Viimeksi julkaistu 3.10.2022 15.54

Hallituksen esitys HE 135/2022 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kotoutumisen edistämisestä annetun lain ja kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain 14 §:n muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavan kotoutumisen edistämisestä annettua lakia ja kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annettua lakia. Ensin mainitun lain muuttamisella pyrittäisiin turvaamaan Ukrainasta sotaa pakenevien henkilöiden kotoutumista edistävien palveluiden järjestäminen kunnissa ja hyvinvointialueilla. Jälkimmäisen lain muuttamisella pyrittäisiin täsmentämään sääntelyä vastaanottopalveluiden lakkaamisesta tilapäistä suojelua saavan saadessa kotikunnan.  

Suomeen on saapunut noin 30 000 Ukrainasta sodan myötä pakenemaan joutunutta henkilöä, jolle on myönnetty tilapäistä suojelua. Tilapäinen suojelu perustuu EU:n tilapäistä suojelua koskevaa direktiiviin, jota sovelletaan Ukrainan sodan myötä Suomessa ensimmäistä kertaa. Tilapäisen suojelun myöntäminen mahdollistaa sen, että suojelua voidaan tarjota rajatulle joukolle nopeasti ja turvapaikkamenettelyä kevyemmässä prosessissa.  

Tilapäistä suojelua saavien henkilöiden palveluiden järjestämisen turvaamiseksi esitetään, että kunnille ja hyvinvointialueille voitaisiin maksaa valtion korvauksia palveluiden järjestämisestä niiden tilapäistä suojelua saavien osalta, joille on myönnetty kotikunta. Kustannuksia korvattaisiin samoin perustein kuin esimerkiksi kansainvälistä suojelua saavan henkilön palveluiden kustannuksia korvataan. 

Esityksessä ehdotetaan myös, että tilapäistä suojelua saaviin sovellettaisiin kuntaan osoittamista koskevaa sääntelyä vastaavasti kuin kansainvälisen suojelun hakemuksen perusteella oleskeluluvan saaneisiin henkilöihin. Esityksessä myös selkeytettäisiin kuntaan osoittamisen viranomaisvastuita ja muutettaisiin kotoutumisen edistämisestä annettua lakia vastaamaan paremmin nykyistä käytäntöä henkilöiden kuntaan siirtymisprosessien osalta. 

Lisäksi ehdotetaan, että alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tullut tilapäistä suojelua saava lapsi tai nuori saisi asumisen ja tuen palvelut samoin kuin ilman huoltajaa alaikäisenä maahan tullut kiintiöpakolainen tai kansainvälistä suojelua saava lapsi tai nuori. 

Lisäksi ehdotetaan, että vastaanottolakia täsmennettäisiin tilapäistä suojelua saavan vastaanottopalveluiden lakkaamisen osalta tilanteessa, jossa henkilölle on myönnetty kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta. 

Esitys liittyy valtion vuoden 2023 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. 

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2023. 

PERUSTELUT

Asian tausta ja valmistelu

Neuvoston direktiivi 2001/55/EY vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukoittaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi on annettu 20 päivänä heinäkuuta 2001. Tilapäistä suojelua koskevat säännökset lisättiin kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annettuun lakiin vuonna 2003 tilapäisen suojelun direktiivin voimaantulon myötä (HE 25/2001 vp). Sittemmin kotoutumisen edistämisestä on säädetty oma lakinsa: laki kotoutumisen edistämisestä (1386/2010), ja vastaanottoa koskevat säännökset sisältyvät kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annettuun lakiin (746/2011). Neuvoston täytäntöönpanopäätös tilapäisen suojelun direktiivin aktivoimisesta tuli voimaan 4.3.2022. 

Tilapäistä suojelua sovelletaan nyt Ukrainan sodan myötä Suomessa ensimmäistä kertaa. Hallituksen julkisen talouden suunnitelman 2023-2026 pöytäkirjamerkinnän mukaan hallituksen tavoite on, että EU:n direktiivin nojalla tilapäisen suojelun piirissä olevat henkilöt asettuvat nopeasti osaksi yhteiskuntamme arkea, työelämää ja palveluita. Kevään ja kesän 2022 aikana valtioneuvosto on arvioinut voimassa olevan lainsäädännön soveltuvuutta uuteen tilanteeseen sekä sitä, miten tilapäistä suojelua saaville saataisiin järjestettyä heidän tarvitsemansa palvelut mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti. Arvioinnissa keskeisenä on noussut esiin kotikuntamerkintä ja sen vaikutus siihen, mihin palveluihin ja etuuksiin henkilöllä on oikeus. Tilapäistä suojelua saaville ei pääsääntöisesti ole annettu kotikuntaa Suomessa, koska he eivät täytä kotikuntalain 4 §:n kotikunnan saamiselle säädettyjä edellytyksiä. Vuoden 2022 aikana tilapäistä suojelua saavien edellytykset kotikunnan saamiselle täyttyvät kuitenkin viimeistään keväällä ja kesällä 2023, kun heille myönnettyjen tilapäisten oleskelulupien voimassaoloaikaa on jatkettu ja he ovat asuneet Suomessa yhtäjaksoisesti vähintään vuoden ajan. Tämän jälkeen heille myönnetään kotikunta, jos he hakevat sitä Digi- ja väestötietovirastolta. Jos tilapäistä suojelua saavalla on perheenjäsen, jolla on Suomessa kotikunta, hän voi hakea kotikuntaa jo aiemmin. Tilapäistä suojelua saava voi saada kotikunnan myös, jos hän saa jatkuvan oleskeluluvan jollain muulla kuin tilapäisen suojelun perusteella. Kotikuntamerkintä on merkityksellinen, koska tietyt palvelut ja etuudet on lainsäädännössä sidottu kotikuntaan. Käytännössä tämä tarkoittaa, että maaliskuusta 2023 alkaen kunnan rooli tilapäistä suojelua saavien palveluiden järjestäjänä kasvaa merkittävästi ja siitä johtuen tulisi säätää myös kuntien saamista korvauksista kyseisen ryhmän palveluiden järjestämiseen liittyen. 

Nykytila ja sen arviointi

2.1  Tilapäinen suojelu

Tilapäinen suojelu perustuu EU:n tilapäisen suojelun direktiiviin. Tilapäisen suojelun direktiivi aktivoitiin neuvoston täytäntöönpanopäätöksella 4.3.2022. Neuvoston päätös jätti jäsenmaille harkintavaltaa suojelun tarkan kohderyhmän määrittämiseen. Suomessa suojelua annetaan EU-tason päätöstä laajemmalle Ukrainasta paenneiden joukolle. Valtioneuvosto päätti asiasta 7.3.2022. 

Tilapäistä suojelua Suomessa saavat: 

Ukrainan kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä 

Ukrainassa kansainvälistä suojelua saaneet henkilöt ja heidän perheenjäsenensä 

muut Ukrainassa pysyvästi asuneet, jotka eivät voi palata kotimaahansa 

Ukrainan kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, jotka pakenivat Ukrainasta vähän ennen 24.2. eivätkä konfliktin seurauksena voi palata. Komissio on kehottanut jäsenmaita joustavuuteen näiden henkilöiden osalta. 

muut Suomessa jo oleskelevat tai Suomeen saapuneet Ukrainan kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä 

Ukrainassa laillisesti (muutenkin kuin pysyvästi) oleskelleet EU:n ulkopuolisten maiden kansalaiset, jotka eivät voi palata kotimaahansa. Tämä ryhmä mainitaan jäsenmaille valinnaisena ryhmänä EU-tason päätöksessä. 

Suomessa kaikille tilapäistä suojelua saaville on myönnetty ensimmäinen tilapäinen oleskelulupa 4.3.2023 saakka eli myönnettävät oleskeluluvat ovat tilapäisiä ja alle vuoden mittaisia. Ulkomaalaislain 110 §:n mukaan tilapäistä suojelua saaville on mahdollista myöntää tilapäinen oleskelulupa enintään yhdeksi vuodeksi kerrallaan. 

Neuvoston päätöstä tilapäisen suojelun antamisesta voidaan tarvittaessa pidentää kuuden kuukauden jaksoissa, yhteensä enintään kolmeen vuoteen. Jos tilanne muuttuisi ja EU:ssa katsottaisiin, että Ukrainaan olisi mahdollista palata turvallisesti ja pysyvästi, suojelu voitaisiin myös neuvoston päätöksellä päättää lyhyemmässäkin ajassa. Mikäli neuvosto ei 4.3.3023 mennessä tee päätöstä tilapäisen suojelun päättämisestä, jatkuu tilapäisen suojelun voimassaoloaika automaattisesti puolella vuodella 4.9.2023 saakka ja tämän jälkeen 4.3.2024 saakka. 

Tilapäistä suojelua saavalle annetaan kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (746/2011, vastaanottolaki) nojalla mainitun lain mukaisia vastaanottopalveluja, joita ovat majoitus, vastaanotto- ja käyttöraha, terveydenhuoltopalvelut ja välttämättömät sosiaalipalvelut, tulkki- ja käännöspalvelut sekä työ- ja opintotoiminta. Vastaanottopalveluina voidaan järjestää myös ateriat. Lisäksi ilman huoltajaa oleville lapsille tarkoitetuissa ryhmäkodeissa ja tukiasuntoloissa voidaan järjestää täysi ylläpito. Vastaanottopalvelujen yleinen kehittäminen, suunnittelu, ohjaus, seuranta ja yhteensovittaminen kuuluvat sisäministeriölle. Vastaanottolain 8 §:n mukaan vastaanoton ja auttamisjärjestelmän käytännön toiminnan ohjaus, suunnittelu ja valvonta kuuluvat Maahanmuuttovirastolle. Vastaanottolain 13 §:n mukaan vastaanottopalveluiden järjestämisvastuu on sillä vastaanottokeskuksella, jonka asiakkaaksi kansainvälistä suojelua hakeva tai tilapäistä suojelua saava rekisteröidään. Käytännössä vastaanottokeskukset järjestävät palveluita omana toimintanaan sekä hankkivat niitä ostopalveluina kunnilta ja yksityisiltä palveluntuottajilta. Vastaanottopalveluita järjestetään käytännössä vastaanottokeskuksissa ja keskusten ulkopuolisten palveluntuottajien toimesta. Tilapäistä suojelua saava on vastaanottopalveluiden osalta pääosin turvapaikanhakijaa vastaavassa asemassa, mutta on oikeutettu muun muassa huomattavasti laajempaan terveydenhuoltoon. Vastaanottolain 7 §:n mukaan valtio korvaa vastaanottolaissa tarkoitetusta toiminnasta aiheutuvat kustannukset valtion talousarvion rajoissa. Maahanmuuttovirasto maksaa vastaanotto- ja järjestelykeskuksen perustamis- ja ylläpitokustannukset sekä palvelujen tuottajalle korvauksen vastaanottopalveluiden järjestämisestä. Kulut korvataan siltä ajalta, jona ulkomaalaisella on vastaanottolain perusteella oikeus saada vastaanottopalveluja. 

Kotikuntalaissa (201/1994) säädetään henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan määräytymisestä. Kotikunta on perusteena monille eri oikeuksille ja velvollisuuksille. Kotikuntalaissa ei kuitenkaan itsessään säädetä henkilöiden oikeudesta esimerkiksi erilaisiin etuuksiin tai palveluihin, vaan niiden saamisedellytykset määräytyvät kunkin hallinnonalan oman erityislainsäädännön mukaisesti. Kotikuntalain mukaan määräytyvästä kotikunnasta ja siellä olevasta asuinpaikasta tehdään merkintä väestötietojärjestelmään. Merkintä perustuu ensisijaisesti muuttavan henkilön omaan ilmoitukseen, joka tehdään Digi- ja väestötietovirastolle. Ilmoituksen saatuaan Digi- ja väestötietovirasto tekee henkilön kotikuntaa ja asuinpaikkaa koskevan merkinnän väestötietojärjestelmään. Ahvenanmaan maakunnassa näitä tehtäviä hoitaa Ahvenanmaan valtionvirasto. 

Kotikuntalakia sovelletaan Digi- ja väestötietoviraston ohella laajalti myös muualla julkishallinnossa. Viraston väestötietojärjestelmään tallettamilla kotikuntamerkinnöillä ei ole oikeudellisesti sitovaa vaikutusta muiden hallinnonalojen viranomaistoimintaan (HE 78/2016 vp). Vaikka henkilön kotikuntamerkintä olisi väestötietojärjestelmässä virheellinen, kotikunnan perusteella määräytyvät yksilön oikeudet ja velvollisuudet ratkaistaan niitä koskevissa omissa hallintomenettelyissään. Väestötietojärjestelmään talletettuja, henkilön kotikuntaa ja asuinpaikkaa koskevia tietoja pidetään kuitenkin julkisesti luotettavina. Niillä on siten muiden viranomaisten ratkaisutoiminnassa huomattava tosiasiallinen merkitys. Vaikka jokaisen viranomaisen on mahdollista ratkaista henkilön kotikunta itsenäisesti kotikuntalakia soveltaen, lain yksittäistapauksellinen soveltaminen on monesti haastavaa ja aikaa vievää. Sen vuoksi muut viranomaiset usein luottavat omassa ratkaisutoiminnassaan suoraan väestötietojärjestelmään tehtyihin merkintöihin. Henkilö, jolla on Suomessa kotikunta, kuuluu kuntien sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuun piiriin. Oikeus sosiaaliturvaetuuksiin perustuu työskentelyyn tai vakinaiseen asumiseen Suomessa ja vakinaisen asumisen kokonaisharkinnassa otetaan huomioon kotikuntalain 4 §:ssä säädetty. 

Tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saava ei lähtökohtaisesti saa kotikuntaa Suomessa, koska hän ei pääsääntöisesti maahan tullessaan täytä kotikuntalain 4 §:n kotikunnan saamiselle säädettyjä edellytyksiä. Edellytyksenä on vähintään yhden vuoden mittainen tilapäinen oleskelulupa ja tarkoitus olosuhteet kokonaisuudessaan huomioon ottaen jäädä vakinaisesti Suomeen asumaan. Asumisen vakinaisuutta osoittavana asiana otetaan huomioon muun muassa tilapäinen asuinpaikka Suomessa yhtäjaksoisesti vähintään yhden vuoden ajan maahanmuuton jälkeen. Asumisen vakinaisuutta osoittavana seikkana voitaisiin kotikuntalain 4 §:n mukaan huomioida myös esimerkiksi se, että henkilöllä on voimassa oleva työsopimus Suomessa tehtävää vähintään kaksi vuotta kestävää työtä varten. 

Vuonna 2022 tilapäistä suojelua saaneiden edellytykset kotikunnan saamiselle täyttyvät keväästä 2023 alkaen, kun heille myönnettyjen tilapäisten oleskelulupien voimassaoloaikaa on jatkettu ja he ovat asuneet Suomessa yhtäjaksoisesti vähintään vuoden ajan ja henkilöt voivat osoittaa aikovansa jäädä Suomeen vakituisesti asumaan Kelan palveluihin hakeutumista koskevissa asioissa. Tämän jälkeen heille lähtökohtaisesti myönnetään kotikunta, jos he hakevat sitä Digi- ja väestötietovirastolta. Tilapäistä suojelua saava voi kuitenkin saada Suomessa kotikunnan jo aikaisemmin, jos hänellä on Suomessa perheenjäsen, jolle on myönnetty kotikunta, tai jos hän saa jatkuvan oleskeluluvan jollain muulla kuin tilapäisen suojelun perusteella.  

Kotoutumisen edistämisestä annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan henkilöön, jolla on ulkomaalaislaissa (301/2004) tarkoitettu voimassa oleva oleskelulupa Suomessa. Lakia sovelletaan myös henkilöön, jonka oleskeluoikeus on rekisteröity tai jolle on myönnetty oleskelukortti ulkomaalaislain mukaisesti. Täten tilapäistä suojelua saavat ovat jo nykyisin lain soveltamisalan piirissä ja heille voitaisiin esimerkiksi laatia alkukartoitus ja kotoutumissuunnitelma. Lain 10 §:n mukaan työ- ja elinkeinotoimisto käynnistää alkukartoituksen maahanmuuttajalle, joka on julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa (916/2012) tarkoitettu työtön työnhakija. Kunta käynnistää alkukartoituksen maahanmuuttajalle, joka saa muuten kuin tilapäisesti toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) mukaista toimeentulotukea. Työ- ja elinkeinotoimisto tai kunta voi käynnistää alkukartoituksen myös sitä pyytäneelle muulle maahanmuuttajalle, jos tämän arvioidaan sitä tarvitsevan. Työ- ja elinkeinotoimistolla tai kunnalla ei kuitenkaan ole velvoitetta laatia tilapäistä suojelua saavalle alkukartoitusta ja kotoutumissuunnitelmaa, elleivät he ole työttömiä työnhakijoita tai saa toimeentulotukea muuten kuin tilapäisesti.  

Kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa säädetään, että kuntaan osoittamista sekä kunnalle maksettavia korvauksia maksetaan vain tietyistä, lain 2 §:n 2 momentissa määritellyistä henkilöistä sekä heidän 3 momentissa määritellyistä perheenjäsenistään. Säännöksen mukaan esimerkiksi kiintiöpakolaiset ja muut kansainvälistä suojelua saavat osoitetaan kuntaan laissa säädetyssä menettelyssä ja heistä maksetaan valtion korvauksia kunnalle. Eduskunnassa parhaillaan käsittelyssä olevassa hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp) esitetään, että tiettyjä korvauksia maksettaisiin myös hyvinvointialueille 1.1.2023 alkaen. Tilapäistä suojelua saavat eivät ole kuntaan osoittamisen tai valtion korvausten kohderyhmää ja on syytä esittää heidän lisäämistään niiden soveltamisalaan. 

2.2  Kotoutumisen edistämisestä annetun lain mukaiset palvelut ja niiden rahoitus

Voimassa olevan kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010, jatkossa kotoutumislaki) tarkoituksena on tukea ja edistää kotoutumista ja maahanmuuttajan mahdollisuutta osallistua aktiivisesti suomalaisen yhteiskunnan toimintaan. Lisäksi lain tarkoituksena on edistää tasa-arvoa ja yhdenvertaisuutta sekä myönteistä vuorovaikutusta eri väestöryhmien kesken. Kotoutumisen edistämisessä useilla viranomaisilla on roolia: muun muassa ministeriöillä, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilla, työ- ja elinkeinotoimistoilla sekä kunnilla.  

Kotoutumista edistäviä toimenpiteitä ja palveluja järjestetään osana kunnallisia peruspalveluja ja työ- ja elinkeinohallinnon palveluja sekä muina kotoutumista edistävinä toimenpiteinä (kotoutumislaki 6 §). Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuu siirtyy hyvinvointialueille 1.1.2023 ja tätä koskevat muutokset on esitetty huomioitavan hallituksen esityksessä HE 84/2022 vp, joka on parhaillaan eduskunnassa käsiteltävänä. Maahanmuuttajan oikeus työttömyysetuuteen määräytyy työttömyysturvalain (1290/2002) mukaisesti ja oikeus toimeentulotukeen toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) mukaisesti.  

Kotoutumislain 27‒28 §:ssä säädetään alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleen lapsen tai nuoren tuesta ja erityisesti heidän asumisestaan perheryhmäkodeissa. Kunta voi perustaa lapsille ja nuorille tarkoitetun perheryhmäkodin tai muun asuinyksikön ja sopii yksikön perustamisesta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Perheryhmäkoteja on tällä hetkellä Suomessa noin 10 kunnassa. Itsenäistyvien nuorten tuen on tarkoitus olla kokonaisvaltaista ja auttaa aikuistuvaa nuorta saavuttamaan riittävät valmiudet itsenäisen elämän aloittamiselle. Valtio maksaa kunnille näiden järjestämästä tuesta korvauksia.  

Kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden (esimerkiksi kiintiöpakolaiset ja muut kansainvälistä suojelua saavat) erityinen haavoittuvuus on huomioitu kotoutumislain pykälissä, jotka koskevat kuntaan osoittamista ja kustannusten korvaamista kunnille. Moni kansainvälistä suojelua saava on kokenut lähtömaassa, matkalla tai Suomessa traumatisoivia tilanteita, joiden seurauksena heidän palveluntarpeensa, muun muassa mielenterveyspalveluiden ja kuntoutuksen tarve, on muita maahanmuuttajia laajempaa. Kotoutumislaissa on haluttu turvata tämän haavoittuvassa asemassa olevan ryhmän palveluita sillä, että valtio kantaa vastuuta kustannuksista. Kotoutumislain 5 luvun säännöksiä kuntaan osoittamisesta sekä 6 luvun 45–49 §:n säännöksiä kustannusten korvaamisesta sovelletaankin lain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuun henkilöön.  

Kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momenteissa tarkoitettujen henkilöiden kuntaan osoittamisesta säädetään kotoutumislain 5 luvussa. Kunta voi tehdä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa sopimuksen näiden henkilöiden kuntaan osoittamisesta ja kotoutumisen edistämisestä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus osoittaa 2 §:n 2 tai 3 momentissa tarkoitetun henkilön kuntaan, jonka kanssa sopimus on tehty. Sopimuksen tekeminen on kunnille vapaaehtoista, mutta sopimus ja kunnan kotouttamisohjelma ovat lain 6 luvussa tarkoitettujen korvausten maksamisen edellytyksenä. 

Lähtökohtaisesti kansainvälistä suojelua saaneet sijoitetaan kuntapaikoille. Työ- ja elinkeinoministeriö asettaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille vuosittain määrälliset kuntapaikkatavoitteet, joiden pohjalta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset neuvottelevat alueensa kuntien kanssa. Kokonaiskuntapaikkatarve pohjautuu arvioon vuotuisesta kansainvälistä suojelua saavien määrästä. Vuoden 2015 poikkeuksellisen suuri turvapaikanhakijamäärä nosti vuonna 2016 valtakunnallisen tavoitteen 9 882 kuntapaikkaan aiempien vuosien 1 700 – 2 300 kuntapaikan tasosta. Turvapaikanhakijamäärän ja kansainvälistä suojelua saaneiden määrän laskiessa vuoden 2016 jälkeen kuntapaikkatarve on pudonnut vuotta 2015 edeltävälle tasolle. Vuodelle 2022 tavoite on 2 300 kuntapaikkaa. Vastaanottava kunta järjestää kuntaan osoitetulle kiintiöpakolaiselle tai oleskeluluvansaaneelle turvapaikanhakijalle asunnon.  

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja kuntien välisiin kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momenteissa tarkoitettujen henkilöiden kuntaan osoittamista koskeviin sopimuksiin perustuvia kuntapaikkoja oli ennen poikkeusvuotta 2015 ollut vuosia riittämättömästi, mikä hidasti sekä kiintiöpakolaisten että muiden kansainvälistä suojelua saaneiden kuntiin siirtymistä. Vastaanottokeskusten työntekijät tukevat oleskeluluvan saanutta henkilöä kuntaan muutossa. 

Tilapäiseksi tarkoitettu toimintamalli on tarjonnut ratkaisun tilanteeseen, jossa kuntapaikkoja ei ole ollut riittävästi tarjolla kaikille kansainvälistä suojelua saaneille. Näin ollen itsenäinen kuntiin muutto on muodostunut monilla alueilla suuremmaksi kuin muutto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten neuvottelemille kuntapaikoille. Oleskeluluvan saaneet turvapaikanhakijat voivat valita asuinpaikkansa ja suurin osa oleskeluvan saaneista turvapaikanhakijoista käyttääkin tätä perustuslakiin perustuvaa oikeuttaan. Vastaanottokeskusten tehtävät ovat tuetun kuntaan muuton myötä lisääntyneet, mutta vastaanottokeskuksen tehtävistä kuntaan muuton osalta ei ole erikseen laissa säädetty.  

Vuoden 2015 jälkeisessä tilanteessa itsenäinen muutto vastaanottokeskuksesta lisääntyi suhteessa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ohjaamaan muuttoon, kun kuntapaikkoja ei ollut tarjolla riittävästi. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ohjaama kuntapaikoille muutto on vähentynyt vuodesta 2017 niin, että vuonna 2020 vain 11 prosenttia oleskeluluvansaaneista muutti kuntapaikoille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen osoittamina. Itsenäisen muuton osuus kaikesta vastaanottokeskuksesta kuntaan muutosta on ollut 70 prosentin tasolla vuodesta 2018 lähtien. Vuonna 2021 kuntapaikoille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen osoittamana muutti noin 16 prosenttia luvansaaneista turvapaikanhakijoista. Samoin noin 16 prosenttia muutti vastaanottokeskuksen tukemina ja noin 65 prosenttia muutti kuntaan itsenäisesti joko vastaanottokeskuksesta tai yksityismajoituksesta, jossa he olivat asuneet jo turvapaikanhakuvaiheessa. Olisi syytä muuttaa kotoutumisen edistämisestä annettua lakia vastaamaan nykytilaa, jossa suurin osa oleskeluluvan saaneista turvapaikan hakijoista ei muuta kuntapaikoille, vaan muuttaa kuntaan vastaanottokeskuksen tukitoimia hyväksikäyttäen tai itsenäisesti. 

Kotoutumislain 6 luvussa säädetään kustannusten korvaamisesta. Kunnalle aiheutuu kustannuksia 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden, eli erityisesti kansainvälistä suojelua saavien sekä heidän perheenjäsentensä, vastaanotosta, ohjauksesta ja neuvonnasta sekä kotoutumista edistävien palvelujen ja toimenpiteiden järjestämisestä. Valtio korvaa kunnille maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseksi järjestettyjen toimien aiheuttamia kustannuksia siten kuin kotoutumislain 6 luvussa säädetään. Kustannusten korvaamisen edellytyksenä on, että kunta on laatinut kotoutumislain 32 §:ssä tarkoitetun kunnan kotouttamisohjelman ja tehnyt lain 41 §:ssä tarkoitetun sopimuksen kansainvälistä suojelua saavien kuntaan osoittamisesta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Hallituksen esityksellä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain, kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp) on esitetty hyvinvointialueille mahdollisuutta saada korvauksia niille syntyviin kustannuksiin.  

Kotoutumislain 2 §:n 2 momentin mukaan lain 5 luvun säännöksiä kuntaan osoittamisesta ja 6 luvun 45–49 §:n säännöksiä kustannusten korvaamisesta sovelletaan henkilöön: 1) joka saa ulkomaalaislaissa tarkoitettua kansainvälistä suojelua; 2) jolle on hänen haettuaan kansainvälistä suojelua myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 51, 52 tai 89 §:n perusteella; 3) joka on otettu Suomeen erityisellä humanitaarisella perusteella tai kansainvälisten velvoitteiden täyttämiseksi ulkomaalaislain 93 §:n perusteella; ja 4) jolle on myönnetty jatkuva oleskelulupa ulkomaalaislain 52 a §:n 2 momentin tai 54 §:n 5 momentin perusteella. Lisäksi 2 §:n 3 momentin mukaan kyseisiä säännöksiä sovelletaan 2 momentissa tarkoitetun henkilön perheenjäseneen tai muuhun omaiseen, jos tällä on ollut perheside 2 momentissa tarkoitettuun henkilöön ennen tämän Suomeen tuloa.  

Kunnalle siis korvataan valtion talousarvon rajoissa kotoutumislain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanotosta ja kotoutumisen edistämisestä aiheutuneita kustannuksia kotoutumislaissa säädetyin edellytyksin. Kunnalle maksetaan kotoutumislain 45 §:n mukaan laskennallista korvausta 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanotosta, ohjauksesta ja neuvonnasta sekä muusta kotoutumista tukevan toiminnan järjestämisestä. Lisäksi kunta voi hakea kotoutumislain 50 §:n mukaan laskennallista korvausta alkukartoituksen järjestämisestä muulle kuin työttömänä työnhakijana olevalle henkilölle, myös muulla perusteella maahan muuttaneen alkukartoituksen järjestämisestä. Todellisten kustannusten mukaan kunnalle korvataan toimeentulotuesta aiheutuneita kustannuksia (46 §), sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannuksia (49 §), tulkitsemisen kustannuksia sekä paluumuuton tukemisesta aiheutuneita kustannuksia (47 §). Lisäksi kunnalle korvataan ilman huoltajaa maahan tulleiden alaikäisten hoivasta ja huolenpidosta aiheutuneita kustannuksia (49 §). 

Toimeentulotuesta annetun lain (1412/1997) mukaan toimeentulotukeen kuuluu Kansaneläkelaitoksen toimeenpanema perustoimeentulotuki sekä kunnan sosiaalihuollon toimeenpanema täydentävä ja ehkäisevä toimeentulotuki. Toimentulotuesta annetun lain 5 b §:n mukaan kunnan rahoitusosuus perustoimeentulotuen kustannuksista on 50 %. Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa (1704/2009) säädetään valtionosuudesta kunnan maksamaan toimeentulotukeen. Kyseinen laki (1704/2009) on kumottu lailla kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (618/2021), joka on voimassa 1.1.2023 alkaen. Kunta maksaa nykyisin Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemasta perustoimeentulotuen kustannuksista puolet. Kansaneläkelaitos saa rahoituksen sosiaaliturvan yleisrahastosta valtiolta ja kunnan peruspalvelujen valtionosuuksia vähennetään jälkikäteen sen osuudella. Maahanmuuttajien osalta valtion korvaus on 100 %, joten siksi heidän saamansa perustoimeentulotuki on sellainen, johon kunnan 50 % rahoitusta ei kohdisteta. Perustoimeentulotuen rahoitusratkaisu liittyy kunnan yleiseen toimialaan ja mahdollisuuteen edistää monilla tavoilla työllisyyttä ja hyvinvointia. Jatkossa hyvinvointialue vastaisi täydentävästä ja ehkäisevästä tuesta.  

Valtioneuvoston asetus kotoutumisen edistämiseen liittyvien kunnan kustannusten korvaamisesta valtion varoista (1393/2011) säätää laskennallisen korvauksen määrästä sekä alkukartoituksen järjestämisestä maksettava korvauksesta. Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut ohjeen kotoutumisen edistämistä koskevan lain mukaisten kustannusten korvaamisesta kunnille (01.04.2021 VN/9190/2021-TEM-1).  

Korvaukset jakautuvat laskennallisiin korvauksiin ja toteutuneiden kulujen mukaan maksettaviin korvauksiin. Kunnalle korvaukset maksaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintopalveluja tuottava kehittämis- ja hallintokeskus. Kehittämis- ja hallintokeskuksen vastuulla on kuntakorvaushakemusten käsittely, maksatus ja valvonta. Mikäli kunta ei täytä laissa mainittuja edellytyksiä, keskus voi määrätä kunnan palauttamaan valtion maksaman korvauksen tai osan siitä kotoutumislain 55 §:n mukaisesti.  

Vuonna 2020 työ- ja elinkeinoministeriön pääluokan 32 Valtion korvaukset kotouttamisesta -momentin (32.50.30) määrärahasta, noin 185 miljoonaa euroa, maksettiin kunnille korvauksia yhteensä 159 668 127 euroa. Vuonna 2020 kunnille korvattiin sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksia lähes 30 miljoonaa euroa ja lastensuojelun kustannuksia lähes 18 miljoonaa euroa. Vuoden 2021 valtion talousarviossa kyseiselle momentille oli varattu noin 171 miljoonaa euroa ja vuoden 2022 talousarviossa noin 157 miljoonaa euroa. Korvaus perustoimeentulotuesta on maksettu Kansaneläkelaitokselle.  

Tilapäistä suojelua saavat ovat nyt pääasiassa vastaanottopalveluiden piirissä, koska heillä ei yleensä ole kotikuntaa. Keväästä 2023 alkaen he voivat kuitenkin saada kotikunnan vuoden Suomessa oleskeltuaan, jolloin kunnan ja muiden viranomaisten rooli palveluiden järjestämisessä kasvaa. Lisäksi osa ukrainalaisista voi saada kotikunnan jo kuluvan vuoden aikana, jos jokin muu kotikuntalain 4 §:n edellytyksistä täyttyy. Kotikunnan saamisen jälkeen palveluiden järjestämisvastuu ja niistä aiheutuvat kustannukset siirtyvät kuntien ja hyvinvointialueiden maksettaviksi. Kuntien korvaukset maksetaan lähtökohtaisesti jälkikäteen kunnan peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän kautta. Ottaen huomioon, että valtionosuusrahoitus maksetaan noin kahden vuoden viiveellä, tulisi arvioida kotoutumislain mukaisten korvausten mahdollistamista myös tilapäistä suojelua saavien osalta. Kotoutumislaki ja siinä säädettävät palvelut eivät myöskään kuulu kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain soveltamisalaan eikä voimassa oleva kotoutumislaki mahdollista valtion korvausten maksamista kunnille ja hyvinvointialueille tilapäistä suojelua saaville järjestetyistä palveluista. Kotoutumista edistävistä palveluista aiheutuvien kustannusten korvaaminen kunnille ja hyvinvointialueille edellyttäisi kotoutumislain muuttamista. 

On tarve arvioida, että kunnille ja hyvinvointialueille voitaisiin maksaa korvauksia myös tilapäistä suojelua saavien henkilöiden edellä kuvattujen palveluiden järjestämisestä. 

2.3  Tilapäistä suojelua saavien vastaanottolain mukaiset vastaanottopalvelut

Jos tilapäistä suojelua saavalle myönnetään kotikunta ja hänet katsotaan Suomessa vakinaisesti asuvaksi, hän saa oikeuden tiettyihin huolenpidon ja toimeentulon turvaamiseen liittyviin palveluihin, jotka ovat päällekkäisiä vastaanottopalveluiden kanssa. Vastaanottolain tarkoitus on turvata kansainvälistä suojelua hakevan ja tilapäistä suojelua saavan toimeentulo ja huolenpito sekä ihmiskaupan uhrin tunnistaminen ja auttaminen ihmisoikeuksia ja perusoikeuksia kunnioittaen ottaen huomioon Euroopan unionin lainsäädäntö ja Suomea velvoittavat kansainväliset sopimukset (vastaanottolaki 1 §). Vastaanottolain perusteluissa (HE 266/2010 vp) todetaan, että pykälässä mainituilla toimeentulolla ja huolenpidolla viitataan erityisesti perustuslain 19 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perusteluissa todetaan, että edellytyksenä on, että henkilö ei kykene hankkimaan tällaista turvaa omalla toiminnallaan taikka saa sitä muista sosiaaliturvajärjestelmistä tai muilta henkilöiltä. 

Vastaanottolain tarkoitus ei näin ollen ole turvata sellaisen henkilön perustuslain mukaista toimeentuloa ja huolenpitoa, joka saa sen muusta järjestelmästä, esimerkiksi kotikunnan ja vakinaisen asumisen perusteella. Vastaanottolaissa ei kuitenkaan säädetä vastaanottopalveluiden päättymisestä tilanteessa, jossa tilapäistä suojelua saava saa kotikunnan ja oikeuden vakinaiseen asumiseen perustuviin sosiaali- ja terveyspalveluihin ja sosiaaliturvaan. Vastaanottolain 14 §:n mukaan vastaanottopalveluja annetaan kansainvälistä suojelua hakevalle ja tilapäistä suojelua saavalle. Saman pykälän mukaan tilapäistä suojelua saaneelle, jolle on myönnetty jatkuva oleskelulupa, voidaan antaa vastaanottopalveluja kohtuullinen aika. Vastaanottopalveluiden kestoa koskevan 14 a §:n pykälän mukaan vastaanottopalveluja saaneelle ulkomaalaiselle annetaan oleskeluluvan epäämisen tai tilapäisen suojelun lakkaamisen jälkeen vastaanottopalveluja siihen saakka, kunnes hän on poistunut maasta.  

Sääntelyssä ei ole huomioitu tilannetta, jossa tilapäistä suojelua saava saisi kotikuntalaissa tarkoitetun kotikunnan ja oikeuden vakinaiseen asumiseen liittyviin palveluihin tilapäisen suojelun aikana. Käytännössä tilapäistä suojelua saava voi kuitenkin täyttää kotikuntalain mukaiset edellytykset kotikunnan saamiselle. Jos tilapäistä suojelua saavan toimeentulo ja huolenpito turvataan hänelle kotikuntalain ja sen soveltamisalalakien perusteella, hänellä ei ole enää tarvetta vastaanottolain mukaisiin vastaanottopalveluihin vaan perustuslain ja tilapäisen suojelun direktiivin asettamat edellytykset toimeentulon ja huolenpidon turvaamiseksi täyttyvät vakinaiseen asumiseen perustuvien sosiaali- ja terveyspalveluiden ja sosiaaliturvan kautta. Näin ollen jo nykytilanteessa voidaan tulkita, ettei sellaisella tilapäistä suojelua saavalla, jolla on kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta, ole oikeutta saada vastaanottolain mukaisia vastaanottopalveluja. Vastaanottolaissa ei kuitenkaan säädetä, missä vaiheessa oikeus palveluihin lakkaa. Lakia esitetään nyt täsmennettäväksi näiltä osin. 

Tilapäistä suojelua sovelletaan nyt Suomessa ensimmäistä kertaa eikä tiedossa toistaiseksi ole tilanteita, joissa tilapäistä suojelua saavalle olisi myönnetty kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta. Käytännössä kuntaan siirtyminen tapahtuisi samaan tapaan kuin kansainvälistä suojelua saavien kohdalla. Myös kansainvälistä suojelua saaneiden kohdalla ensimmäinen askel oleskeluluvan saamisen jälkeen on kotikuntamerkinnän hakeminen Digi- ja väestötietovirastolta. Mikäli henkilö majoittuu kotikuntaa hakiessaan vastaanottokeskuksessa, hänet rekisteröidään väestötietojärjestelmään ja hänen kotikunnakseen merkitään kunta, jossa vastaanottokeskus sijaitsee. Postiosoitteena on vastaanottokeskuksen toimiston osoite. Yksityismajoituksessa oleskeleva henkilö voi rekisteröidä yksityismajoitusosoitteensa väestörekisteriin vakituisena osoitteena. Yksityismajoituksessa majoittuvan henkilön vastaanottopalvelut päättyvät mahdollisimman pian kotikuntamerkinnän saamisen jälkeen. 

Vastaanottokeskuksessa tuetaan muuttamista kuntapaikalle tai oman asunnon etsimistä tuetaan neuvonnan ja ohjauksen keinoin siihen saakka, että asiakas muuttaa tosiasiallisesti kuntaan ja oman asuntoon. Oleskeluluvan saaneelle henkilölle on varattu aika vastaanottokeskuksen sosiaalityöntekijän tai sosiaaliohjaajan muuttoinfoon, jossa hän on saanut tietoa oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan sekä neuvontaa kuntaan siirtymisen eri vaihtoehdoista. Vastaanottokeskus ohjaa ja neuvoo asiakasta kuntaan siirtymisessä siihen saakka, kunnes asiakas muuttaa tosiasiallisesti kuntaan ja oman asuntoon. Lisäksi vastaanottokeskus voi tukea asunnon hakemisessa. Myös yksityismajoittujille tarjotaan neuvontaa kuntaan muuttoon liittyvissä ja esimerkiksi Kansaneläkelaitoksen palveluihin hakeutumista koskevissa asioissa. Henkilö voi myös muuttaa kuntaan ilman vastaanottokeskuksen ohjausta ja neuvontaa. Henkilö voi myös muuttaa kuntaan ilman vastaanottokeskuksen tukea. Myös tällöin henkilölle tarjotaan neuvontaa asunnon hakemiseen ja Kelan käytäntöihin liittyen. Myös yksityismajoittujille tarjotaan neuvontaa kuntaan muuttoon liittyvissä ja esimerkiksi Kelan palveluihin hakeutumista koskevissa asioissa. 

Kun henkilöllä on kotikunta, hänellä on oikeus kuntien ja hyvinvointialueiden järjestämisvastuulla oleviin palveluihin kuten sosiaali- ja terveyspalveluihin. Oikeus vastaanottokeskuksen järjestämiin sosiaali- ja terveyspalveluihin on lakannut siinä vaiheessa, kun henkilö on tosiasiallisesti päässyt kunnallisten palveluiden piiriin. Vastaanottokeskuksen sosiaalityöntekijän tai sosiaaliohjaajan ohjausta ja neuvontaa tai muita tukitoimia on saatavilla niin kauan kuin henkilö majoittuu vastaanottokeskuksessa. Vastaanottokeskus antaa henkilölle tietoa Kelan palveluihin hakeutumisesta ja auttaa tarvittaessa etuushakemuksen täyttämisessä. Hakemuksen yhteydessä Kelalle toimitetaan viimeinen vastaanottorahapäätös tai vastaanottorahan kumoamispäätös ja vastaanottorahaa myönnetään ensimmäiseen Kelan etuuspäätökseen saakka.  

Vastaanottolain 14 §:ssä tarkoitettu kohtuullinen aika on käytännössä tarkoittanut asunnon etsimiseen menevää aikaa. Jos kansainvälistä suojelua saava on kieltäytynyt hänelle tarjotusta kuntapaikasta, vastaanottokeskus on ilmoittanut henkilölle vastaanottopalveluiden päättymisestä, kuitenkin yksilöllistä harkintaa käyttäen ja kohtuullisen ajan puitteissa niin, että tarjottu kuntapaikka on edelleen mahdollista ottaa käyttöön. Jos henkilö ei ole suostunut poistumaan vastaanottokeskuksesta, poliisilla on mahdollisuus poistaa henkilö poliisilain (872/2011) 2 luvun 5 §:n mukaisesti. Käytännössä tilanteet, joissa poliisi on joutunut poistamaan oleskeluluvan saaneen henkilön vastaanottokeskuksesta, ovat olleet hyvin poikkeuksellisia. Tilapäistä suojelua saavilla on mahdollisuus olla hakematta kotikuntamerkintää ja jäädä vastaanottokeskukseen koko tilapäisen suojelun ajaksi, joten erimielisyydet vastaanottopalveluiden päättymisestä ovat epätodennäköisiä.  

Heinäkuun 2022 alussa 61 prosenttia tilapäistä suojelua saavista asui yksityismajoituksessa. Yksityismajoituksessa olevien määrä on jatkuvasti laskenut. Loput tilapäistä suojelua saavista majoittuvat vastaanottokeskuksissa tai niin sanotun kuntamallin asunnoissa. Kuntamalli on Maahanmuuttoviraston ukrainalaisten tilapäistä suojelua saavien tilanteeseen suunnittelema uusi malli vastaanotolle, jossa kunta tekee vastaanottokeskuksen kanssa sopimuksen majoitus- ja ohjauspalveluiden tuottamisesta kunnan vuokraamissa asunnoissa ja kunnille korvataan kuntakohtaisella majoitusvuorokausihinnalla palvelusta koituvat kustannukset. Heinäkuussa 2022 sopimusneuvotteluita oli käyty 101 kunnan kanssa ja kuntamallin majoituksessa oli noin 1 700 asiakasta. 

Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on turvata tilapäistä suojelua saavien palveluiden sujuva jatkuvuus sekä varmistaa tilapäistä suojelua saavien asumisen järjestäminen kunnassa. Lisäksi tavoitteena on turvata ilman huoltajaa maassa asuvien tilapäistä suojelua saavien lasten ja nuorten asuminen ja tuki. Esityksen tarkoituksena on mahdollistaa kustannusten korvaaminen kunnille valtion varoista tilapäistä suojelua saavien palveluiden järjestämiseksi sekä mahdollistaa kotoutumislaissa säädetty kuntaan osoittaminen myös tilapäistä suojelua saavien henkilöiden osalta. 

Lisäksi tavoitteena on selkeyttää sääntelyä tilapäistä suojelua saavan vastaanottopalveluiden lakkaamisen osalta tilanteessa, jossa tilapäistä suojelua saava saa kotikuntalaissa tarkoitetun kotikunnan. 

Ehdotukset ja niiden vaikutukset

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä esitetään, että kotoutumista edistävässä laissa säädettäisiin myös tilapäistä suojelua saavista erityisenä kohderyhmänä. Esitetäänkin, että kotoutumisen edistämisestä annetun lain 2, 27 ja 43 §:ssä säädettäisiin myös henkilöistä, joille on myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 110 §:n nojalla eli joille annetaan ulkomaalaislain 109 §:ssä tarkoitettua tilapäistä suojelua.  

Kuntaan osoittamista koskevaan 43 §:ään tehtäisiin myös muita selkeyttäviä muutoksia, joilla muutettaisiin lakia vastaamaan nykyisiä käytäntöjä henkilöiden siirtymisestä kuntiin sekä selkeytettäisiin viranomaisvastuita. 

Lisäksi 44 §:ssä täsmennettäisiin sitä, mistä lähtien tilapäistä suojelua saavien osalta maksettaisiin korvauksia kunnille ja hyvinvointialueille. 

Lisäksi esityksellä selkeytetään vastaanottolain sääntelyä tilapäistä suojelua saavan vastaanottopalveluiden lakkaamisen osalta tilanteessa, jossa tilapäistä suojelua saavalle myönnetään kotikunta ja hän saa tämän myötä oikeuden vakinaiseen asumiseen perustuviin palveluihin. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

4.2.1  Taloudelliset vaikutukset

Taloudellisten vaikutusten osalta on keskeistä erottaa toisistaan hallituksen esityksen vaikutukset kotikunnan saamisen vaikutuksista. Esityksen taloudelliset vaikutukset liittyvät valtion korvausten maksamiseen kunnille ja hyvinvointialueille tilapäistä suojelua saavien henkilöiden palveluiden järjestämisestä. Kotikunnan saaminen lisää kustannuksia eri hallinnonaloilla, mutta nämä kustannukset syntyisivät tästä esityksestä riippumatta.  

Voimassa olevan kotoutumislain mukaan kunnalle korvataan valtion talousarvion rajoissa pääosin lain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen henkilöiden vastaanotosta ja kotoutumislaissa tarkoitettujen toimenpiteiden järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia siten kuin laissa tarkemmin säädetään. Kustannuksia korvataan laskennallisen perusteen tai todellisten kustannusten mukaan. Tilapäistä suojelua saavat eivät kuulu kustannusten korvausten osalta lain soveltamisalan piiriin lukuun ottamatta kunnalle maksettavaa laskennallista korvausta lain 9 §:n mukaisen alkukartoituksen järjestämisestä aiheutuneista kustannuksista. Laskennallinen korvaus alkukartoituksen järjestämisestä on 700 euroa.  

Mikäli tilapäistä suojelua saavat lisättäisiin kotoutumislain mukaisten muiden kustannusten korvausten piiriin, kunnalle voitaisiin maksaa laskennallista korvausta heidän ohjauksestaan, neuvonnastaan ja muusta kotoutumista tukevan toiminnan järjestämisestä. Laskennallinen korvaus alle 7-vuotiaista on 6 845 euroa/vuosi ja 7 vuotta täyttäneestä 2 300 euroa/vuosi. Laskennallista korvausta maksetaan kolmen vuoden, kiintiöpakolaisten osalta neljän vuoden ajan. Tilapäistä suojelua saavien osalta laskennallista korvausta maksettaisiin kolmen vuoden ajan. Todellisten kustannusten mukaan korvattaisiin toimeentulotuki enintään kolmen vuoden ajalta, sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannuksia enintään 10 vuoden ajalta, tulkkauksen järjestäminen ilman aikarajaa sekä paluumuuton tukeminen. Lisäksi kunnalle korvataan ilman huoltaa tulleiden lasten ja nuorten hoivasta ja huolenpidosta aiheutuvia kustannuksia kunnes nuori täyttää 25 vuotta, kuitenkin enintään 10 vuoden ajalta. 

Eduskunnalle on annettu hallituksen esitys HE 84/2022 vp kotoutumislain muuttamisesta niin, että vuoden 2023 alusta lukien hyvinvointialueelle korvattaisiin sen toiminnasta aiheutuvia kustannuksia. Lisäksi esityksen mukaan ilman huoltajaa maassa olevien lasten ja nuorten tuen ja asumisen järjestäminen siirrettäisiin kunnilta hyvinvointialueille.  

Hallituksen esitys kotoutumislain kokonaisuudistukseksi annetaan eduskunnalle syysistuntokaudella 2022. Valmistella olevassa hallituksen esityksessä kunnille ja hyvinvointialueille maksettavien kustannusten korvausjärjestelmää esitetään yksinkertaistettavan sisällyttämällä laskennalliseen korvaukseen tulkitsemisesta ja alkukartoituksesta maksettavat korvaukset, jotka tällä hetkellä korvataan erillisestä hakemuksesta. 

Yksilötasolla kunnalle maksettavat korvaukset vaihtelevat, mutta keskimäärin kunnille maksettujen kustannusten korvaus on ollut noin 11 000 euroa/henkilö. Arvio sisältää kaikki kotoutumislain mukaisten kustannusten korvaukset, sekä laskennallisen korvauksen että todellisten kustannusten mukaan maksettavat korvaukset (mm. toimeentulotuki, sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannukset, tulkkauskustannukset).  

Keskimääräinen toteutunut yksilötason korvaus on hyvä lähtökohta myös tilapäistä suojelua saavia koskevalle arviolle. Tarkempi arvio siitä, miten tilapäistä suojelua saavien kustannukset eroavat muiden kuntakorvausten piirissä olevien kustannuksista edellyttäisi suuren määrän hyvin epävarmoja oletuksia esimerkiksi tilapäisten suojelua saaneiden palvelutarpeesta ja työllistymisestä. 

Sisäministeriö on arvioinut, että Suomeen saapuu vuoden 2022 aikana 48 000 henkilöä ja vuoden 2023 aikana 30 000 henkilöä, joille myönnetään tilapäistä suojelua. Taloudellisiin vaikutuksiin vaikuttaa olennaisesti se, paljonko tilapäistä suojelua hakevia ja saavia Suomeen tulee, ja kuinka moni heistä hakee ja saa kotikunnan.  

7.8.2022 mennessä Venäjän hyökkäyssotaa pakeneville oli tehty noin 33 500 myönteistä tilapäisen suojelun päätöstä. Sisäministeriön arvion mukaan loppuvuoden 2022 aikana tilapäistä suojelua hakevia olisi tulossa vielä noin 14 500 (48 000 – 33 500 = 14 500). Tämä tarkoittaisi noin 690 päätöstä viikossa, jos päätökset jakautuisivat tasaisesti viikoille 32–52. Vuoden 2023 aikana tilapäistä suojelua hakevia arvioidaan olevan 30 000. Viikkotasolla tämä tarkoittaisi noin 580 myönteistä päätöstä, jos päätökset jakautuisivat tasaisesti vuoden jokaiselle viikolle. 

Yhteensä vuosien 2022–2023 aikana Suomeen arvioidaan tulevan 78 000 henkilöä, joille myönnetään tilapäistä suojelua. Kaikki eivät kuitenkaan hakisi Digi- ja väestötietovirastolta kotikuntaa, koska eivät aikoisi jäädä vakinaisesti Suomeen. 

Kansalaisjärjestöiltä saatujen arvioiden sekä sisäministeriön tekemien haastattelujen perusteella voidaan todeta, että noin joka kolmas Suomeen paenneista ukrainalaisista tietää jo tässä vaiheessa jäävänsä Suomeen asumaan, vaikka sota päättyisi. Isolla osalla tulijoista tilanne on kuitenkin tulevaisuuden suhteen hyvin epäselvä ja epävarma eivätkä he tiedä mitä aikovat. Suomeen jäämiseen vaikuttavat erityisesti asumisen järjestyminen, työpaikan löytäminen sekä lasten hyvinvointi. Arvioiden mukaan vain hyvin pieni osa Suomeen paenneista ukrainalaisista on palaamassa takaisin lähikuukausina. 

Arvioitaessa ukrainalaisten jäämisaikeita on syytä huomioida myös se, että Ukraina on ollut voimakkaan maastamuuton maa 1990-luvun alusta alkaen. Maan väestömäärä on laskenut noin 20 vuodessa 8 miljoonalla. Maasta on muutettu erityisesti töiden ja opintojen perässä ja ulkomailla asuvien sukulaisten rahalähetykset ovat olleet merkittävässä roolissa jo ennen sotaa. Vuonna 2021 noin 8 % maan BKT:stä muodostui rahalähetyksistä. 

Toisaalta tiedetään myös, että sodan pitkittyessä paluun todennäköisyys laskee. Jugoslavian sodan jälkeen toteutetuissa tutkimuksissa selvisi, että vain hyvin pieni osa maasta paenneista palasi kotimaahansa, vaikka alun perin tarkoitus olikin. Tuhoutunut infra, heikot palvelut, taloudellinen tilanne ja yleinen turvattomuus saivat ihmiset pysymään maassa, johon olivat sodan alussa paenneet. Tähän on syytä varautua myös ukrainalaisten osalta. 

Kyselyiden, asiantuntija-arvioiden ja aiempien maahan jäämistä koskevien tutkimusten perusteella voidaan karkeasti arvioida, että tilapäistä suojelua saavista kaksi kolmasosaa jäisi maahan pysyvästi ja saisi kotikunnan. Sisäministeriön maahanmuutto-olettamien perusteella tämä tarkoittaisi, että vuoden 2022 aikana tulleista 32 000 ja vuoden 2023 aikana tulleista 20 000 tilapäistä suojelua saavaa hakisi kotikuntaa, kun kotikunnan saamisen edellytykset täyttyvät. Kotikunnan saamisen edellytykset täyttyvät tilapäistä suojelua saavilla eri aikoihin, mutta suurimmalla osalla kotikunnan saaminen on mahdollista aikaisintaan vuoden maassaolon jälkeen.  

Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa on huomioitava myös se, että nykyisen lainsäädännön puitteissa tilapäistä suojelua saavat eivät voi tilapäisen suojelun perusteella myönnetyllä oleskeluluvalla jäädä maahan pysyvästi. Tällä hetkellä valtioneuvoston päätös tilapäisen suojelun myöntämisestä on voimassa 4.3.2023 asti ja päätöstä voidaan EU:ssa tarvittaessa pidentää kuuden kuukauden jaksoissa yhteensä enintään kolmeen vuoteen. EU:n tilapäisen suojelun direktiivin perusteella maassa voisi olla siis korkeintaan 4.3.2025 asti. Hallituksen esityksen taloudelliset vaikutukset kunnille ja hyvinvointialueille maksettavien kustannusten osalta päättyvät siis viimeistään 4.3.2025, koska tilapäistä suojelua voidaan myöntää enintään kolmen vuoden ajan.  

On mahdollista, että tilapäinen suojelu päättyy jo aiemmin. Tällöin myös esityksen taloudelliset vaikutukset kunnille ja hyvinvointialueille maksettavien korvausten osalta päättyvät aiemmin. Koska tilapäistä suojelua koskevien oleskelulupien lopullista päättymispäivää ei voi etukäteen tietää, on laskelmissa oletettu lähtökohtaisesti tilapäisen suojelun päättyvän 4.3.2025.  

Laskelmassa oletetaan myös, että kunnallisten palveluiden piiriin siirrytään keskimäärin kahdeksan viikon päästä ensimmäisestä mahdollisuudesta hakea kotikuntaa (Maahanmuuttoviraston tavoite on kaksi kuukautta). Keskimäärin tilapäistä suojelua saavat siirtyisivät kunnallisten palveluiden piiriin siis yhden vuoden ja kahdeksan viikon päästä siitä hetkestä, kun he ovat saaneet myönteisen tilapäisen suojelun päätöksen. Tällä oletuksella tilapäistä suojelua saavat olisivat kunnallisten palveluiden piirissä alla olevan taulukon mukaisesti vuosina 2023–2025. 

 

2022 saapuvat 

2023 saapuvat 

Arvio tilapäisen suojelun perusteella myönnetyistä oleskeluluvista (henkilöä) 

48 000 

30 000 

Arvio tilapäistä suojelua saavista, jotka hakevat ja saavat kotikunnan (henkilöä) 

32 000 

20 000 

Arvio ajasta, jonka tilapäisen oleskeluluvan ja kotikunnan saaneet ovat keskimäärin kunnille ja hyvinvointialueille maksettavien korvausten piirissä vuonna 2023 (viikkoa)  

18 

Arvio ajasta, jonka tilapäisen oleskeluluvan ja kotikunnan saaneet ovat keskimäärin kunnille ja hyvinvointialueille maksettavien korvausten piirissä vuonna 2024 (viikkoa) 

52 

18 

Arvio ajasta, jonka tilapäisen oleskeluluvan ja kotikunnan saaneet ovat keskimäärin kunnille ja hyvinvointialueille maksettavien korvausten piirissä vuonna 2025 (viikkoa) 

Valtion korvaukset kunnille kotoutumisen edistämisestä maksetaan työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan momentilta 32.50.30. Yllä mainituilla oletuksilla arvioitu määrärahatarve vuodelle 2023 olisi 32 000 * 18/52 * 11 000 euroa eli yhteensä 121 846 000 euroa. Vuodelle 2024 arvioitu määrärahatarve olisi (32 000 * 52/52 + 20 000 * 18/52) * 11 000 euroa eli yhteensä 428 154 000 euroa. Vuodelle 2025 arvioitu määrärahatarve olisi (32 000 * 9/52 + 20 000 * 9/52) * 11 000 euroa eli yhteensä 99 000 000 euroa. 

 

2023 

2024 

2025 

2026 

2027 

Korvaukset vuonna 2022 maahan tulleille tilapäistä suojelua saaville 

121 846 000 

352 000 000 

60 923 000 

 

Korvaukset vuonna 2023 maahan tulleille tilapäistä suojelua saaville 

 

76 154 000 

38 077 000 

Yhteensä 

121 846 000 

428 154 000 

99 000 000 

Tilapäisen suojelun sisällyttäminen kotoutumislain mukaisten kustannusten korvaamisen soveltamisalaan edellyttäisi lainmuutosten lisäksi myös UMA-järjestelmässä olevan korvausten maksatustoiminnallisuuden kehittämistä lainsäädäntömuutosten aikataulussa, jotta kotikunnan saaneista tilapäistä suojelua saavista henkilöistä kunnille ja jatkossa myös hyvinvointialueille maksettavat laskennalliset korvaukset voitaisiin maksaa automaattisesti ilman erillistä hakemusta. Kustannus järjestelmäkehityksestä olisi alustavan arvion mukaan noin 37 000 euroa (+alv), mikäli maksatussäännön kehittäminen voidaan toteuttaa syksyllä 2022 aloitettavan muun järjestelmäkehityksen yhteydessä. Jos järjestelmäkehitys toteutettaisiin erillisenä kokonaisuutena, kustannus olisi alustavan arvion mukaan noin 46 000 euroa (+alv). Järjestelmän muutostyöt voitaisiin toteuttaa EU:n Turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahaston (AMIF) uudelleensijoittamisen erillismäärärahalla, joten niillä ei olisi vaikutusta valtiontalouteen. 

Hallituksen JTS 2023‒2026 -päätöksen pöytäkirjamerkinnän (5.4.2022) mukaisesti hallitus korvaa palveluista aiheutuvia kustannuksia kunnille tilapäisen suojelun käyttöönotosta lähtien. Toistaiseksi palvelut toteutetaan Maahanmuuttoviraston alaisten vastaanottokeskusten järjestämisvastuulla ja tuotetaan osittain yhteistyössä kuntien kanssa. Korvattaviin palveluihin kuuluvat majoituksen lisäksi niin sovittaessa myös muun muassa sosiaali- ja terveyspalvelut, työllisyyspalvelut sekä palvelut sotaa pakenevien lasten auttamiseksi ja oppimisen edellytysten turvaamiseksi siten, että lasten oikeudet toteutuvat.  

Tilapäistä suojelua saavien vastaanottopalveluiden kustannukset katetaan valtion talousarviosta pääluokasta 26.40. ja Maahanmuuttovirasto korvaa kunnille niiden tuottamien vastaanottolain 13 §:n mukaisten vastaanottopalveluiden kustannukset. Tämän hetken arvioiden mukaan vastaanoton osuus maahanmuuttokokonaisuuden määrärahatarpeista on n. 500 milj. euroa vuonna 2022, 380 milj. euroa vuonna 2023 ja 160 milj. euroa vuonna 2024. Taloudellisiin vaikutuksiin vaikuttaa olennaisesti se, paljonko tilapäistä suojelua hakevia ja saavia Suomeen tulee. Vastaanotosta muodostuvat kustannukset maksetaan valtion talousarvion momenteilta 26.40.01 Maahanmuuttoviraston ja valtion vastaanottokeskusten toimintamenot, 26.40.21 Pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto, sekä 26.40.63 Vastaanottotoiminnan asiakkaille maksettavat tuet. 

Kotikunnan saamisen jälkeen palveluiden järjestämisvastuu ja niistä aiheutuvat kustannukset siirtyvät kuntien ja 2023 alusta lähtien myös hyvinvointialueiden maksettaviksi. Käytännössä esitys lisää valtiontalouden kustannuksia, mutta ei julkisen talouden kustannuksia, sillä kuntien olisi joka tapauksessa tarjottava kotikunnan saaneille lain edellyttämät palvelut. 

Lisäksi on huomioitava, että kustannukset tilapäistä suojelua saavien vastaanotosta ja lain mukaisten palvelujen järjestämisestä vähenevät merkittävästi sisäministeriön hallinnonalalla, kun tilapäistä suojelua saavat siirtyvät vastaanottokeskusten palveluista kuntalaisiksi. Vaikka sisäministeriön hallinnonalan kustannusten väheneminen ei johdu varsinaisesti tästä esityksestä, on valtiontalouden kannalta merkityksellistä, että samalla kun kustannukset kasvavat työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla, vähenevät ne sisäministeriön hallinnonalalla. 

Edellytyksenä kunnille ja hyvinvointialueille aiheutuvien kotoutumislain mukaisten kustannusten korvaamiselle on, että rahoituksesta päätetään valtion talousarviovalmistelun yhteydessä. Kokonaisuutena palveluihin liittyvät kustannukset lienevät hieman korkeammat kuin nykyisin johtuen siitä, että kuntien ja hyvinvointialueiden palvelut ovat vastaanottopalveluita laajempia. 

Tilapäistä suojelua saavat ovat oikeutettuja terveydenhuoltoon samassa laajuudessa kuin kaikki kuntalaiset, joten kustannukset eivät tältä osin kasvaisi, vaikka tilapäistä suojelua saavat siirtyisivät vastaanottopalveluiden piiristä kunnan palveluiden piiriin. Kotikunnan myötä sosiaalipalveluiden kustannukset kuitenkin todennäköisesti kasvaisivat, sillä kotikunnan saaneet ovat oikeutettuja laajempiin sosiaalipalveluin kuin vastaanottolain piirissä olevat.  

Tilapäistä suojelua saavilla on rajoittamaton työnteko-oikeus heti haettuaan tilapäistä suojelua, ja he voivat ilmoittautua työnhakijoiksi TE-toimistoihin. Työnhakijaksi rekisteröityminen tai TE-toimiston järjestämiin, julkisista työvoima- ja yrityspalveluista annetussa laissa (JTYPL) tarkoitettuihin palveluihin osallistuminen ei edellytä kotikuntamerkintää. Kun henkilö saa kotikunnan, hänet voidaan ohjata työllisyyden kuntakokeiluun, johon vieraskielisten palvelut on keskitetty kokeiluun osallistuvissa kunnissa. Koska tilapäistä suojelua saavat voivat ilmoittautua työnhakijaksi ja saada työllistymistä ja kotoutumista edistäviä palveluja jo ilman kotikuntaa, ei tässä esityksessä esitetyillä muutoksilla ole taloudellisia vaikutuksia TE-toimistojen tai työllisyyden kuntakokeilujen resursseihin.  

Kunnille ja hyvinvointialueille palveluiden järjestämisestä aiheutuvia kustannuksia korvattaisiin osana laskennallista korvausta. Korvauspäätösten ja -hakemusten määrän kasvaessa lisääntyisi työmäärä myös elinkeno-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa sekä elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksessa, mutta toimintatapoja ja järjestelmiä kehittämällä työmäärän kasvua voidaan hillitä. Hallituksen esityksellä eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain ja kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp) esitetään, että sopimuksien sijaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekisi kustannusten korvaamisesta päätöksiä kunnan tai hyvinvointialueen hakemuksen perusteella. Tämä vähentäisi hallinnollista työtä jo vuoden 2023 alusta lukien. Myös esitykset joidenkin erikseen maksettavien korvausten sisällyttämisestä osaksi automaattisesti maksettavaa laskennallista korvausta vähentäisi hallinnollista työtä, mutta vasta vuoden 2025 alusta lukien. 

Jotta tilapäistä suojelua saavien kuntiin osoittaminen ja kustannusten korvaamisesta päättäminen olisi sujuvaa ja nopeaa, tulisi ELY-keskuksiin ja kehittämis- ja hallintokeskukseen rekrytoida tilapäistä henkilökuntaa kolmen vuoden ajaksi. ELY-keskusten ja kehittämis- ja hallintokeskuksen työmäärää lisäävät muun muassa kuntaan osoittamisen menettelyt, kuntien kanssa päivitettävät ja uudet laadittavat vastaanottosopimukset, kuntien tukeminen ja TE-toimistojen ohjaus kotoutumisen ja työllistymisen edistämisessä, palveluiden hankinta ja sopimukset, kotouttamisohjelmien teon ohjeistaminen ja tukeminen sekä päätökset erityiskustannuksista. 

Alustavan arvion mukaan rekrytointitarve olisi 25 henkilöä kolmeksi vuodeksi. 25 henkilön määräaikainen rekrytointi kolmeksi vuodeksi edellyttäisi vuosille 2023–2025 noin 1 875 000 miljoonan euron lisäystä ELY-keskusten toimintamenomomentille 32.01.02. 

Yhteensä esityksen kustannuksiksi arvioidaan 654 625 500 euroa, josta 649 000 000 euroa muodostuisi valtion korvauksista kunnille ja hyvinvointialueille kotoutumisen edistämisestä ja 5 625 000 euroa ELY-keskusten ja KEHA-keskuksen henkilötyöresursseista kuntiin osoittamisen ja kustannusten korvausten nopean ja sujuvan käsittelyn varmistamiseksi. 

Vastaanottolain muutoksella ei arvioida olevan taloudellisia vaikutuksia, koska kyseessä on sääntelyä selkeyttävä muutos, joka ei muuta nykytilaa. 

4.2.2  Viranomaisvaikutukset

Esityksellä on viranomaisvaikutuksia elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskukseen (jatkossa kehittämis- ja hallintokeskus), kuntiin ja hyvinvointialueisiin.  

Esityksen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tulisi osoittaa kuntaan jatkossa myös haavoittuvassa asemassa oleva tilapäistä suojelua saava henkilö, esimerkiksi alaikäinen ilman huoltajaa tullut. Tehtävä ei olisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uusi, mutta kotoutumislain soveltamisalan mukaisen henkilömäärän kasvun myötä tehtävällä arvioidaan kuitenkin olevan vaikutusta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen työmäärään etenkin ensimmäisenä vuotena, kun tilapäistä suojelua saavat siirtyisivät kotoutumislain soveltamisalan piiriin myös kuntaan osoittamisen ja kotoutumislain mukaisten kustannusten korvaamisen osalta. Kuntaanosoittamismenettely edellyttää kuntapaikoista sopimista kunnan ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen välisellä sopimuksella. Kuntaanosoittamismenettelyn ja siihen liittyvän kuulemismenettelyn ei arvioida lisäävän merkittävästi kuntien tai hyvinvointialueiden työmäärää. Kunnille ja hyvinvointialueille kustannuksia korvattaisiin laskennallisena korvauksena tai todellisten kustannusten mukaisesti. Ainakin osa kunnista, joihin tilapäistä suojelua saaneita on muuttanut ja edelleen muuttaa, joutuisi tekemään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa sopimuksen kuntaanosoittamisesta ja kotoutumisen edistämisestä sekä laatimaan kotouttamisohjelman, jotka ovat kunnalle edellytys saada kotoutumislain mukaisia korvauksia.  

Esitykseen mukaan valtion korvauksia lain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetuista henkilöistä maksettaisiin jatkossa myös tilapäistä suojelua saavista. Tämä voisi tarkoittaa, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tulisi sopia (jatkossa HE 84/2022 vp mukaan tehdä päätöksiä) kyseisiä henkilöitä koskevien kustannusten korvaamisesta siten kuin 6 luvussa säädetään. Tämä koskee esimerkiksi erityiskustannuskorvauksia, joista edellytetään nykyisin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan välistä sopimusta (jatkossa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöstä). Myös kehittämis- ja hallintokeskuksen korvausten maksatustehtävissä korvaushakemusten määrä voisi nousta jossain määrin. Työmäärän kasvun vuoksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille sekä kehittämis- ja hallintokeskukselle esitetään määräaikaisia lisäresursseja esitettyjen muutosten myötä. Kunnilla ja hyvinvointialueilla olisi vastaavasti jatkossa mahdollisuus hakea näitä erikseen haettavia korvauksia myös tilapäistä suojelua saavista, mutta tehtävä arvioidaan voitavan hoitaa niiden olemassa olevilla resursseilla ja saamillaan laskennallisilla korvauksilla. 

Kuntien ja hyvinvointialueiden 4.2.1 luvussa kuvattu lisärahoitus edesauttaisi niitä järjestämään palveluita tilapäistä suojelua saaville ja muille maahanmuuttajille, sillä laskennalliset korvaukset eivät ole ”korvamerkittyjä” tai sidottuja kyseiseen henkilöön.  

Tilapäistä suojelua hakeneille on voitu tehdä päätöksiä tilapäisen suojelun myöntämisestä 4.3.2022 lukien. Koska kotikunnan saamisen edellytykset täyttyisivät tilapäistä suojelua saavien kohdalla eri aikoina, siirtyisivät tilapäistä suojelua saavat kuntien ja hyvinvointialueiden palvelujen piiriin vaiheittain. Tilapäistä suojelua saavien siirtyminen kuntien ja hyvinvointialueiden palvelujen piiriin voi vaiheittaisesta siirtymisestä huolimatta aiheuttaa palvelujen ruuhkautumista ja kuormittumista, mutta tämä aiheutuu tilapäistä suojelua saavien kotikunnan saamisesta, ei tästä hallituksen esityksestä, jolla pyritään varmistamaan kuntien kyky järjestää kotikunnan saaneiden tilapäistä suojelua saavien kotoutumislain mukaiset palvelut.  

Vastaanottolain muutoksella selkeytettäisiin tilapäistä suojelua saavan vastaanottopalveluiden lakkaamisen ajankohtaa koskevaa sääntelyä. Tämän voidaan arvioida tukevan Maahanmuuttoviraston ja vastaanottokeskusten työtä vähentämällä mahdollisia epäselviä tulkintatilanteita vastaanottopalveluiden lakkaamisen ajankohtaan liittyen. 

4.2.3  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Lakiehdotus parantaisi tilapäistä suojelua saavien terveyttä, hyvinvointia ja kotoutumista. Kunnille ja hyvinvointialueille voitaisiin maksaa valtion korvauksia ohjauksen ja neuvonnan ja muun kotoutumista tukevan toiminnan ja palveluiden järjestämisestä kotikunnan saaneille, mikä vahvistaisi yksilön tarvitsemien palveluiden saatavuutta. Mahdollisuus kuntaan osoittamiseen voisi helpottaa niiden tilapäistä suojelua saavien yksilöiden tilannetta, jotka tarvitsevat vahvempaa tukea asumisensa järjestämiseen oleskeluluvan saamisen jälkeen. Kunnissa voitaisiin jatkossa todennäköisemmin laatia nykyistä laajemmin alkukartoituksia ja kotoutumissuunnitelmia myös tilapäistä suojelua saaville, kun heidän palveluidensa järjestämisestä aiheutuvista kustannuksista maksettaisiin korvauksia. Tämä edistäisi tilapäistä suojelua saavien kotoutumista ja työllistymistä ja ehkäisisi syrjäytymistä. Jo nykyisin alkukartoituksesta kunnalle maksettava korvaus on mahdollista saada maahanmuuttajalle tehdystä alkukartoituksesta riippumatta siitä, millainen oleskelulupa hänellä on. Sen sijaan muita 6 luvun korvauksia ei makseta kuin erikseen säädetyistä kohderyhmistä. On myös syytä huomata, että mikäli tilapäistä suojelua saavan katsotaan asuvan vakinaisesti Suomessa, hän voi saada toimeentulotukea. Kotoutumislain nojalla kunnalla on velvollisuus laatia alkukartoitus ja kotoutumissuunnitelma maahanmuuttajalle, joka saa muuten kuin tilapäisesti toimeentulotukea. Kotoutumissuunnitelmassa sovittaisiin niistä palveluista, joihin maahanmuuttaja osallistuu. Koska jatkossa voidaan arvioida, että kunnille tulisi velvoitteita edellä kuvatusti laatia alkukartoituksia ja kotoutumissuunnitelmia myös toimeentulotukea saaville tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneille henkilöille, olisi tarkoituksenmukaista maksaa korvausta näille henkilöille järjestettävistä palveluista.  

Tilapäistä suojelua saavista noin kolmasosa on alle 18-vuotiaita ja aikuisista on naisia 75 % (Vastaanoton tilannekuva, Maahanmuuttovirasto 27.6.2022). Toimet, joilla turvataan tilapäistä suojelua saavien mahdollisuuksia saada kotoutumisen tukea, edistävät siten yhdenvertaisuutta, sukupuolten tasa-arvoa ja lasten oikeuksia. Maahanmuuttajanaisten työelämään osallistumisen edistäminen on yksi pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelmaan kirjatuista tavoitteista. Tilapäistä suojelua saavien tilanteeseen myönteisesti vaikuttavilla keinoilla kuten laskennallisten ja erityiskustannusten korvausten laajentamisella koskemaan myös tilapäistä suojelua saavia pystytään osaltaan turvaamaan heidän mahdollisuuksiaan päästä kotoutumista edistävien palveluiden piiriin. Monet tilapäistä suojelua saavista ovat yksinhuoltajia, joilla on pieniä tai kouluikäisiä lapsia. Kotikunnan saaneet lisäävät kuntien ja hyvinvointialueiden tarvetta tuottaa tasa-arvon kannalta tärkeitä palveluita kuten varhaiskasvatusta ja neuvolapalveluita. Kuntien ja hyvinvointialueiden mahdollisuus saada korvausta palveluiden tuottamisesta edesauttaa välillisesti myös sukupuolten välisen tasa-arvon toteutumista.  

Sukupuoli risteää muiden maahanmuuttajien eriarvoisuutta aiheuttavien rakenteellisten tekijöiden kanssa. Maahanmuuttajat ovat väestöryhmänä muita heikommassa sosioekonomisessa asemassa, mutta maahanmuuttajanaiset ovat maahanmuuttajamiehiä vaikeammassa tilanteessa erityisesti työllistymisen kannalta. Erityisen syrjivässä rakenteellisessa asemassa ovat vähän koulutetut maahanmuuttajanaiset, kansainvälistä suojelua saavat naiset, syrjintää ja rasismia kohtaaviin väestöryhmiin kuuluvat naiset sekä kaksijakoisen sukupuolijaon ulkopuolelle identifioituvat maahanmuuttajat. Maahanmuuttajanaiset joutuvat myös hyväksikäytön tai väkivallan uhreiksi yleisemmin kuin valtaväestön naiset. Tilapäistä suojelua saavien tilanteen parantamiseen tähtäävä lakiehdotus edistäisi suoraan sukupuolten välistä tasa-arvoa, koska aikuisista tilapäistä suojelua saavista kolme neljästä on naisia.  

Kesäkuun 2022 loppuun mennessä alaikäisyksiköissä asuu 237 ilman huoltajaa maahan tullutta lasta (Vastaanoton tilannekuva, Maahanmuuttovirasto 27.6.2022). Korvausten maksaminen alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleiden osalta hyvinvointialueille turvaisi näiden haavoittuvassa asemassa olevien lasten tarvitsemien palveluiden jatkuvuutta ja oikeuksien toteutumista.  

Lakiehdotuksen mukaan tilapäistä suojelua saavat, ilman huoltajaa alaikäisenä maahan saapuneet saisivat samat palvelut kuin kansainvälistä suojelua saavat, ilman huoltajaa maahan saapuneet lapset tai nuoret. Lakiehdotus koskisi niitä lapsia, jotka ovat saaneet oleskeluluvan tilapäisen suojelun tarpeen perusteella sekä joilla on kotikunta. Tällä olisi suotuisia vaikutuksia tilapäistä suojelua saavien lasten hyvinvointiin ja osallisuuteen, koska heidän tulevaisuutensa selkiytyisi ja asettautuminen kuntalaiseksi helpottuisi. Kuntien ja hyvinvointialueiden saamien korvausten ulottamisella myös tilapäistä suojelua saaviin, ilman huoltajaa alaikäisenä tulleisiin parantaisi haavoittuvassa asemassa olevien lasten oikeuksien toteutumista.  

Kuntien ja hyvinvointialueiden mahdollisuus saada korvauksia monista lapsiin ja nuoriin kohdistuvista palveluistaan yhdenvertaistaisi kaikkien tilapäistä suojelua saavien lasten asemaa verrattuna kiintiöpakolaisina saapuneisiin lapsiin, kansainvälistä suojelua saaviin lapsiin sekä muihin lapsiin. Lakiehdotuksen odotetaan parantavan tilapäistä suojelua saavien aikuisten tilannetta ja kotoutumisen mahdollisuuksia, mikä heijastuu osaltaan lasten kasvuympäristön turvallisuuden lisääntymisenä.  

On myös hyvien väestösuhteiden kannalta keskeistä, että kunnat ja hyvinvointialueet saavat korvauksia tilapäistä suojelua saavien palveluiden järjestämisestä eikä niiden järjestäminen vähennä kunnan mahdollisuuksia rahoittaa sen muita palveluita. Lakiehdotus voi siten ehkäistä kielteistä vastakkainasettelua kuntien eri väestöryhmien välillä. Sisällyttämällä tilapäistä suojelua saavat erityiskorvausten piiriin mahdollistetaan myös paluumuuttoavustuksen maksaminen niille, jotka tilanteen rauhoituttua ovat halukkaita palaamaan takaisin Ukrainaan. Tilapäistä suojelua saavien henkilöiden kotoutumisen ja työllistymisen tukeminen ehkäisisi heidän syrjäytymistään ja tukisi yhteiskuntaan kiinnittymistä. Tämä vahvistaisi osaltaan ryhmän osallisuutta ja vuorovaikutusta muiden ryhmien kanssa. Lisääntyvä osallisuus ja vuorovaikutus ovat omiaan vähentämään eri väestöryhmien välisiä jännitteitä. Esitys ei vähennä eri maahanmuuttajaryhmien yhdenvertaista kohtelua, sillä esityksellä ei ole vaikutuksia kotikunnan saamisen aikatauluun.  

Vastaanottolain muutoksella ei arvioida olevan yhteiskunnallisia vaikutuksia, koska kyseessä on sääntelyä selkeyttävä muutos, joka ei muuta nykytilaa.  

Muut toteuttamisvaihtoehdot

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Tilapäistä suojelua saavat siirtyvät vastaanottopalveluista kunnan ja hyvinvointialueen palveluihin, kun heillä on kotikunta. Valtion tehtävänä on varmistaa, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset suoriutua sen lakisääteisistä tehtävistä ja velvoitteista. Mikäli tämän esityksen mukaisia muutoksia ei tehdä, kunnille ja hyvinvointialueille ei voida maksaa kotoutumislain nojalla korvauksia näistä palveluista aiheutuvista kustannuksista. Tällöin tulisi arvioida, millä muulla tavalla kuntien ja hyvinvointialueiden rahoitus voitaisiin toteuttaa. Ilman rahoituksen turvaamista kunnilla ei olisi edellytyksiä selviytyä lakisääteisistä tehtävistä ja velvoitteista tilapäistä suojelua saavien kohdalla. 

Kuntaan osoittamista koskevan sääntelyn osalta alun perin suunniteltiin, että lisättäisiin tilapäistä suojelua saavat, joilla on kotikunta, nykyiseen sääntelyyn mahdollisimman vähin muutoksin. Voimassa olevan lain sanamuoto kuitenkin lähtee siitä, että kaikki 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetut henkilöt osoitettaisiin kuntaan, vaikka käytännössä suurin osa vastaanottokeskuksista kuntaan siirtyvistä ei muuta kuntapaikoille, vaan järjestää muuttonsa itsenäisesti haluamaansa kuntaan. Tilapäistä suojelua saavista noin kaksi kolmasosaa asuu yksityismajoituksessa ja ei todennäköisesti tarvitse kuntapaikkaa siinä vaiheessa, kun heillä on mahdollisuus hakea kotikuntaa ja siirtyä pois vastaanottopalvelujen piiristä. Valmistelussa arvioitiin, ettei olisi tarkoituksenmukaista noudattaa kuntaanosoittamismenettelyä jokaisen tilapäistä suojelua saavan kohdalla tai kuntien järjestää jokaiselle heistä asuntoa. Tästä johtuen kotoutumislain kokonaisuudistuksen yhteydessä valmisteltu sääntelyn täsmennys on tarpeen toteuttaa jo tämän esityksen yhteydessä siten, että kuntiinosoittaminen koskisi kiintiöpakolaisten lisäksi lähtökohtaisesti vain haavoittuvassa asemassa olevia. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

EU:n jäsenmaat ovat EU:n neuvoston täytäntöönpanopäätöksen mukaisesti velvollisia antamaan tilapäistä suojelua Venäjän hyökkäyksen seurauksena Ukrainasta pakenemaan joutuneille. EU:n jäsenmaat joutuvat siten määrittelemään Ukrainasta tulevien tilapäistä suojelua saavien aseman suhteessa julkisiin palveluihin. Tämän lakiehdotuksen kiireisen valmisteluaikataulun vuoksi ei ole ollut mahdollisuutta kattavaan vertailuun siitä, millä tavoin eri maat ovat järjestäneet tilapäistä suojelua saavien asumisjärjestelyt, kustannusten korvaamisen ja viranomaisvastuut. Vertailukohtana on alla käytetty Ruotsin tilannetta, jota on kuvattu kuntiin osoittamisen ja kuntien saamien korvausten osalta.  

Ruotsissa laki määrää kuntia ottamaan vastaan kansainvälisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneita henkilöitä, kiintiöpakolaisia sekä alaikäisiä ilman huoltajaa tulleita. Jokaiselle läänille on määritetty, kuinka monta henkilöä alueen pitää vastaanottaa seuraavana vuonna. Lääninhallituksen on sitouduttava sille määriteltyyn kiintiöön ja se on vastuussa siitä, miten lääniin osoitetut tulijat sijoitetaan eri kuntiin. Maahanmuuttovirasto vastaa kuntaa ohjaamisesta. Oleskeluluvan saaneilla on pääsääntöisesti oikeus asettua valitsemaansa paikkaan: joko heidät ohjataan kuntiin Maahanmuuttoviraston kautta tai he valitsevat itse asuinpaikkansa. Vuonna 2020 oleskeluluvan saaneiden vapaata muuttoa kuntiin rajoitettiin siten, että jos oleskeluluvan saanut muuttaa tiettyihin 32:een kuntaan, he eivät ole oikeutettuja kotoutumistukeen ja muiden avustusten saamiseen. Noin 75 prosenttia kansainvälisen suojelun perusteella oleskeluluvan saavista muuttaa itsenäisesti alueille.  

Ruotsissa tuli 1.7.2022 voimaan lakimuutos, jonka mukaan myös tilapäistä suojelua saavien osalta kunnilla on velvollisuus järjestää asunto ja ottaa vastaan niille määritelty määrä tulijoita. Maahanmuuttovirasto määrittelee vuoropuhelussa kuntien kanssa kunkin kunnan osuuden tilapäisen suojelun tarpeessa olevista Ukrainasta paenneista. Tilapäistä suojelua saavat voivat kuitenkin muuttaa halutessaan itse valitsemaansa kuntaan ja kuntien kiintiöissä huomioidaan kuntiin omaehtoisesti asettuneet tilapäistä suojelua saavat henkilöt. Tilapäistä suojelua saavien toimeentulo ja palvelut ovat edelleen vastaanottojärjestelmän piirissä eivätkä he saa kotikuntaa. Kunnat saavat valtiolta laskennallista korvausta vastaanottamistaan tilapäistä suojelua saavista. 

Lausuntopalaute

Hallituksen esitys oli kotoutumislain osalta lausunnoilla 1.7.–5.8.2022 ja vastaanottolain osalta 14.7.–5.8.2022. Lausuntoja pyydettiin muun muassa muilta ministeriöiltä, keskeisiltä viranomaisilta, kunnilta, hyvinvointialueilta, järjestöiltä, yhdistyksiltä ja yhteisöiltä. Lausuntoja annettiin yhteensä kappaletta 85. Muutama lausunnoista oli usean tahon yhteinen lausunto ja muutama taho antoi useamman kuin yhden lausunnon. Osa lausunnoista koski molempia lakiehdotuksia, osa vain jompaakumpaa ehdotusta. 

Lausunnon kotoutumislain osalta antoivat seuraavat tahot: 

Ministeriöistä lausunnon valtiovarainministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö sekä maa- ja metsätalousministeriö. Valtion virastoista lausunnon antoivat Digi- ja väestötietovirasto, Eduskunnan oikeusasiamiehen toimisto ja Hämeen, Lapin, Satakunnan, Pirkanmaan, Pohjanmaan, Pohjois-Pohjanmaan, Uudenmaan ja Varsinais-Suomen ELY-keskukset, Hämeen, Kainuun, Pirkanmaan, Pohjanmaan, Pohjois-Pohjanmaan TE-toimistot, Kansaneläkelaitos, KEHA-keskus, Lapsiasiavaltuutetun toimisto, Maahanmuuttovirasto, Opetushallitus, Tasa-arvovaltuutetun toimisto, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL ja Tilastokeskus.  

Lausunnon antoivat seuraavat 18 kuntaa: Heinolan kaupunki, Helsingin kaupunki, Hollolan kunta, Hämeenlinnan kaupunki, Iisalmen kaupunki, Joensuun kaupunki, Juvan kunta, Jyväskylän kaupunki, Kuopion kaupunki, Lahden kaupunki, Orimattilan kaupunki, Oulun kaupunki, Paraisten kaupunki, Porin kaupunki, Porvoon kaupunki, Tampereen kaupunki, Turun kaupunki sekä Vantaan kaupunki. Lausunnon antoivat myös Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiiri Eksote, Keski-Uudenmaan sote -kuntayhtymä Keusote, Länsi-Uudenmaan hyvinvointialue sekä Uudenmaan liitto. 

Lisäksi lausunnon antoivat seuraavat tahot: AEL-Amiedu Oy / Taitotalo, Akava ry, Ammattiosaamisen kehittämisyhdistys AMKE ry, Bildningsalliansen rf, Cultura-säätiö, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Etla, Helsingin Diakonissalaitos, Helsingin hallinto-oikeus, Helsingin seurakuntayhtymä, Helsingin yliopisto, HUS-kuntayhtymä, Ihmisoikeusliitto, Joutsenon vastaanottokeskus, Kansalaisopistojen liitto KoL, Karelia Ammattikorkeakoulu Oy, Kiinteistötyönantajat ry, Kuntaliitto, Kulttuuri- ja taidealan keskusjärjestö KULTA ry, Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT, Lastensuojelun Keskusliitto, Maaseudun Työnantajaliitto, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK, Naisjärjestöt Yhteistyössä NYTKIS ry, Nuorisotutkimusseura ry, SAK ry, Siirtolaisuusinstituuttisäätiö, STTK ry, Suomen Kansanopistoyhdistys-Finlands Folkhögskolförening ry, Suomen ortodoksinen kirkko, Suomen Yrittäjät ry, Tehy ry, Työn ja talouden tutkimus LABORE, Ukrainalaisten Yhdistys Suomessa ry, Väestöliitto sekä Yhteiset Lapsemme ry. 

Lausuntoyhteenveto on saatavilla julkisessa palvelussa osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella TEM053:00/2022

Yleisesti lausunnoissa kannatettiin esitettyjä muutoksia ja pidettiin tärkeänä, että tilapäistä suojelua saavien palveluiden saamisesta ja korvaamisesta säädetään samoin kuin esimerkiksi kansainvälistä suojelua saavien osalta säädetään. Osassa lausuntoja ymmärrettiin, että tilapäistä suojelua saava siirtyy vastaanottopalveluista kunnan ja hyvinvointialueen palveluihin sen jälkeen, kun hänellä on kotikuntalain mukainen kotikunta. Osassa lausuntoja asia herätti kysymyksiä sekä huolta niiden tilapäistä suojelua saavien palveluista, jotka eivät hae tai saa kotikuntaa. Kyseessä on kuitenkin voimassa olevan kotikuntalain mukainen sääntely, johon kotikuntaedellytykset perustuvat ja oikeus kunnan ja hyvinvointialueen palveluihin perustuu niitä koskevaan erityislainsäädäntöön. Kyseiseen sääntelyyn ei esitetä tässä esityksessä muutoksia. 

Erityisesti valtion kotoutumislain mukaisia korvauksia kunnille ja hyvinvointialueille pidettiin tärkeänä, mutta osassa lausuntoja tuotiin esiin, että kustannukset tulisi korvata täysimääräisesti eikä laskennallisesti. Lausunnoissa todettiin, että korvaukset voivat kannustaa kuntia laatimaan kotoutumissuunnitelmia ja tarjoamaan kotoutumispalveluita tilapäistä suojelua saaville. Valtionvarainministeriön lausunnon pohjalta esityksen taloudellisten vaikutusten arviointien laskelmia täydennetään ja kyseisen ministeriön kanssa käytyjen keskustelujen pohjalta täsmennetään lakiehdotuksen viittauksia kotikuntalakiin. 

Lausunnoissa myös kannatettiin muutoksia, joilla alaikäisenä ilman huoltajaa tulleet tilapäistä suojelua saavat lapset ja nuoret saisivat samoja palveluita kuin vastaavassa asemassa olevat kansainvälistä suojelua saavat lapset ja nuoret.  

Lausunnoissa kannatettiin, että tilapäistä suojelua saaviin sovellettaisiin myös kuntiinosoittamista. Osassa lausunnoissa kannatettiin myös muutoksia, joilla kuntiinosoittamista koskevaa sääntelyä muutetaan vastaamaan nykykäytäntöä ja rajataan kohderyhmä haavoittuvassa asemassa oleviin. Osassa lausunnoissa kommentoitiin kuntapaikkojen riittävyyttä sekä muutoksen laajempia vaikutuksia, kun muutos koskisi myös kansainvälistä suojelua saavia. Lisäksi osassa lausuntoja kysyttiin haavoittuvan aseman määrittelystä. Kuntaanosoittamista koskeva hyvinvointialueiden kuuleminen, jota esitetään HE 84/2022 vp:ssä, herätti myös kysymyksiä. Lausuntojen pohjalta esityksen perusteluja on täsmennetty.  

Lausunnoissa kannatettiin ELY-keskuksille ja KEHA-keskukselle esitettyjä lisäresursseja, mutta osa ELY-keskuksista arvioi, että resurssitarve olisi suurempi ja pidempikestoinen. Myös kuntien, hyvinvointialueiden, Digi- ja väestötietoviraston sekä KELAn resurssitarpeet nousivat esiin lausunnoissa, mutta näiden osalta kyse oli suurelta osin resursseista, jotka johtuvat voimassa olevasta lainsäädännöstä eivätkä käsillä olevasta esityksestä. Kuntien ja hyvinvointialueiden osalta nostettiin esiin myös kotoutumislain korvauksien hakemiseen liittyvät resurssit, joita on tarkoitus kattaa erityisesti laskennallisilla korvauksilla, joita esityksen mukaan maksettaisiin jatkossa myös tilapäistä suojelua saavista henkilöistä, joilla on kotikunta. 

Vastaanottolakiin liittyen lausunnoissa korostettiin tarvetta sujuvaan käytännön siirtymään niin, ettei tarjota päällekkäisiä palveluja pitempään kuin välttämätöntä, mutta samalla varmistetaan, että vastaanottopalvelut eivät lakkaa ennen kuin palvelut varmasti järjestyvät muuta kautta. Painotettiin tiivistä viranomaisyhteistyötä ja asiakkaiden riittävää informointia. Lausuntojen pohjalta esityksen perusteluja on täydennetty. Valtiovarainministeriön lausunnon pohjalta viittauksia kotikuntalain mukaiseen kotikuntaan on täsmennetty. 

Säännöskohtaiset perustelut

7.1  Laki kotoutumisen edistämisestä

2 §.Soveltamisala. Soveltamisalaa koskevassa 2 §:n 2 momentissa säädetään niistä henkilöistä, joihin sovelletaan tämän lain säännöksiä kuntaan osoittamisesta ja eräitä säännöksiä kustannusten korvaamisesta. Siihen esitetään lisättävän tilapäistä suojelua saavat henkilöt 2 momenttiin uudeksi 5 kohdaksi. Momentin 5 kohta koskee henkilöä, jolle on myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 110 §:n nojalla ja joka täyttää kotikuntalain (201/1994) 4 §:ssä tarkoitetut edellytykset. Käytännössä tämä tarkoittaa, että henkilö voi hakea ja saada kotikunnan. Kuntaan osoittaminen edeltää kotikuntamerkintää. Sen sijaan valtion korvausten edellytyksenä on lisäksi 44 §:n mukaan, että henkilön kotikunta on rekisteröity väestötietojärjestelmään. Lisäksi saman momentin 4 kohtaan tehtäisiin tekninen muutos. Kuntaan osoittamista koskevassa luvussa 5 sekä korvauksia koskevassa luvussa 6 on useita viittauksia lain 2 §:n 2 momenttiin, ja täten laissa on yksilöity mitkä säännökset koskevat myös tilapäistä suojelua saavia, joilla on kotikunta, jatkossa. Se, että henkilöllä on kotikunta tarkoittaa, että hän täyttää kotikuntalain 4 §:n edellytykset ja hänelle on rekisteröity kotikunta väestötietojärjestelmään. Tilapäistä suojelua saava henkilö, jolla ei ole kotikuntaa, on vastaanottopalveluiden piirissä. 

Pykälän muita momentteja ei muutettaisi. Tilapäistä suojelua saavan perheenjäseneen sovellettaisiin 3 momenttia, jossa viitataan 2 momentin henkilöihin. 

27 §.Ilman huoltajaa maassa asuvien lasten ja nuorten tuki. Pykälässä säädetään alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleiden lasten ja nuorten asumisen ja tuen järjestämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan heidän hoivansa, huolenpitonsa ja kasvatuksensa järjestetään perheryhmäkodissa tai tuetun perhesijoituksen avulla taikka muuten tarkoituksenmukaisella tavalla.  

Voimassa olevan kotoutumisen edistämisestä annetun lain mukaan vastuu asumisen järjestämisestä esimerkiksi perheryhmäkodissa on kunnalla. Eduskunnassa parhaillaan käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä HE 84/2022 vp esitetään 28 §:ää muutettavan siten, että järjestämisvastuu perheryhmäkodeista siirtyisi kunnilta hyvinvointialueelle 1.1.2023 alkaen. 

Pykälän 2 momentin mukaan lapsi tai nuori voi olla tukitoimenpiteiden piirissä, kunnes hän täyttää 25 vuotta tai kunnes hänellä on huoltaja Suomessa. Tuella tarkoitetaan kokonaisvaltaista tukea 18–24-vuotiaalle nuorelle. Tuen tarkoituksena on auttaa aikuistuvaa nuorta saavuttamaan riittävät valmiudet itsenäisen elämän aloittamiselle. Tuki voitaisiin toteuttaa viranomaisen omana toimintana tai ostettuna palveluntuottajilta. Nuoren saaman tuen laajuuteen ja sisältöön vaikuttaisivat ensisijaisesti nuoren yksilöllinen tuen tarve, arjessa selviämisen taidot sekä psyykkinen ja fyysinen terveys. Alkukartoitus olisi tuen suunnittelun pohjana. Yksilöllinen tuki voisi sisältää esimerkiksi sosiaalihuoltolain ja kotoutumislain nojalla tarjottavia palveluita, jotka tukevat nuoren kotoutumista ja itsenäistymistä. Tuki voisi kattaa perhetyöntekijän, sosiaalityöntekijän tai sosiaaliohjaajan työpanoksen. Nuorta tuettaisiin itsenäisessä asumisessa ja häntä ohjattaisiin koulutukseen tai työelämään sekä harrastuksiin ja vapaa-ajan toimintaan. Lisäksi harjoiteltaisiin virallisten asioiden hoitamista ja nuorille annettaisiin tukea psyykkisestä ja fyysisestä terveydestä huolehtimiseen. Nuorta tuettaisiin myös elämänhallinnassa, kotoutumisessa, lupa-asioissa ja yhteydenpidossa perheeseen sekä tarvittaessa perheenyhdistämisprosessissa. Koska alaikäisenä ilman huoltajaa saapuneen nuoren sosiaalinen verkosto koostuu pääasiassa samassa tilanteessa olevista nuorista, olisi olennaista tarjota hänelle pysyviä aikuiskontakteja. Tuki voisi sisältää myös taloudellisen tuen. Tuen piirissä olevat nuoret on nykyisellään vapautettu opintolainan nostamisvelvoitteesta vastaavalla tavalla kuin lastensuojelun jälkihuollon piirissä olevat nuoret. 

Ilman huoltajaa maahan tulleen lapsen tai nuoren tuki järjestetään hyvinvointialueen ja kunnan yleisen palvelujärjestelmän palveluiden piirissä riippuen siitä, millaisiin palveluihin lapsella tai nuorella on tarvetta. Hyvinvointialue järjestäisi lasten ja nuorten sosiaali- ja terveydenhuollot palvelut. Kunta järjestäisi varhaiskasvatuksen, koulutuksen, kulttuuri-, liikunta-, nuoriso- ja vapaa-ajan palvelut. Lisäksi kunta järjestäisi tämän lain 2 luvussa tarkoitetut kotoutumista edistävät palvelut. Myös työllistymistä edistävät palvelut ovat tärkeitä nuorten tukemisessa. 

Pykälä koskee ilman huoltajaa olevia lapsia ja nuoria, joille on myönnetty oleskelulupa hänen haettuaan Suomessa alaikäisenä kansainvälistä suojelua tai jotka ovat otettu Suomeen ulkomaalaislain 90 §:ssä tarkoitetussa pakolaiskiintiössä. Esitetään, että säännöksen kohderyhmään lisättäisiin myös tilapäistä suojelua saavat alaikäisenä ilman huoltajaa tulleet lapset ja nuoret, jotta heillekin voidaan järjestää pykälässä tarkoitettua asumista ja tukea kuntaan siirtymisen jälkeen. Esitys koskisi tilapäistä suojelua saavia lapsia ja nuoria, joilla on kotikunta. 

43 §.Kuntaan osoittaminen. Ehdotettu pykälä vastaisi voimassa olevan kotoutumislain mukaista kuntaan osoittamista viranomaistehtävien osalta. Ehdotuksella kuitenkin selkeytettäisiin näitä tehtäviä sekä kuntapaikalle osoittamisen pääasiallista kohderyhmää. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus osoittaisi henkilön kuntapaikalle kuntaan, jonka kanssa se on tehnyt 41 §:ssä tarkoitetun sopimuksen, Maahanmuuttoviraston esityksestä ulkomaalaislain 90 §:ssä tarkoitetussa pakolaiskiintiössä Suomeen otetun henkilön sekä vastaanottokeskuksen esityksestä haavoittuvassa asemassa olevan 2 §:n 2 momentissa tarkoitetun henkilön.  

Ehdotetun 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi osoittaa Maahanmuuttoviraston tai vastaanottokeskuksen esityksestä kuntapaikalle myös muun 2 §:n 2 momentissa tarkoitetun henkilön. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi osoittaa kuntaan myös 2 §:n 3 momentissa tarkoitetun henkilön. Perheenjäseninä tulevat hakevat perheenyhdistämistä itsenäisesti ulkomailta käsin eikä Maahanmuuttovirasto tai vastaanottokeskus tee heistä esitystä kuntaansijoittamiseksi. He saattavat kuitenkin tarvita kunnalta esimerkiksi asuntoa tai muita erityisiä palveluita, joiden vuoksi kunnan ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen voi olla tarpeen sopia kunnan kanssa kuntaanosoittamisesta. Tämä voisi olla tarpeen esimerkiksi alaikäisen ilman huoltajaa olevan perheenkokoajan perheenjäsenen kuntaan saapumisen ja vastaanoton valmistelussa. Lisäksi ELY-keskus voisi sopia kunnan kanssa kuntaanosoittamisesta ilman Maahanmuuttoviraston tai vastaanottokeskuksen tekemää esitystä, kun kyse on henkilöstä, jonka ottamisesta Suomeen valtioneuvosto on tehnyt päätöksen ulkomaalaislain 93 §:n perusteella, ja joka ei oleskele vastaanottokeskuksessa Suomeen saavuttuaan, vaan saapuu suoraan kuntaan.  

Esityksen mukaan kuntaanosoittaminen koskisi lähtökohtaisesti vain haavoittuvassa asemassa olevia, jotka tarvitsevat erityistä tukea, mutta kuntapaikkaa olisi edelleen mahdollista hakea myös muille. Kuntapaikoille osoitettaisiin siis erityisesti suoraan kuntiin saapuvat kiintiöpakolaiset ja haavoittuvassa asemassa olevat luvansaaneet turvapaikanhakijat ja tilapäistä suojelua saavat, jotka eivät pysty siirtymään vastaanottokeskuksesta kuntaan vastaanottokeskuksen tukitoimia hyödyntäen tai niitä ilman, vaan tarvitsevat enemmän tukea ja kunnan järjestämän asunnon. Haavoittuvassa asemassa olevina voidaan pitää erityisesti alaikäisiä, ilman huoltajaa tulleita luvansaaneita turvapaikanhakijoita ja kiintiöpakolaisia, sairaita ja mielenterveyden häiriöistä kärsiviä, vammaisia, ikääntyneitä, raskaana olevia naisia, yksinhuoltajaperheitä sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun vakavan psyykkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan kohteeksi joutuneita, ja sukupuoli- tai seksuaalivähemmistöihin kuuluvia henkilöitä sekä ihmiskaupan uhreja. Luettelo ei ole tyhjentävä, ja henkilön haavoittuva asema ja siitä johtuvien sosiaali- ja terveydenhuollon erityispalvelujen ja tuen tarve täytyy aina arvioida yksilöllisesti sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöstön toimesta vastaanottokeskuksessa tai kuntaan siirtymisen jälkeen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi tarvittaessa Maahanmuuttoviraston tai vastaanottokeskuksen esityksestä osoittaa kuntaan myös muun 2 §:n 2 momentissa tarkoitetun henkilön. Esimerkiksi turvapaikanhakijamäärien kasvaessa huomattavasti, voisi olla tarpeen ohjata myös muiden kuin kiintiöpakolaisten ja haavoittuvassa asemassa olevien luvansaaneiden turvapaikanhakijoiden muuttoa alueellisesti viranomaisyhteistyönä.  

Esitetty muutos 43 §:ään vastaa valmisteilla olevan hallituksen esityksen eduskunnalle kotoutumisen edistämisestä annetuksi laiksi ja siihen liittyviksi laeiksi (HE xx/2022 vp) vastaavaa säännöstä. Kyseisestä esityksestä on pyydetty lausuntoja 2.5.-10.6.2022, jolloin esitettyjä muutoksia kannatettiin. Kyseinen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle lokakuussa 2022 ja sen sisältämien lakiehdotusten on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2025 alusta. Tämän hallituksen esityksen yhteydessä muutos esitetään kuitenkin tehtävän jo vuoden 2023 alkupuolella, sillä tilapäistä suojelua saavat esitetään lisättävän kotoutumislain soveltamisalan 2 §:n 2 momenttiin. On todennäköistä, että suuri osa tilapäistä suojelua saaneista haluaa järjestää asumisensa itsenäisesti eikä tarvitse kuntapaikkaa. Sen sijaan haavoittuvassa asemassa oleville kuntaanosoitus on tarpeen lähtökohtaisesti, esimerkiksi alaikäisenä ilman huoltajaa tulleiden kohdalta.  

Ehdotetun 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tulisi sopia kuntapaikalle osoittamisesta kunnan kanssa. Muun kuin Ahvenanmaan maakuntaan kuuluvan kunnan tulisi ennen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tekemää kuntaan osoittamista kuulla hyvinvointialuetta, jos kuntapaikalle osoitettavalla henkilöllä on ilmeisiä sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluiden tarpeita. Ahvenanmaan maakunnan kunnan on kuultava Ahvenanmaan maakunnan terveys- ja sairaanhoitovirasta. Kuuleminen valintapäätöksenteon yhteydessä olisi tärkeä osa kunnan ja hyvinvointialueen yhteistyötä sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluiden varmistamiseksi, palvelujen yhteensovittamiseksi ja päällekkäisen työn välttämiseksi. Kuntapaikalle osoitettavat, esimerkiksi pakolaiskiintiössä valittavat, ovat usein haavoittuvassa asemassa, ja heillä voi olla sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluiden tarpeita, joihin voidaan vastata hyvinvointialueen palveluilla. Kunta ja hyvinvointialue voisivat sopia kuulemiselle käytännöt ja yhteyshenkilöt, joiden välillä kuuleminen tapahtuu. Valintapäätöksen yhteydessä tapahtuva kuulemisen tarkoituksena olisi kunnan ja hyvinvointialueen viranomaisten välinen yhteydenpito, jolla varmistettaisiin yhteistyö ja palveluihin varautuminen. Kuulemisen tarkoitus ei olisi neuvotella kunnan ja hyvinvointialueen välillä kunnalle esitetyn henkilön kuntapaikalle vastaanotosta, vaan tukea kunnan ja hyvinvointialueen yhteistyötä henkilön vastaanottoon varautumisessa. Kuulemisesta säädetään hallintolaissa.  

Erityinen ryhmä, jonka vastaanoton toimeenpanossa hyvinvointialueen kuuleminen olisi tarpeen jo ennen kunnan valintapäätöksen tekemistä, on kiireellistä uudelleensijoitusta tarvitsevat kiintiöpakolaiset. Heidän uudelleensijoittamisensa kiireellisyyteen on usein vakava terveydellinen syy, johon vastaanottavan kunnan ja erityisesti sen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä vastaavan hyvinvointialueen on pystyttävä vastaamaan kiireelliselläkin aikataululla, jopa heti vastaanottovaiheessa. Kunnan ja hyvinvointialueen olisi tehtävä yhteistyötä jo ennen kuntaan saapumista vastaanottotoimien suunnittelemiseksi ja yhteensovittamiseksi. 

Vastaavaa säännöstä esitetään eduskunnassa käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä HE 84/2022 vp, jonka sisältämien lakiehdotusten on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2023. 

Ehdotetun 4 momentin mukaan 2 §:n 2 momentissa tarkoitettu henkilö voisi muuttaa kuntaan myös hyödyntämällä vastaanottokeskuksen tukitoimia tai niitä hyödyntämättä, jos henkilö pitää sitä tarkoituksenmukaisena. Tällöin vastaanottokeskus nykykäytännön mukaisesti tukisi henkilön kuntaan siirtymistä vastaanottolain 3 luvun mukaisilla palveluilla ja tukitoimilla, esimerkiksi antamalla tietoa kuntaan muuttamiseen liittyvistä asioista, kotoutumispalveluista ja –viranomaisista sekä avustamalla asunnon etsimisessä. Oleskeluluvan saaneella turvapaikanhakijalla on oikeus valita asuinpaikkansa, ja suurin osa vastaanottokeskuksista kuntaan muuttavista ei muuta kuntapaikoille, vaan järjestää asumisensa itsenäisesti haluamaansa kuntaan. Kaikki itsenäisesti muuttavista eivät koe vastaanottokeskuksen tukitoimia tarkoituksenmukaisiksi. Käytännössä suuri osa luvansaaneista turvapaikanhakijoista on asunut yksityismajoituksessa vastaanottokeskuksen ulkopuolella jo hakemusvaiheessa.  

Kunnan ja hyvinvointialueen tulisi voida varautua järjestämään kotoutumista, toimeentuloa ja hyvinvointia edistäviä palveluita myös muille kuin kuntapaikalle ohjattaville 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetuille henkilöille siten kuin kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa säädettäisiin. 

Pykälällä ei pääosin muutettaisi nykytilaa, vaan selkeytettäisiin viranomaisvastuita ja saatettaisiin lainsäädäntö vastaamaan nykytilaa, jossa vastaanottokeskus ohjauksella, neuvonnalla ja muilla tukitoimilla tukee suurinta osaa kuntaan muuttavista oleskeluluvan saavista turvapaikanhakijoista. Kuntapaikoille on nykytilanteessa käytännössä voitu osoittaa kiintiöpakolaiset ja haavoittuvassa asemassa olevat luvansaaneet turvapaikanhakijat, joten esitetty kuntapaikkojen kohdentaminen ensisijaisesti kiintiöpakolaisille ja muille haavoittuvassa asemassa oleville ryhmille vähentäisi ylimääräistä työtä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa ja kunnissa kuntapaikoista neuvottelemisen osalta. 

44 §.Valtion korvaus kunnalle ja hyvinvointialueelle. Pykälässä säädetään valtion korvauksista kunnille ja HE 84/2022 vp esitetysti vuoden 2023 alusta alkaen myös hyvinvointialueille. Pykälä sisältää edellytyksiä korvausten saamiselle, ja sen 3 ja 4 momenteissa säädetään aikarajat sille, mistä lähtien korvauksia maksetaan. Voimassa olevan lain mukaisen pykälän 3 momentin mukaan korvausta maksetaan siitä alkaen, kun henkilölle, jonka kunnassa asumisen perusteella korvaus maksetaan, on rekisteröity ensimmäinen kotikunta väestötietojärjestelmään. Hallituksen esityksellä 84/2022 vp esitetään kyseistä momenttia muutettavan siten, että korvausta maksettaisiin siitä alkaen, kun henkilölle, jonka kunnassa asumisen tai hyvinvointialueelta palvelujen saamisen perusteella korvaus maksetaan, on rekisteröity ensimmäinen kotikunta väestötietojärjestelmään.  

Voimassa olevan lain pykälän 4 momentin mukaan jos henkilöllä, jonka kunnassa asumisen perusteella korvaus maksetaan, ei ole oleskelulupaa maahan tullessaan eikä hän voi oleskeluluvan saatuaan saada kotikuntalain (201/1994) mukaista kotikuntaa, korvausta maksetaan siitä alkaen, kun hänelle on myönnetty oleskelulupa. Kotikuntalaissa ei säädetä ”kotikunnan saamisesta” minkä vuoksi voimassa olevan lain sanamuotoa täsmennetään lakiteknisesti siten, että muotoilu olisi ”eikä hän oleskeluluvan saatuaan täytä kotikuntalain 4 §:ssä säädettyjä edellytyksiä”. Sisällöllisesti merkitys ei muutu. 

Tilapäistä suojelua saavien henkilöiden tilanne eroaa esimerkiksi kansainvälistä suojelua saavasta henkilöstä siinä, että kyseessä on tilapäinen, ns. B-oleskelulupa, kun taas kansainvälistä suojelua saava saa jatkuvan A-oleskeluluvan, jonka myötä hän saa myös kotikuntaoikeuden heti oleskeluluvan saatuaan. Tilapäistä suojelua saava voi saada kotikunnan, jos hänellä on Suomessa perheenjäsen, jolle on myönnetty kotikunta, tai jos hän saa jatkuvan oleskeluluvan muulla kuin tilapäisen suojelun perusteella taikka jos hänelle myönnettyjen tilapäisten oleskelulupien voimassaoloaikaa on jatkettu ja hän voi osoittaa aikovansa jäädä Suomeen vakinaisesti asumaan. Osa tilapäistä suojelua saavista on voinut tulla Suomeen ilman oleskelulupaa, ja saada tilapäisen suojelun perusteella oleskeluluvan täällä ollessaan, mutta ei ole saanut kotikuntaa oleskeluluvan saamisen yhteydessä, vaan saa sen vasta kun on asunut vuoden Suomessa. Tästä johtuen 4 momenttia on täsmennettävä siten, että tilapäistä suojelua saavien henkilöiden osalta korvauksia maksetaan kotikuntamerkinnästä alkaen riippumatta siitä, vaikka he olisivat saaneet oleskeluluvan ennen kotikuntamerkintää. Edellä kuvatusti he olisivat vastaanottopalveluiden piirissä siihen saakka, kunnes heillä on kotikunta. Sen jälkeen siirtyisivät kunnan ja hyvinvointialueen palveluihin pääasiassa, jonka vuoksi silloin kunnan ja hyvinvointialueen tulisi saada korvauksia. 

Pykälän muita momentteja ei esitetä muutettavaksi. 

7.2  Laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta

14 §.Vastaanottopalvelujen saaja. Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jolla säädettäisiin vastaanottopalveluiden lakkaamisesta tilanteessa, jossa tilapäistä suojelua saava saa kotikuntalaissa tarkoitetun kotikunnan ja siirtyy näin ollen vakinaiseen asumiseen perustuvien palveluiden piiriin. Uuden momentin mukaan tilapäistä suojelua saavalle, jolla on kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa, voitaisiin antaa vastaanottopalveluja kohtuullinen aika. Kotikuntamerkinnän myötä tilapäistä suojelua saavan oikeus vastaanottopalveluihin päättyisi tällöin vastaavalla tavalla kuin 2 momentissa, jonka mukaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteella oleskeluluvan saaneelle ja tilapäistä suojelua saaneelle, jolle on myönnetty jatkuva oleskelulupa, voidaan antaa vastaanottopalveluja kohtuullinen aika. Tilapäistä suojelua saaneelle voitaisiin kotoutumislain 43 §:n mukaisesti osoittaa kuntapaikka tai henkilö voisi muuttaa kuntaan myös vastaanottokeskuksen tukitoimia hyväksikäyttäen tai niitä ilman. Vastaanottopalveluita voitaisiin antaa kohtuullinen aika, jolla tarkoitettaisiin vastaavaa kohtuullista aikaa kuin 2 momentissa. 

