Perustelut
Luottamus eläkejärjestelmään
Esityksen tavoitteena on vahvistaa eläkejärjestelmän
taloudellista kestokykyä ja myös nuorempien sukupolvien
luottamusta sen pysyvyyteen. Luottamus eläkejärjestelmän
pysyvyyteen on edellytys koko yleisen eläkejärjestelmän
säilymiselle. Jos eläkejärjestelmän
pysyvyyteen ei luoteta, vaan jokainen pyrkii hankkimaan yksityisen
vakuutuksen eläketurvansa hoitamiseksi, yhteisen eläkejärjestelmämme
pohja murenee ja halukkuus osallistua sen rahoitukseen vähenee. Tästä syystä luottamuksen
vahvistaminen on ensiarvoisen tärkeää.
Nyt käsiteltävänä olevalla
eläkepaketilla eläkejärjestelmä pyritään
sopeuttamaan väestön ikääntymisestä ja
eliniän kasvusta aiheutuviin muutoksiin. Keskeiset välineet
tässä sopeuttamisessa ovat työssä jatkamiseen
kannustaminen ja elinaikakertoimen käyttöönotto.
Esityksen lähtökohtana on, että ehdotetulla
tavalla muutettuna eläkejärjestelmän
rahoituspohja kestää ja myös nuorempien
sukupolvien eläkkeet pystytään rahoittamaan.
Valiokunta pitää tätä lähtökohtaa
eläkejärjestelmän pysyvyyden varmistamiseksi
perusteltuna ja kannattaa ehdotettujen muutosten hyväksymistä.
Eläkejärjestelmän uskottavuuden ja
vakuutettujen luottamuksen vahvistamiseksi on tärkeää, että eläkelakien
muutostahti olennaisesti hidastuu. Viime vuosina harjoitettu tempoileva
eläkepolitiikka muun muassa eri eläkelajien vuoroin nousevine
ja laskevine eläkeikineen on huolestuttanut vakuutettuja
ja johtanut monissa tapauksissa eläkkeelle lähtemisen
kiirehtimiseen pelossa, että eläkkeelle pääsyn
edellytyksiä voidaan taas ehtiä huonontamaan.
Toivottavaa onkin, että nyt suoritettava eläkeuudistus
tehdään niin huolella ja vakain tuumin, että sen
korjaamiseen ei ole lähitulevaisuudessa aihetta, vaan vakuutetut
voivat luottaa pääsevänsä sen
mukaisesti eläkkeelle vielä vuosikymmenien kuluttuakin.
Eläkelainsäädännön
selkeys ja ymmärrettävyys parantavat vakuutettujen
luottamusta eläkejärjestelmään.
Nyt käsiteltävänä olevan eläkepaketin
tavoitteisiin kuuluukin eläkejärjestelmän
selkeyttäminen muun muassa eläkelajeja vähentämällä ja
yhdistämällä yksityisalojen työeläkelait.
Uutta yhtenäistä työeläkelakia
koskeva hallituksen esitys on tarkoitus antaa vuoden 2003 aikana.
Valiokunta korostaa selkeän ja ymmärrettävän
eläkelainsäädännön
merkitystä pyrittäessä vahvistamaan työntekijöiden
ja yrittäjien luottamusta eläkejärjestelmäämme.
Tavoitteena tulee olla, että jokainen voi lainsäädännön
perusteella päästä selville eläkeoikeutensa
perusteista. Tätä tavoitetta ei nykyisen lainsäädännön
eikä nyt käsiteltävänä olevien
lakiehdotusten valitettavasti voida katsoa edes välttävässä määrin
täyttävän. Lainsäädännön
monimutkaisuutta kuvaa hyvin se, että työntekijäin
eläkelakia koskevaan lakiehdotukseen ehdotetaan otettavaksi
25-momenttinen voimaantulosäännös, johon
sisältyy paitsi tämän lain voimaantuloon
liittyviä siirtymäsäännöksiä myös
lukuisia aiemmista lainmuutoksista johtuneita eri ikäluokkia
koskevia suojasäännöksiä.
Tähänkin eläkeuudistukseen ehdotetaan
sisällytettäväksi monia poikkeus- ja
suojasäännöksiä, jotka johtavat eri vuosina syntyneiden tai eläkkeelle siirtyvien
henkilöiden
eläkeoikeuksien erilaiseen määräytymiseen.
