Yleistä

Kotoutumisen uudistamistarpeita käsittelevän selonteon tarkoituksena on luoda suuntaviivoja kotoutumisen edistämisen kehittämiseksi siten, että kasvavan maahanmuuttajaväestön osallisuus yhteiskunnassa voidaan varmistaa ja samalla vastata esimerkiksi työikäisen väestön vähenemiseen hyödyntämällä maahanmuuttajien osaamista.  

Selonteossa esitetyt keskeiset uudistukset ovat kotoutumisohjelman käynnistäminen, peruspalveluiden ja yleisen koulutusjärjestelmän kehittäminen vastaamaan paremmin maahanmuuttajien tarpeisiin sekä maahanmuuttajille suunnatun erillisen ohjauksen ja neuvonnan vahvistaminen ja vakinaistaminen. Tarkoitus on kehittää kotoutumisen alkuvaihetta ja kotoutumisen edistämistä osana peruspalveluita ja koulutusjärjestelmää sekä vahvistaa hyviä väestösuhteita ja kumppanuuksia.  

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää selonteon keskeisiä uudistuksia tarpeellisina ja myönteisinä kotoutumisen edistämiseksi.  

Maahanmuuttajien kokema rasismi ja syrjintä

Henkilön osallisuus yhteiskunnassa koostuu monista tekijöistä: riittävästä toimeentulosta ja hyvinvoinnista, suomen ja ruotsin kielen hallinnasta, osallistumisesta työelämään, koulutukseen, harrastus- ja muuhun toimintaan sekä yhteisöihin kuulumisesta ja jäsenyydestä. Maahanmuuttajien osallisuutta yhteiskuntaan heikentävät heihin kohdistuvat kielteiset asenteet, jotka vaikeuttavat työllistymistä ja muuta osallistumista maahantulon syystä riippumatta.  

Maahanmuuttajat muodostavat keskenään hyvin moninaisen ryhmän. Maahanmuuttajien tilanteet rasismin ja syrjinnän kokemisessa sekä työllisyyden, hyvinvoinnin ja osallisuuden toteutumisessa eroavat paitsi yksilöiden välillä myös taustamaan ja maahanmuuton syyn perusteella.  

Maahantulon syystä riippumatta muuttajat kokevat usein syrjintää työnhaussa, työsuhteessa ja asunnon haussa sekä käyttävät terveyspalveluita vähemmän kuin kantaväestö. Eriarvoisuuden kannalta merkittävä ryhmä on haavoittuvassa asemassa olevat, kuten esimerkiksi konfliktimaista tulleet tai henkilöt, joilla on muutoin traumaattisia kokemuksia. Tietyillä maahanmuuttajaryhmillä on korostunut riski moniperustaiselle syrjinnälle. Esimerkiksi vammaiset tai seksuaali- tai sukupuolivähemmistöihin tai näkyvään etniseen vähemmistöön kuuluvat maahanmuuttajat voivat myös koulutuksessa tai työelämässä olla korostuneessa vaarassa joutua syrjinnän tai häirinnän kohteiksi. 

Maahanmuuttajat kohtaavat usein myös vihapuhetta. Vihapuhetta esiintyy etenkin sosiaalisessa mediassa, ja asenneilmapiiri ulkomaalaisia kohtaan on kiristynyt. Vihapuhe voi liittyä esimerkiksi ihonväriin, kansalliseen tai etniseen alkuperään, uskontoon tai vakaumukseen, seksuaaliseen suuntautumiseen tai vammaisuuteen. Vihapuheen tarkoituksena on useimmiten luoda kuva tiettyyn vähemmistöryhmään kuuluvista ihmisistä epäilyttävinä, epäluotettavina tai alempiarvoisina.  

