1.1  Tausta

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista sekä laeiksi Kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta (HE 54/2019 vp; jäljempänä alkuperäinen hallituksen esitys) ehdotetaan säädettäväksi muun ohella kuluttaja-asiamiehen hakemuksesta määrättävistä seuraamusmaksuista eräiden kuluttajansuojasäännösten rikkomisesta. Seuraamusmaksusta ehdotetaan säädettävän tarkemmin alkuperäisen hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 13–23 §:ssä. Lakiehdotuksen 21 §:n mukaan seuraamusmaksun määrää markkinaoikeus kuluttaja-asiamiehen hakemuksesta. Tämän lisäksi seuraamusmaksun määräisi eräissä erityistilanteissa Finanssivalvonnan johtokunta (1. lakiehdotus, 5 §). 

Alkuperäiseen hallituksen esitykseen sisältyvän 3. lakiehdotuksen mukaan seuraamusmaksut olisivat oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain (100/2013) mukaan markkinaoikeudellisia asioita (3. lakiehdotus, 1 luvun 6 §), jotka käsitellään mainitun lain 5 luvun 17 §:n mukaan soveltuvin osin siten kuin oikeudenkäymiskaaressa riita-asian käsittelystä säädetään ja joissa markkinaoikeuden ratkaisuun haettaisiin normaalisti muutosta valitusluvanvaraisesti korkeimmalta oikeudelta. Alkuperäisen hallituksen esityksen mukaan valituslupasääntely ei kuitenkaan olisi koskenut nyt kysymyksessä olevan seuraamusmaksun määräämistä koskevaa valitusta, kun muutosta markkinaoikeuden ratkaisuun hakee se elinkeinonharjoittaja tai muu henkilö, jolle markkinaoikeus on määrännyt seuraamusmaksun (3. lakiehdotus, 7 luvun 4 a §).  

Alkuperäisestä hallituksen esityksestä lausunnon antanut eduskunnan perustuslakivaliokunta on katsonut lausunnossaan (PeVL 12/2019 vp), että ehdotetun kaltainen menettely, jossa seuraamusmaksu määrätään viranomaisen hakemuksesta tuomioistuimessa noudattaen siviiliprosessuaalisia menettelysäännöksiä, on poikkeuksellinen.  

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan viitannut aikaisempaan lausuntoonsa (PeVL 4/2005 vp). Tuolloin arvioitavana olleen hallituksen esityksen mukaan eräitä hallinnollisia seuraamuksia koskevissa asioissa markkinaoikeudessa olisi noudatettu oikeudenkäymiskaaren 8 luvun säännöksiä hakemusasioiden käsittelystä. Valiokunta totesi tuolloin, ettei tasavertaisten osapuolten välisten riita-asioiden käsittelyyn soveltuva tavanomaista summaarisempi siviiliprosessi ollut oikeusturvan kannalta asianmukainen menettely silloin, kun muutoksenhaun kohteena oli julkisen vallan käyttöön perustuva päätös hallinnollisen seuraamuksen määräämisestä. Tällaisten asioiden käsittelyyn sovellettavasta menettelylajista säädettiin hallintolainkäyttöä koskevassa lainsäädännössä.  

Perustuslakivaliokunta on todennut nyt täydennettävänä olevaa hallituksen esitystä koskevassa lausunnossaan, että samat lähtökohdat kuin edellä ovat valiokunnan mielestä merkityksellisiä myös nyt esillä olevassa asiassa. Hallinnollisen rangaistusseuraamuksen määrääminen markkinaoikeudessa on sinänsä vakiintunut menettely, ja esimerkiksi kilpailuasioissa noudatetaan hallintoprosessilainsäädäntöä. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan päätynyt toteamaan, että vaikka markkinaoikeudessa sovelletaan markkinaoikeudellisissa asioissa riita-asian menettelyä nykyisinkin, hallinnollisen rangaistusseuraamuksen määräämistä siviiliprosessuaalisessa menettelyssä voidaan pitää erittäin poikkeuksellisena ratkaisuna. Perustuslakivaliokunta on lisäksi tarkastellut muutoksenhaun ohjaamista seuraamusmaksun määräämisestä yleiseen tuomioistuimeen ja pitänyt myös tätä perustuslain 98 ja 99 §:n kannalta poikkeuksellisena järjestelynä, jolle ei ole esitetty perusteltua asian luonteesta johtuvaa syytä.  

Valiokunnan mukaan perustuslain 21 §:n 1 momenttiin sisältyvän asianmukaisuusvaatimuksen voidaan katsoa edellyttävän sitä, että asian käsittelyssä sovellettava oikeudenkäyntimenettely noudattaa käsiteltävän asian erityispiirteitä. Sovellettavan oikeudenkäyntimenettelyn erityispiirteet eivät käsiteltävän asian luonne huomioon ottaen saa heikentää asianosaisen puolustautumisoikeuksia ja oikeusturvaa. Tältä kannalta voidaan pitää asianmukaisena sitä, että julkisen vallan käyttöön perustuvien päätösten lainmukaisuus arvioidaan hallintoprosessuaalisessa menettelyssä. Valiokunta on tältä osin viitannut aikaisempaan lausuntoonsa (PeVL 32/2018 vp).  

Valiokunta on todennut lausunnossaan, että hallinnollisen rangaistusseuraamuksen määräämistä pidetään vakiintuneesti hallintoasiana, jonka käsittelyssä sovelletaan tuomioistuimessa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia (808/2019). Alkuperäisen hallituksen esityksen perusteluissa tästä lähtökohdasta poikkeavaa sääntelyä on perusteltu sillä, että prosessuaalinen sääntely olisi seuraamusmaksun ja kieltomenettelyn osalta samanlainen, koska kysymys on samojen aineellisoikeudellisten säännösten soveltamisesta (HE 54/2019 vp, s. 34).  

Perustuslakivaliokunta on katsonut lausunnossaan, että oikeudenkäyntimenettelyn samanlaisuutta kielto- ja seuraamusmaksuasioissa voidaan epäilemättä pitää aiheellisena lähtökohtana. Kun otetaan huomioon perustuslain 21 §:stä ja myös tuomioistuinlinjojen ja prosessilajien systematiikasta lausuttu, valiokunnan mukaan tällainen perustelu ei kuitenkaan ole riittävän painava peruste siviiliprosessuaalisten säännösten soveltamiselle asioissa, joissa on kysymys hallinnollisten rangaistusseuraamusten määräämisestä. Ehdotettu sääntely on nämä lähtökohdat huomioon ottaen ongelmallinen perustuslain 21 §:ssä edellytettyjen asianmukaisen käsittelyn sekä oikeusturvan ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeiden kannalta.  

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että seuraamusmaksuasiat on käsiteltävä markkinaoikeudessa hallintoprosessuaalisessa järjestyksessä. Tällaisen muutoksen tekeminen hallituksen esityksen 3. lakiehdotukseen on edellytyksenä sille, että hallituksen esitys voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  

Perustuslakivaliokunta on samoin katsonut, viitaten perustuslain 99 §:n 1 momenttiin, että muutoksenhaku markkinaoikeuden seuraamusmaksuasiassa tekemään ratkaisuun on ohjattava korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valiokunta on lisäksi katsonut, että muutoksenhaku tulee voida toteuttaa ilman valituslupaa, kun otetaan huomioon ehdotetun hallinnollisen rangaistusseuraamuksen ankaruus. Myös tällaisten muutosten tekeminen 3. lakiehdotukseen on edellytyksenä sille, että se voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  

Tämän hallituksen esityksen tarkoituksena on täydentää ja muuttaa alkuperäiseen hallituksen esitykseen sisältyvää edellä tarkoitettua sääntelyä, joka koskee kuluttaja-asiamiehen hakemuksesta määrättävien hallinnollisten seuraamusmaksujen käsittelyä markkinaoikeudessa sekä muutoksenhakua markkinaoikeuden tällaisessa asiassa antamaan päätökseen. Alkuperäiseen hallituksen esitykseen tehdään lisäksi eräitä muita tarkennuksia. Muut perustuslakivaliokunnan alkuperäisiin lakiehdotuksiin edellyttämät muutokset kuin seuraamusmaksuasioiden käsittelyjärjestystä koskevat muutokset on tarkoitus toteuttaa alkuperäisen hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä. 

1.2  Valmistelu

Luonnoksen täydentäväksi hallituksen esitykseksi on valmistellut oikeusneuvos, oikeustieteen tohtori Eija Siitari korkeimmasta hallinto-oikeudesta oikeusministeriön 4.12.2019 antamasta toimeksiannosta. Hallituksen esitys on viimeistelty oikeusministeriössä. 

Oikeusministeriö järjesti 9.1.2020 esitysluonnoksesta kuulemistilaisuuden, jossa olivat edustettuina korkein oikeus, korkein hallinto-oikeus, markkinaoikeus, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry sekä Suomen Yrittäjät ry. Lisäksi oikeusministeriö varasi alkuperäistä hallituksen esitystä valmistelleelle oikeusministeriön työryhmälle, kyseisen työryhmän seurantaryhmälle, korkeimmalle oikeudelle, korkeimmalle hallinto-oikeudelle ja Finanssivalvonnalle tilaisuuden esittää aikavälillä 24.-30.1.2020 kirjallisia huomioita ensimmäisen kuulemistilaisuuden perusteella jatkovalmistellusta esitysluonnoksesta.  

2.1  Keskeiset ehdotukset

Lakiteknisesti perustuslakivaliokunnan edellyttämät muutokset seuraamusmaksuasioiden käsittelyjärjestykseen sekä muut tässä yhteydessä tarvittavat muutokset toteutetaan muuttamalla alkuperäisen hallituksen esityksen 1. lakiehdotusta, 3. lakiehdotusta sekä 5. lakiehdotusta.  

Asiaryhmän käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkeimman oikeuden sijasta tarkoittaa muun ohella, että 3. lakiehdotuksen eräät säännökset (oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 7 luvun ehdotetut muutokset) ovat käyneet tarpeettomiksi. Lisäksi on tarpeen määritellä, että 1. lakiehdotuksen mukaiset kuluttaja-asiamiehen esitykset (alkuperäisessä hallituksen esityksessä hakemukset) seuraamusmaksun määräämisestä ovat markkinaoikeudessa oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 1 luvun 2 §:ssä tarkoitettuja niin sanottuja kilpailu- ja valvonta-asioita, kun taas 1. lakiehdotuksen 12 §:ssä tarkoitetut asiat olisivat alkuperäisen hallituksen esityksen mukaisesti niin sanottuja markkinaoikeudellisia asioita. 

Tässä yhteydessä on syytä tuoda esille, että perustuslakivaliokunnan edellyttämästä toteutuksesta seuraa eräitä nykyiselle oikeusjärjestykselle epätavanomaisia piirteitä. Tällainen seikka on ensinnäkin se, että korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu mitään muuta asiaryhmää, jossa hallintotuomioistuinlinjassa käsiteltäisiin muutoksenhakuasioina vain hallinnollisia sanktioita. Hallintotuomioistuinlinjassa käsiteltäviin asioihin kuuluvat yleensä myös muutoksenhaut niistä muista päätöksistä, joita valvontaviranomaiset tekevät toiminnanharjoittajan lainvastaisen tai muutoin epäasianmukaisen toimintatavan ehkäisemiseksi, muuttamiseksi tai kieltämiseksi. Ensi asteen ja ylimmän muutoksenhakutuomioistuimen asiallinen toimivalta on siten yleensä sama.  

Hallintotuomioistuinlinjassa ei käsitellä muita kuluttaja-asiamiehen vireille panemia kuluttajansuoja-asioita, vaan toimivalta näissä asioissa kuuluu erityistuomioistuimena markkinaoikeudelle, jonka päätöksistä haetaan tältä osin muutosta valitusluvanvaraisesti korkeimmalta oikeudelta. Tässä asiaryhmässä ensi asteen tuomioistuimen toimivalta ja muutoksenhakutuomioistuimen toimivalta eivät siten ole samansisältöiset. Tästä lähtökohdasta aiheutuu myös se ongelma, että kuluttajansuoja-asioissa seuraamusmaksun määräämistä ja kieltoa koskevia asioita ei voida käsitellä markkinaoikeudessa yhdessä.  

Edellä selostetuista syistä täydentävää hallituksen esitystä valmisteltaessa on harkittu, tulisiko perustuslakivaliokunnan seuraamusmaksusääntelyyn edellyttämän muutoksen johdosta myös erityisesti kuluttaja-asiamiehen kieltoasiat siirtää käsiteltäväksi hallintoprosessuaalisessa järjestyksessä. Tällöin kuluttaja-asiamiehen kieltoasiatkin ratkaisisi viime kädessä korkein hallinto-oikeus, kun ne nykyisin kuuluvat korkeimmalle oikeudelle. Kuten alkuperäisessä hallituksen esityksessä on todettu, markkinaoikeudellista kieltoprosessia on tarkoitus jatkossakin käyttää erityisesti ennakkoratkaisuluonteisissa asioissa (alkuperäisen esityksen s. 33), ja tällaisten asioiden käsittelyä korkeimmassa oikeudessa jatkossakin puoltaa se, että korkeimmalle oikeudelle kuuluu ennakkopäätösten antaminen myös yksittäisissä kuluttajaoikeudellisissa riita-asioissa. Kieltoasioiden käsittelyjärjestyksen muuttaminen joka tapauksessa edellyttäisi käytännössä oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain kokonaisuudistusta. Näin mittavan muutoksen tarkoituksenmukaisuuden tarkempaa arviointia ja toteuttamista tässä yhteydessä ei pidetty mahdollisena erityisesti siksi, että nyt kyseessä olevilla hallituksen esityksillä on yhteys kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) 2017/2394, joka on tullut sovellettavaksi jo 17.1.2020. Esityksessä onkin päädytty ehdottamaan vain perustuslakivaliokunnan edellyttämiä välttämättömiä muutoksia alkuperäiseen esitykseen sisältyvään seuraamusmaksusääntelyyn. Sääntelyn toimivuutta on kuitenkin syytä seurata ja arvioitava tilannetta tarvittaessa uudelleen. 

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa valitusmahdollisuudet eivät ole epäsymmetrisiä. Toisin sanoen, jos asia on valitusluvanvarainen, se on valitusluvanvarainen sekä yksityiselle että julkiselle osapuolelle. Jos asiassa ei ole valituslupajärjestelmää, muutoksenhaku järjestyy joko yleisen hallintoprosessuaalisen lainsäädännön tai erityislainsäädännön perusteella. Lähtökohtana tuolloinkin on, että valittaminen on mahdollista kaikille niille osapuolille, joilla on asiassa välitöntä oikeudellista intressiä joko yksityisen tai julkisen edun näkökulmasta. Jos järjestelmässä mahdollistettaisiin jatkomuutoksenhaku vain yksityisten intressien turvaamiseksi, ylimmän tuomioistuimen oikeuskäytäntö olisi vaarassa vinoutua, mikä ei vastaisi korkeimman hallinto-oikeuden tehtävää hallintoasioiden ylimpänä tuomioistuimena.  

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Mainitun lain 109 §:n 2 momentin mukaan alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella on oikeus hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä. Lain 109 §:n 3 momentin mukaan viranomainen saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi.  

Jatkomuutoksenhaun symmetrisyyden turvaamiseksi tässä hallituksen esityksessä jatkomuutoksenhakua ei rajoiteta vain yksityisen osapuolen etujen huomioon ottamiseksi. Jatkomuutoksenhakuoikeus olisi siten myös kuluttaja-asiamiehellä tilanteissa, joissa kuluttaja-asiamiehen esitys on hylätty tai seuraamusmaksu on määrätty muutoin esityksestä poikkeavasti. Asiasta ehdotetaan säädettäväksi erikseen, jotta kysymystä kuluttaja-asiamiehen valitusoikeudesta ei jouduttaisi yksittäistapauksittain ratkaisemaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n säännösten, erityisesti pykälän 3 momentin perusteella.  

