraita kieliä. Saadun selvityksen mukaan
tutkimukset osoittavat, että lapsen puheen- ja kielenkehitys
on varhaisvuosina erittäin nopeaa ja lapsella on kielenoppimiseen
synnynnäinen taipumus. Oppimista tapahtuu läpi
elämän, sillä aivojen rakenne muovautuu
mm. uuden kielen oppimisen myötä. Yhden vieraan
kielen opiskelu edistää muiden kielten oppimista,
ja on myös tutkimustietoa siitä, että kielenoppiminen
muuttuu sitä helpommaksi, mitä useampia kieliä opiskelee.
Globaalisti kaksi- tai monikielisyys on jopa yleisempää kuin yksikielisyys.
Myös EU:n kielipolitiikan tavoitteena on, että jokaiselle
opetetaan jo lapsuudesta alkaen äidinkielen lisäksi
vähintään kahta vierasta kieltä.
Aloitteen perusasetelma ruotsin ja muiden kielten vastakkainasetteluista
opetuksessa pohjautuu valiokunnan arvion mukaan suurelta osin koulujen
nykyiseen suppeaan kielivalikoimaan, joka voimakkaimmin vaikuttaa
kielten opiskelun kapenemiseen. Tämän taustalla
on erityisesti kuntien heikko taloudellinen tilanne. Koulutuksellisen
tasa-arvon sekä työelämän näkökulmasta
olisikin perusteltua, että koulutuksen järjestäjät
velvoitettaisiin tarjoamaan vapaaehtoista A2-kieltä koskevaa
opetusta. Myös ryhmien minimikokoja koskevia vaatimuksia
olisi tärkeä alentaa ja näin lisätä mahdollisuuksia
kielten opiskeluun.
Alueellinen kokeilu
Käytännössä tarve ruotsin
kielen taitoon on maan eri osissa hyvin erilainen, ja esimerkiksi Itä-Suomessa
venäjän kielen taidosta on käytännössä usein
selvästi enemmän hyötyä kuin
ruotsin kielestä. Valiokunta on siksi keskustellut mahdollisuudesta
alueelliseen kokeiluun, jossa ruotsin kieli olisi tietyllä alueella
valinnainen tai vapaaehtoinen oppiaine.
Valiokunta on arvioinut asiaa koulutuksen ja tasa-arvon näkökulmasta,
mutta päätynyt kokeilun suhteen kielteiselle kannalle.
Suomalainen koulutuspolitiikka perustuu vahvasti koulutusjatkumon
periaatteelle, jonka mukaan lainsäädännössä ja
yksilöiden koulutuspoluilla ei tule olla esteitä jatkaa
opintoja. Muuttoliike on voimakasta erityisesti nuorten kohdalla,
ja se suuntautuu paljolti Etelä-Suomeen ja pääkaupunkiseudulle,
jossa ruotsin kielen taitoa tarvitaan työelämässä.
Valiokunnan arvion mukaan
alueellinen kokeilu
olisi omiaan lisäämään kansalaisten
koulutuksellista epätasa-arvoa ja vaikeuttamaan mahdollisuuksia
jatko-opintoihin ja työmarkkinoille.
Valiokunnan johtopäätökset
Valiokunta ei puolla aloitteen hyväksymistä. Ruotsin
kielen opiskelu on kiinteä osa Suomen koulutuspolitiikkaa,
ja mm. valtioneuvoston kansalliskielistrategian tavoitteena on turvata ruotsin
kielen elinvoimaisuus pitkälle tulevaisuuteen. Valiokunnan
mielestä yhtäkkinen ruotsin kielen pakollisuudesta
luopuminen saattaisi heikentää myös koulutuksellista
tasa-arvoa, sillä todennäköisesti koulutetut
vanhemmat pystyisivät motivoimaan lapsiaan ruotsin kielen
opiskeluun ja tekemään näin valintoja,
joilla edistetään menestymistä yhteiskunnassa.
Pakollisuuden poistaminen ei myöskään
välttämättä varmista sitä,
että kielten opiskelun valinnaisuus kasvaisi tai että se
edistäisi monikielisyyttä, vaan se voi pikemminkin
vähentää kieltenopiskelua. Esimerkiksi
ruotsin kielen vapaaehtoisuus ylioppilaskirjoituksissa ei ole lisännyt ruotsin
eikä muidenkaan kielten opiskelua.
Valiokunta on sen sijaan huolissaan siitä, että kielten
opiskelu on kaiken kaikkiaan kaventunut ja yhä useammat
opiskelevat ruotsin ohella vain englantia. Valiokunnan arvion mukaan
tämän taustalla on suurelta osin koulujen yksipuolinen kielitarjonta,
mutta myös oppilaiden halukkuus kieliopintoihin on vähentynyt.
Samaan aikaan elinkeinoelämän ja kansainvälisten
yhteyksien tarve korostaa kuitenkin tarvetta paitsi kansalliskielten
hyvälle osaamiselle myös nykyistä monipuolisemmalle
kielitaidolle.
Valiokunta katsoo, että korkeatasoisen ja riittävän
kieltenopetuksen varmistamiseksi on tarpeen käydä laajempaa
keskustelua siitä, minkälaista kielitaitoa tulevaisuuden
työntekijät tarvitsevat eri kielissä ja
miten kielten opiskelua voidaan kehittää.
Valiokunnan mielestä seuraavalla hallituskaudella on
siksi perusteltua laatia kattava selvitys siitä, miten
kielten opiskelua voidaan kehittää. Tällöin
on selvitettävä mahdollisuudet edistää sekä kansalliskielten
että muiden kielten opiskelua. Laajempi kielitarjonta jo
alakouluiässä toisi joustavuutta kansalliskielten
ja muiden kielten väliseen kielitarjontaan. Valiokunnan mielestä on
mm. parannettava opiskelumotivaatiota, kehitettävä opetusmenetelmiä sekä opetusmateriaalia.
On niin ikään tärkeää,
että korkeakoulut kehittävät menetelmiä,
joilla turvataan tutkintoasetuksessa vaadittavan kielitaidon saavuttaminen.
Valiokunta viittaa myös edellä mainittuun Kansalliskielistrategiaan,
johon sisältyy konkreettisia toimenpiteitä kansalliskielten
taidon vahvistamiseksi sekä kielten ja kulttuurin arvostamiseksi.