Vastaanottopalvelut päättyisivät mahdollisimman pian kotikuntamerkinnän saamisen jälkeen siinä vaiheessa, kun henkilö on tosiasiallisesti päässyt vakinaiseen asumiseen perustuvien palveluiden piiriin. Päällekkäisiä palveluja ei tulisi tarjota pitempään kuin on välttämätöntä, mutta samalla olisi varmistettava, että vastaanottopalvelut eivät lakkaa ennen kuin palvelut varmasti järjestyvät muuta kautta. Käytännössä vastaanottokeskuksessa asuvan ja kotikuntamerkinnän saaneen tilapäistä suojelua saavan kohdalla kohtuullinen aika tarkoittaisi kuntapaikan löytämiseen tai asunnon etsimiseen sekä muuttoon kuluvaa aikaa, joka voi kestää useita kuukausia. Yksityismajoituksessa tai Maahanmuuttoviraston vuonna 2022 käytössä olevaan kuntamalliin kuuluvassa asunnossa olevan henkilön kohdalla vastaanottopalveluiden voitaisiin katsoa lakkaavan kotikuntamerkintään, jos tarvetta kohtuulliselle siirtymäajalle ei ole esimerkiksi, koska henkilöllä on mahdollisuus jäädä asumaan kyseiseen asuntoon. Sosiaali- ja terveyspalveluiden osalta myös vastaanottokeskuksessa majoittuva tilapäistä suojelua saava voitaisiin ohjata kunnan tai hyvinvointialueen järjestämien palveluiden piiriin välittömästi kotikuntamerkinnän jälkeen. Kotikuntamerkinnän saanut tilapäistä suojelua saava ohjattaisiin hakemaan Kelan etuuksia ja vastaanottorahan myöntäminen lakkaisi käytännössä ensimmäiseen etuuspäätökseen. 

Jos tilapäistä suojelua saava, jolle on myönnetty kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta, ei ota vastaan hänelle osoitettua kuntapaikkaa tai kohtuullisessa ajassa etsi itselleen asuntoa vastaanottokeskuksen tukitoimia hyväksikäyttäen tai niitä ilman, vastaanottokeskuksella olisi viime kädessä oikeus häätää henkilö. Jos henkilö ei suostu poistumaan vastaanottokeskuksesta, poliisi voi poistaa hänet poliisilain (872/2011) 2 luvun 5 §:n mukaisesti. Säännös antaa poliisille toimivaltuudet pyynnöstä poistaa henkilö kotirauhan tai julkisrauhan suojaamasta tilasta tai paikasta. Käytännössä tilanteessa toimittaisiin samalla tavalla kuin 2 momentissa tarkoitetun kansainvälistä suojelua saaneen kohdalla. 

Voimaantulo

Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan 1.3.2023. 

Toimeenpano ja seuranta

Valmisteilla on samanaikaisesti kolme kotoutumisen edistämisestä annetun lain muuttamista koskevaa esitystä. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukseen liittyvä HE 84/2022 vp on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2023, käsillä oleva esitys 1.3.2023 ja lokakuussa eduskunnalle annettava kokonaisuudistusta koskeva esitys, jonka on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2025. Työ- ja elinkeinoministeriö seuraa näiden eri kokonaisuuksien toimeenpanoa eri näkökulmista. Lisäksi ministeriöiden välisenä yhteistyönä selvitetään tiettyjen asiakokonaisuuksien, kuten ilman huoltajaa tulleiden lasten ja nuorten palveluiden tai rahoitusjärjestelmän, kehittämistä. Näissä yhteyksissä huomioidaan myös tilapäistä suojelua saavat. 

10  Suhde muihin esityksiin

10.1  Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Esitys liittyy hallituksen esitykseen eduskunnalle laeiksi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annetun lain ja kotoutumisen edistämisestä annetun lain sekä työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2022 vp). Hyvinvointialueesta annetulla lailla ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetulla lailla sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuu siirtyy vuoden 2023 alussa kunnilta hyvinvointialueille. Tämän johdosta voimassa olevaan kotoutumisen edistämisestä annettuun lakiin on tarpeen tehdä ne muutokset, jotka johtuvat kyseisestä järjestämisvastuun muutoksesta. Muutokset koskisivat erityisesti valtion korvauksia hyvinvointialueelle sekä alaikäisenä ilman huoltajaa maahan tulleiden lasten ja nuorten tuen ja asumisen järjestämisvastuuta. Esityksen sisältämien lakiehdotusten esitetään tulevan voimaan 1.1.2023. 

Esityksessä 84/2022 vp esitetään muutoksia samoihin kotoutumisen edistämisestä annetun lain säännöksiin (2 ja 43 §) kuin tällä esityksellä. Esitettävät muutokset eivät ole toisistaan riippuvaisia, vaan toisiaan täydentäviä. Eduskuntakäsittelyn aikana 1. lakiehdotuksen 2 §:n 2 momenttia koskevassa muutoksessa on otettava lähtökohdaksi HE 84/2022 vp:n lakiehdotuksen sisältämät muotoilut, sillä sen esitetään tulevan voimaan ennen tämän esityksen mukaisen lakiehdotuksen voimaantuloa. 

Eduskunnalle on tarkoitus antaa lokakuussa myös hallituksen esitys eduskunnalle kotoutumisen edistämisestä annetuksi laiksi ja siihen liittyviksi laeiksi (HE xx/2022 vp), jolla esitetään kotoutumislain kokonaisuudistusta. Uuden lain kotoutumisen edistämisestä esitetään kumoavan voimassa olevan saman nimisen lain, johon käsillä olevalla hallituksen esityksellä esitetään tehtävän muutoksia. Kyseisen esityksen 1. lakiehdotuksessa tulee huomioida tässä uudistuksessa esitetyt muutokset tilapäistä suojelua saavien henkilöiden osalta. 

10.2  Suhde talousarvioesitykseen

Esitys liittyy valtion vuoden 2023 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Esitys aiheuttaisi kustannuksia myös vuonna 2024 ja mahdollisesti myös vuonna 2025. Kustannusten realisoituminen on kuitenkin sidoksissa siihen, mihin saakka tilapäistä suojelua saaville myönnetään oleskelulupia. Arviossa on otettu lähtökohdaksi, että oleskeluluvat ovat voimassa 4.3.2025 asti. Jos tilapäinen suojelu päättyy aiemmin, ovat esityksen kustannukset merkittävästi pienempiä.  

Esitys edellyttäisi rahoituksen lisäämistä momentille 32.50.30 (Valtion korvaukset kotoutumisen edistämisestä): 121 846 000 euroa vuonna 2023, 428 154 000 euroa vuonna 2024 ja 99 000 000 euroa vuonna 2025. Lisäksi esityksellä lisättäisiin rahoitusta momentille 32.01.02 (Elinkeino- liikenne ja ympäristökeskuksen toimintamenot): 1 875 000 euroa vuonna 2023, 1 875 000 euroa vuonna 2024 ja 1 875 000 euroa vuonna 2025. 

11  Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esityksen kannalta merkityksellisiä perustuslain säännöksiä ovat erityisesti 6, 9 ja 121 §.  

11.1  Yhdenvertaisuus

Kotoutumislain tavoitteena on perustuslain 6 §:ssä perusoikeutena turvatun yhdenvertaisuusperiaatteen toteuttaminen. Ihmiset ovat perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan yhdenvertaisia lain edessä. Ketään ei saa 6 §:n 2 momentin mukaan ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Lain yhtenä tarkoituksena on 1 §:n mukaan vahvistaa maahanmuuttajien tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden toteutumista. 

Perustuslakivaliokunta on voimassa olevan kotoutumislain esitystä käsitellessään pitänyt lain soveltamisalan laajentamista ja kotoutumistoimenpiteiden tehostamista merkityksellisenä erilaisten haavoittuvassa asemassa olevien maahanmuuttajaryhmien kannalta. Perustuslakivaliokunta piti erityisen myönteisenä sitä, että lakiehdotus parantaa puolisoina maahan muuttaneiden naisten mahdollisuuksia kotoutumiseen. Valiokunta kiinnitti huomiota kielen oppimisen tärkeyteen ja siihen, että maahanmuuttajanaisten kotoutumisen edistäminen vaikuttaa myönteisesti myös perheen lasten kotoutumiseen. Vastaavalla tavalla valiokunta piti perustuslain 6 §:n 3 momentissa ja YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksessa suojattujen lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta myönteisinä etenkin kotoutumislakiehdotuksen säännöksiä lain soveltamisesta lapseen (4 §) sekä säännöksiä alaikäisen kotoutumissuunnitelmasta (15 §) ja perheen kotoutumissuunnitelmasta (16 §). (PeVL 42/2010 vp — HE 185/2010 vp, s. 2). 

Yhdenvertaisuuteen liittyy myös palveluiden rahoituskysymyksiä. Perustuslakivaliokunta on edellyttänyt, että kuntien talouteen vaikuttavaa lainsäädäntöä toimeenpantaessa kiinnitetään vakavaa huomiota maan eri osissa olevien kuntien asukkaiden yhdenvertaiseen kohteluun ja heidän tosiasiallisiin mahdollisuuksiinsa saada perusoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömiä palveluja (ks. PeVL 67/2014 vp ja PeVL 37/2006 vp, s. 2—3).  

Esityksessä esitetään kunnille ja hyvinvointialueille korvauksia tilapäistä suojelua saavien palveluiden järjestämiseen, minkä voidaan katsoa edistävän yhdenvertaisuutta. 

11.2  Liikkumisvapaus

Maahanmuuttajan kannalta tärkeitä näkökohtia liittyy perustuslain 9 §:n mukaiseen liikkumisvapauteen. Sen mukaan maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. 

Kotoutumislakia koskevan lakiehdotuksen kuntaanosoittamista koskevilla säännöksillä ei puututa henkilön oikeuteen itse valita tai vaihtaa asuinpaikkaansa. Vastaanottokeskuksessa oleskeluluvan saavalle 2 §:n 3 tai 4 momentissa tarkoitetulle henkilölle voidaan hakea kuntapaikkaa ja tehdä kuntaanosoittaminen, mutta hän voi myös halutessaan valita asuinpaikkansa ja järjestää muuttonsa vastaanottokeskuksen tukitoimia hyödyntäen tai itsenäisesti haluamaansa kuntaan. Esityksellä ei siten rajoitettaisi maahanmuuttajien liikkumisvapautta.  

11.3  Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto

Perustuslain 121 §:ssä säädetään kunnallisesta itsehallinnosta. Pykälän 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Perustuslakivaliokunta on käytännössään korostanut, että kunnille annettavista tehtävistä säädettäessä on huolehdittava kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (PeVL 41/2002 vp, s. 3/II, PeVL 50/2005 vp, s. 2/I, PeVL 42/2010 vp, s. 5). Perustuslakivaliokunta piti ongelmattomana säätää kunnalle uusia tehtäviä liittyen alkukartoituksiin, kun kunnalle näitä kustannuksia myös korvattiin saman kotoutumislain mukaisesti (PeVL 42/2010, s. 5). Voimassa olevaan kotoutumislakiin sisältyy jo nykyisellään kunnalle säädettyjä velvoitteita järjestää palveluja maahanmuuttajille. Hyvinvointialueita sekä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevalla lainsäädännöllä (Laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä (612/2021) sekä laki hyvinvointialueesta (611/2021)) on siirretty kunnalta hyvinvointialueille sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevia tehtäviä. Muutoksella on vaikutusta myös kotoutumisen edistämisestä annetun lain mukaisten palveluiden järjestämiseen. 

Esityksellä esitetään kunnille ja hyvinvointialueille korvauksia tilapäistä suojelua saavien palveluiden järjestämiseen, minkä voidaan katsoa edistävän kuntien ja hyvinvointialueiden tosiasiallisia edellytyksiä suoriutua velvoitteistaan. 

Edellä kerrotun perusteella lakiehdotukset voidaan hallituksen käsityksen mukaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. 

Ponsiosa 

Ponsi 

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset: 

1. Laki kotoutumisen edistämisestä annetun lain muuttamisesta 

Eduskunnan päätöksen mukaisesti  
muutetaan kotoutumisen edistämisestä annetun lain (1386/2010) 2 §:n 2 momentti, 27 ja 43 § sekä 44 §:n 4 momentti, sellaisina kuin niistä ovat 27 § laissa 564/2020 ja 44 §:n 4 momentti laissa 906/2014, seuraavasti: 
2 § Soveltamisala 
Ponsiosa 
Tämän lain 5 luvun säännöksiä kuntaan osoittamisesta ja 6 luvun 45–49 §:n säännöksiä kustannusten korvaamisesta sovelletaan henkilöön:  
1) joka saa ulkomaalaislaissa tarkoitettua kansainvälistä suojelua;  
2) jolle on hänen haettuaan kansainvälistä suojelua myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 51, 52 tai 89 §:n perusteella;  
3) joka on otettu Suomeen erityisellä humanitaarisella perusteella tai kansainvälisten velvoitteiden täyttämiseksi ulkomaalaislain 93 §:n perusteella;  
4) jolle on myönnetty jatkuva oleskelulupa ulkomaalaislain 52 a §:n 2 momentin tai 54 §:n 5 momentin perusteella; ja 
5) jolle on myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 110 §:n nojalla ja joka täyttää kotikuntalain (201/1994) 4 §:ssä säädetyt edellytykset. 
 Muuttamaton osa säädöstekstistä on jätetty pois 
27 § Ilman huoltajaa maassa asuvien lasten ja nuorten tuki 
Ilman huoltajaa olevan lapsen tai nuoren, jolle on myönnetty oleskelulupa hänen haettuaan Suomessa alaikäisenä kansainvälistä suojelua taikka jolle on myönnetty ulkomaalaislain 110 §:ssä tarkoitettu oleskelulupa ja jolla on kotikuntalain mukainen kotikunta taikka joka on otettu Suomeen ulkomaalaislain 90 §:ssä tarkoitetussa pakolaiskiintiössä, hoiva, huolenpito ja kasvatus järjestetään perheryhmäkodissa tai tuetun perhesijoituksen avulla taikka muuten tarkoituksenmukaisella tavalla. 
Edellä 1 momentissa tarkoitettu lapsi tai nuori voi olla tukitoimenpiteiden piirissä, kunnes hän täyttää 25 vuotta tai kunnes hänellä on huoltaja Suomessa. 
43 § Kuntaan osoittaminen 
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on osoitettava kuntaan 41 §:ssä tarkoitetulla sopimuksella: 
1) Maahanmuuttoviraston esityksestä ulkomaalaislain 90 §:ssä tarkoitetussa pakolaiskiintiössä Suomeen otettu henkilö; ja 
2) vastaanottokeskuksen esityksestä 2 §:n 2 momentissa tarkoitettu henkilö, joka on kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain 6 §:ssä tarkoitetussa haavoittuvassa asemassa.  
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kuitenkin osoittaa kuntaan Maahanmuuttoviraston tai vastaanottokeskuksen esityksestä myös muun 2 §:n 2 momentissa tarkoitetun kuin tämän pykälän 1 momentissa tarkoitetun henkilön. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi osoittaa kuntaan myös 2 §:n 3 momentissa tarkoitetun henkilön. 
Ennen kuntaan osoittamista elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on sovittava kuntaan osoittamisesta kunnan kanssa. Muun kuin Ahvenanmaan maakuntaan kuuluvan kunnan on kuultava hyvinvointialuetta ennen kuntaan osoittamista, jos henkilöllä on ilmeisiä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelun tarpeita. Ahvenanmaan maakunnan kunnan on kuultava Ahvenanmaan maakunnan terveys- ja sairaanhoitoviranomaista, jos henkilöllä on ilmeisiä ja terveydenhuollon palvelun tarpeita. 
Edellä 2 §:n 2 momentissa tarkoitettu henkilö voi muuttaa vastaanottokeskuksesta kuntaan hyödyntämällä vastaanottokeskuksen tukitoimia tai niitä hyödyntämättä, jos henkilö pitää sitä tarkoituksenmukaisena.  
44 § Valtion korvaus kunnalle tai hyvinvointialueelle 
Ponsiosa 
Jos henkilöllä, jonka kunnassa asumisen perusteella korvaus maksetaan, ei ole oleskelulupaa maahan tullessaan eikä hän oleskeluluvan saatuaan täytä kotikuntalain 4 §:ssä säädettyjä edellytyksiä, korvausta maksetaan siitä alkaen, kun hänelle on myönnetty oleskelulupa. Henkilön, jolle on myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 110 §:n nojalla, osalta korvausta maksetaan kuitenkin vasta kun hänelle on rekisteröity ensimmäinen kotikunta väestötietojärjestelmään. 
Ponsiosa 
 Voimaantulopykälä tai –säännös alkaa 
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 . 
 Lakiehdotus päättyy 

2. Laki kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain 14 §:n muuttamisesta 

Eduskunnan päätöksen mukaisesti  
lisätään kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (746/2011) 14 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 673/2015, uusi 3 momentti seuraavasti: 
14 § Vastaanottopalveluiden saaja 
Ponsiosa 
Tilapäistä suojelua saavalle, jolla on kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa, voidaan antaa vastaanottopalveluja kohtuullinen aika. 
 Voimaantulopykälä tai –säännös alkaa 
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 . 
 Lakiehdotus päättyy 
Helsingissä 15.9.2022 
Pääministeri Sanna Marin 
Työministeri Tuula Haatainen