2.4.1
2.4.1 Maahantulokiellon rikkomisen rangaistavuus
Valtionrajarikosta koskevan rikoslain 17 luvun 7 §:n 1 momentin perusteluista (HE 6/1997 vp, s. 122/II) on pääteltävissä, että pykälän soveltamisalaan on ollut tarkoitus sisällyttää tuolloin voimassa olleen ulkomaalaislain nojalla määrättyjen maahantulokieltojen rikkomiset. Silloisen ulkomaalaislain 63 §:n mukaan kiellon rikkominen ei tuolloin ollut rangaistavaa ulkomaalaisrikkomuksena.
Vapaan liikkuvuuden direktiivin kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä vuonna 2007 ulkomaalaislain 185 §:n 1 momenttiin lisättiin 4 kohta, jossa säädetään ulkomaalaisrikkomuksena rangaistavaksi maahantulokiellon rikkominen tilanteissa, joissa kielto on määrätty yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Lain esitöissä ei käsitelty kyseisessä kohdassa rangaistavaksi säädettävän teon suhdetta valtionrajarikokseen. On mahdollista katsoa, että näissä tapauksissa maahantulokiellon rikkoja voidaan tuomita rangaistukseen vain ulkomaalaisrikkomuksesta, eikä valtionrajarikosta koskevia säännöksiä voida soveltaa. Kohta koskee sanamuotonsa ja perustelujensa (HE 205/2006 vp, s. 45/I) mukaisesti Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä lisäksi myös kolmansien maiden kansalaisia. Tämän tulkintatavan mukaan ulkomaalaislain rikkomussäännös on myöhemmin säädetty erityissäännös, joka syrjäyttää aikaisemmin säädetyn yleisen säännöksen.
Rikoslain 17 luvun 7 §:n säätämisen jälkeen on säädetty nykyinen ulkomaalaislaki, jossa maahantulokiellon määräämisen perusteista säädetään aikaisemmasta ulkomaalaislaista poikkeavalla tavalla. Tästä ei voida kuitenkaan tehdä sellaista johtopäätöstä, että kiellon rikkomiseen syyllistynyttä ei voitaisi enää tuomita rangaistukseen valtionrajarikoksesta tai lievästä valtionrajarikoksesta ainakin niissä tapauksissa, joissa kielto on määrätty muista kuin yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Maahanmuuttokiellon rikkomisesta voidaan siten tapauksesta riippuen määrätä rangaistus valtionrajarikosta, lievää valtionrajarikosta tai ulkomaalaisrikkomusta koskevien säännösten perusteella.
Käytännössä ulkomaalaisrikkomusta koskevan lainmuutoksen seurauksena maahantulokiellon rikkomiseen sovelletaan lähes poikkeuksetta ulkomaalaislain rikkomussäännöstä, joka mahdollistaa vain sakkorangaistuksen määräämisen. Yhtenä syynä ulkomaalaisrikkomussäännöksen laajaan käyttöön saattaa edellä todetun lisäksi olla myös se, että kiellon rikkojista suurin osa on virolaisia eli EU-kansalaisia, joille voidaan määrätä maahantulokielto vain rikkomussäännöksessä mainituilla perusteilla. Syynä voi olla myös se, että valtionrajarikossäännös koskee rajan ylittämistä eli rajavalvontaa, kun taas ulkomaalaisrikkomussäännöksen soveltaminen on väljempää myös maassa oleskeleviin kohdistuvaa ulkomaalaisvalvontaa. Kun Schengen-alueen sisärajoilla ei tehdä rajatarkastuksia, maahantulokieltoon määrätty henkilö voi tulla maahan ilman, että maahantuloa rajalla estetään (HE 205/2006 vp, s. 45/I).