Viranomaisten valitusoikeuden osalta huomioon on samalla otettava, että myös viranomaisen tulee valituksessaan vaatia muutosta markkinaoikeuden päätöksen lopputulokseen. Korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeudenkäynnin osapuolten, olivatpa nämä yksityisiä tai viranomaisia, valitusoikeuden perusteeksi ei riitä se, että muutosta haetaan tosiasiassa vain päätöksen perusteluihin (esimerkiksi KHO 2018:132).  

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle. Pykälän 3 momentin mukaan yksityinen osapuoli voidaan 1 ja 2 momentista poiketen velvoittaa korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikuluja vain, jos yksityinen asianosainen on esittänyt ilmeisen perusteettoman vaatimuksen. Laissa ei aikaisemmin voimassa olleen hallintolainkäyttölain (586/1995) 74 §:n 2 momentin tapaan ole enää säännöstä siitä, että harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.  

Alkuperäisessä hallituksen esityksessä lähtökohtana oli, että kuluttaja-asiamiehen seuraamusmaksuhakemuksia koskevissa asioissa kukin osapuoli olisi markkinaoikeudellisissa asioissa jo nykyisin noudatettavan pääsäännön mukaisesti vastannut omista oikeudenkäyntikuluistaan. Perustuslakivaliokunta on todennut esityksestä antamassaan lausunnossa, että oikeusturvan takeisiin hallinnollista rangaistusseuraamusta koskevassa oikeudenkäynnissä voidaan katsoa kuuluvan myös oikeus saada kohtuullinen korvaus oikeudenkäyntikuluista, jos seuraamusta koskeva vaatimus hylätään lainvastaisena. Jo tämä lausuma huomioon ottaen ei ole syytä säätää oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuudesta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetusta laista poikkeavasti. Kuluttaja-asiamies voisi siis esityksen tehneenä viranomaisena joutua korvaamaan yksityisen osapuolen oikeudenkäyntikulut, jos muunlainen ratkaisu olisi kohtuuton ottaen huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 ja 2 momentin säännökset.  

Oikeuskäytäntöä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain oikeudenkäyntikulusäännösten soveltamisesta ei luonnollisestikaan vielä ole. Aikaisemman oikeuskäytännön perusteella viranomaisen korvausvastuu vastapuolen oikeudenkäyntikäyntikuluista on syntynyt yleensä tilanteissa, joissa viranomaisen oma ratkaisu on perustunut selvästi väärään tulkintaan voimassa olevasta lainsäädännöstä ja oikeustilasta taikka siihen, että asian selvittäminen viranomaisessa on jäänyt puutteelliseksi. Uuden lain tulkintatilanteessa useat kohtuuttomuuden tulkintaelementit vastaavat aikaisempaa oikeustilaa. Ratkaisevaa uudenkaan lain mukaan ei ole pelkästään tuomioistuimen ratkaisun lopputulos.  

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 1 a luvussa säädetään markkinaoikeuden päätösvaltaisuudesta eri asiaryhmissä. Lain 1 a luvun 1 §:n mukaan markkinaoikeus on päätösvaltainen kokoonpanossa, johon kuuluu kolme lainoppinutta jäsentä, jollei jäljempänä laissa toisin säädetä. Kuluttaja-asiamiehen esityksestä vireille tullutta asiaa ei yleensä voida käsitellä tätä pienemmässä kokoonpanossa kuin tilanteessa, jossa yksi lainoppinut jäsen voi mainitun luvun 5 §:n mukaisesti tehdä eräitä valmistelevia tai väliaikaisia toimia taikka päättää asian tutkimatta tai sillensä jättämisestä. Markkinaoikeuden kokoonpanosääntelystä ei tarvita tämän vuoksi erikseen säännöksiä tässä asiaryhmässä. Vastaava koskee myös korkeimman hallinto-oikeuden kokoonpanoa. Valitusasia käsitellään viiden jäsenen ja esittelijän muodostamassa kokoonpanossa, jollei asiaa ole aihetta käsitellä periaatteellisen merkittävyytensä vuoksi tätä suuremmassa kokoonpanossa. Korkeimman hallinto-oikeuden kokoonpanoa koskevat säännökset ovat korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetussa laissa (1265/2006).  

Alkuperäiseen hallituksen esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen mukaan Finanssivalvonta (tarkemmin Finanssivalvonnan johtokunta) voisi eräissä tilanteissa määrätä lakiehdotuksessa tarkoitetun seuraamusmaksun. Lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin mukaan muutoksenhakuun Finanssivalvonnan määräämästä seuraamusmaksusta sovelletaan, mitä Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) 73 §:ssä säädetään.  

Viitatun pykälän 1 momentin nojalla Finanssivalvonnan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen. Muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Mainitun lain mukaan hallinto-oikeuden antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää asiassa valitusluvan.  

Tässä esityksessä ja alkuperäisessä hallituksen esityksessä ehdotettujen säännösten perusteella oikeussuojakeinojen käyttö hajaantuisi ensi asteen tuomioistuimessa kahteen eri tuomioistuimeen, ja lisäksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa asiaryhmässä tulisi olemaan osittain käytössä valituslupajärjestelmä. Erona on, että Finanssivalvonta itse määrää seuraamusmaksun, joten hallinto-oikeus on jo ensi asteen muutoksenhakutuomioistuin. Valituslupajärjestelmä toisessa asteessa ei siten ole ongelmallinen suhteessa perustuslain 21 §:ään.  

Koska tämän hallituksen esityksen mukaisesti kuluttajansuoja-asioissa kiellot ja toisaalta kuluttaja-asiamiehen esittämät seuraamusmaksut käsiteltäisiin eri tuomioistuinprosessissa, tarpeelliseksi on samalla harkittu, että 1. lakiehdotukseen sisällytetään säännös asian käsittelyn harkinnanvaraisesta lykkäämisestä.  

Käytännössä kieltoasiassa annettavalla ratkaisulla voi olla merkitystä sille, tuomitaanko elinkeinonharjoittajalle myös seuraamusmaksu kielletyksi todetusta toiminnasta. Tämä tarkoittaisi sitä, että lykkäys voisi lähinnä tulla kysymykseen seuraamusmaksuasiassa markkinaoikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa tilanteessa, jossa kieltoasia on vireillä markkinaoikeudessa tai korkeimmassa oikeudessa. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa ei, kuten ei sitä edeltäneessäkään laissa, ole säännöksiä asian lykkäämisestä. Käytännössä lykkäyspäätöksiä on jouduttu tekemään silloin, kun asian käsittelyyn mahdollisesti vaikuttava toinen asia on vireillä jossakin muussa tuomioistuimessa. Säännös lykkäyksestä olisi nykyistä oikeustilaa selventävä. 

2.2  Pääasialliset vaikutukset

Alkuperäisessä hallituksen esityksessä arvioitiin, että uusien valvontakeinojen aktiivinen hyödyntäminen edellyttää Kilpailu- ja kuluttajaviraston henkilöstövoimavarojen lisäämistä vuositasolla yhteensä 650 000 eurolla (8 henkilötyövuotta) vuodesta 2020 lukien, mikä otettiin huomioon valtion vuoden 2020 talousarvioesityksessä lisämäärärahana Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimintamenomomentilla 32.01.06. Koska alkuperäisen hallituksen esityksen eduskuntakäsittely on viivästynyt, tarvittavaa lisämäärärahaa ei voitu huomioida valtion vuoden 2020 talousarviossa. Vuodelle 2020 tarvittava lisämääräraha on tarkoitus ehdottaa otettavaksi vuoden 2020 lisätalousarvioon. Lisämäärärahatarve vuodelle 2020 on 365 000 euroa eli pienempi kuin alun perin esitetty 650 000 euroa, mikä johtuu ehdotettujen lakien voimaantulon viivästymisestä. Vuodesta 2021 lukien lisämäärärahatarve on vuositasolla yhteensä 650 000 euroa alkuperäisen esityksen mukaisesti, ja lisäys sisältyy vuosien 2020-2023 Julkisen talouden suunnitelmaan momentilla 32.01.06 vuosille 2021 ja 2022.  

Täydentävässä hallituksen esityksessä ehdotetulla sääntelyllä on vaikutuksia korkeimman hallinto-oikeuden toimintaan, koska sen käsiteltäväksi tulisi uudenlainen asiaryhmä. Vaikutuksia ei kuitenkaan arvioida merkittäviksi, koska kuluttaja-asiamiehen esittämän arvion mukaan seuraamusmaksun määräämistä koskevia asioita, joihin valitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen kytkeytyisi, saatettaisiin markkinaoikeudessa vireille vain joitakin vuodessa.  

Jos kuluttaja-asiamies katsoisi, että elinkeinonharjoittajan lainvastaiseen menettelyyn olisi syytä puuttua hakemalla sekä kiellon että seuraamusmaksun määräämistä, tämä ei olisi mahdollista samassa prosessissa. Jaksossa 2.1 on kuvattu uudistuksen vaikutuksia tuomioistuinkäsittelyyn ja kuluttaja-asiamiehen mahdolliseen oikeudenkäyntikuluvastuuseen. Sekä elinkeinonharjoittajan että kuluttaja-asiamiehen kannalta uudistus merkitsee myös sitä, että maksettavaksi voisivat tällaisissa tapauksissa tulla kahdesta eri oikeudenkäynnistä aiheutuneet kulut. 

Jos elinkeinonharjoittaja hakisi seuraamusmaksun määräämistä koskevaan markkinaoikeuden päätökseen muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, maksettavaksi tulisi korkeimman hallinto-oikeuden oikeudenkäyntimaksu, joka on tällä hetkellä 510 euroa (tuomioistuinmaksulain (1455/2015) 2 §:n 1 momentti sekä tuomioistuinmaksulain 2 §:ssä säädettyjen maksujen tarkistamisesta annetun oikeusministeriön asetuksen (1383/2018) 1 §:n 2 momentti).  

4.1  Esityksen suhde täydennettävään esitykseen

Hallituksen esityksen (HE 54/2019 vp) 1. lakiehdotuksen 21-24 §:ää ehdotetaan muutettavaksi, minkä lisäksi mainittuun lakiehdotukseen lisättäisiin uusi 25 §. Lisäksi muutoksia esitetään hallituksen esityksen 3. lakiehdotukseen sekä 5. lakiehdotukseen. Tietoteknisistä syistä alkuperäisen hallituksen esityksen 3. lakiehdotus on ollut välttämätöntä numeroida tämän esityksen 2. lakiehdotukseksi ja alkuperäisen hallituksen esityksen 5. lakiehdotus puolestaan tämän esityksen 3. lakiehdotukseksi. 

Esityksen mukaan 1. lakiehdotuksen 21 § koskisi seuraamusmaksun määräämistä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin seuraamusmaksun määräämisestä markkinaoikeudessa kuluttaja-asiamiehen esityksestä. Momenttiin lisättäisiin alkuperäisen hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 22 §:n säännökset seuraamusmaksun vanhentumisesta, kun kuluttaja-asiamies esittää seuraamusmaksun määräämistä. Momenttiin lisättäisiin myös viittaussäännös, jonka mukaan asian käsittelyyn markkinaoikeudessa sovelletaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia. 

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin seuraamusmaksun määräämisestä Finanssivalvonnan päätöksellä. Myös tähän momenttiin liitettäisiin seuraamusmaksun vanhentumista koskeva säännös.  

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, että seuraamusmaksu määrätään valtiolle ja että seuraamusmaksu on pantavissa täytäntöön vasta lainvoimaisena. Säännös poikkeaisi tältä osin alkuperäiseen hallituksen esitykseen sisältyneestä ehdotuksesta, jonka mukaan seuraamusmaksu olisi pantu täytäntöön valituksesta huolimatta. Alkuperäinen ehdotus perustui siihen, että seuraamusmaksun täytäntöönpanoon katsottiin perustelluksi soveltaa samoja säännöksiä kuin kieltoasioihin, jotka olisivat voineet tulla käsiteltäväksi samassa prosessissa. Sen sijaan nyt ehdotettava säännös vastaisi tältä osin perustuslakivaliokunnan vakiintunutta tulkintakäytäntöä, jonka mukaan merkittävät taloudelliset seuraamukset ovat hallintolainkäytön järjestyksessä käsiteltäessä täytäntöönpantavissa vasta lainvoimaisen ratkaisun perusteella. 

Lain 22 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi muutoksenhausta markkinaoikeuden päätökseen. Pykälän 1 momentissa säädetään, että muutoksenhaku ei edellytä valituslupaa. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin sekä kuluttaja-asiamiehen että yksityisen tahon valitusoikeudesta markkinaoikeuden päätökseen.  

Lain 23 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi mahdollisuudesta lykätä seuraamusmaksuasiaa toisessa oikeudenkäynnissä vireillä olevan muun asian vuoksi. 

Lain 24 § vastaisi alkuperäisen hallituksen esityksen 23 §:ää ja 1. lakiehdotukseen lisättäväksi ehdotettu 25 § vastaisi puolestaan alkuperäisen hallituksen esityksen 24 §:ää. Näiltä osin kyse olisi puhtaasti lakiteknisistä muutoksista. 

Alkuperäisen hallituksen esityksen 3. lakiehdotuksesta poistetaan ne säännösehdotukset, joilla olisi muutettu oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 7 luvun 4 §:ää sekä lisätty mainittuun lukuun uusi 4 a §. Koska muutoksenhaku ei ohjautuisi korkeimpaan oikeuteen, mainitut säännösehdotukset ovat käyneet tarpeettomiksi. 

Alkuperäiseen hallituksen esitykseen sisältyvään 3. lakiehdotukseen tehdään lisäksi ne muutokset, joiden perusteella 1. lakiesityksen mukaiset asiat ovat markkinaoikeudessa osaksi mainitun lain 1 luvun 2 §:ssä tarkoitettuja kilpailu- ja valvonta-asioita ja osaksi saman luvun 6 §:ssä tarkoitettuja markkinaoikeudellisia asioita. Mainitun luvun 6 §:ää on tarpeen muuttaa täydentävässä esityksessä siten, että muutos kohdistuu pykälän 1 momentin sijasta pykälän 2 momenttiin, koska tämän hallituksen esityksen myötä kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista annettuun lakiin sisältyisi useampaan kuin yhteen markkinaoikeuden asiaryhmään kuuluvia asioita. Lisäksi tähän hallituksen esitykseen sisältyvien muutosten vuoksi esitetään muutettavaksi myös 3. lakiehdotuksen 5 luvun 2 §:n 1 momentin 9 kohtaa.  

Alkuperäisen hallituksen esityksen 5. lakiehdotukseen tehdään sanallinen tarkennus. Tarkennuksen syynä on se, että sakon täytäntöönpanosta annetun lain 1 §:n 1 momentissa säädetään erikseen 13 kohdassa Finanssivalvonnan määräämistä seuraamusmaksuista. Alkuperäiseen hallituksen esitykseen sisältymättömästä 13 kohdasta voi suhteessa ehdotettuun 15 kohtaan tehdä sen virheellisen johtopäätöksen, että Finanssivalvonnan kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista annetun lain mukaisesti määräämä seuraamusmaksu ei kuuluisi mainitussa laissa tarkoitettuihin seuraamuksiin, koska pykäläviittaukset eivät koske tätä. Tämän vuoksi 15 kohtaa tarkennetaan sanallisesti, jolloin kohdassa ei ole myöskään tarpeen mainita kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista annetun lain pykäliä. Kohdassa mainitaan nyt erikseen sekä Finanssivalvonnan että tuomioistuinten määräämät seuraamusmaksut. 

4.2  Suhde talousarvioesitykseen

Alkuperäiseen hallituksen esitykseen perustunut tarvittava lisämääräraha Kilpailu- ja kuluttajavirastolle on tarkoitus ottaa huomioon valtion vuoden 2020 lisätalousarvioesityksessä siltä osin kuin se kohdistuu vuoteen 2020. Lisämäärärahatarve vuodelle 2020 on edellä todetun mukaisesti 365 000 euroa. Vuodesta 2021 lukien lisämäärärahatarve on vuositasolla yhteensä 650 000 euroa alkuperäisen esityksen mukaisesti, ja lisäys sisältyy vuosien 2020-2023 Julkisen talouden suunnitelmaan momentilla 32.01.06 vuosille 2021 ja 2022.