Yhdenvertaisuus ja kotoutuminen

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo, että kotoutumisen edistämisen lähtökohtana tulee keskeisesti olla yhdenvertaisuustyö, joka lähtee jokaisen ihmisarvon tunnustamisesta sekä perus- ja ihmisoikeuksien kunnioituksesta. Hyvää kotoutumista ei voi syntyä ilman osallisuuden kokemuksia, ja näin ollen kotoutumista edistävä työ kytkeytyy tiiviisti väestöryhmien välisten suhteiden edistämiseen sekä rasismiin ja syrjintään puuttumiseen.  

Valiokunta huomauttaa, että suomalaisen yhteiskunnan ja työelämän monimuotoisuudella ja syrjimättömyydellä on kriittinen merkitys Suomen houkuttelevuudelle osaavan työvoiman, kansainvälisten opiskelijoiden ja investointien kohdemaana samoin kuin täällä jo olevien maahanmuuttajien työllistymiselle. 

Valtioneuvostossa on valmisteilla rasismin vastaisen ja hyvien väestösuhteiden toimintaohjelma, jota valmistelee laajapohjainen työryhmä. Ohjelmassa suunnitellaan tilannearvion pohjalta toimenpidekokonaisuus rasismin torjumiseksi ja hyvien väestösuhteiden edistämiseksi yhteiskunnan eri osa-alueilla. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa ohjelman olevan hyvä alku nykyistä kattavamman rasismin vastaisen työn toteuttamiseksi. Valiokunta tähdentää systemaattisia rasismin vastaisia ja hyvien väestösuhteiden edistämisen toimia sekä toimintaohjelman toimenpidekokonaisuuksien huomioimista kotoutumisen edistämisessä. Keskeistä on valtavirtaistaa kotoutumisen edistäminen osaksi keskeisten politiikka-alojen suunnittelua, toimeenpanoa ja kehittämistä. 

Yhteiskunnan ja työelämän vastaanottavuus

Maahanmuuttajien kotoutumisen ja työllisyyden vahvistuminen edellyttää maahanmuuttajan oman aktiivisuuden ja monimuotoisten tukipalveluiden lisäksi työelämän ja yleisesti yhteiskunnan vastaanottavuuden parantumista. 

Työllistyminen on kotoutumisen keskeinen mittari. Maahanmuuttajien työllisyys Suomessa on 10—15 prosenttiyksikköä pienempi ja työttömyys 2,5-kertainen verrattuna kantaväestöön. Ulkomailla syntyneiden työllisyysasteen kehitys on ollut 2010-luvulla Suomessa heikointa verrattuna muihin Pohjoismaihin. Valiokunta painottaa, että maahanmuuttajien työllisyysasteen merkittävä nostaminen, jota koulutuksella voidaan edistää, on otettava kotoutumistoimien keskeiseksi tavoitteeksi.  

Valmisteilla olevan työelämän monimuotoisuusohjelman tavoitteena on lisätä työnantajien rekrytointi- ja monimuotoisuusosaamista siten, että maahanmuuttajien pääsy osaamistaan vastaaviin tehtäviin ja uralla eteneminen helpottuvat. Lisäksi ohjelma sisältää toimenpiteitä, joiden avulla työmarkkinoiden rakenteellista syrjintää ja rasismia pyritään vähentämään lisäämällä tietoisuutta monimuotoisuuden hyödyistä sekä lisäämällä monimuotoisuutta ja yhteenkuuluvuutta koskevaa osaamista työelämässä. Valiokunta pitää työelämän monimuotoisuusohjelman linjauksia tärkeinä kotoutumisen edistämisessä.  

