Yleisperustelut
Yleistä
Hallituksen esitys perustuu Matti Vanhasen II hallituksen hallitusohjelmaan,
jonka mukaan kuntouttavan työtoiminnan velvoittavuuden
ikäraja poistetaan ja työtoiminnan sisältöä kehitetään
vastaamaan kunkin osallistujan yksilöllisiä tarpeita.
Kieltäytymisen seuraamukset säädetään
25 vuotta täyttäneiden osalta vastaamaan alle
25-vuotiaiden seuraamuksia. Muutoksen seurauksena myös
25 vuotta täyttäneet kuntouttavaan työtoimintaan
osallistumasta kieltäytyvät tai sen keskeyttävät
henkilöt menettäisivät oikeuden työmarkkinatukeen
60 päivän ajalta kieltäytymisestä lukien
tai heidän toimeentulotuen perusosaansa voitaisiin alentaa
enintään 20 prosentilla.
Kuntouttavan työtoiminnan velvoittavuuden ikärajan
poiston tavoitteena on aktiivisen sosiaalipolitiikan keinoin parantaa
pitkään työttöminä olleiden
25 vuotta täyttäneiden henkilöiden työllistymismahdollisuuksia
ja elämänhallintakykyä sekä sitä kautta
ehkäistä syrjäytymistä. Valiokunta
pitää tavoitetta pitkäaikaistyöttömien saamisesta
työtoiminnan piiriin ja sitä kautta työllistymispolulle
erittäin kannatettavana, mutta myös erittäin
haasteellisena nykyisen taantuman oloissa, jolloin työttöminä on
myös suuri joukko sellaisia työnhakijoita, joilla
ei ole mitään muita työllistymisen esteitä kuin
puuttuva työpaikka.
Työvoimapoliittiset toimenpiteet on edelleen tarkoitettu
ensisijaisiksi kaikissa niissä tapauksissa, joissa kyseisten
toimenpiteiden käyttö on mahdollista. Valiokunta
korostaa, ettei kuntouttava työtoiminta voi toissijaisena
toimenpiteenä korvata työnhakusuunnitelman mukaisia
ensisijaisia toimenpiteitä. Ensisijaiset toimenpiteet on toteutettava
siten, että kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvat
vain ne, joiden työllistyminen sitä vaatii. On
tärkeää huolehtia siitä, etteivät henkilöt
siirry toissijaisten toimenpiteiden piiriin sen vuoksi, ettei ensisijaisia
toimenpiteitä toteuteta tehokkaasti riittämättömien
resurssien tai hyödyntämättömien
määrärahojen vuoksi.
Osallistuvien määrä
Esityksellä ei muuteta kuntouttavan työtoiminnan
järjestämisvelvoitetta. Kunnalla säilyy
vastaava velvoite kuntouttavan työtoiminnan järjestämiseen
kuin sillä kuntouttavasta työtoiminnasta annetun
lain mukaan jo nyt on. Kuntouttavan työtoiminnan velvoittavuuden
ikärajan poiston vaikutuksesta kuntouttavaan työtoimintaan
osallistuvien henkilöiden määrän
arvioidaan hallituksen esityksessä lisääntyvän
noin 2 000 hengellä vuonna 2010, mikäli
velvoittavuuden ikärajan poiston seurauksena 25 vuotta
täyttäneet kuntouttavaan työtoimintaan
osallistuvat henkilöt pysyvät toiminnan piirissä tai
siihen oikeutetut tulevat toiminnan piiriin. Valiokuntakäsittelyssä kuntien
edustajien käsitys toiminnan piiriin tulevien määrästä on
ollut selvästi hallituksen esityksessä arvioitua
suurempi.
Kun laki kuntouttavasta työtoiminnasta vuonna 2001
tuli voimaan, kuntouttavaan työtoimintaan arvioitiin vuosittain
osallistuvan lähes 20 000 henkilöä.
Nämä arviot eivät toteutuneet, mutta
kuntouttavaan työtoimintaan osallistuneiden henkilöiden
määrä on lisääntynyt
tasaisesti lain voimaantulosta alkaen. Yhteensä vuonna 2007
kuntouttavaan työtoimintaan osallistui 10 384
henkilöä, joista noin 2 150 eli runsaat
20 prosenttia oli alle 25-vuotiaita. Kuntouttavasta työtoiminnasta
kieltäytymistä ja sen syitä ei ole kattavasti
tilastoitu. Valiokunta toivoo, että tilastointia kehitetään.
Kaiken kaikkiaan sellaisia henkilöitä, jotka ovat
olleet työttöminä 500 päivää,
on Kansaneläkelaitoksen tilastojen mukaan yli 51 000. Vaikka
pitkään työttömänä olleelle
henkilölle laadittaisiin aktivointisuunnitelma, se ei kuitenkaan
aina tarkoita, että siihen sisällytettäisiin kuntouttavaa
työtoimintaa. Aktivointisuunnitelmaa laadittaessa tulee
aina arvioida, onko kuntouttava työtoiminta oikea palvelu
pitkäaikaistyöttömälle ja vastaako
se yhdessä muiden sosiaali- ja terveydenhuollon
tai työ- ja elinkeinohallinnon tukipalveluiden taikka esimerkiksi koulutuspalveluiden
kanssa asiakkaan palvelutarpeeseen.
Osa niistä pitkäaikaistyöttömistä,
joihin lakiehdotuksen mukaan voidaan jatkossa kohdistaa sanktiotoimenpiteitä,
jos he kieltäytyvät kuntouttavaan työtoimintaan
osallistumisesta, on tällä hetkellä työ-
tai toimintakyvyltään siten rajoittuneita, että he
tarvitsevat ennen kuntouttavaan työtoimintaan osallistumista
muita sosiaali- tai terveydenhuollon palveluita. Lisäksi osalla
voi olla tarvetta lähinnä sosiaalihuoltolain mukaiseen
työtoimintaan tai maahanmuuttajien työtoimintaan.
Tästä syystä sosiaali-, terveys- ja
työvoimahallinnon kiinteä yhteistyö palvelujen
järjestämisessä on välttämätöntä.
Valiokunnan näkemyksen mukaan erityisesti ikääntyneet
pitkäaikaistyöttömät, joiden
ei enää arvioida kykenevän työllistymään,
tulisi sanktiotoimien sijasta aktiivisesti ohjata eläkeselvittelyyn,
kuten työelämä- ja tasa-arvovaliokuntakin
lausunnossaan toteaa.
Nuorten työttömyys on kasvanut nopeasti. Tästä syystä aivan
ensiarvoista olisi pystyä estämään
uusien pitkäaikaistyöttömyydestä kärsivien
ikäluokkien muodostumista. Työelämä-
ja tasa-arvovaliokunta toteaakin lausunnossaan, että sekä kuntouttavassa
työtoiminnassa että työllistämistoimenpiteissä ensisijaisena
kohderyhmänä on tärkeää pitää nuoria.
Kuntien sosiaali- ja opetustoimen yhdessä ylläpitämät
nuorten työpajat ovat tarjonneet monille nuorille pääsyn
työelämään. Nuorten työpajapaikkoja
tulisi lisätä nuorisotyöttömyyden kasvaessa.
Nuorten syrjäytymisen estäminen on välttämätöntä,
jotta työllisyysaste voidaan ylläpitää hyvinvointipalvelujen
edellyttämällä tasolla väestön
ikääntyessä.
Sisällön kehittäminen
Lakiehdotus lisää työtoiminnan määrällistä kysyntää.
Samalla korostuvat työtoiminnan sisällölliset
vaatimukset. Hallitusohjelmaan sisältyy kuntouttavan työtoiminnan
velvoittavuuden ikärajan poiston lisäksi kirjaus
kuntouttavan työtoiminnan sisällön kehittämisestä vastaamaan
osallistujan yksilöllisiä tarpeita.
Kuntouttavan työtoiminnan kohderyhmänä ovat
pitkään työttöminä olleet,
jotka ovat vaikeasti työllistettäviä.
Kuntouttavan työtoiminnan tarkoituksena on, että henkilö sen
aikana totuttautuu työelämän ja työyhteisön
pelisääntöihin. Kuntouttavan työtoiminnan
alkaessa tai sen aikana tulee selvittää henkilön
työ- ja toimintakyky ja järjestää hänelle
hänen tarvitsemansa hoito ja kuntoutus toimintakyvyn vahvistamiseksi,
elämänhallinnan lisäämiseksi
ja työllistymisen edistämiseksi. Parhaassa tapauksessa
sekä kunnan että työ- ja elinkeinohallinnon
vastuulla olevista palveluista ja tukitoimista muodostuu ehjä polku
kohti työelämää. Jos henkilö ei
saa tarvitsemiaan sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja, kuntouttavalla
työtoiminnalla on heikot edellytykset onnistua.
Työtoiminnan sisällön kehittäminen
edellyttää sekä asiakkaan riittävää ohjausta
ja tukemista että riittävän mielekkäiden,
tavoitehakuisten työtoimintapaikkojen järjestämistä.
Lähtökohtana kuntouttavaan työtoimintaan
osallistumisessa tulee olla työtoiminnan järjestäminen
niin mielekkäänä kokonaisuutena, että se
motivoi asiakasta osallistumaan ja kannustaa jatkamaan työelämässä.
Aktivointisuunnitelma, joka tulee tehdä asiakaslähtöisesti
ja asiakkaan tarpeista käsin, on samalla asiakkaalle lupaus,
joka motivoi asiakasta. Sen sijaan näennäisen
tekemisen tarjoaminen ja etuuksien menetyksellä uhkaaminen
ei aidosti edistä asiakkaan tilannetta, vaan voi johtaa
epäonnistumisiin ja vahvistaa syrjäytymistä.
Valiokunta tähdentääkin että hyvin
järjestetyn työtoiminnan ja siihen liittyvien
tukipalveluiden avulla voidaan välttää lakiehdotuksen
mahdollistamien sanktiotoimenpiteiden käyttö.
Vaikuttavuus
Kuntouttavan työtoiminnan vaikuttavuudesta ei juurikaan
ole tutkimustietoa. Kuntouttavaa työtoimintaa järjestetään
alueellisesti hyvin epätasaisesti ja sisällöltään
hyvin vaihtelevana. Vaikeinta lain toteuttaminen on pienillä paikkakunnilla.
Kuntouttavan työtoiminnan työllisyyspoliittiset
vaikutukset ovat olleet hyvin vaatimattomia. Työvoimapoliittisten
toimenpiteiden piiriin siirtyy vain noin 15 % asiakkaista.
Tavallisinta on työttömyyden jatkuminen tai työvoiman
ulkopuolelle siirtyminen työtoimintajakson jälkeen.
Tutkimukset ovat osoittaneet, että työllisyyspoliittisten
vaikutusten sijasta vaikutukset ovat hyvinvointipoliittisia. Näitä vaikutuksia
on kuitenkin vaikea mitata.
Kuntouttavaan työtoimintaan osallistuneet kokevat yleisesti
toimintakykynsä parantuneen. Kuntouttavalla työtoiminnalla
on koettu olevan vaikutusta nimenomaan asiakkaan elämänhallinnan
parantumiseen ja syrjäytymisen ehkäisyyn. Kuntouttavan
työtoiminnan avulla voidaan estää pitkään
jatkuvan työttömyyden kielteiset vaikutukset asiakkaan
toimintakykyyn. Työ tai muu aktivointitoiminta auttaa yksilön
kiinnittymistä yhteiskuntaan ja ehkäisee muiden
ongelmien syntymistä.
Kuntouttavaa työtoimintaa ei alun perin ole tarkoitettu
pysyväksi ratkaisuksi, vaan kuntouttavaksi välivaiheeksi
haettaessa ulospääsyä vaikeasta työttömyydestä.
Käytäntö on osoittanut, että usein
kuntouttava työtoiminta on ainoa vaihtoehto, jossa henkilö toiminnallisesti
selviytyy. Tällöin kuntouttavasta työtoiminnasta
tulee hänen työuransa korkein vaihe. Näiden
tilanteiden lisääntyessä korostuu kuntouttavan
työtoiminnan suhde sosiaalihuoltolain 27 e §:n
mukaiseen työtoimintaan. Näiden kahden työtoiminnan
keskinäistä suhdetta tulisi valiokunnan näkemyksen
mukaan arvioida.
Työttömien terveydenhuolto
Työvoimaviranomaisten mukaan terveydelliset syyt tulevat
hyvin usein esiin työllistymisen esteinä. Aktiivisen
sosiaalipolitiikan tavoitteena tulee olla työllistämistoimenpiteiden
lisäksi muulla tavoin parantaa työttömän
työnhakijan työelämävalmiuksia.
Pitkittynyt työttömyys vaikuttaa haitallisesti
työttömän terveydentilaan sekä usein
myös hänen perheensä tilanteeseen. Työttöminä olevilla
on työssä käyviä useammin ongelmia
terveydessään. Työttömät
työnhakijat tarvitsisivat ennalta ehkäiseviä terveyspalveluita,
joita ei perusterveydenhuollon asiantuntemus riitä kattavasti
tuottamaan.
Työttömien työnhakijoiden, joilla
on työ- ja toimintakykyesteitä, tulisi saada työ-
ja toimintakykyselvitys joustavasti esimerkiksi hoitotakuun vaatimassa
ajassa, jotta työllistyminen sujuisi nopeammin. Pitkäaikaistyöttömien
terveystarkastuksia, -neuvontaa ja -palveluja ollaan kehittämässä hankerahoituksen
turvin 18 eri paikkakunnalla. Hankkeessa pyritään
luomaan sektorirajat ylittäviä toimintamalleja,
joissa työttömien terveyspalvelut pyritään
kiinnittämään aktivointi-, kuntoutus-
ja työllistämispalveluihin. Valiokunta pitää sekä terveyttä edistävän
toiminnan sekä työterveyshuollollisesta näkökulmasta
järjestettyjen terveystarkastusten tarjoamista työttömille
erittäin tärkeänä heidän
työllistymisedellytystensä säilyttämiseksi.
Resurssit
Uudistuksesta aiheutuva asiakasmäärän
kasvu edellyttää kuntouttavan työtoiminnan
toteutuspaikkojen lisäämistä vastaavassa
määrin. Kunnat tarvitsevat lisäresursseja
paitsi työtoimintapaikkojen järjestämiseen
myös kuntouttavan työtoiminnan ohjaajien ja työvalmentajien
palkkaamiseen. Valtio korvaa kunnille asiakaskohtaisen korvauksen
10,09 euroa/toimintapäivä neljältä päivältä viikossa.
Työtoiminnan toimintapäivien kustannukset vaihtelevat
kunnittain huomattavasti. Valiokunta katsoo, että kuntouttavan
työtoiminnan toimintapäivien kunnille tuottamien
kustannusten kehitystä ja uudistuksesta johtuvaa asiakasmäärien
lisääntymistä on tarpeen seurata ja tarvittaessa
arvioida tuen määrä uudelleen.