1.1
Laki puolustusvoimista
2 §.Puolustusvoimien tehtävät. Puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentissa on lueteltu Puolustusvoimien päätehtävät, jotka ovat Suomen sotilaallinen puolustaminen, muiden viranomaisten tukeminen sekä osallistuminen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan ja sotilastehtäviin muussa kansainvälisessä kriisinhallinnassa. Puolustusvoimien muista tehtävistä säädetään pykälän 2 momentin mukaan erikseen.
Pykälän 1 momentin 2 kohdan c alakohdan mukaan Puolustusvoimien tehtävänä on osana muiden viranomaisten tukemista osallistuminen avun antamiseen toiselle valtiolle terrori-iskun, luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden tai muun vastaavan tapahtuman johdosta. Asiasta säädetään tarkemmin lain 12 §:ssä. Koska Puolustusvoimien tehtävät ja lain 12 §:n mukainen osallistuminen toisen Suomen viranomaisen tukemiseksi avun antamiseen toiselle valtiolle laajennettaisiin koskemaan myös muita tilanteita, joissa Puolustusvoimat osallistuu kansainvälisen avun antamiseen, 2 kohdan c alakohta poistettaisiin ja kyseinen tehtävä sisältyisi jatkossa ehdotettuun uuteen 3 kohtaan.
Puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentin 3 kohta, joka koskee osallistumista sotilaalliseen kriisinhallintaan ja sotilastehtäviin muussa kansainvälisessä kriisinhallinnassa, siirrettäisiin 4 kohdaksi. Puolustusvoimien kolmanneksi tehtäväksi määriteltäisiin osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan.
Kansainvälinen toiminta sisältyy sinänsä jo nyt kiinteästi kaikkiin Puolustusvoimien lakisää-teisiin tehtäviin eli Suomen sotilaalliseen puolustamiseen, muiden viranomaisten tukemiseen ja osallistumiseen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan sekä sotilastehtäviin muussa kansainvälisessä kriisinhallinnassa. Suomen sotilaallista puolustusta pyritään vahvistamaan myös kansainvälisellä yhteistyöllä. Yhteistyötä tehdään EU:ssa sekä toisten valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen, kuten YK:n ja Naton sekä maaryhmäjärjestelyjen kanssa. Esimerkkeinä Suomen puolustamiseen liittyvästä kansainvälisestä yhteistyöstä ovat Puolustusvoimien kansainvälisen yhteistoimintakyvyn kehittäminen, osallistuminen kansainväliseen harjoitustoimintaan ja nopean toiminnan joukkoihin sekä aluevalvonnassa tehtävä kansainvälinen tilannekuvayhteistyö. Säännöksen uudeksi 3 kohdaksi ehdotetulla osallistumisella kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan ei olisi tarkoitus muuttaa tätä. Myös Puolustusvoimien varautuminen kansainvälisen avun vastaanottamiseen liittyy Suomen sotilaalliseen puolustamiseen.
Kansainvälistä apua voitaisiin uuden 3 kohdan mukaisesti antaa toiselle valtiolle, Euroopan unionille tai kansainväliselle järjestölle esimerkiksi EU:n yhteisvastuulausekkeen tai keskinäisen avunannon lausekkeen tilanteissa taikka aluevalvonnassa siten kuin jäljempänä 12 §:ssä säädettäisiin. Esimerkkeinä säännöksessä tarkoitetusta muusta kansainvälisestä toiminnasta voidaan mainita Suomen omista tarpeista lähtevä yhteistoiminta esimerkiksi aluevalvonnassa alueella, joka ei kuulu minkään valtion suvereniteettiin kuten aavalla merellä tai kansainvälisessä ilmatilassa taikka suomalaisten evakuointi kriisialueelta Puolustusvoimien suorituskykyjä käyttämällä.
Uuden 3 kohdan lisäämisellä Puolustusvoimien tehtäviin halutaan korostaa kansainvälisen avun antamista ja muuta kansainvälistä toimintaa omana tehtävänään ja erottaa se muista Puolustusvoimien tehtävistä kotimaassa.
4 a §.Kansainvälisen avun pyytäminen. Pykälässä säädettäisiin Puolustusvoimien toimialaan kuuluvan kansainvälisen avun pyytämisestä. Säännös olisi uusi.
Hallituksen esityksen (HE 72/2016 vp) mukaan kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettavaa lakia sovellettaisiin Suomen päätöksentekoon kansainvälisen avun antamisesta toiselle valtiolle, Euroopan unionille tai kansainväliselle järjestölle sekä kansainvälisen avun pyytämisestä niiltä, jos kyse on avusta: 1) joka perustuu EU:n yhteisvastuulausekkeeseen, 2) joka perustuu EU:n keskinäisen avunannon lausekkeeseen, 3) johon sisältyy merkittäviä sotilaallisia voimavaroja, 4) johon voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, 5) joka on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävää, 6) joka on laajakantoista ja periaatteellisesti tärkeää. Laki sisältäisi säännökset ylimpien valtioelinten eli eduskunnan, valtioneuvoston yleisistunnon ja tasavallan presidentin päätöksenteosta.
Puolustusvoimista annetussa laissa olisi kuitenkin tarpeen säätää lisäksi päätöksenteosta vähämerkityksellisemmissä asioissa.