Nämä poikkeus- ja suojasäännökset
vaikeuttavat lainsäädännön luettavuutta
ja ymmärrettävyyttä, eikä niiden
asettamisperusteita tai tarpeellisuutta ole lakiehdotuksen ylimalkaisten
perustelujen pohjalta helppoa hahmottaa. Valmisteltaessa uutta yhtenäistä työeläkelakia
tuleekin valiokunnan käsityksen mukaan kiinnittää erityistä huomiota
paitsi lakitekstin selkeyden ja ymmärrettävyyden
parantamiseen myös säännösten
riittävään perustelemiseen.
Työelämässä jatkamisen
tukeminen
Eläkepaketilla pyritään kannustamaan
työntekijöitä jatkamaan työssä nykyistä pidempään
ennen eläkkeelle siirtymistä muuttamalla eläkejärjestelmää siten,
että työssä jatkaminen kartuttaa eläkettä entistä paremmin.
Taloudelliset kannusteet eivät kuitenkaan riitä tavoitteen
saavuttamiseksi. Taloudellisten vaikuttimien sijasta ikääntyvät
työntekijät arvioivat työssä jatkamisensa riippuvan
ennen muuta työkyvystä, terveydentilasta, osaamisesta,
työoloista, työn vaatimuksista ja työilmapiiristä.
Keskeinen kysymys onkin, miten näihin tekijöihin
vaikutetaan, jotta tavoite eläkeiän myöhentymisestä todella
saavutettaisiin.
Valiokunta katsoo, että tärkeintä on
kehittää työpaikan työoloja,
työmenetelmiä ja työn organisointia sekä työyhteisön
johtamista ikääntyvän työntekijän
jaksamista tukeviksi. Vanhemmat ikäryhmät pitävät
erityisen keskeisinä työelämän
laadullisia kysymyksiä, työn kuormittavuutta sekä
fyysisiä ja psykososiaalisia työoloja. Olennaista
on vaikuttaa työolojen laadun kehittämiseen siten,
että ikääntyvä työntekijä kokee
työolot omaan työkykyynsä, mahdollisuuksiinsa
ja tarpeisiinsa sopiviksi.
Tärkeää on panostaa erityisesti koulutukseen, sillä ammattitaito
ja osaaminen vaikuttavat työssä jatkamiseen jopa
enemmän kuin terveys. Koulutus tulee suunnitella ja toteuttaa
yhdessä ikääntyvien työntekijöiden
kanssa heidän tarpeensa ja mahdollisuutensa huomioon ottaen
ja heille soveltuvia oppimismenetelmiä käyttäen.
Keskeisessä asemassa työssä jaksamisen
edistämisessä ovat työterveyshuolto,
työkykyä ylläpitävä toiminta
ja varhaiskuntoutus. Tärkeää on kehittää työkykyä ylläpitävää ja
edistävää TYKY-toimintaa sekä laajentaa
sitä koskemaan nykyistä kattavammin kaikkia ikäryhmiä ja myös
pieniä työpaikkoja. Erityistä huomiota
tulee kohdistaa siihen, että toimenpiteisiin työkyvyn
ylläpitämiseksi ja palauttamiseksi ryhdytään
ajoissa. Jos odotetaan niin kauan, että työntekijän
työkyky ehtii merkittävästi huonontua, kuntoutus
vaikeutuu ja sen kustannukset nousevat ja työpanos voidaan
menettää pitkäksi ajaksi tai pahimmassa
tapauksessa pysyvästi. Työterveyshuollon ja kuntoutustahojen
yhteistyötä, toimintamahdollisuuksia, osaamista
ja menettelytapoja tuleekin kehittää siten, että työkyvyttömyyden
uhka tunnistetaan ajoissa ja kuntoutustoimenpiteisiin ryhdytään
välittömästi. Kuntoutustoimenpiteet tulee
suorittaa yhteistyössä työpaikan kanssa
siten, että työpaikan olosuhteita kehitetään
samalla siten, että ne tukevat työntekijän
työhönpaluuta ja selviytymistä työssä.
Vuoden 2002 työolobarometrin mukaan työntekijät
tekevät kasvavassa määrin korvauksetta ylitöitä.