Kotoutumisohjelma

Selonteossa ehdotetaan, että nykyisiä kotoutumispalveluita selkiytetään valmistelemalla kotoutumisohjelma, jolla tuetaan maahanmuuttajien työllisyyttä ja työllistymistä tukevia valmiuksia sekä kielitaitoa, yhteiskunnan tuntemusta ja osallisuutta. Lisäksi kotoutumisohjelmalla edistetään kotoutumista edistävien palveluiden nykyistä parempaa saatavuutta ja toimivuutta sekä sujuvia siirtymiä erityisistä kotoutumispalveluista työelämään, koulutukseen ja muihin palveluihin. Selonteossa esiteltäviä kotoutumisohjelman linjauksia on tarkoitus tarkentaa selonteon eduskuntakäsittelyn pohjalta uudistettavassa kotoutumislaissa ja muussa relevantissa lainsäädännössä.  

Selonteossa esitellyn kotoutumisohjelman lähtökohtana on, että kotoutumista tuetaan tehostetusti maahanmuuton alkuvaiheessa kotoutumisen erityispalveluilla ja tarvittaessa muilla palveluilla ja tämän jälkeen tarvelähtöisesti osana kaikille suunnattua palvelu- ja koulutusjärjestelmää. Mikäli työvoimapalveluiden asiakkaana oleva maahanmuuttaja ei ole työllistynyt kotoutumisohjelman päättyessä, laaditaan hänen kanssaan työllistymissuunnitelma, jonka puitteissa sovitaan jatkotoimista työllistymisen edistämiseksi. Samoin työvoiman ulkopuolella olevan kotoutuja-asiakkaan ohjauksesta jatkopalveluihin sovitaan tarvittaessa ohjelman päätyttyä. Lisäksi esitetään kehitettävän kielikoulutukseen osallistumismahdollisuuksia myös pitempään maassa asuneille maahanmuuttajille, joilla on kielikoulutuksen tarve. 

Kotoutumisohjelma luo valtakunnalliset raamit ja vähimmäiskriteerit työttömien ja työvoiman ulkopuolella olevien maahanmuuttajien kotoutumisen alkuvaiheen ohjaus- ja palveluprosessille. Työvoimapalveluiden asiakkaina olevien maahanmuuttajien kotoutumisprosessi kytketään jatkossakin työllisyyspalveluihin, joita samoin kuin peruspalveluita ja koulutusjärjestelmää kehitetään vastaamaan paremmin maahanmuuttajien tarpeisiin. Työvoiman ulkopuolella olevilta maahanmuuttajilta on toistaiseksi puuttunut selkeä kotoutumisen edistämisen rakenne, joten kotoutumisohjelma parantaa erityisesti tämän ryhmän kotoutumisen edistämistä.  

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää selonteossa esiteltyjä eri kohderyhmiä, toimintoja ja toimijoita kokoavaa kotoutumisohjelmaa tärkeänä ja tarpeellisena uudistuksena. Valiokunta katsoo, että olennaista on tunnistaa, että kotoutuminen tapahtuu monitoimijaisessa kentässä ja että monialaiselle ja -ammatilliselle yhteistyölle tulee kotoutumisohjelmassa määrätietoisesti luoda edellytyksiä sekä eri toiminnoille selkeät vastuutahot. Valiokunta tähdentää, että kotoutujien taustat ovat moninaiset, joten kotoutujan ohjelma tulee räätälöidä yksilön tarpeen mukaan sekä toimenpiteiltään että kestoltaan.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että yhteiskunnassa on tällä hetkellä menossa samaan aikaan monia rakenteellisia uudistuksia (mm. työllisyyspalveluiden siirto kunnille, hyvinvointialueet sekä jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskus). Kotoutumista tukevien palveluiden järjestämisvastuista ja palveluiden yhteensovittamisesta tulee päättää näiden rakenteellisten uudistusten osana. 

Valiokunta tähdentää peruspalveluiden ja koulutusjärjestelmän kehittämistä niin, että ne vastaavat entistä paremmin myös maahanmuuttajien tarpeisiin. Kotoutumisen kehittämisessä on oleellista, että maahanmuuttajaväestö voi hyödyntää kaikille suunnattuja palveluita kotoutumisen ja työllistymisen tukena. Erityistä huomiota tulee kiinnittää kielitaidon kehittämiseen ja työhön siirtymisen tukemiseen esimerkiksi valmennuksen ja avulla.  

