Ulkomaalaislaki

Avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa julkisin varoin

Ulkomaalaisen oikeudesta saada oikeusapua säädetään ulkomaalaislain (301/2004) 9 §:n 1 momentin mukaan oikeusapulaissa (272/2002). Oikeusapua annetaan oikeusapulain 1 §:n mukaan valtion varoin henkilölle, joka tarvitsee asiantuntevaa apua oikeudellisessa asiassa ja joka taloudellisen asemansa vuoksi ei kykene itse suorittamaan sen hoitamisen vaatimia menoja.  

Ulkomaalaislain 9 §:n 2 momentti sisältää pykälän 1 momentista poiketen säännöksen, jonka mukaan kansainvälistä suojelua hakevan saamaan oikeusapuun ei kuulu avustajan läsnäolo 97 a §:ssä tarkoitetussa turvapaikkapuhuttelussa, ellei avustajan läsnäolo ole erityisen painavista syistä tarpeen. Jos hakija on ilman huoltajaa maassa oleva alle 18-vuotias, oikeusapuun kuuluu avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa. 

Mainittu 9 §:n 2 momentti, kuten muutkin käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen säännökset, perustuvat hallituksen esityksen HE 32/2016 vp pohjalta säädettyihin ulkomaalaislain muutoksiin. Hallintovaliokunta on lausunnossaan HaVL 13/2016 vp puoltanut kyseisen hallituksen esityksen hyväksymistä. Valiokunta viittaa nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen eri säännösten taustatietoina sekä hallituksen esitykseen HE 32/2016 vp että hallintovaliokunnan lausuntoon HaVL 13/2016 vp. 

Säädetyn 9 §:n 2 momentin osalta hallituksen esityksen HE 32/2016 vp perusteluissa on tuotu esiin muun muassa oikeusapulain mukaisen avun saamisen rajoittamisen perusteena turvapaikkapuhuttelun luonne, jota valiokunta käsittelee tarkemmin jäljempänä. Lisäksi esityksen perusteluissa on tuotu esiin tuolloin lyhyessä ajassa tapahtunut turvapaikkahakemusten lähes kymmenkertaistuminen ja siitä johtuvat resurssipuutteet. On katsottu, että oikeusavun rajoittaminen hallintomenettelyssä vapauttaa avustajaresursseja hallintopäätöksen jälkeiseen muutoksenhakuvaiheeseen. 

Hallintovaliokunta on lausunnossaan HaVL 13/2016 vp muun ohella todennut, että julkinen oikeusapu turvapaikkapuhuttelussa rajataan esityksessä erityisen painaviin syihin ja alaikäisyyteen. Viranomaisella on turvapaikkapuhuttelussa korostettu selvittämisvelvollisuus, minkä voidaan osaltaan arvioida vähentävän tarvetta käyttää avustajaa turvapaikkapuhuttelussa. Avustajan läsnäololle voisi esityksen perustelujen mukaan olla erityisen painavat syyt esimerkiksi silloin, kun edellä mainittu selvittämisvelvollisuus huomioon ottaenkin hakija ei hänen henkilöönsä tai tilanteeseensa liittyvästä erityisestä syystä kykene tekemään riittävästi selkoa turvapaikkapuhuttelussa esille tulevista seikoista ja oikeusavun antaminen hakijalle olisi siten aidosti tarpeen, jotta hänen oikeusturvansa ei turvapaikkapuhuttelussa tosiasiallisesti vaarantuisi. Tällaisina syinä mainitaan esimerkiksi hakijan erityisen haavoittuva asema, traumatisoituminen, kidutuskokemukset, luku- ja kirjoitustaidottomuus tai alaikäisyys. Erityisesti näissä tilanteissa kansainvälistä suojelua hakeneilla on korostunut oikeussuojan tarve. 

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä HE 247/2020 vp ehdotetaan voimassa olevan lain 9 §:n 2 momentin kumoamista. Tämä merkitsee sitä, että pätevyysvaatimukset omaava oikeudellinen avustaja voi osallistua päämiehensä ohella turvapaikkapuhutteluun tarpeen mukaan ja että hän voi saada avustamisesta oikeusapulain mukaisesti palkkion valtion varoista. Hallituksen esityksessä katsotaan, että avustajan läsnäolo puhuttelussa nykyistä useammin parantaa kaikkien relevanttien asianhaarojen esiin tuomista aikaisessa vaiheessa. 

Hallintovaliokunta toteaa, että Maahanmuuttovirastolla on turvapaikka-asiassa ulkomaalaislakiin ja hallintolakiin (434/2003) perustuva selvittämisvelvollisuus. Valiokunta korostaa, että turvapaikkapuhuttelussa hakijan tulee kertoa ja hakijaa ohjataan kertomaan totuudenmukaisesti kaikista niistä syistä, joiden vuoksi hän hakee kansainvälistä suojelua, ja viranomainen esittää tarvittavat tarkentavat kysymykset. Ulkomaalaislain 97 a §:n 2 momentista ilmenee, että hakijalta on selvitettävä erityisesti ne perusteet, joiden vuoksi hän katsoo, ettei kyseinen valtio ole hänelle turvallinen. Asiantuntijakuulemisessa on mainituista lähtökohdista tuotu esiin, ettei avustajan läsnäololla kaikissa tapauksissa ole merkittävää vaikutusta asian selvittämiseen, koska monet hakijat kykenevät kertomaan tällaisista henkilöään koskevista asioista myös ilman oikeudellisen avustajan läsnäoloa. On kuitenkin huomattava, että yksittäisessä asiassa on usein vaikeaa etukäteen arvioida, miten suuri hyöty avustajan läsnäolosta puhuttelussa on saatavissa. Asiantuntijakuulemisessa on katsottu, että ehdotettu lainmuutos vähentäisi tilanteita, joissa esimerkiksi tulevaan korvaukseen liittyvän epävarmuuden vuoksi avustaja jättää osallistumatta puhutteluun siitä huolimatta, että hänen läsnäolonsa olisi edesauttanut asian selvittämistä. Ammattitaitoinen avustaja pystyy myös edesauttamaan sitä, että hakemusperusteet tulevat mahdollisimman kattavasti esitetyiksi ja selvitetyiksi jo turvapaikkapuhuttelussa. 

Valiokunnan saaman tiedon mukaan oikeudellisen avustajan poissaolo turvapaikkapuhutteluista on lisännyt erilaisten prosessia osaamattomien tukihenkilöiden läsnäoloa puhuttelussa, mikä on osaltaan vaikeuttanut Maahanmuuttovirastolle kuuluvaa prosessinjohtoa turvapaikkapuhutteluissa. Tämän vuoksi asian selvittämiseksi ja prosessin sujuvuuden kannalta on tarpeen, että hakijaa avustaa turvapaikka-asioihin perehtynyt oikeudellinen avustaja, joka osaa yhtäältä edesauttaa hakijaa tuomaan esiin kaikki turvapaikkahakemuksen kannalta olennaiset tiedot sekä toisaalta osaa sivuuttaa prosessiin kuulumattomat seikat. Asiantuntijakuulemisessa on myös tuotu esiin, että avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa todennäköisesti vähentää hallinto-oikeudelle esitettyjä menettelyvirheväitteitä ja kokonaan uusien turvapaikkaperusteiden esittämistä vasta valitusvaiheessa. 

Valiokunta pitää perusteltuna, että uudistuksen vaikutuksia seurataan muun muassa sen selvittämiseksi, kuinka turvapaikkapuhutteluissa saadaan oikeaa ja kattavaa tietoa päätöksentekoa varten, ja myös sen varmistamiseksi, että kaikki olemassa olevat perusteet tulevat esiin jo puhutteluvaiheessa eivätkä vasta muutoksenhakuvaiheessa. Edelleen on syytä selvittää, vähentääkö pätevän oikeudellisen avustajan läsnäolo turvapaikkapuhutteluissa menettelytapavirheväitteitä hallintotuomioistuimissa sekä voidaanko turvapaikkapuhutteluissa puhuttelujen asiantuntemuksen vahvistamisella vähentää toistuvaa uusintahakemusten tekemistä. Lisäksi seurannassa tulee kiinnittää huomiota avustajien toiminnan laatuun.  