Nykyisten maahantulokiellon rikkomista koskevien rangaistussäännösten perusteella on jossakin määrin epäselvää se, miten rangaistavuuden piiriin kuuluvat sellaiset tapaukset, joissa rikotaan toisen Schengen-valtion määräämää Schengen-aluetta koskevaa maahantulokieltoa. Käytännössä säännöksiä on tulkittu ja sovellettu niin, että rikosilmoituksia on kirjattu ja sakkoja määrätty myös sellaisten maahantulokieltojen rikkomisista. Tätä puoltaa erityisesti ulkomaalaislain 144 §, jonka mukaan maahantulokiellolla tarkoitetaan siinä laissa määräaikaista tai toistaiseksi voimassa olevaa kieltoa saapua yhteen tai useaan Schengen-valtioon. Valtionrajarikosta koskevan rikoslain 17 luvun 7 §:n 1 momentin 1 kohdankin on sen säätämisen yhteydessä tarkoitettu kattavan kaikki maahantulokiellon rikkomiset, joskin sitä säädettäessä huomioon ei ole voitu ottaa tulevaa Euroopan unionin lainsäädäntöä soveltamiskäytäntöineen. Paluudirektiivillä on ollut tarkoitus luoda järjestelmä, jossa käytettävällä maahantulokiellolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä.
Toisaalta uuden rangaistussäännöksen sisällössä on otettava huomioon paluudirektiivistä ja sitä koskevasta Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännöstä aiheutuvat rajoitukset. Maahantulokiellon rikkominen ei voi olla rangaistavaa ennen kuin sen vaikutukset ovat alkaneet. Tämä tapahtuu, kun kolmannen maan kansalainen on palannut direktiivin 3 artiklan 3 alakohdassa tarkoitettuun alkuperämaahan, kauttakulkumaahan tai muuhun kolmanteen maahan. Näitä tapauksia koskien voidaan myös säätää vankeusrangaistus seuraamukseksi maahantulokiellon rikkomisesta.
2.4.2
2.4.2 Maahantulokiellon rikkomisen rangaistusasteikko
Hallituksen turvapaikkapoliittisen toimenpideohjelman mukaan maahantulokiellon rikkomisesta tulee säätää seuraamukseksi vankeusrangaistus. Valtionrajarikoksesta voidaan nykyisin tuomita sakkoa tai enintään yksi vuosi vankeutta, lievästä valtionrajarikoksesta ja ulkomaalaisrikkomuksesta sakkoa.
Rangaistusasteikkoja arvioitaessa ja uudesta rangaistusasteikosta säädettäessä huomioon on otettava kysymyksessä olevan rikoksen ajateltavissa olevien ilmenemismuotojen osoittama teon paheksuttavuus, vahingollisuus ja vaarallisuus sekä tekotyypin ilmentämä tekijän syyllisyys. Puhutaan rikoksen rangaistusarvosta. Rangaistusseuraamuksen ankaruuden tulee olla oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen ja rangaistusjärjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset (esimerkiksi PeVL 26/2014 vp, s. 2/II). Rangaistusasteikon tulee olla riittävän laaja vakavuudeltaan eriasteisten tekojen kattamiseksi. Rangaistusasteikko tulee mahdollisuuksien mukaan suhteuttaa muiden vastaavien rikosten rangaistusasteikkoihin.
Pääsääntöisesti tulee hyödyntää Suomessa yleisimmin käytettäviä rangaistusasteikkoja, jotka ovat seuraavat:
* sakko
* sakko—6 kuukautta vankeutta
* sakko—1 vuosi vankeutta
* sakko—2 vuotta vankeutta
* 4 kuukautta—4 vuotta vankeutta
* 1—10 vuotta vankeutta
* 2—10 vuotta vankeutta.
Rikoslain kokonaisuudistuksen yhteydessä vakiintuneilla rangaistusasteikoilla lainsäätäjä ohjaa lainkäyttäjää niin, että oikeuskäytäntö muodostuu mahdollisimman yhtenäiseksi. Vakiintuneesti käytetyistä asteikoista poikkeaville asteikoille on oltava erityiset perusteet.