Kotoutumisohjelman johdantojakso

Kotoutumisohjelmaan kuuluu kaikille maahanmuuttaryhmille yhteinen johdantojakso, johon sisältyy alkukartoitukseen perustuvan kotoutumissuunnitelman laatiminen sekä uutena palveluna monikielinen yhteiskuntaorientaatio.  

Alkukartoituksen tavoitteena on tunnistaa nykyistä paremmin maahanmuuttajat, joilla on valmiudet siirtyä nopeasti työelämään, ja maahanmuuttajat, jotka tarvitsevat työllistymisen tueksi esimerkiksi ammatillisen osaamisen kehittämistä tai sosiaali- ja terveyspalveluita. Valiokunta pitää alkukartoitusta tärkeänä, mutta kiinnittää samalla huomiota siihen, että monialaiset tuen tarpeet eivät välttämättä käy ilmi nopeasti tai yhdellä tapaamisella alkukartoituksessa, vaan ne saattavat tulla esille vaikkapa vasta kotoutumiskoulutuksen aikana. 

Valiokunta tähdentää maahanmuuttajan osaamisen tunnistamista jo kotoutumisen alkuvaiheessa. Tunnistetun ja tunnustetun osaamisen perusteella kotoutuja voi saada paremman käsityksen siitä, millaiset tavoitteet ovat realistisia ja mitä työmarkkinat ja koulutusjärjestelmä voi juuri hänelle tarjota. Osaamisen tunnistaminen on olennaista myös työllistymisessä ja työllistymisen tukemiseksi tarvittavassa osaamisen kehittämisessä ja ammatillisten tutkintojen suorittamisessa. Valiokunta tähdentää kotoutumisohjelman työelämälähtöisyyttä. 

Valiokunta kiinnittää huomiota tiedonkulkuun kotoutumisen alkuvaiheen palveluiden eri toimijoiden välillä. Selonteossa on esitetty tähän kokonaisuuteen liittyvää asiakastietojärjestelmää, jonne tiedot eri palveluista voitaisiin kerätä. Valiokunta huomauttaa, että nykyisin esimerkiksi työvoimakoulutuksen toteuttajat eivät voi luovuttaa asiakasta koskevia tietoja jatkopolkua varten suoraan seuraavan vaiheen koulutuksen järjestäjälle, vaan tietojen luovuttaminen edellyttää, että TE-toimisto tai kuntakokeilukunta pyytää tähän asiakkaalta kirjallisen suostumuksen. Valiokunta katsoo, että eri yhteistyömuotoihin ja -tahoihin liittyvistä tiedonsaantioikeuksista on tarpeen säätää laissa tarkemmin, jotta tiedonvaihtoa ei jouduta laajasti perustamaan yksinomaan asiakkaan suostumuksen varaan. 

Valiokunta pitää kotoutumisohjelman kaikille maahanmuuttajille tarkoitettua johdantojaksoa tärkeänä uudistuksena. Sen ansiosta voidaan nopeuttaa työllistymistä ja tehostaa tarvittavaa osaamisen kehittämisen aloittamista ja tavoitetaan myös maahan tultaessa työvoiman ulkopuolella olevat maahanmuuttajat. Erityisesti kotona lapsia hoitavien vanhempien tavoittamista ja pääsyä palveluihin on välttämätöntä lisätä, jotta maahanmuuttajanaisten osallisuutta ja työllisyyttä sekä koko perheen kotoutumista voidaan tukea nykyistä paremmin. Johdantojakso parantaa myös työn ja koulutuksen takia Suomeen muuttaneiden perheenjäsenten tiedonsaantia olemassa olevista kotoutumispalveluista ja pääsyä tarvittaviin palveluihin.  