Säännöksen mukaan puolustusministeriö voisi ulkoasiainministeriötä kuultuaan pyytää Puolustusvoimien toimialaan kuuluvaa kansainvälistä apua, jollei laissa kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta muuta säädetä. Apua voitaisiin pyytää toiselta valtiolta, EU:lta tai kansainväliseltä järjestöltä. Apu voisi olla sotilaallisia voimavaroja tai muuta apua kuten kalustoa tai materiaalia. Säännös soveltuisi myös niissä tilanteissa, joissa pyydetään sotilaallisia voimavaroja sisältävää kansainvälistä apua toisen Suomen viranomaisen tueksi.
Avun pyytämistä harkittaessa huomioon tulisi ottaa YK:n peruskirjan päämäärät ja periaatteet sekä muut Suomea velvoittavat kansainvälisen oikeuden säännöt. Samansisältöinen viittaus YK:n peruskirjaan ja kansainväliseen oikeuteen sisältyy ehdotettuun lakiin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta sekä sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 1 §:n 2 momenttiin. Viittaus kansainvälisen oikeuden sääntöihin merkitsee myös Ahvenanmaan saarten linnoittamattomuutta ja puolueettomuutta koskevan sopimuksen huomioon ottamista.
Ulkoasiainministeriön kuuleminen ennen avun pyytämistä olisi tarpeen asiaan liittyvien kansainvälisten näkökohtien vuoksi. Myös muiden hallinnonalojen kanssa huolehdittaisiin valmistelun yhteensovittamisesta.
Avunpyyntö tai sitä edeltävä ulkoasiainministeriön kuuleminen eivät olisi määrämuotoon sidottuja, vaan ne voisivat olla kirjallisia tai suullisia ottaen huomioon erityisesti kyseeseen tulevan toiminnan mahdollinen kiireellisyys. Suullinen pyyntö pyrittäisiin saattamaan kirjalliseen muotoon mahdollisimman pian.
4 b §.Toimivalta ja voimakeinojen käyttö vastaanotettaessa kansainvälistä apua. Pykälässä säädettäisiin apua antavan joukon ja yksittäisten sotilaiden toimivaltuuksista Suomen alueella silloin, kun ne antavat Suomen pyynnöstä apua Suomelle. Julkisen vallan käytön tulee perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan perustua lakiin. Perustuslain kyseinen lainkohta edellyttää hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) mukaan, että julkisen vallan käyttäjällä on aina viime kädessä eduskunnan säätämään lakiin palautettavissa oleva toimivaltaperuste.
Säännöksen mukaan joukolla ja yksittäisellä sotilaalla, joka Suomen pyynnöstä antaa apua Suomelle, olisi toimivalta suorittaa tehtäviä ja käyttää voimakeinoja sen mukaisesti kuin laissa on Puolustusvoimille tai sotilasviranomaiselle säädetty. Puolustusvoimien toimivallasta ja voimakeinojen käytöstä säädetään ennen kaikkea puolustusvoimista annetussa laissa ja puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetussa laissa sekä sotilasviranomaisen ja Puolustusvoimien toiminnasta aluevalvontaviranomaisena aluevalvontalaissa. Suomen tekemässä apua koskevassa päätöksessä rajattaisiin miltä osin apua antavalla joukolla tai sotilaalla olisi tämä Puolustusvoimille tai sotilasviranomaiselle säädetty toimivalta ja oikeus käyttää voimakeinoja Suomen alueella. Avun vastaanotto saattaisi lisäksi edellyttää sopimusjärjestelyitä avun antajan kanssa. Jos avun vastaanottaminen edellyttäisi uutta valtiosopimusta tai muuta kansainvälistä velvoitetta, noudatettaisiin sopimuksen hyväksymisessä ja voimaansaattamisessa perustuslain 93—95 §:n säännöksiä.
Apua antavien joukkojen ja yksittäisten sotilaiden johtosuhteet määräytyisivät tapauskohtaisesti Suomen avunpyynnön, tehtävän ja Suomen asettamien rajausten mukaisesti. Johtosuhteista ja muista toiminnan toteuttamistavoista sovittaisiin avun antajan kanssa.
Sellaisessa tilanteessa, jossa Suomi joutuisi mahdollisesti pyytämään ulkomaista sotilaallista apua, Suomi määrittäisi avunpyynnöllään ulkomaisten joukkojen toiminnan luonteen Suomen maaperällä. Sotilaallisen avun saamisen varmistamiseksi kriisitilanteessa ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista etukäteen määrittää tiukkoja ehtoja joukkojen asettamiselle suomalaiseen komentoon.
Esimerkiksi tilanteessa, jossa Suomi pyytäisi apua tehtävässä, joka edellyttäisi osaamista tai välineitä, joita Suomella ei olisi, toiminta voisi olla apua antavan valtion tai kansainvälisen järjestön johdossa. Myös tilanteissa, joissa kansainvälinen järjestö, kuten YK, EU tai Nato toimeenpanisi operaation Suomen avunpyynnön mukaisesti Suomen alueella, apua antava joukko toimisi operaation toimeenpanevan kansainvälisen järjestön johdossa.
Koska kokemusta tämänkaltaisesta toiminnasta Suomessa ei ole, rinnastusta voidaan hakea myös siitä, miten kansainvälisiä operaatioita kriisinhallintaan liittyen on toimeenpantu.
