2.1
Keskeiset ehdotukset
Lakiteknisesti perustuslakivaliokunnan edellyttämät muutokset seuraamusmaksuasioiden käsittelyjärjestykseen sekä muut tässä yhteydessä tarvittavat muutokset toteutetaan muuttamalla alkuperäisen hallituksen esityksen 1. lakiehdotusta, 3. lakiehdotusta sekä 5. lakiehdotusta.
Asiaryhmän käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkeimman oikeuden sijasta tarkoittaa muun ohella, että 3. lakiehdotuksen eräät säännökset (oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 7 luvun ehdotetut muutokset) ovat käyneet tarpeettomiksi. Lisäksi on tarpeen määritellä, että 1. lakiehdotuksen mukaiset kuluttaja-asiamiehen esitykset (alkuperäisessä hallituksen esityksessä hakemukset) seuraamusmaksun määräämisestä ovat markkinaoikeudessa oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 1 luvun 2 §:ssä tarkoitettuja niin sanottuja kilpailu- ja valvonta-asioita, kun taas 1. lakiehdotuksen 12 §:ssä tarkoitetut asiat olisivat alkuperäisen hallituksen esityksen mukaisesti niin sanottuja markkinaoikeudellisia asioita.
Tässä yhteydessä on syytä tuoda esille, että perustuslakivaliokunnan edellyttämästä toteutuksesta seuraa eräitä nykyiselle oikeusjärjestykselle epätavanomaisia piirteitä. Tällainen seikka on ensinnäkin se, että korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu mitään muuta asiaryhmää, jossa hallintotuomioistuinlinjassa käsiteltäisiin muutoksenhakuasioina vain hallinnollisia sanktioita. Hallintotuomioistuinlinjassa käsiteltäviin asioihin kuuluvat yleensä myös muutoksenhaut niistä muista päätöksistä, joita valvontaviranomaiset tekevät toiminnanharjoittajan lainvastaisen tai muutoin epäasianmukaisen toimintatavan ehkäisemiseksi, muuttamiseksi tai kieltämiseksi. Ensi asteen ja ylimmän muutoksenhakutuomioistuimen asiallinen toimivalta on siten yleensä sama.
Hallintotuomioistuinlinjassa ei käsitellä muita kuluttaja-asiamiehen vireille panemia kuluttajansuoja-asioita, vaan toimivalta näissä asioissa kuuluu erityistuomioistuimena markkinaoikeudelle, jonka päätöksistä haetaan tältä osin muutosta valitusluvanvaraisesti korkeimmalta oikeudelta. Tässä asiaryhmässä ensi asteen tuomioistuimen toimivalta ja muutoksenhakutuomioistuimen toimivalta eivät siten ole samansisältöiset. Tästä lähtökohdasta aiheutuu myös se ongelma, että kuluttajansuoja-asioissa seuraamusmaksun määräämistä ja kieltoa koskevia asioita ei voida käsitellä markkinaoikeudessa yhdessä.
Edellä selostetuista syistä täydentävää hallituksen esitystä valmisteltaessa on harkittu, tulisiko perustuslakivaliokunnan seuraamusmaksusääntelyyn edellyttämän muutoksen johdosta myös erityisesti kuluttaja-asiamiehen kieltoasiat siirtää käsiteltäväksi hallintoprosessuaalisessa järjestyksessä. Tällöin kuluttaja-asiamiehen kieltoasiatkin ratkaisisi viime kädessä korkein hallinto-oikeus, kun ne nykyisin kuuluvat korkeimmalle oikeudelle. Kuten alkuperäisessä hallituksen esityksessä on todettu, markkinaoikeudellista kieltoprosessia on tarkoitus jatkossakin käyttää erityisesti ennakkoratkaisuluonteisissa asioissa (alkuperäisen esityksen s. 33), ja tällaisten asioiden käsittelyä korkeimmassa oikeudessa jatkossakin puoltaa se, että korkeimmalle oikeudelle kuuluu ennakkopäätösten antaminen myös yksittäisissä kuluttajaoikeudellisissa riita-asioissa. Kieltoasioiden käsittelyjärjestyksen muuttaminen joka tapauksessa edellyttäisi käytännössä oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain kokonaisuudistusta. Näin mittavan muutoksen tarkoituksenmukaisuuden tarkempaa arviointia ja toteuttamista tässä yhteydessä ei pidetty mahdollisena erityisesti siksi, että nyt kyseessä olevilla hallituksen esityksillä on yhteys kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) 2017/2394, joka on tullut sovellettavaksi jo 17.1.2020. Esityksessä onkin päädytty ehdottamaan vain perustuslakivaliokunnan edellyttämiä välttämättömiä muutoksia alkuperäiseen esitykseen sisältyvään seuraamusmaksusääntelyyn. Sääntelyn toimivuutta on kuitenkin syytä seurata ja arvioitava tilannetta tarvittaessa uudelleen.