Turvapaikkapuhuttelun ajankohdan määrittäminen

Hallintovaliokunta tähdentää hallituksen esityksen perusteluissa lausuttua siitä, että Maahanmuuttovirasto määrittää puhuttelun ajankohdan kohtuullisten vaihtoehtojen puitteissa ja avustajan tulee huolehtia joko ajankohdan sopimisesta tai sijaisen asettamisesta puhutteluun. Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan ennen vuoden 2016 muutoksia puhutteluajankohtien yhteensovittaminen avustajien kalentereihin saattoi aiheuttaa puhuttelujen siirtymisiä jopa usealla kuukaudella eteenpäin, mikä nykytilanteessa johtaisi huomattavan usein lakisääteisen käsittelyaikavelvoitteen ylittymiseen sekä samalla merkittäviin lisäkustannuksiin vastaanottopalveluiden osalta. Puhutteluaikataulujen sopiminen on myös vienyt paljon työaikaa. 

Valitusajat

Ulkomaalaislain 190 §:n 1 momentin nojalla turvapaikka-asiassa Maahanmuuttoviraston tekemästä päätöksestä haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään (808/2019). 

Sen sijaan lain 190 §:n 3 momentissa säädetään, että poiketen siitä, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään, valitus on tehtävä 21 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista, jos kyse on turvapaikkamenettelyssä tehdystä Maahanmuuttoviraston päätöksestä kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa. 

Lisäksi ulkomaalaislain 196 §:n 3 momentista ilmenee, että hallinto-oikeuden päätöksestä valitus ja valituslupahakemus tulee 190 §:n 3 momentissa tarkoitetussa asiassa tehdä korkeimpaan hallinto-oikeuteen14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. 

Hallintovaliokunnan lausunnossa HaVL 13/2016 vp on katsottu, että hallituksen esityksen HE 32/2016 vp tarkoituksena on tältä osin ollut tehostaa tuomioistuinkäsittelyä ja turvapaikkahakemusten käsittelyprosessia kokonaisuutena. Valiokunta on mainitussa lausunnossaan todennut, että lainsäädännössä on eräitä yleisestä valitusajasta poikkeavia erityisiä valitusaikoja, joita on käytetty erityisesti silloin, kun asian ratkaiseminen on valittajan kannalta kiireellistä ja valituksen tekemisen voidaan olettaa olevan suhteellisen yksinkertaista. Kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa on tärkeää, että hakijat saavat lainvoimaisen päätöksen mahdollisimman nopeasti. Maahanmuuttoviraston tehtävänä on selvittää viran puolesta turvapaikkapuhuttelussa perusteet turvapaikkahakemuksen ratkaisemiselle sekä hankkia maatieto ja muu tarvittava taustatieto. Jokainen turvapaikkahakemus on käsiteltävä ja ratkaistava yksilöllisesti ja hakemukseen annettava perusteltu päätös. Näin ollen valiokunta on katsonut, että esimerkiksi valitusperusteet ovat valiokunnan käsityksen mukaan esitettävissä pääsääntöisesti jo valitusta jätettäessä, minkä vuoksi valiokunnan mielestä valitusaikojen lyhentäminen ei lähtökohtaisesti lisää tuomioistuimille tehtävien puutteellisten valitusten määrää. Lisäksi avustajien kelpoisuusvaatimusten tarkistamisen on arvioitu vaikuttavan hakijoille annettavan oikeusavun laatuun myönteisesti. 

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä HE 247/2020 vp ehdotetaan, että ulkomaalaislain yleisestä valitusajasta poikkeavat säännökset kumotaan (ulkomaalaislain 190 §:n 3 momentti ja 196 §:n 3 momentti). Valiokunta toteaa tämän merkitsevän sitä, että valitusaika Maahanmuuttoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen määräytyy oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain nojalla ja on 30 päivää päätöksen tiedoksisaannista. Hallinto-oikeuden päätöksestä on valitus puolestaan tehtävä ja valituslupaa haettava korkeimmalta hallinto-oikeudelta 30 päivän kuluessa hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksisaannista. 