Sotilaallisessa kriisinhallinnassa operaation toimeenpanija kuten YK, EU tai Nato suunnittelee ja johtaa oman toimintansa operaation mandaatin ja tehtävän mukaisesti. Valtiot eivät yleensä luovuta sotilaidensa täyttä komentovaltaa toiselle valtiolle tai kansainväliselle järjestölle. Sotilaallisessa kriisinhallinnassa joukot siirretään toiminnallisesti operaation toimeenpanijan eli esimerkiksi YK:n, EU:n, Naton tai maaryhmän johtovaltion alaisuuteen. Kriisinhallintaorganisaation kuuluminen toiminnallisesti operaation toimeenpanijan alaisuuteen tarkoittaa käytännössä joukon asettamista toimeenpanijan operatiiviseen johtoon, operaatiolle hyväksyttyjen operaatiosuunnitelman ja voimankäyttösääntöjen asettamissa rajoissa. Joukko säilyy kuitenkin lähettäjävaltion kansallisen lainsäädännön piirissä ja esimerkiksi rikosoikeudellinen toimivalta mukaan luettuna kurinpitotoimivalta ei siirry operaation toimeenpanijalle.
Päätös avun pyytämisestä voitaisiin tehdä joko kansainvälisen avun antamista tai pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotetun lain mukaisesti sen soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa tai ehdotetun puolustusvoimista annetun lain 4 a §:n mukaisesti puolustusministeriön päätöksenä. Molemmissa tapauksissa toimivalta ja oikeus voimakeinojen käyttöön perustuisivat puolustusvoimista annetun lain 4 b §:ään. Toimivalta ja oikeus voimakeinojen käyttöön perustuisivat 4 b §:ään myös silloin, kun ulkomaiset joukot tai sotilaat antaisivat apua toiselle Suomen viranomaiselle.
12 §.Kansainvälisen avun antaminen ja muu kansainvälinen toiminta. Pykälän eteen lisättäisiin uusi väliotsikko: Osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Väliotsikko selkeyttäisi, mitkä luvun pykälät koskevat 2 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädettyä Puolustusvoimien osallistumista kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Lisäksi pykälän otsikkoa muutetaan kuvaamaan paremmin sen uutta sisältöä.
Puolustusvoimien osallistumista avun antamiseen toiselle valtiolle toisen Suomen viranomaisen tukena koskevaa voimassa olevaa 12 §:ää muutettaisiin niin, että se kattaisi laajemmin Puolustusvoimien kansainvälisen avun antamisen ja muun kansainvälisen toiminnan sekä tarvittaessa myös voimakeinojen käytön. Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon mukaan Suomella ei tulisi olla lainsäädännöllisiä esteitä kansainvälisen avun antamiselle. Ehdotettu säännös mahdollistaisi Puolustusvoimien kansainvälisen sotilaallisen yhteistyön EU:ssa sekä toisen valtion tai kansainvälisen järjestön, kuten YK:n ja Naton kanssa.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin Puolustusvoimien mahdollisuudesta antaa Puolustusvoimien toimialaan kuuluvaa kansainvälistä apua ja osallistua muuhun kansainväliseen toimintaan myös silloin, kun kyse ei ole toisen suomalaisen viranomaisen tukemisesta.
Yhteistyön olisi oltava YK:n peruskirjan ja muiden kansainvälisen oikeuden sääntöjen mukaista. Kansainvälisen oikeuden mukaan toiminta toisen valtion alueella voi tilanteesta riippuen perustua YK:n turvallisuusneuvoston valtuutukseen tai kohdevaltion pyyntöön tai suostumukseen.
Säännöstä voitaisiin soveltaa esimerkiksi niissä tilanteissa, kun Suomi antaisi sotilaallista apua EU:n keskinäisen avunannon lausekkeen tai yhteisvastuulausekkeen perusteella.
Ehdotetun säännöksen olisi tarkoitus kattaa Puolustusvoimien osallistuminen YK:n peruskirjan 51 artiklan nojalla toteutettaviin toimiin sitä pyydettäessä myös muissa tilanteissa kuin EU:n keskinäistä avunannon lauseketta sovellettaessa. Peruskirjan 51 artiklassa määrätään toimenpiteistä, joihin valtiot voivat ryhtyä käyttääkseen kansainvälisen oikeuden mukaista puolustautumisoikeuttaan jouduttuaan aseellisen hyökkäyksen kohteeksi. Itsepuolustus voi olla myös kollektiivista, jos hyökkäyksen kohteeksi joutunut valtio pyytää apua. Tähän perustuu myös EU:n keskinäistä avunantoa koskeva lauseke. Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annettu laki ei sovellu YK:n peruskirjan 51 artiklan nojalla toteuttaviin toimiin, joten Suomi ei ole aiemmin voinut osallistua tämäntyyppiseen toimintaan.
Ehdotettu säännös soveltuisi myös aluevalvontayhteistyöhön, kuten Suomen ja Ruotsin välillä mahdollisesti tulevaisuudessa tehtävään yhteistyöhön.