Erityisesti on lisääntynyt töiden tuominen
kotiin. Työmäärän jatkuva kasvu
ja lepoon käytettävissä olevan ajan väheneminen
yhdessä kodin ja läheisten hoitamiseen liittyvien
velvoitteiden kanssa johtavat helposti uupumiseen. Erityisen huolestuttava
tilanne on sosiaali- ja terveydenhuollon alalla, jossa työntekijät
tutkimusten mukaan kokevat usein liiallisesta työpaineesta
johtuvia oireita. Työpaikoilla tulisikin kiinnittää huomiota
työn ja työntekijöiden määrän
mitoittamiseen niin, että henkilöstöä on työssä jaksamisen
kannalta riittävästi. Henkilöstön
oikea mitoitus on tärkeää myös
henkisen työkyvyn kannalta. Liiallisen työmäärän
ja riittämättömien resurssien kanssa
painiskeleva työntekijä on vaarassa turhautua
ja masentua, koska ei voi tehdä työtään
parhaalla mahdollisella tavalla eikä näin ollen
myöskään saada mielihyvää hyvin
suoritetusta työstä.
Työpaikoilla esiintyy yhä paljon ikäsyrjintää. Ikääntyvien
työntekijöiden ammattitaitoa sekä iän
ja kokemuksen mukanaan tuomaa viisautta ei aina osata arvostaa ja
käyttää oikealla tavalla työyhteisön
hyödyksi. Työyhteisön jäsenille
ja johdolle tuleekin järjestää tiedotusta
ja koulutusta, jotta työpaikoilla vallitsevat asenteet
saadaan muutettua työssä jatkamista ja eläkkeelle
siirtymisiän myöhentymistä tukeviksi.
Eläkepaketin tasa-arvovaikutukset
Valiokunta toteaa tyydytyksellä, että eläkepakettia
koskevaan hallituksen esitykseen on sisällytetty sukupuolivaikutusten
arviointi. Arviointi on jälkikäteen laadittu eikä sillä siten
ole ollut valmisteluvaiheessa vaikutusta itse esityksen sisältöön.
Se on kuitenkin huolellisesti ja asiantuntevasti tehty ja siitä saa
hyvän käsityksen uudistuksen eri osien vaikutuksista
miesten ja naisten eläkkeisiin. Valiokunta pitää tärkeänä,
että sukupuolivaikutusten arviointia koskeva osa sisällytetään
jatkossa kaikkiin sellaisiin hallituksen esityksiin, joilla voidaan
arvioida olevan erilaisia vaikutuksia naisten ja miesten asemaan.
Sukupuolivaikutusten arvioinnin mukaan kokonaisuudessaan uusi
työuramalli hyödyttää molempia
sukupuolia. Myös ammateittain ja aloittain tarkasteltuna
erot ovat pieniä eikä nais- ja miesvaltaisten
alojen välillä ole systemaattisia eroja. Ongelmallisin
naisten aseman kannalta on kansaneläkkeen vanhuuseläkeiän
säilyminen 65 vuodessa, mitä on jäljempänä tässä lausunnossa
käsitelty erikseen.
Esitykseen sisältyy monia uudistuksia, joiden tavoitteena
on parantaa lyhytaikaisissa työsuhteissa olevien henkilöiden
eläketurvaa. Kun naiset ainakin nykyisin tekevät
enemmän pätkätöitä kuin
miehet, näiden uudistusten voidaan odottaa parantavan naisten
eläketurvaa. Pakettiin kuuluu myös ehdotus palkattomien
jaksojen paremmasta huomioon ottamisesta eläketurvassa. Palkattomia
jaksoja on muun muassa pitempien opinto- ja lapsenhoitoaikojen vuoksi
enemmän naisilla kuin miehillä, joten tämänkin
uudistuksen katsotaan parantavan naisten eläketurvaa.
Nykyisin tulevan ajan eläkkeen perusteena oleva ansio
määräytyy 10 viimeisen vuoden ansioista,
joista lapsenhoitovuodet on vähennetty pois heikentämästä eläkepalkkaa.