Rikoslain kokonaisuudistuksessa omaksutun keskittämisperiaatteen mukaan niistä rikoksista, joista voidaan tuomita vankeusrangaistus, tulee pääsääntöisesti säätää rikoslaissa. Poikkeaminen tästä edellyttää hallituksen esityksen perusteluissa esiin tuotuja erityisiä perusteita ja voi koskea vain tekoja, joihin ehdotetaan matalaa vankeuden enimmäismäärää. Käytännössä rikoslain ulkopuolisissa vankeuden uhan sisältävissä rangaistussäännöksissä merkittävässä osassa enimmäisrangaistus on kuusi kuukautta vankeutta tai yksi vuosi vankeutta. Keskittämisperiaatteen kannalta perusteltua on yhden vuoden enimmäisrangaistuksen sisältävän rangaistussäännöksen sijoittaminen rikoslakiin.
Joissakin Suomen kannalta perinteisissä vertailuvaltioissa on säädetty maahantulokiellon rikkomisesta Suomea korkeampia enimmäisrangaistuksia. Tanskassa ja Saksassa enimmäisrangaistus on kolme vuotta vankeutta ja Norjassa kaksi vuotta vankeutta. Toisaalta Ruotsissa enimmäisrangaistus on yksi vuosi vankeutta, ja tiedossa ei ole, että Ruotsissa olisi harkittu tai harkittavana rangaistustasoon vaikuttavien lainsäädäntömuutosten tekeminen.
Rikoksen vakavuustasoa ja rangaistusasteikkoja arvioitaessa merkityksellinen on myös maahantulokiellon määräytymisperuste. Tekijän syyllisyyden arvioinnin kannalta merkitystä on sillä, millä perusteella seurannutta maahantulokieltoa hän on rikkonut. Vertailumaissa maahantulokielto liitetään henkilön maasta poistamiseen, yleisimmin karkottamiseen. Siihen puolestaan voi kaikissa näissä maissa johtaa syyllistyminen tietyn vakavuustason rikokseen tai johonkin tiettyyn rikokseen. Toisaalta Norjassa, Tanskassa ja Saksassa maahantulokieltoa ei ole kytketty pelkästään rikosperusteiseen maasta poistamiseen, vaan karkottaminen tai muu maasta poistaminen on voinut perustua esimerkiksi tietynlaisten väärien tai harhaanjohtavien tietojen antamiseen, kansanterveyden vaarantamiseen, tiettyihin rajanylitystilanteisiin tai pois matkustamiseen velvoitetun palaamiseen. Enimmäisrangaistukset eivät vaikuta olevan missään selvässä suhteessa siihen, miten vakavaksi arvioitavista teoista maahantulokielto voi seurata. Vertailumaiden rangaistusasteikoista ei voida tehdä pitkälle meneviä johtopäätöksiä siitä, mikä on asianmukainen enimmäisrangaistus maahantulokiellon rikkomisesta. Kansainvälisissä vertailuissa on lisäksi huomattava, että enimmäisrangaistukset ovat rangaistusjärjestelmäsidonnaisia. Enimmäisrangaistuksen suhteuttaminen muiden vastaavien rikosten enimmäisrangaistuksiin kansallisessa järjestelmässä voi aiheuttaa eroja valtioiden välille samanlaisenkin rikoksen kohdalla.
Enimmäisrangaistuksen korottaminen maahantulokiellon rikkomiselle alkujaan säädetystä yhden vuoden vankeusrangaistuksesta edellyttäisi sitä, että käsitys teon rangaistavuudesta on muuttunut esimerkiksi rikoksen muuttuneiden tekotapojen tai ilmenemismuotojen perusteella. Maahantulokiellon rikkomisen osalta on tiedossa, että viranomaisten tietoon tulleiden tekojen lukumäärä on kasvanut. Tämä liittyy osittain siihen, että samat henkilöt rikkovat kieltoa useasti. Vaikka maahantulokiellon rikkomiset ovat lukumääräisesti lisääntyneet, sellaista tietoa ei ole, että rikoksen tekotavat olisivat muuttuneet aikaisempaa törkeämmiksi. Rikoksen lukumääräinen lisääntyminen ei lähtökohtaisesti ole rikoksen rangaistusarvoon vaikuttava tekijä ja rangaistusasteikon muuttamisessa merkityksellinen seikka.