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa valitusmahdollisuudet eivät ole epäsymmetrisiä. Toisin sanoen, jos asia on valitusluvanvarainen, se on valitusluvanvarainen sekä yksityiselle että julkiselle osapuolelle. Jos asiassa ei ole valituslupajärjestelmää, muutoksenhaku järjestyy joko yleisen hallintoprosessuaalisen lainsäädännön tai erityislainsäädännön perusteella. Lähtökohtana tuolloinkin on, että valittaminen on mahdollista kaikille niille osapuolille, joilla on asiassa välitöntä oikeudellista intressiä joko yksityisen tai julkisen edun näkökulmasta. Jos järjestelmässä mahdollistettaisiin jatkomuutoksenhaku vain yksityisten intressien turvaamiseksi, ylimmän tuomioistuimen oikeuskäytäntö olisi vaarassa vinoutua, mikä ei vastaisi korkeimman hallinto-oikeuden tehtävää hallintoasioiden ylimpänä tuomioistuimena.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Mainitun lain 109 §:n 2 momentin mukaan alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella on oikeus hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla hallintotuomioistuin on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä. Lain 109 §:n 3 momentin mukaan viranomainen saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi.
Jatkomuutoksenhaun symmetrisyyden turvaamiseksi tässä hallituksen esityksessä jatkomuutoksenhakua ei rajoiteta vain yksityisen osapuolen etujen huomioon ottamiseksi. Jatkomuutoksenhakuoikeus olisi siten myös kuluttaja-asiamiehellä tilanteissa, joissa kuluttaja-asiamiehen esitys on hylätty tai seuraamusmaksu on määrätty muutoin esityksestä poikkeavasti. Asiasta ehdotetaan säädettäväksi erikseen, jotta kysymystä kuluttaja-asiamiehen valitusoikeudesta ei jouduttaisi yksittäistapauksittain ratkaisemaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 109 §:n säännösten, erityisesti pykälän 3 momentin perusteella.
Viranomaisten valitusoikeuden osalta huomioon on samalla otettava, että myös viranomaisen tulee valituksessaan vaatia muutosta markkinaoikeuden päätöksen lopputulokseen. Korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeudenkäynnin osapuolten, olivatpa nämä yksityisiä tai viranomaisia, valitusoikeuden perusteeksi ei riitä se, että muutosta haetaan tosiasiassa vain päätöksen perusteluihin (esimerkiksi KHO 2018:132).
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle. Pykälän 3 momentin mukaan yksityinen osapuoli voidaan 1 ja 2 momentista poiketen velvoittaa korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikuluja vain, jos yksityinen asianosainen on esittänyt ilmeisen perusteettoman vaatimuksen. Laissa ei aikaisemmin voimassa olleen hallintolainkäyttölain (586/1995) 74 §:n 2 momentin tapaan ole enää säännöstä siitä, että harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Alkuperäisessä hallituksen esityksessä lähtökohtana oli, että kuluttaja-asiamiehen seuraamusmaksuhakemuksia koskevissa asioissa kukin osapuoli olisi markkinaoikeudellisissa asioissa jo nykyisin noudatettavan pääsäännön mukaisesti vastannut omista oikeudenkäyntikuluistaan. Perustuslakivaliokunta on todennut esityksestä antamassaan lausunnossa, että oikeusturvan takeisiin hallinnollista rangaistusseuraamusta koskevassa oikeudenkäynnissä voidaan katsoa kuuluvan myös oikeus saada kohtuullinen korvaus oikeudenkäyntikuluista, jos seuraamusta koskeva vaatimus hylätään lainvastaisena. Jo tämä lausuma huomioon ottaen ei ole syytä säätää oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuudesta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetusta laista poikkeavasti. Kuluttaja-asiamies voisi siis esityksen tehneenä viranomaisena joutua korvaamaan yksityisen osapuolen oikeudenkäyntikulut, jos muunlainen ratkaisu olisi kohtuuton ottaen huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 ja 2 momentin säännökset.
Oikeuskäytäntöä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain oikeudenkäyntikulusäännösten soveltamisesta ei luonnollisestikaan vielä ole. Aikaisemman oikeuskäytännön perusteella viranomaisen korvausvastuu vastapuolen oikeudenkäyntikäyntikuluista on syntynyt yleensä tilanteissa, joissa viranomaisen oma ratkaisu on perustunut selvästi väärään tulkintaan voimassa olevasta lainsäädännöstä ja oikeustilasta taikka siihen, että asian selvittäminen viranomaisessa on jäänyt puutteelliseksi. Uuden lain tulkintatilanteessa useat kohtuuttomuuden tulkintaelementit vastaavat aikaisempaa oikeustilaa. Ratkaisevaa uudenkaan lain mukaan ei ole pelkästään tuomioistuimen ratkaisun lopputulos.
Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 1 a luvussa säädetään markkinaoikeuden päätösvaltaisuudesta eri asiaryhmissä. Lain 1 a luvun 1 §:n mukaan markkinaoikeus on päätösvaltainen kokoonpanossa, johon kuuluu kolme lainoppinutta jäsentä, jollei jäljempänä laissa toisin säädetä. Kuluttaja-asiamiehen esityksestä vireille tullutta asiaa ei yleensä voida käsitellä tätä pienemmässä kokoonpanossa kuin tilanteessa, jossa yksi lainoppinut jäsen voi mainitun luvun 5 §:n mukaisesti tehdä eräitä valmistelevia tai väliaikaisia toimia taikka päättää asian tutkimatta tai sillensä jättämisestä. Markkinaoikeuden kokoonpanosääntelystä ei tarvita tämän vuoksi erikseen säännöksiä tässä asiaryhmässä. Vastaava koskee myös korkeimman hallinto-oikeuden kokoonpanoa. Valitusasia käsitellään viiden jäsenen ja esittelijän muodostamassa kokoonpanossa, jollei asiaa ole aihetta käsitellä periaatteellisen merkittävyytensä vuoksi tätä suuremmassa kokoonpanossa. Korkeimman hallinto-oikeuden kokoonpanoa koskevat säännökset ovat korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetussa laissa (1265/2006).
Alkuperäiseen hallituksen esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen mukaan Finanssivalvonta (tarkemmin Finanssivalvonnan johtokunta) voisi eräissä tilanteissa määrätä lakiehdotuksessa tarkoitetun seuraamusmaksun. Lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin mukaan muutoksenhakuun Finanssivalvonnan määräämästä seuraamusmaksusta sovelletaan, mitä Finanssivalvonnasta annetun lain (878/2008) 73 §:ssä säädetään.
Viitatun pykälän 1 momentin nojalla Finanssivalvonnan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen. Muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Mainitun lain mukaan hallinto-oikeuden antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää asiassa valitusluvan.
Tässä esityksessä ja alkuperäisessä hallituksen esityksessä ehdotettujen säännösten perusteella oikeussuojakeinojen käyttö hajaantuisi ensi asteen tuomioistuimessa kahteen eri tuomioistuimeen, ja lisäksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa asiaryhmässä tulisi olemaan osittain käytössä valituslupajärjestelmä. Erona on, että Finanssivalvonta itse määrää seuraamusmaksun, joten hallinto-oikeus on jo ensi asteen muutoksenhakutuomioistuin. Valituslupajärjestelmä toisessa asteessa ei siten ole ongelmallinen suhteessa perustuslain 21 §:ään.
Koska tämän hallituksen esityksen mukaisesti kuluttajansuoja-asioissa kiellot ja toisaalta kuluttaja-asiamiehen esittämät seuraamusmaksut käsiteltäisiin eri tuomioistuinprosessissa, tarpeelliseksi on samalla harkittu, että 1. lakiehdotukseen sisällytetään säännös asian käsittelyn harkinnanvaraisesta lykkäämisestä.
Käytännössä kieltoasiassa annettavalla ratkaisulla voi olla merkitystä sille, tuomitaanko elinkeinonharjoittajalle myös seuraamusmaksu kielletyksi todetusta toiminnasta. Tämä tarkoittaisi sitä, että lykkäys voisi lähinnä tulla kysymykseen seuraamusmaksuasiassa markkinaoikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa tilanteessa, jossa kieltoasia on vireillä markkinaoikeudessa tai korkeimmassa oikeudessa. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa ei, kuten ei sitä edeltäneessäkään laissa, ole säännöksiä asian lykkäämisestä. Käytännössä lykkäyspäätöksiä on jouduttu tekemään silloin, kun asian käsittelyyn mahdollisesti vaikuttava toinen asia on vireillä jossakin muussa tuomioistuimessa. Säännös lykkäyksestä olisi nykyistä oikeustilaa selventävä.
2.2
Pääasialliset vaikutukset
Alkuperäisessä hallituksen esityksessä arvioitiin, että uusien valvontakeinojen aktiivinen hyödyntäminen edellyttää Kilpailu- ja kuluttajaviraston henkilöstövoimavarojen lisäämistä vuositasolla yhteensä 650 000 eurolla (8 henkilötyövuotta) vuodesta 2020 lukien, mikä otettiin huomioon valtion vuoden 2020 talousarvioesityksessä lisämäärärahana Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimintamenomomentilla 32.01.06. Koska alkuperäisen hallituksen esityksen eduskuntakäsittely on viivästynyt, tarvittavaa lisämäärärahaa ei voitu huomioida valtion vuoden 2020 talousarviossa. Vuodelle 2020 tarvittava lisämääräraha on tarkoitus ehdottaa otettavaksi vuoden 2020 lisätalousarvioon. Lisämäärärahatarve vuodelle 2020 on 365 000 euroa eli pienempi kuin alun perin esitetty 650 000 euroa, mikä johtuu ehdotettujen lakien voimaantulon viivästymisestä. Vuodesta 2021 lukien lisämäärärahatarve on vuositasolla yhteensä 650 000 euroa alkuperäisen esityksen mukaisesti, ja lisäys sisältyy vuosien 2020-2023 Julkisen talouden suunnitelmaan momentilla 32.01.06 vuosille 2021 ja 2022.
Täydentävässä hallituksen esityksessä ehdotetulla sääntelyllä on vaikutuksia korkeimman hallinto-oikeuden toimintaan, koska sen käsiteltäväksi tulisi uudenlainen asiaryhmä. Vaikutuksia ei kuitenkaan arvioida merkittäviksi, koska kuluttaja-asiamiehen esittämän arvion mukaan seuraamusmaksun määräämistä koskevia asioita, joihin valitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen kytkeytyisi, saatettaisiin markkinaoikeudessa vireille vain joitakin vuodessa.
Jos kuluttaja-asiamies katsoisi, että elinkeinonharjoittajan lainvastaiseen menettelyyn olisi syytä puuttua hakemalla sekä kiellon että seuraamusmaksun määräämistä, tämä ei olisi mahdollista samassa prosessissa. Jaksossa 2.1 on kuvattu uudistuksen vaikutuksia tuomioistuinkäsittelyyn ja kuluttaja-asiamiehen mahdolliseen oikeudenkäyntikuluvastuuseen. Sekä elinkeinonharjoittajan että kuluttaja-asiamiehen kannalta uudistus merkitsee myös sitä, että maksettavaksi voisivat tällaisissa tapauksissa tulla kahdesta eri oikeudenkäynnistä aiheutuneet kulut.
Jos elinkeinonharjoittaja hakisi seuraamusmaksun määräämistä koskevaan markkinaoikeuden päätökseen muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, maksettavaksi tulisi korkeimman hallinto-oikeuden oikeudenkäyntimaksu, joka on tällä hetkellä 510 euroa (tuomioistuinmaksulain (1455/2015) 2 §:n 1 momentti sekä tuomioistuinmaksulain 2 §:ssä säädettyjen maksujen tarkistamisesta annetun oikeusministeriön asetuksen (1383/2018) 1 §:n 2 momentti).