Kotoutumisohjelman kesto

Selonteon mukaan kotoutumisohjelman lähtökohtana on eduskunnan hyväksymän kannanoton EK 35/2018 vp (TrVM 6/2018 vp) mukaisesti maahanmuuttajien kotoutumisen nopeuttaminen. Tarkoitus on tehostaa etenkin pikaisesti työhön suuntaavien, osaamisen kehittämistä tarvitsevien ja työkyvyn vahvistamista tarvitsevien maahanmuuttajien tarpeiden tunnistamista ja niihin vastaamista. Valiokunta pitää nopeuttamista tärkeänä, mutta huomauttaa, että se edellyttää riittävää resursointia palveluihin ja ohjaukseen, jotta pääsy palveluihin ja siirtymät palvelusta toiseen ja työelämään olisivat sujuvia. 

Kotoutumisohjelman enimmäiskestoksi määritellään selonteossa kaksi vuotta. Ohjelman varsinainen kesto on kuitenkin selonteon mukaan yksilöllinen, ja tavoitteeksi tulee lähtökohtaisesti asettaa kahta vuotta lyhempi aika. Kotoutumisohjelma tulee myös päättää jo ennen enimmäisajan päättymistä, mikäli maahanmuuttajalla on valmiudet siirtyä työelämään tai yleisen palvelujärjestelmän palveluihin, jolloin työllistymisen edistämistä voidaan tarvittaessa jatkaa työllistymissuunnitelman puitteissa.  

Selonteon mukaan kotoutumisohjelman kestoa voidaan erityisestä syystä pidentää enintään kahdella vuodella. Valiokunta kuitenkin huomauttaa, että kaikkien maahanmuuttajien kohdalla ohjelman nopeuttaminen nykyisestä ei ole realistista. Esimerkiksi kansainvälistä suojelua saavien ja muiden haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden vaikeat ja traumatisoivat kokemukset saattavat olla esteenä nopealle kotoutumiselle ja vaativat vuosien pitkäjänteistä tukea ja ohjausta sekä oikeanlaisia palveluita kunkin yksilöllisestä tilanteesta riippuen.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että selonteossa perhevapaiden käyttö on huomioitu siten, että kotoutumisohjelman kestossa voidaan joustaa. Valiokunta kuitenkin muistuttaa, että perhevapaat voivat kestää yli kaksi vuotta etenkin, jos perheeseen syntyy lisää lapsia lyhyellä aikavälillä. Tasa-arvonäkökulma edellyttää, ettei perhevapaan käyttö vaikuta henkilön oikeuksiin ja etuihin, kuten kotoutumisohjelmaan, heikentävästi.  

Selonteossa tunnistetaan maahanmuuttajat, joiden kotoutumisaika on eri syistä ylittynyt, ja heidän tarpeensa esimerkiksi kielenopetukselle. Tällaisia henkilöitä voivat olla esimerkiksi työn vuoksi Suomeen tullut, mutta työttömäksi jäänyt maahanmuuttaja, ihmiskaupan uhri tai henkilö, joka ei ole ohjautunut kotoutumispalveluihin ajoissa oleskeluluvan saatuaan. Tähän kohderyhmään kuuluu myös asiakkaita, joiden kotoutumisaika on pirstaloitunut sairausloman, vanhempainvapaan tai muun syyn vuoksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että kotoutusmispalveluita tarjotaan tarvittaessa myös niille maahanmuuttajille, joiden kotoutumisaika on ylittynyt. 

Työllisyyden edistäminen

Selonteossa todetaan, että maahanmuuttajien työllisyyden edistäminen edellyttää työvoimapalveluissa annettavan henkilökohtaisen ohjauksen riittävyyttä ja toimivuutta sekä maahanmuuttaja-asiakkaan yksilöllisen palvelutarpeen tunnistamista. Valiokunta pitää tärkeänä, että työllisyyden kuntakokeiluissa ja esitetyssä pohjoismaisessa työvoimapalvelumallissa ohjauksen toimivuutta seurataan tarkasti. Ohjauksen toimivuuden rinnalla tulee varmistaa soveltuvien työllistymistä edistävien palveluiden ja koulutuksen riittävyys ja niiden tehokas yhteensovittaminen. 