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan valitusaikojen lyhentämisen ei ole arvioitu tehostaneen tai nopeuttaneen valitusasioiden käsittelyä. Lyhyempien valitusaikojen on sen sijaan arvioitu hankaloittaneen prosessia ja aiheuttaneen lisätyötä erityisesti hallinto-oikeuksille. Valitusajan pidentämisellä takaisin 30 päivään voidaan arvioida olevan vaikutusta siihen, että valitukset olisivat laadukkaampia ja perusteellisempia. Tällä voidaan arvioida olevan myönteisiä vaikutuksia myös prosessin kokonaiskestoon. 

Hallintovaliokunta katsoo, että nykyistä pidempi valitusaika parantaa mahdollisuuksia laatia valitukset perusteellisemmin siten, ettei valitusten täydentämistä tarvittaisi. Tämä sujuvoittaisi asian käsittelyä tuomioistuimessa ja saattaisi turvapaikka-asiat yhdenmukaiseen asemaan muihin asiaryhmiin verrattuna edellyttäen, että tuomioistuimilla on asianmukaiset resurssit valitusten käsittelyyn. Valiokunta pitää kokonaisprosessin keston ja tehokkuuden kannalta tärkeänä, että tuomioistuinten henkilövoimavarojen riittävyyteen kiinnitetään huomiota. 

Oikeusapulaki

Oikeusapulain 17 §:n 1 momentin nojalla yksityiselle oikeusapulaissa tarkoitetulle avustajalle vahvistetaan kohtuullinen palkkio tarpeellisista toimenpiteistä niihin käytetyn ajan perusteella ja välttämättömästä matkustamisesta johtuvasta ajanhukasta sekä korvaus kuluista. 

Kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa yksityiselle avustajalle vahvistetaan 17 §:stä poiketen lain 17 a §:n mukaan kohtuullinen asiakohtainen palkkio avustajan tehtävien hoitamisesta. Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin asiakohtaisen palkkion määrästä. 

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä mainittu 17 a § ehdotetaan kumottavaksi. Tämä merkitsee sitä, että asiakohtaisen palkkion sijaan turvapaikanhakijaa oikeusapulain mukaan avustavalle lakimiehelle maksetaan oikeusapulain 17 §:n mukaisesti kohtuullinen palkkio tarpeellisista toimista niihin käytetyn ajan perusteella samoin kuin 17 §:n mukaisesta ajanhukasta sekä korvataan aiheutuneet kulut pykälästä tarkemmin ilmenevin tavoin. 

Muutoksella pyritään turvaamaan asiantuntevan avustajakunnan saatavuutta. Avustajien palkkioperusteet tulevat samoiksi kuin muissakin asiaryhmissä. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan asiakohtaisia palkkioita on pidetty liian alhaisina työmääriin nähden ja toisaalta on katsottu, että palkkio voi olla niin sanotussa helpossa asiassa liian suuri. Tehdyissä selvityksissä asiakohtaisissa palkkioissa on nähty sekä hyviä että huonoja puolia. Asiakohtaisiin palkkioihin tyytymättömiä ovat olleet yksityiset toimijat. Palkkion määräävä osapuoli eli tuomioistuimet ja oikeusaputoimistot ovat esittäneet myös positiivisia arvioita asiakohtaisista palkkioista. Ennalta määrätyt palkkiot ovat tehneet korvausasian käsittelystä helpompaa ja nopeampaa. Toisaalta on nähty, että alhaiseksi koetut korvaukset karsivat päteviä asianajajia. Tuntiperusteinen palkkio maksetaan myös niissä oikeusapuasioissa, jotka ovat vireillä lain voimaan tullessa ja joissa palkkiovaatimus on esitetty lain voimaantulon jälkeen.  

Johtopäätökset

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää hallituksen esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä lausunnosta ilmenevin kannanotoin.