Esimerkkinä muista tilanteista, joissa säännöstä voitaisiin soveltaa, voidaan mainita nopean toiminnan joukkojen (EU:n taisteluosastot ja Naton nopean toiminnan joukot) käyttö muussa kuin sotilaallisessa kriisinhallinnassa sekä sotilaallisena operaationa toteutettava siviilien evakuointi kriisialueelta. Puolustusvoimien kemiallisten, biologisten sekä ydinaineiden ja muiden radiologisten aineiden sekä joukkotuhoaseiden uhkalta suojautumista koskevien erikoiskykyjen (esimerkiksi suojelun erikoisosasto) käyttö voisi tulla kyseeseen esimerkiksi YK:n pääsihteerin kemiallisten ja biologisten aseiden käyttöepäilyjä koskevan tutkintamekanismin puitteissa tai Kemiallisen aseen kieltojärjestön OPCW:n pyynnöstä. Puolustusvoimien kyseisiä erikoiskykyjä on ilmoitettu myös YK:n pääsihteerin tutkintamekanismin käyttöön.
Kuten edellä 2 §:n perusteluiden yhteydessä on todettu, muulla kansainvälisellä toiminnalla ei tarkoitettaisi säännöksessä Puolustusvoimien muihin lakisääteisiin tehtäviin jo nyt kiinteästi sisältyvää kansainvälistä yhteistyötä vaan Suomen omista tarpeista lähtevää yhteistoimintaa esimerkiksi aluevalvonnassa alueella, joka ei kuulu minkään valtion suvereniteettiin taikka suomalaisten evakuointia kriisialueelta.
Apua voitaisiin antaa tai toimintaa suorittaa tarvittaessa muutakin kuin Puolustusvoimien sotilashenkilöstöä tai sotilaallisia voimakeinoja käyttämällä, jonka vuoksi säännöksessä ei rajattaisi, että avun tai toiminnan on oltava sotilaallista. Lähettää voitaisiin esimerkiksi asiantuntijoita, kalustoa tai materiaalia.
Yhteistyö voisi olla yksittäistä tapausta koskevaa, lyhytkestoista tai pitkäkestoisempaa yhteistyötä. Säännöksellä ei olisi kuitenkaan vaikutusta valtiosopimusten hyväksymistä ja voimaansaattamista koskeviin menettelyihin, joista säädetään perustuslain 8 luvussa. Jos avun antaminen tai muu kansainvälinen toiminta edellyttäisi uutta valtiosopimusta tai muuta kansainvälistä velvoitetta, noudatettaisiin sopimuksen hyväksymisessä ja voimaansaattamisessa perustuslain 93—95 §:n säännöksiä.
Pykälän 1 momentin mukaan avun antamisen kohteina voisivat olla toisen valtion lisäksi EU ja kansainvälinen järjestö. Puolustusvoimista annetun lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 264/2006 vp) on todettu, että vaikka voimassaolevassa säännöksessä on käytetty ilmaisua ”toiselle valtiolle”, on mahdollista, että apua koskeva toisen valtion pyyntö voidaan kanavoida myös jonkin kansainvälisen järjestön kautta. Pyyntö voi tulla myös EU:n kautta. Yhteistyötä tehdään EU:ssa ja kansainvälisistä järjestöistä esimerkiksi YK:n ja Naton kanssa. Säännöksen on tarkoitettu soveltuvan myös näissä tilanteissa. Käytetyt käsitteet vastaavat myös pelastuslain (379/2011) 38 §:n sääntelyä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin voimassaolevan 12 §:n 2 momentin tapaan siitä, että Puolustusvoimat voisi osallistua kansainvälisen avun antamiseen myös toista Suomen viranomaista tukeakseen toimivaltaisen ministeriön pyynnöstä. Uutta olisi, että tuen pyytäjä voi olla myös toimivaltainen viranomainen. Esimerkiksi sisäministeriön valmistelemassa hallituksen esityksessä rajavartiolakiin ehdotetaan uutta tätä asiaa koskevaa säännöstä Puolustusvoimien tuesta Rajavartiolaitokselle kansainvälisessä avunantotilanteessa.
Voimassaolevan pykälän mukaan Puolustusvoimat voi osallistua avun antamiseen terrori-iskun, luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden tai niihin rinnastettavan tapahtuman johdosta. Säännöksen taustalla on EU:n yhteisvastuulauseke, jota voidaan soveltaa, jos jäsenvaltio joutuu terrori-iskun taikka luonnon tai ihmisen aiheuttaman suuronnettomuuden kohteeksi. Käytännössä on havaittu, että puolustusvoimista annetun lain 12 §:n mukainen avun antaminen terrori-iskun, luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden tai niihin rinnastettavan tapahtuman johdosta ei kata kaikkia tilanteita, joissa on tarve Puolustusvoimien osallistumiselle avun antamiseen tai tarve Puolustusvoimien voimavarojen käyttöön. Esiin on tullut tarpeita Puolustusvoimien osallistumiselle toisten Suomen viranomaisten tukemiseen kansainvälisen avun antamisessa näiden toimialalla myös muissa kuin säännöksessä mainituissa tilanteissa. Esimerkkinä voidaan mainita joukkotuhoaseiden ja niiden leviämisen estämiseen sekä tuhoamiseen liittyvät toimet, turvallisuusuhkiin ennalta varautuminen sekä kyberhyökkäykset. Rajaus on ollut käytännössä ongelmallinen myös kalusto- ja materiaaliavun lähettämisen suhteen eri tilanteissa. Tämän vuoksi olisi perusteltua poistaa nämä rajaukset säännöksestä.