Valiokunta huomauttaa, että yleisiä TE-palveluita on toistaiseksi hyödynnetty kotoutumisen alkuvaiheessa suhteellisen vähän. Esimerkiksi palkkatuen hyödyntämistä maahanmuuttajien työllisyyden edistämisessä on vaikeuttanut tukitason määräytyminen työttömyyden keston mukaan. Palkkatukea on tarkoitus uudistaa hallituskaudella siten, että työttömyyden pituudesta riippumatta tukitaso on 50 prosenttia. Valiokunta pitää suunniteltua uudistusta maahanmuuttajien työllistymisen kannalta tärkeänä.  

Naisten työmarkkina-asema

YK:n kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen täytäntöönpanoa valvova komitea (CEDAW-komitea) on viimeisimmässä Suomen määräaikaisraporttia koskevassa loppupäätelmässään esittänyt huolensa maahanmuuttajataustaisten naisten korkeasta työttömyysasteesta, matalasta palkkatasosta sekä vähäisestä osallisuudesta julkisessa ja poliittisessa elämässä. Komitea suositteli Suomea kiinnittämään erityistä huomiota näihin osa-alueisiin.  

Eduskunnan vuonna 2019 hyväksymän kannanoton (EK 35/2018 vp) mukaan hallituksen tulee ryhtyä viivytyksettä toimiin maahanmuuttajataustaisten naisten työllistämisen edistämiseksi. Maahanmuuttajanaiset tulee asettaa kotouttamispalveluiden erityiseksi kohderyhmäksi. Eduskunnan aiemman päätöksen pohjalta valiokunta pitää perusteltuna erillisen toimenpideohjelman laatimista heikossa työmarkkina-asemassa oleville maahanmuuttajanaisille. 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo, että kotoutumispalveluiden saavutettavuuden parantaminen myös työelämän ulkopuolella oleville ryhmille osaltaan edistää maahanmuuttajanaisten työllisyyttä. Maahanmuuttajanaisten työllisyyden ja osallisuuden parantamista on kuitenkin muilta osin selonteossa käsitelty vain ohuesti, ja se vaatii vielä uudelleen suunnittelua. Erityisen tärkeää on kiinnittää huomiota siihen, kuinka kotona olevien naisten osallisuutta yhteiskuntaan saadaan kehitettyä nykyistä paremmin.  

Valiokunta huomauttaa, että maahan muuttaneet naiset eivät ole yhtenäinen ryhmä. Työmarkkinoiden ulkopuolella on myös korkeasti koulutettuja maahanmuuttajanaisia, ja usein myös aluksi kotiin jäävien naisten tavoitteena on myöhemmin siirtyä työelämään. Kaikkien maahanmuuttajanaisten mahdollisuuksia osallistua työmarkkinoille tulee tukea esim. koulutusta kehittämällä ja työllisyyden kuntakokeiluja hyödyntämällä. Palvelujen siirtyessä yhä enemmän verkkoon tulee huomioida myös ne asiakkaat, joiden kielitaito sekä digitaaliset taidot ovat puutteellisia. 

Tasa-arvovaikutusten arviointi

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta tähdentää sukupuolinäkökulman esitettyä parempaa huomioimista kotoutumisen edistämisen uudistamistarpeita arvioitaessa. Valiokunta muistuttaa, että tasa-arvolain 4 §:n mukaan viranomaisten tulee kaikessa toiminnassaan edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti sekä luoda ja vakiinnuttaa sellaiset hallinto- ja toimintatavat, joilla varmistetaan naisten ja miesten tasa-arvon edistäminen asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa.