Yleisperustelut

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tapaturmavakuutuslain haittarahaa koskevia säännöksiä.

Haittarahan myöntämiseen ja suuruuteen vaikuttavat tekijät kirjataan aikaisempaa selkeämmin lakiin. Myös haittarahakorvauksen perusteena olevan pysyvän yleisen haitan käsitettä selkeytetään ja lakiin kirjataan yksityiskohtaisemmin ne perusteet, joilla vammojen ja sairauksien aiheuttama haitta työtapaturmien osalta arvioidaan.

Esityksen tavoitteena on, että tapaturmavakuutuslakiin perustuva työtapaturmavakuutuksen haittaluokitus saatetaan vastaamaan lääketieteessä tapahtunutta kehitystä ja että haitan arvioinnissa voidaan ottaa huomioon erityyppisten toiminnanvajausten muuttunut painoarvo nyky-yhteiskunnassa. Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella annetaan lain voimaan tultua tarkemmat säännökset, joilla erilaisten vammojen ja sairauksien aiheuttama yleinen haitta suhteutettaisiin vamma- ja sairauskohtaisesti toisiinsa jakamalla ne haittaluokituksen avulla 20 haittaluokkaan.

Esitykseen sisältyy myönteisiä parannuksia vaikeasti määriteltävien haittojen osalta. Tapaturmavakuutuslakiin sisällytetään esimerkiksi perussäännökset siitä, miten kipu otetaan huomioon korottavana tekijänä haitan arvioinnissa. Lisäksi lain tasolla säädettäisiin, miten haitta määritellään useiden samanaikaisten vammojen kohdalla tai kun työntekijällä on jo tapaturmaa aikaisempi vamma. Haittaluokkaa korottavana tekijänä otetaan lisäksi huomioon vamman tai sairauden kohdistuminen elimeen tai toimintoon, joka oli jo ennen tapaturmaa työntekijälle poikkeuksellisen tärkeä hänen aikaisemman vammansa tai sairautensa takia. Myönteinen uudistus on myös se, että vamman tai sairauden pahentuessa yhden haittaluokan muutos johtaa vahvistetun haittaluokan oikaisuun.

Haittaluokituksen soveltamisesta

Tapaturmavakuutuslain mukaan haittaluokkaa ei käytetä muiden tapaturmaetuuksien kuin haittarahan perusteena. Haittaluokka ei siten vaikuta esimerkiksi työtapaturmassa vaikeasti vammautuneelle henkilökohtaisen avuntarpeen perusteella tapaturmavakuutuslainsäädännön mukaan myönnettäviin vammais- ja kuntoutuspalveluihin eikä työkyvyttömyyden perusteella maksettavaan ansionmenetyskorvaukseen.

Esityksen perusteluissa todetaan, ettei esityksellä oteta lainsäädännöllisesti kantaa haittaluokituksen mahdolliseen soveltamiseen muissa etuusjärjestelmissä kuin työtapaturmavakuutuksessa. Tapaturmavakuutuslain mukaisen haitan käsitteen soveltuvuus ja haittaluokituksen käyttäminen muissa etuusjärjestelmissä on tarkoituksenmukaista ratkaista erikseen kunkin järjestelmän tavoitteet ja tarpeet huomioon ottaen.

Valiokunta toteaa, ettei lääketieteellisin perustein määritelty vamma tai sairaus ratkaise sitä, milloin henkilö on esimerkiksi vammaispalvelulain tarkoittamien palvelujen ja tukitoimien piiriin kuuluva vammainen tai vaikeavammainen henkilö. Esityksen perusteluissakin todetaan, että vammaispalvelulain perusteella palveluiden myöntämisedellytyksiä arvioitaessa huomioidaan ensisijaisesti muita tekijöitä eikä lääketieteellinen haitta ole ainoa palveluiden järjestämisen edellytys. Vammaisuutta tai vaikeavammaisuutta on aina arvioitava todetun vamman tai sairauden lisäksi suhteessa etuutta hakevan henkilön yksilöllisiin olosuhteisiin ja elinympäristöön. Myös oikeuskäytännössä on katsottu, että henkilön vaikeavammaisuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota lääkärinlausuntoihin sekä henkilön elämäntilannetta ja vammasta tai sairaudesta aiheutuvaa yksilöllistä palvelutarvetta kuvaaviin muihin selvityksiin ja lausuntoihin.

Valiokunta korostaa, ettei tapaturmavakuutuslain mukainen haittaluokitus voi millään tavoin poistaa kunnan päätöksentekijän velvollisuutta tehdä yksilöllinen sosiaalinen sekä lääketieteellinen selvitys ja arvio vammasta tai sairaudesta ja siitä johtuvasta haitasta. Nyt muutettavaa haittaluokitusta käytetään sellaisenaan haitan arviointikriteerinä vain tapaturmavakuutusjärjestelmässä ja sen ulkopuolella vahingonkorvauslain mukaiselle täyden korvauksen periaatteelle rakentuvissa liikenne- ja potilasvakuutusjärjestelmissä.

Haittaluokitusta hyödynnetään myös Kansaneläkelaitoksen maksaman 16 vuotta täyttäneen vammaistuen haitan määrittelyssä. Lääketieteellinen haitta ei kuitenkaan ole ainoa etuuden myöntöedellytys. Vammaisetuuksista annetun lain 8 §:n mukaan etuuteen on oikeutettu 16 vuotta täyttänyt henkilö, jonka toimintakyvyn arvioidaan olevan sairauden, vian tai vamman vuoksi yhtäjaksoisesti heikentynyt vähintään vuoden ajan. Lisäksi edellytetään, että henkilön sairaudesta, viasta tai vammasta aiheutuu haittaa, avuntarvetta tai ohjauksen ja valvonnan tarvetta taikka erityiskustannuksia.

Valiokunta korostaa, että haitta on vain yksi tekijä etuuden myöntämisperusteissa. 16 vuotta täyttäneen vammaistuen myöntämisessä olennaisia kriteerejä ovat viasta tai vammasta aiheutuvan haitan lisäksi vammasta aiheutuvat erityiskustannukset samoin kuin toimintakyvyn heikkenemisestä aiheutuva avuntarve. Asian käsittelyssä on tullut esiin, ettei Kansaneläkelaitoksessa ole katsottu olevan tarvetta tapaturmavakuutuslain haittaluokituksesta poikkeavan oman haittaluokituksen laatimiseen, koska lakiin perustuva haittaluokitus on lääketieteellisin perustein laadittu ja monipuolisesti arvioitu. Valiokunta tähdentää, että ratkaisutoiminnassa on noudatettava vammaisetuuksista annetussa laissa olevia tuen myöntämisen ehtoja, joissa ohjaavana ei voi olla tapaturmavakuutuslain mukainen haittaluokitus.

Haittarahan kertakorvaus

Lakiehdotuksen 18 e §:n mukaan haittaraha maksetaan kertakorvauksena, jos vamma tai sairaus kuuluu haittaluokkaan 1—10. Sen sijaan haittaluokkiin 10—20 kuuluvista vammoista haittarahakorvaus maksetaan työntekijän valinnan mukaan joko kertakaikkisena tai jatkuvana korvauksena. Käytännössä alempiin haittaluokkiin kuuluvat korvaukset ovat tavanomaisimpia, joten suurin osa haittarahakorvauksista maksetaan kertakorvauksena.

Vammoista ja sairauksista, joille on lääketieteellisen kokemuksen mukaan ominaista, että ne pahenevat ja johtavat nopeasti kuolemaan, suoritetaan haittaluokkaa 10 vastaava kertakaikkinen korvaus. Vaikka ehdotetun 18 e §:n 2 momentissa puhutaan myös vammoista, pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös on tarkoitettu sovellettavaksi vain ammattitautina korvattaviin työn aiheuttamiin sairauksiin, kuten asbestisyöpiin. Valiokunta toteaa, että vastaavia ammattitauteja ovat myös muut syövät, muun muassa kivipölyn ja puupölyn aiheuttamat syövät samoin kuin muut mahdolliset nopeasti kuolemaan johtavat ammattitautina korvattavat sairaudet.

Hallituksen esityksessä ehdotettu pääomitusmenettely ei ole uusi, vaan se sisältyy ehdotetun mukaisena jo nyt voimassa olevaan lakiin. Nykyisten kertakorvauksen pääomitusperusteiden osalta käytetään yhtenä laskuperusteena lakisääteisessä vahinkovakuutuksessa yleisesti vuonna 2004 käyttöön otettua valtakunnallisesta väestö- ja tapaturmavakuutustilastoaineistosta johdettua kuolevuusmallia. Naiset elävät tilastollisesti keskimäärin miehiä pidempään. Tämä johtaa siihen, että naisten osalta käytetään tällä hetkellä suurempaa ikäkerrointa, jolloin kertakaikkinen haittaraha voi olla naiselle suurempi kuin samanikäiselle miehelle. Ehdotettu säännös mahdollistaa mainitun menettelyn jatkumisen, mikä voi johtaa samanikäisille miehille ja naisille erisuuruiseen kertakorvaukseen.