Lakiehdotuksen mukaan tulevan ajan eläke lasketaan palkasta,
joka on eläketapahtumaa edeltävien viiden vuoden
keskiarvo. Uuden laskutavan mukainen työkyvyttömyyseläkkeen
tulevan ajan eläkepalkka saattaa jäädä naisilla
vakiintunutta tasoa heikommaksi siitä syystä,
että laskentajaksoon sisältyy palkatonta lapsenhoitoaikaa.
Ehdotuksen mukaan työntekijän hakemuksesta voidaan kuitenkin
käyttää eläkepalkkana sitä ansiota, jota
lapsenhoitoaika ei ole pienentänyt. Harkinnanvaraisen tarkistamisen
edellytyksenä on kuitenkin, että tällä seikalla
on merkittävä vaikutus eläkkeen määrään
eli harkinnanvaraisen tarkistamisen tulee nostaa eläkettä vähintään
20 prosentilla. Esityksen perusteluista ei ilmene, miksi eläkepalkan
tarkistamiselle on katsottu tarpeelliseksi asettaa näin
korkea kynnys. Valiokunta pitää tärkeänä,
että säännöstä muutetaan
siten, että tarkistaminen suoritetaan aina, kun ilmenee,
että viiden vuoden tarkastelujakso aiheuttaa eläkepalkan
alenemisen jaksoon sisältyvien lapsenhoitoaikojen vuoksi.
Kansaneläkkeen vanhuuseläkeiän vaikutus naisten
asemaan
Sukupuolivaikutusten arvioinnissa todetaan, että naisten
eläkkeet ovat nykyisellään paljon miesten
eläkkeitä pienemmät. Työeläkkeen
pienuudesta johtuen kansaneläke täydentää useilla
naisilla työeläkettä. Kansaneläkkeen
saajista noin kaksi kolmannesta on naisia. Nykyisin myönnettävissä eläkkeissä miehillä
noin
35 prosenttiin ja naisilla noin 53 prosenttiin liittyy kansaneläke.
Esityksen mukaan kansaneläkkeen vanhuuseläkkeen
eläkeikä säilytettäisiin 65
vuotena. Käytännössä säännös
johtaa siihen, että monilla naisilla, joiden työeläke
on esimerkiksi osa-aikatyön taikka pitkien lapsen tai muun
omaisen hoitojaksojen johdosta jäänyt pieneksi,
ei olisi mahdollisuutta lähteä eläkkeelle
63-vuotiaana, kuten eläkepaketti lupaa. Jos he näin
tekevät, heidän muutenkin pieni eläkkeensä supistuu
entisestään, kun kansaneläkkeeseen tehdään
kahdelta vuodelta varhennusvähennys, jonka suuruus on
0,4 % kuukaudelta eli yhteensä lähes
10 %.
Kansaneläkkeen varhennusvähennys on epäoikeudenmukainen
myös sen vuoksi, että tyypillisillä pienipalkkaisilla
naisaloilla työskentelevät, kuten siivoojat, kauppa-
tai keittiöapulaiset tai erilaisissa hoivatöissä olevat,
vain harvoin selviytyvät työkykyisinä yli
63-vuotiaiksi. Työnteon jatkaminen ja eläkkeen
kartuttaminen sitä kautta ei heidän kohdallaan
ole samalla tavoin mahdollista kuin monilla muilla ammattialoilla.
Työkykyongelmat eivät kaikkien kohdalla automaattisesti
merkitse myöskään oikeutta siirtyä työkyvyttömyyseläkkeelle.
Naisten ja miesten välisen tasa-arvon edistämiseksi
on tärkeää, että naisten ja
miesten palkkojen ja eläkkeiden suuruudessa olevaa eroa
saadaan pienennettyä. Valiokunnan käsityksen mukaan
ei ole eläke-erojen vähentämistavoitteen mukaista
eikä kohtuullista, että valintaoikeutta käyttävien
pienipalkkaisten eläkkeestä tehdään varhennusvähennys
jokaiselta kuukaudelta ennen 65 vuoden iän täyttämistä.
Myös eläketurvan kokonaisuuden, toimivuuden ja
selkeyden kannalta valiokunta pitää perusteltuna,
että joustava vanhuuseläkeikä toteutetaan
kansaneläkkeessä siten, että kansaneläkkeen
voi oman valinnan mukaan saada samassa iässä kuin
työeläkkeenkin.