Voimassaolevan 12 §:n luettelo niistä suorituskyvyistä, joilla Puolustusvoimat voi osallistua avun antamiseen (kalusto, materiaali tai asiantuntija-apu) poistettaisiin. Nykymuodossaan säännös ei mahdollista esimerkiksi Puolustusvoimien joukkojen käyttämistä avun antamiseen. Annettava apu voisi kuitenkin edelleen olla myös esimerkiksi kalustoa, materiaalia tai asiantuntija-apua. Ehdotettu muutos liittyy myös siihen, että säännöksestä poistettaisiin rajaus siitä, että avun antamisessa ei saa käyttää voimakeinoja. Lakiin lisättäisiin sääntely voimakeinojen käyttämisestä 1 ja 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa. Suomen lähtökohtana on ollut, että kaikki resurssit – mukaan lukien sotilaalliset voimavarat – ovat käytettävissä yhteisvastuulausekkeen toteuttamisessa tilanteen niin vaatiessa (UaVM 2/2006 vp, E 12/2013 vp). Lainsäädännön tulisi mahdollistaa Puolustusvoimien voimavarojen käyttö avun antamisessa myös voimakeinojen käyttöä edellyttävissä tilanteissa. Erityisesti voimakeinojen käyttö voisi toisen Suomen viranomaisen tukemisessa tulla kyseeseen poliisin toimialaan kuuluvan kansainvälisen avun antamisessa.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin päätöksenteosta. Valtioneuvoston yleisistunnon ja tasavallan presidentin päätöksentekoa koskeva sääntely siirtyisi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotettuun lakiin. Mainitussa laissa säädettäisiin myös eduskunnan osallistumisesta päätöksentekoon. Ehdotettuun säännökseen lisättäisiin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotettua lakia koskeva viittaussäännös. Puolustusvoimien osallistumisesta 1 ja 2 momentissa tarkoitettuun toimintaan päättäisi puolustusministeriö kuultuaan asiasta ulkoasiainministeriötä, jollei asia kuuluisi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotetun lain soveltamisalaan, jolloin päätös tehtäisiin kyseisen lain mukaisesti. Näin ollen esimerkiksi Puolustusvoimien osallistumisesta EU:n yhteisvastuulausekkeen tai keskinäisen avunannon lausekkeen nojalla annettavaan apuun päätettäisiin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotetun lain mukaisesti. Samoin tehtäisiin, jos kyse olisi avusta, johon sisältyy merkittäviä sotilaallisia voimavaroja tai johon voisi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä. Arvio siitä, milloin kyseessä olisi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotetun lain tarkoittama apu, tehtäisiin aina tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Ministeriötasoinen päätöksenteko olisi tarkoitettu vähämerkityksellisempiin asioihin.
Pykälän 4 momentissa todettaisiin, että Puolustusvoimia ei saa määrätä avun antamiseen ilman kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetussa laissa tai 3 momentissa säädettyä päätöksentekomenettelyä, ellei Puolustusvoimien ylipäällikön toimivallasta muuta johdu. Puolustusvoimien joukkojen lähettäminen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan vaikuttaa Puolustusvoimien ylipäällikön asemaan, koska joukot ovat osa Puolustusvoimia ja siten ylipäällikön alaisia. Päätöksentekomenettely ei sulkisi pois presidentin mahdollisuutta ylipäällikkönä määrätä Puolustusvoimia sotilaskäskyllä puolustusvoimista annetun lain 31 §:ssä säädetyn ratkaisuvallan puitteissa. Samanlainen ylipäällikön asemaa turvaava, perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetty säännös on puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 4 a §:n 2 momentissa ja aluevalvontalain 23 ja 33 §:ssä sekä ehdotetussa laissa kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta.
12 a §. Toimivalta ja voimakeinojen käyttö kansainvälisen avun antamisessa ja muussa kansainvälisessä toiminnassa. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin Suomen lähettämän henkilöstön toimivaltuuksista ja voimakeinojen käytöstä kansainvälisen avun antamisessa ja muussa kansainvälisessä toiminnassa.
Säännöksen mukaan henkilöstöllä olisi tehtävää suorittaessaan kansainväliseen oikeuteen perustuva ja kansainvälisen avun pyytäjän määrittämä toimivalta sekä oikeus käyttää tehtävän kannalta välttämättömiä voimakeinoja. Voimakeinoja voitaisiin käyttää vain siinä määrin ja siihen saakka, kun ne olisivat tehtävän kannalta tarpeen, hyväksyttävässä suhteessa tehtävän tavoitteeseen nähden ja tehtävälle vahvistettujen voimankäyttösääntöjen mukaisia.
Toimivalta ja voimankäyttö perustuisivat kansainväliseen oikeuteen. Kansainvälisen oikeuden mukaan toiminta toisen valtion alueella voi tilanteesta riippuen perustua YK:n turvallisuusneuvoston valtuutukseen tai kohdevaltion pyyntöön tai suostumukseen. Voimankäyttöä koskevia kansainvälisen oikeuden sääntöjä on selvitetty lähemmin ulkoasiainministeriön eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle 24 päivänä elokuuta 2014 antamassa selvityksessä (UTP 13/2015 vp, Ulkoasiainministeriön julkaisu 8/2015). Lisäksi autettaessa toista valtiota, EU:ta tai kansainvälistä järjestöä, avun pyytäjä määrittäisi henkilöstön toimivallan ja voimankäyttöoikeudet.
Muilta osin säännöksen muotoilu on samantyyppinen kuin sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 27 §:n säännös kriisinhallinnassa palvelevan sotilaan voimankäytöstä. Voimakeinojen käyttö on säännöksessä rajoitettu kansainvälisen oikeuden voimankäyttöä koskevien perusperiaatteiden sekä tehtävälle vahvistettujen voimankäyttösääntöjen mukaiseksi. Kansainvälisen oikeuden voimankäyttöä rajoittavista periaatteista tärkeimmät ovat välttämättömyysperiaate, suhteellisuusperiaate ja voimankäytön minimoinnin periaate. Voimankäyttösäännöillä tarkoitettaisiin säännöksessä joko operaatiolle kansainvälisesti hyväksyttyjä yhteisiä voimankäyttösääntöjä taikka lähetettävälle joukolle tai sotilaalle kansallisesti annettuja voimankäyttösääntöjä. Sotilaallisessa kriisinhallinnassa yhteiset voimankäyttösäännöt operaatiolle vahvistaa yleensä sen toimeenpanija. Momentissa viitattaisiin myös voimakeinojen käytön liioittelun osalta rikoslain (39/1889) 4 luvun 6 §:n 3 momenttiin ja 7 §:ään . Samat rikoslain säännökset soveltuvat myös silloin, kun kyse on kotimaassa tapahtuvasta voimakeinojen käytön liioittelusta.
Suomesta lähetetyn joukon johtosuhteet määräytyisivät tapauskohtaisesti. Johtosuhteista ja muista toiminnan toteuttamistavoista sovittaisiin avun pyytäjän kanssa. Kansallisesti joukon johtamisesta vastaisi pääesikunnan tapauskohtaisesti johtovastuuseen määräämä puolustushaaraesikunta. Joukko voitaisiin siirtää toiminnallisesti esimerkiksi operaation toimeenpanijan alaisuuteen kuten sotilaallisessa kriisinhallinnassa. Tämä tehdään sotilasteknisenä ilmoitusmenettelynä. Lähettäjävaltiolla säilyy aina ylin toimivalta omaan joukkoonsa, eikä esimerkiksi rikosoikeudellinen toimivalta mukaan luettuna kurinpitotoimivalta siirry operaation toimeenpanijalle.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin toisen Suomen viranomaisen tukemiseksi kansainvälisen avun antamiseen osallistuvan henkilöstön toimivallasta ja voimakeinojen käytöstä. Toimivalta ja oikeus voimakeinojen käyttöön määräytyisivät toisen Suomen viranomaisen pyynnön ja tämän osoittaman toimivallan mukaisesti.
Voimakeinojen käyttö voisi tulla näin ollen kyseeseen lähinnä poliisia tuettaessa. Poliisimiehen toimivaltuuksista kansainvälisen avun tilanteissa on tarkoitus säätää poliisilaissa (872/2011).
12 b §. Kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuva henkilöstö. Kansainvälisen avun ja muun kansainvälisen toiminnan tehtäviin käytettäisiin toiminnan nopeuden ja tehokkuuden varmistamiseksi tarvittaessa kaikkia mahdollisia Puolustusvoimien suorituskykyjä. Ensisijaisesti kyseeseen tulisivat kriisinhallinnan joukkopooliin kuuluvat joukot, Suomen kansainväliseen toimintaan ilmoittamat muut joukot tai Puolustusvoimien kansainväliseen toimintaan sitoutuneesta henkilöstöstä muodostetut kokoonpanot. Sellaisiin tehtäviin, joissa voi tulla kyseeseen sotilaallisten voimakeinojen käyttö, käytettäisiin ensisijaisesti kansainvälisiin tehtäviin ilmoitettuihin joukkoihin sitoutuneita ammattisotilaita.
Tehtävien aikana henkilöstö olisi sijoitettuna Suomen rajojen ulkopuolelle. Osa tehtävistä voitaisiin hoitaa myös Suomen alueelta käsin.
Tarkoituksena olisi, että tehtäviin osallistuvaa henkilöstöä pyrittäisiin vaihtamaan esimerkiksi kuukauden välein, jotta Puolustusvoimien muulle toiminnalle ei aiheutuisi haittaa. Näin myös yksittäisiin henkilöihin kohdistuvia vaikutuksia pystyttäisiin rajoittamaan. Menettely vastaisi Rajavartiolaitoksen nykyistä toimintaa EU:n rajaturvallisuusvirasto Frontexin operaatioissa.
Pykälän 1 momentin mukaan tehtäviin käytettäisiin ensisijaisesti Puolustusvoimien henkilöstöä, joka on sitoutunut Puolustusvoimien kansainväliseen toimintaan eli ilmoittanut halukkuutensa näihin tehtäviin. Tällä tarkoitettaisiin tällä hetkellä sellaisia Puolustusvoimien palveluksessa olevia henkilöitä, joka ovat antaneet sitoumuksen sotilaalliseen kriisinhallintaan. Aina ei kuitenkaan voitaisi käyttää kansainvälisiin tehtäviin vain halukkuutensa ilmoittaneita henkilöitä. Puolustusvoimien henkilöstöä voitaisiin siten myös määrätä osallistumaan avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan liittyviin tehtäviin, kun olisi tarpeen varmistaa riittävät henkilöstövoimavarat ja osaaminen.
Valtion virkamieslain (750/1994) 14 §:n 1 momentissa säädetyn työnjohto-oikeuden nojalla Puolustusvoimilla on oikeus ja mahdollisuus määrätä virkatehtävien sisällöstä ja toteuttamistavasta, ajankohdasta sekä suorituspaikasta. Virkamiehen on noudatettava työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Työsopimuslain (55/2001) 3 luvun 1 §:ssä säädetyn työnjohto-oikeuden nojalla Puolustusvoimat voisi yksipuolisesti määrätä myös Puolustusvoimiin työsuhteessa olevan henkilön osallistumaan lakiehdotuksen 12 §:ssä tarkoitettuun tehtävään, ellei se tarkoita työsopimuksen ehtojen, kuten työtehtävien sisällön, olennaista muuttamista. Vuoden 2015 alusta lukien voimaan tulleen Puolustusvoimien henkilöstöstrategian mukaan Puolustusvoimien palkatulla henkilöstöllä on oltava valmiudet kansainvälisiin tehtäviin. Kansainvälisen avun antaminen ja muun kansainvälisen toiminnan tehtäviin osallistuminen otetaan myönteisenä tekijänä huomioon henkilöstösuunnittelussa.
Tehtävien ja niihin valmistautumisen ajan henkilöstö olisi edelleen virka- tai työsuhteessa Puolustusvoimiin, jolloin myös palvelussuhteen ehdot määräytyisivät virka- ja työehtosopimusjärjestelmässä sovitun mukaisesti. Tämä tukisi myös työaikasuojelun toteutumista. Toisin kuin sotilaallisessa kriisinhallinnassa, avun antamista koskevissa tehtävissä noudatettaisiin työajoista tehtyjä sopimusmääräyksiä, joissa on sovittu muun muassa lepoajoista sekä ylityökorvauksista ja niiden enimmäismääristä.
Työturvallisuuslain (738/2002) noudattamiseksi työnantaja huolehtii siitä, että tehtävää tekee siihen pätevä ja henkilökohtaisten edellytystensä puolesta tehtävään soveltuva henkilö. Työnantaja hankkii ja antaa henkilön käyttöön vaatimukset täyttävän ja tarkoituksenmukaisen suojavarustuksen. Oikeudesta pidättäytyä tehtävästä siltä osin kuin siitä aiheutuisi vakavaa vaaraa hengelle tai terveydelle, on voimassa, mitä siitä on työturvallisuuslain 23 §:ssä säädetty.
Edellä kuvattu menettely vastaisi sitä mitä todetaan voimassa olevan lain 12 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa Puolustusvoimien henkilöstön määräämisestä avun antamiseen liittyviin tehtäviin toista Suomen viranomaista tuettaessa. Asiasta on tehty yksimieliset linjaukset myös puolustusministeriön ja henkilöstöä edustavien järjestöjen välillä 8 päivänä tammikuuta 2007 ja 29 päivänä lokakuuta 2007 tehdyissä pöytäkirjoissa.
Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan otettavaksi myös säännös, jonka mukaan lain 41 §:n 2 momentin palveluspaikkakunnan muutosta koskevan tiedon antamisen määräaikaa ei sovellettaisi edellä 12 §:ssä tarkoitettuihin tehtäviin.
Puolustusvoimien osallistuessa kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan sekä Puolustusvoimien tukiessa toista Suomen viranomaista kansainvälisen avun antamisessa, ei tehtäviin osallistuvaa Puolustusvoimien henkilöstöä yleensä siirrettäisi toiseen Puolustusvoimien virkaan eikä tehtävään siten kuin puolustusvoimista annetun lain 41 §:ssä tarkoitetaan. Kyse ei olisi pysyvästä tehtävään määräämisestä. Jos siirtäminen aiheuttaisi palveluspaikkakunnan muutoksen, henkilölle ei olisi etenkään nopeissa tilanteissa mahdollista antaa tietoa päätöksestä vähintään kolmea kuukautta aikaisemmin 41 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla. Jos tehtävät kuitenkin edellyttäisivät virkamiehen siirtämistä omassa virassa toiseen tehtävään, siirtämiseen sovelletaan tämän lain 41 §:ää.
Lisäksi ehdotetaan, että kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuvaan, Puolustusvoimiin virka- tai työsuhteessa olevaan henkilöstöön sovellettaisiin sosiaali- ja terveysministeriössä valmisteltavaa lakia tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä. Se koskisi myös sotilaalliseen kriisinhallintaan, siviilikriisinhallintaan ja Euroopan unionin rajaturvallisuusviraston toimintaan osallistuvia henkilöitä. Laki antaisi henkilöstölle virka- ja työsopimussuhteessa sovellettavaa työtapaturmista ja ammattitaudeista annettua lakia laajemman ja kattavamman vakuutusturvan ja ottaisi huomioon myös tehtävien luonteen ja olosuhteet siltä osin kuin 12 §:ssä tarkoitetut tehtävät poikkeavat virka- tai työsuhteeseen muuten kuuluvista tehtävistä ja niiden olosuhteista.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että asevelvollisia voidaan käyttää kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan siten kuin asevelvollisuuslaissa säädetään. Asevelvollisuuslain 62 §:ssä säädetään varusmiespalvelusta suorittavan tai kertausharjoitukseen osallistuvan asevelvollisen palveluksen järjestämisestä ulkomailla. Asevelvollisuuslain 78 §:ssä säädetään palveluksessa olevan asevelvollisen määräämisestä Puolustusvoimien ulkopuoliseen tehtävään. Molempia pykäliä ehdotetaan tarkistettavaksi 3. lakiehdotuksessa. Kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuviin asevelvollisiin sovellettaisiin tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä annettavaa lakia. Tällä varmistettaisiin toimintaan osallistuvien henkilöiden yhdenvertainen kohtelu. Asiasta säädettäisiin asevelvollisuuslain 62 §:ssä.