Korkean enimmäisrangaistuksen oletetaan jossain määrin ennalta ehkäisevän rikoksia. Ankarampaan rangaistustasoon johtavien lainsäädäntömuutosten rikoksia ennalta ehkäisevä vaikutus on tutkimusten mukaan kuitenkin rajallinen ja rajoittuu yleensä korottamista välittömästi seuraavaan aikaan, minkä jälkeen tilanne usein palautuu korotusta edeltävään tasoon.
Lisääntyneissä teoissa saattaa olla kuitenkin sellaisia, joiden osalta on aihetta huolehtia siitä, että rangaistusasteikko mahdollistaa niistä teon paheksuttavuutta vastaavan rangaistuksen. Riittävän laaja rangaistusasteikko tekee mahdolliseksi sen, että rangaistusta määrättäessä voidaan asianmukaisesti ottaa huomioon rangaistuksen määräämisessä sovellettavassa rikoslain 6 luvun 4 §:ssä mainitut teon vaikuttimet ja rikoksesta ilmenevä muu tekijän syyllisyys.
Maahantulokiellon rikkomisen toistuessa ankarampaan rangaistukseen saattaa johtaa rikoslain 6 luvun 5 §:ssä säädetty koventamisperuste. Sen mukaan huomioon otetaan tekijän aikaisempi rikollisuus, jos sen ja uuden rikoksen suhde rikosten samankaltaisuuden johdosta tai muuten osoittaa tekijässä ilmeistä piittaamattomuutta lain kielloista tai käskyistä. Tästä voi olla kysymys maahantulokieltoa toistuvasti rikkovien henkilöiden kohdalla. Rikoslain 6 luvun 3 §:n mukaan koventamisperuste ei vaikuta pelkästään rangaistuksen mittaamisessa vaan myös rangaistuslajin valinnassa esimerkiksi sakon ja vankeuden välillä. Jotta koventamisperusteella olisi merkitystä rangaistuslajin valinnassa, rangaistusasteikon on mahdollistettava myös vankeusrangaistuksen määrääminen.
Maahantulokiellon rikkojien osalta erottautuvat myös tapaukset, joissa kieltoa rikkovat tulevat maahan tarkoituksessa tehdä täällä rikoksia. Maahantulokielto on jo alun perin saatettu määrätä tällaiselle henkilölle hänen yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle aiheuttamansa uhkan vuoksi. Tekijän syyllisyyttä arvioitaessa merkitystä voi olla myös muilla maahantulokieltoon johtaneilla syillä. Tällaisessa tilanteessa vankeusrangaistuksen määrääminen saattaa olla perusteltua, joskin rikoskokonaisuudesta riippuu, mikä vaikutus maahantulokiellon rikkomisesta tuomittavalla rangaistuksella tulee olemaan rikoslain 7 luvun säännösten mukaisesti määrätyssä yhteisessä vankeusrangaistuksessa.
Rangaistusasteikosta säädettäessä tärkeä arviointiperuste on rangaistusjärjestelmän sisäinen johdonmukaisuus, joka edellyttää, että yleisesti moitittavuudeltaan toisiinsa rinnastettavien tekojen rangaistusasteikot mahdollisimman pitkälle vastaavat toisiaan. Tässä arvioinnissa on erityisesti otettava huomioon se, että maahantulokiellon rikkomisena on rangaistavaa Suomeen tuleminen sinänsä ilman rikkomisesta aiheutuvaa vahinkoa tai vaaraa taikka teon muuta vastaavaa haitallista seurausta.