Vammaisten ja vajaakuntoisten työllistymisen edistäminen
Tulevaisuuden työvoimatarjonnan ja eläkejärjestelmän
rahoituspohjan turvaamiseksi on tärkeää parantaa
myös niiden vammaisten sekä muiden vajaakuntoisten
henkilöiden työllistymismahdollisuuksia, jotka
haluavat olla mukana työelämässä.
Vammaisten henkilöiden pääsy yleisille
työmarkkinoille on tärkeää sekä vammaisten
henkilöiden itsensä että koko yhteiskunnan
kannalta.
Valiokunta on työvoimapalvelulaista antamassaan mietinnössä (TyVM
10/2002 vp) todennut, että vammaisia ja vajaakuntoisia
henkilöitä työllistettäessä työllistämistukien
kestoa tulee lisätä ja räätälöidä palveluja
ja työllistämistukia palvelukokonaisuuksiksi esimerkiksi
yhdistämällä työkokeiluja ja
työllistämistukia. Työllistämisen
alkuvaiheessa mahdollisesti tarvittava tavallista suurempi panostus
esimerkiksi työolosuhteiden järjestelyjen ja järjestelytukien
muodossa voi tulla yhteiskunnalle monin kerroin takaisin säästyvinä eläke-
ja sairaskuluina, jos työllistäminen onnistuu
hyvin ja johtaa vammaisen henkilön pysyvämpään
työllistymiseen.
Ponnistelut vammaisten ja vajaakuntoisten työllistämisen
edistämiseksi eivät kuitenkaan johda toivottuihin
tuloksiin, jos lainsäädännössä olevia
työllistymisen esteitä ei saada poistettua. Tällainen
este on esimerkiksi viimeisen työnantajan vastuu työkyvyttömyyseläkettä myönnettäessä.
Valiokunta on kiirehtinyt tämän esteen poistamista
kuntoutusta koskevasta lainsäädännöstä antamassaan
lausunnossa (TyVL 14/2002 vp).
Esityksessä muutetaan työkyvyttömyyseläkkeen
määräytymisperusteita siten, että kaikkiin työkyvyttömyyseläkkeisiin
voi jatkossa liittyä tuleva aika. Tulevan ajan eläkepalkan
määräytymistä muutetaan siten,
että eläkepalkka on täysimääräinen
vasta viiden vuoden työskentelyn jälkeen. Jos
ansioita on viiden vuoden aikana esimerkiksi vain kahtena vuonna,
eläkepalkka on karkeasti laskien noin kaksi viidesosaa.
Näin ollen eläke ja siten myös työnantajan
maksettavaksi tuleva omavastuuosuus pienenevät. Lisäksi esityksessä ehdotetaan,
että työpaikkaa vaihtaneen osalta vastuu jaetaan
työnantajien kesken kahden viimeisen kalenterivuoden osalta
maksettujen palkkojen suhteessa.
Valiokunta toteaa, että edellä esitetyt muutokset
pienentävät jossakin määrin
viimeisen työnantajan riskiä ja voivat siten edistää jonkin
verran vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymistä.
Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä,
että sosiaali- ja terveysvaliokunta vielä selvittää,
riittävätkö muutokset poistamaan työllistymisen
esteenä olevat työnantajien vastuut ja pelot.
Samalla valiokunta esittää selvitettäväksi myös
sen, heikentävätkö työkyvyttömyyseläkkeen
keskeyttämissäännöksiin ja alle
24 000 euroa tarkastelujaksona ansainneiden vammaisten ja vajaakuntoisten
ammatilliseen kuntoutusoikeuteen ehdotetut muutokset pyrkimyksiä vammaisten
ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistämiseksi.
Eläkekarttuma työttömyyden ajalta
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 60/2002
vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että lakiehdotuksen
6 a §:n mukaan työttömyysajalta kertyisi
eläketurvaa vain ansiopäivärahan, mutta
ei peruspäivärahan saajalle. Perustuslakivaliokunta
katsoo, että työhistoriaa korostavan näkökulman
kannalta olisi perusteltua panna ratkaiseva paino siihen, että myös
peruspäivärahaa saavalla täyttyy työskentelyedellytys.
Työ- ja tasa-arvoasiainvaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan
näkemykseen ja katsoo, että tulisi selvittää mahdollisuudet
vanhuuseläketurvan kertymiselle myös peruspäivärahan saantiajalta.