Tehtäviin halukkaat reserviläiset voitaisiin tarvittaessa ottaa myös määräaikaiseen virka- tai työsuhteeseen Puolustusvoimiin, jolloin heihin sovellettaisiin lain 12 b §:ää. Heidän asemansa rinnastuisi tällöin Puolustusvoimien muuhun palkattuun henkilöstöön. Henkilön virkavapauden tai työstä vapautuksen myöntäminen edellä 12 §:ssä tarkoitettuihin kansainvälisiin tehtäviin olisi hänen työnantajansa harkittavissa.
Määräaikaiseen palvelussuhteeseen Puolustusvoimiin otettujen reserviläisten työsuhdeturvan varmistamiseksi pykälän 2 momentissa säädettäisiin Puolustusvoimiin virka- tai työsuhteeseen otetun reserviläisen oikeudesta palata palvelussuhteen Puolustusvoimiin päätyttyä aiempaan työhönsä. Jos määräaikaisen palvelussuhteen perusteena oleva tehtävän suorittaminen keskeytyisi henkilöstä itsestään riippumattomista syistä, Puolustusvoimat vastaisi määräaikaisen palvelussuhteen jatkumisesta sovitun määräajan loppuun asti. Tällä tarkoitetaan esimerkiksi tilannetta, jossa osallistuminen kansainvälisen avun antamisen tehtävään keskeytyy suunniteltua aikaisemmin. Jos reserviläisellä on mahdollisuus palata jo tällöin aiemman työnantajansa palvelukseen, määräaikaisen palvelussuhteen päättymisestä voidaan sopia reserviläisen ja Puolustusvoimien välillä. Määräaikaisen palvelussuhteen keskeytyessä reserviläisestä itsestään johtuvasta syystä, häneen sovellettaisiin samoja periaatteita kuin Puolustusvoimien palkattuun henkilöstöön yleensä.
12 c §.Joukkojen asemaa koskevat sopimukset. Suomi on sitoutunut eräisiin joukkojen asemaa koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin. NATO/PfP SOFA:a sovelletaan Nato-maiden ja sopimukseen liittyneiden rauhankumppanuusmaiden, kuten Suomen alueella. NATO/PfP SOFA:sta on tullut vakiintunut tapa järjestää joukkojen ja henkilöstön oikeudellinen asema niiden oleskellessa toisen sopimuspuolen alueella. Myös EU:ssa on tehty vastaava sopimus EU SOFA, mutta se ei ole vielä kansainvälisesti voimassa. Sopimukset sisältävät määräyksiä, jotka koskevat muun muassa maahantulomuodollisuuksia, aseenkanto-oikeutta, tuomiovallan käyttöä, vahingonkorvausoikeutta ja siitä luopumista eräissä tapauksissa sekä joukkojen erioikeuksia ja -vapauksia.
NATO/PfP SOFA:a soveltamalla voidaan järjestää Nato-maiden ja sopimukseen liittyneiden rauhankumppanuusmaiden joukkojen asema niiden ollessa toistensa alueella. Niissä tapauksissa, joissa kyseessä ei olisi Nato-maa tai PfP SOFA:an liittynyt rauhankumppanuusmaa taikka joissa haluttaisiin käyttää EU SOFA:a, voitaisiin sopia erikseen, että joukkojen asema määräytyisi näiden sopimusten mukaisesti. Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi tätä koskeva valtuuttava säännös.
Korvausvaatimuksista luopumisesta EU:n kriisinhallintaoperaatioiden yhteydessä tehty sopimus koskee vain unionin jäsenvaltioiden välisiä vaatimuksia. Sopimusta voisi olla tarpeen soveltaa erillisin sitoumuksin kolmansiin valtioihin esimerkiksi kansainvälisen avun vastaanottamisessa tai antamisessa. Valtuuttavan säännöksen tulisi kattaa myös sanotut tilanteet.
Ehdotetun säännöksen mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamiseksi säätää edellä mainittujen sopimusten ulottamisesta kansainvälisen avun vastaanottamiseen sekä antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Säännös koskisi ensinnäkin Suomeen kansainvälisen avun antamiseen liittyen saapuvaa muiden kuin sopimusvaltioiden henkilöstöä, jolloin henkilöstön asema voitaisiin erikseen sovittaessa järjestää mainittujen sopimusten perusteella. Vastaavasti säännöstä voitaisiin soveltaa myös muihin kuin sopimusvaltioihin Suomesta lähetettävään henkilöstöön, joka osallistuu kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan.
Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 4 §:ssä on vastaavat valtuuttavat säännökset sotilaallisen kriisinhallinnan ja siihen liittyvän koulutus- ja harjoitustoiminnan osalta.