Maahantulokiellon rikkomista lähellä ovat eräät rikoslain 17 luvussa rangaistaviksi säädetyt teot, jotka kohdistuvat valtionrajaan tai Suomen alueeseen taikka joilla edistetään laitonta maahantuloa. Niistä valtionrajarikosta ja lievää valtionrajarikosta on jo käsitelty aikaisemmin. Mainitun luvun 7 b §:ssä säädetään rangaistavaksi alueloukkaus, johon syyllistyy vieraan valtion sotilas taikka vieraan valtion valtionaluksen tai valtionilma-aluksen päällikkö. Alueloukkauksena ovat rangaistavia tietyt aluevalvontalain (755/2000) rikkomiset, esimerkiksi tutkimustoiminnan harjoittaminen ilman asianmukaista lupaa ja oleskelu liian lähellä puolustusvoimien kohdetta, jolle pääsy on kielletty. Alueloukkauksesta tuomitaan sakkoa tai enintään yksi vuosi vankeutta. Maahantulokiellon rikkomisen ja alueloukkauksen erilaisista tekotavoista huolimatta näistä rikoksista ei voida kumpaakaan lähtökohtaisesti ja selvästi pitää toista vakavampana.
Laittoman maahantulon järjestämisestä tuomitaan rikoslain 17 luvun 8 §:n mukaan sakkoa tai enintään kaksi vuotta vankeutta. Kysymys on teoista, joilla mahdollistetaan toisen henkilön laiton maahantulo. Kun laittoman maahantulon järjestäminen on useimmiten järjestäytyneen rikollisuuden toiminnassa tapahtuvaa tai ainakin muuten suunnitelmallisesti toteutettua, sitä voidaan yleisesti ottaen pitää maahantulokiellon rikkomista paheksuttavampana ja ankaramman enimmäisrangaistuksen ansaitsevana rikoksena.
Ulkomaalaisten tekemiin rikoksiin liittyen on vertailun vuoksi aihetta kiinnittää huomiota myös ulkomaalaislain 185 §:n 1 momentin 1 kohtaan, jonka mukaan vain sakolla rangaistavaan ulkomaalaisrikkomukseen syyllistyy ulkomaalainen, joka tahallaan oleskelee maassa ilman vaadittavaa matkustusasiakirjaa, viisumia tai oleskelulupaa taikka laiminlyö velvollisuutensa rekisteröidä oleskelunsa taikka hakea oleskelulupakortti, oleskelukortti tai pysyvä oleskelukortti. Parhaillaan on erikseen selvitettävänä se, vastaako ulkomaalaisrikkomuksista ainoaksi rangaistukseksi säädetty sakko rikkomusten vakavuutta kaikissa tapauksissa ja onko asteikkoa tässä valossa syytä muuttaa. Perusteita maahantulokiellon rikkomisen ja laittoman maassa oleskelun enimmäisrangaistusten merkittävälle toisistaan eriytymiselle ei ole kuitenkaan havaittavissa.
Mitä muuten tulee rikoslakirikoksiin, joista säädetty ankarin rangaistus on yksi vuosi vankeutta, niiden joukkoon kuuluvat esimerkiksi rikoksentekijän suojeleminen (15 luvun 11 §), lähestymiskiellon rikkominen (16 luvun 9 a §), omaisuutta koskevan viranomaiskiellon rikkominen (16 luvun 10 §), salakuuntelu (24 luvun 5 §), luvaton käyttö (28 luvun 7 §), vahingonteko (35 luvun 1 §) ja salassapitorikos (38 luvun 1 §).
Rikoslaissa kahden vuoden enimmäisrangaistus on kytketty tekoihin, joista tunnusmerkistön mukaisesti aiheutuu jo suhteellisen vakavaa vaaraa tai vahinkoa taikka joita voidaan muuten pitää suhteellisen moitittavina. Yleiseen järjestykseen kohdistuvia rikoksia koskevassa rikoslain 17 luvussa kahden vuoden enimmäisrangaistus on säädetty laittoman maahantulon järjestämisen lisäksi koskemaan esimerkiksi julkista kehottamista rikokseen (1 §), järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaan osallistumista (1 a §), väkivaltaista mellakkaa (3 §) sekä lapsipornografian valmistamista ja levittämistä (18 §).