Hallituksen esityksessä säännöstä on perusteltu sillä, että työntekijän jäljellä oleva elinikä vaikuttaa korvausvastuun arviointiin. Hallituksen esityksen perusteluissa viitataan miesten ja naisten yhdenvertaista kohtelua koskeviin direktiiveihin 2006/54/EY ja 2004/113/EY. Mainituissa direktiiveissä on hyväksytty, että sukupuolta voidaan perussopimuksissa taattuja perusvapauksia ja muita perustavaa laatua olevia periaatteita loukkaamatta käyttää maksujen ja etuuksien perusteena silloin, kun sukupuoli vaikuttaa vakuutusmatemaattisesti vakuutettavan riskin arviointiin. Perusteluissa todetaan, etteivät direktiivit nimenomaisesti koske lakisääteisiä sosiaaliturvajärjestelmiä, mutta direktiiveissä hyväksyttyä sukupuolten erilaista kohtelua koskevaa sääntelyä voidaan yleisesti hyväksyttävänä periaatteena soveltaa myös lakisääteisissä sosiaaliturvajärjestelmissä silloin, kun sukupuoli vaikuttaa vakuutusmatemaattisesti korvausvastuun arviointiin.

Esityksen perusteluissa ei viitata neuvoston direktiiviin 79/7/ETY miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen asteittaisesta toteuttamisesta sosiaaliturvaa koskevissa kysymyksissä, joka on annettu joulukuussa 1978. Se on ensimmäinen ja toistaiseksi ainoa direktiivi, joka koskee lakisääteistä sosiaaliturvaa. Kiistatonta on, että Suomen lakisääteinen tapaturmavakuutus ja sen etuudet haittaraha mukaan lukien ovat direktiivin tarkoittamaa sosiaaliturvaa.

Mainitun direktiivin 4 artiklassa todetaan tasa-arvoisen kohtelun periaatteella tarkoitetun, että minkäänlaista sukupuoleen perustuvaa syrjintää ei saa esiintyä välittömästi eikä välillisesti etenkään siviilisäädyn ja perheaseman perusteella eikä varsinkaan, kun kysymyksessä ovat muun ohella etuuksien laskentaperusteet sekä etuuksiin olevan oikeuden kestoa ja jatkumista koskevat edellytykset. Direktiivi ei toisin kuin myöhemmin annetut direktiivit 2004/113/EY ja 2006/54/EY määrittele, mitä välitön ja välillinen syrjintä tarkoittaa. Uudempiin direktiiveihin otetut määritelmät perustuvat EY-tuomioistuimen direktiiviä 79/7/ETY myöhempään oikeuskäytäntöön, joka oikeusvarmuuden lisäämiseksi on kirjattu direktiiveihin. Oikeuskäytännön mukaan välillisenä syrjintänä pidetään muun muassa naisiin ja miehiin (esim. fyysisiin ominaisuuksiin) liittyvien faktojen huomiotta jättämistä.

Vastaavasti vakuutusmatemaattisten tekijöiden vaikutusta koskeva oikeuskäytäntö on syntynyt direktiivin 79/7/ETY jälkeen ja tämä oikeuskäytäntö on otettu huomioon ja kirjattu uudempiin direktiiveihin.

Vaikka lakisääteistä sosiaaliturvaa koskeva direktiivi 79/7/ETY on edelleen voimassa, valiokunnan saaman selvityksen mukaan on löydettävissä perusteita sille, että sen jälkeen syntynyt ja uudempiin direktiiveihin kirjattu vakuutusmatemaattisiin tekijöihin liittyvä EY-tuomioistuimen oikeuskäytäntö vaikuttaa myös lakisääteiseen sosiaalivakuutukseen. Toisaalta asiantuntijalausunnoissa on tuotu myös esiin, ettei sosiaaliturvaa koskeva direktiivi 79/7/ETY sisällä mahdollisuutta erisuuruisiin maksuihin ja etuuksiin vakuutusmatemaattisilla perusteilla eikä niitä voi pitää sallittuina lakisääteisissä sosiaaliturvajärjestelmissä pelkästään sen perusteella, että direktiivi 2006/54/EY sisältää tätä koskevan poikkeuksen. Lisäksi on selvää, että jälkimmäisessä direktiivissä oleva poikkeus on tarkoitettu suppeaksi eikä sen käyttäminen vakuutusmatemaattisena tekijänä saa johtaa eroihin yksilöiden maksuissa ja etuuksissa.

Haittarahan määrä on haittaluokan osoittama prosenttiosuus vähimmäisvuosityöansiosta. Haittarahan laskentaperusteet ovat siten miehille ja naisille samat. Haittaraha on elinaikainen etuus sekä naisilla että miehillä eli naisten ja miesten oikeus etuuteen jatkuu lähtökohtaisesti yhtä pitkään.

Hallituksen esityksessä on kysymys sekä naisten että miesten jäljellä olevalle elinajalle myönnetyn etuuden pääomittamisesta ja sen suorittamisesta kertakorvauksena. Pääomittamisen tarkoitus on laskea kertakorvauksen määrä niin, että se mahdollisimman hyvin vastaa sitä määrää, joka henkilölle olisi maksettava, jos haittaraha maksettaisiin jatkuvana korvauksena. Jos haittarahan pääomittamisessa käytetään esimerkiksi keskiarvoa miesten ja naisten odotettavissa olevasta jäljellä olevasta eliniästä, tuloksena on, ettei kertakorvauksena maksettava etuus enää monissakaan tapauksissa vastaisi ennustettavissa olevaa jäljellä olevaa elinaikaa. Tällainen menettely saattaisi olla ristiriidassa direktiivin 79/7/ETY 4 artiklan tasa-arvon toteutumista koskevan vaatimuksen kanssa, kun on kyse etuuksiin olevan oikeuden kestosta.

Suomessa hyväksyttiin vuonna 2007 yksityisiin vakuutuksiin tasa-arvodirektiivin mahdollistama poikkeusjärjestely, joka sallii sukupuolen käyttämisen vakuutusmatemaattisena tekijänä maksujen ja etuuksien laskennassa. Kun työelämä- ja tasa-arvovaliokunta käsitteli yksityisiä vakuutuksia koskevaa poikkeusta, valiokunta piti tärkeänä, että järjestelmää kehitetään niin, että sukupuolen käyttämisestä vakuutusmatemaattisena tekijänä voidaan ajan myötä luopua (TyVM 2/2007 vp).

Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että vaikka edellä mainittuja direktiivejä ja EY-tuomioistuimen oikeuskäytäntöä tulkittaisiin niin, että haittarahan pääomittamisen yhdeksi laskentaperusteeksi voidaan ottaa sukupuolen mukaan määräytyvä keskimääräinen elinikä, olisi sukupuoleen perustuvista laskentaperusteista kuitenkin hyvä ajanoloon luopua. Esimerkiksi jäljellä olevaan elinikään sukupuolen sijasta merkittävästi vaikuttavat monet muut, muun muassa sosioekonomiset tekijät. Miesten ja naisten välisten elintapaerojen supistuessa supistuu myös ero odotettavissa olevassa eliniässä. Sukupuolineutraalien laskentaperusteiden voidaan katsoa soveltuvan muutoinkin paremmin lakisääteisen sosiaalivakuutuksen luonteeseen.

Asetuksenantovaltuudet

Esityksen mukaan kertakaikkisena maksettava haittaraha lasketaan nykyiseen tapaan haittarahan pääoma-arvoa vastaavaksi ottaen huomioon vahingoittuneen tilastollisin perustein arvioitu keskimääräinen jäljellä oleva elinikä tapaturman sattuessa. Lakiehdotuksen 18 e §:n 3 ja 5 momentin mukaan kertakorvauksen pääomituksen laskentaperusteista säädetään sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella. Viimeksi perusteet on vahvistettu sosiaali- ja terveysministeriön 12 päivänä syyskuuta 2006 antamalla päätöksellä (STM/2083/2006), jota ei kuitenkaan ole julkaistu määräyskokoelmassa. Laskentaperusteita ovat mainitun eliniän lisäksi muun muassa korvausvastuun diskontattu korkokanta.

Lakiehdotuksessa oleva asetuksenantovaltuus on ehdotetulla tavalla ilmaistuna liian väljä eikä täytä perustuslain vaatimusta siitä, että yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteiden on käytävä täsmällisesti ilmi laista. Valiokunta ehdottaa valtuussäännöstä täsmennettäväksi siten, että laista käy selkeämmin ilmi haittarahan pääomituksen laskentaperusteet. Sisällöltään perusteet ovat samat kuin nyt käytössä olevat.