Kahden vuoden enimmäisvankeusrangaistus on säädetty rikoslaissa koskemaan esimerkiksi perätöntä lausumaa viranomaismenettelyssä (15 luvun 2 §), todistusaineiston vääristelemistä (15 luvun 7 §), liiketoimintakiellon rikkomista (16 luvun 11 §), pahoinpitelyä (21 luvun 5 §), kuolemantuottamusta (21 luvun 8 §), heitteillepanoa (21 luvun 14 §), törkeää liikenneturvallisuuden vaarantamista ja törkeää rattijuopumusta (23 luvun 2 ja 4 §), törkeää kotirauhan rikkomista (24 luvun 2 §), vapaudenriistoa (25 luvun 1 §), lapsikaappausta (25 luvun 5 a §), laitonta uhkausta (25 luvun 7 §), vainoamista (25 luvun 7 a §), pakottamista (25 luvun 8 §), törkeää luvatonta käyttöä (28 luvun 8 §), veropetosta (29 luvun 1 §), kiristystä (31 luvun 3 §), rahanpesua (32 luvun 6 §), väärennystä (33 luvun 1 §), matkustamista terrorismirikoksen tekemistä varten (34 luvun 5 b §), petosta (36 luvun 1 §), kiskontaa (36 luvun 6 §), maksuvälinepetosta (37 luvun 8 §), viestintäsalaisuuden loukkausta (38 luvun 3 §), tietomurtoa (38 luvun 8 §), virka-aseman väärinkäyttämistä (40 luvun 7 §), ampuma-aserikosta (41 luvun 1 §), salakuljetusta (46 luvun 4 §) ja huumausainerikosta (50 luvun 1 §).
Todettujen arvioinnissa merkityksellisten seikkojen kokonaisarvioinnin perusteella maahantulokiellon rikkomiselle valtionrajarikoksen säätämisen yhteydessä alun perin säädettyä rangaistusasteikkoa, jonka enimmäisrangaistus on yksi vuosi vankeutta, on edelleen pidettävä perusteltuna. Koska sellaisen enimmäisrangaistuksen sisältävä rangaistussäännös tulisi sovellettavaksi nykyisin käytännössä sovellettavan ulkomaalaisrikkomusta koskevan ja sakkorangaistuksen määräämisen mahdollistavan rangaistussäännöksen asemesta, teosta säädettävä enimmäisrangaistus ankaroituisi merkittävästi.
Hallituksen turvapaikkapoliittisen toimenpideohjelman kirjauksen lähtökohtana siis on, että kaikista maahantulokiellon rikkomisista tulisi säätää seuraamukseksi vankeusrangaistus. Valtionrajarikoksesta on nykyisin säädetty lievä tekomuoto. Lievää valtionrajarikosta koskevissa rikoslain 17 luvun 7 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 38/2000 vp, s. 56) mainitut esimerkkitapaukset (veneilijä jättää ilmoittautumatta passintarkastuspaikassa tai henkilö pitää rajavyöhykkeellä hallussaan luvattomasti valokuvauskoneita ja -tarvikkeita) eivät kuitenkaan vakavuudeltaan täysin rinnastu maahantulokiellon rikkomista koskeviin tilanteisiin.
Rangaistusjärjestelmää koskeviin yleisiin johdonmukaisuusnäkökohtiin liittyy se, että yleensä sakolla rangaistava lievä tekomuoto on kytketty vain rikoksiin, jotka on porrastettu kolmeen törkeysasteeseen (lievä, perusmuotoinen ja törkeä). Jos törkeää tekomuotoa ei ole ja jos rikoksesta säädetty rangaistusasteikko ulottuu sakosta yhteen vuoteen vankeutta, sen lisäksi ei ole — valtionrajarikosta koskevin poikkeuksin — säädetty vain sakolla rangaistavaa lievää tekomuotoa. Nämä johdonmukaisuusnäkökohdat puhuvat muiden edellä todettujen seikkojen kanssa sen puolesta, että pelkästään sakolla rangaistavaa lievää tekomuotoa ei säädettäisi.