117 a §. Turvaamistoimien määräämisen yleiset edellytykset.
Pykälässä säädetään ulkomaalaislain mukaisten turvaamistoimien määräämisen yleisistä edellytyksistä. Turvaamistoimen tulee olla välttämätön ulkomaalaisen maahantulon tai maassa oleskelun edellytysten selvittämiseksi taikka ulkomaalaisen maasta poistamista koskevan päätöksen valmistelemiseksi tai täytäntöönpanon turvaamiseksi taikka muutoin maasta poistumisen valvomiseksi.
Ulkomaalaislain 117 a §:ssa säädetyt edellytykset koskevat siten muun muassa asumisvelvollisuuden määräämistä. Asumisvelvollisuus voidaan 120 a §:ssä ehdotetun lisäedellytyksen mukaan määrätä kansainvälistä suojelua hakeneelle kuitenkin vain, jolleivät ulkomaalaislain 118—120 §:ssä säänneltävät turvaamistoimet ole riittäviä. Ulkomaalaislain 120 a §:ään ehdotettu edellytys lievempien turvaamistoimien riittämättömyydestä liittyy perusoikeuksien yleisiin rajoitus-edellytyksiin kuuluvaan oikeasuhtaisuusvaatimukseen. Turvaamistoimia määrättäessä tulevat lisäksi sovellettaviksi ulkomaalaislain 5 §:n säännös siitä, ettei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä, ja hallintolain (434/2003) 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää käsillä olevassa sääntely-yhteydessä erityistä huomiota siihen, että liikkumisvapauden ja henkilökohtaisen vapauden rajoitusten tulee olla kussakin yksittäistapauksessa paitsi välttämättömiä myös oikeassa suhteessa saavutettavaan tavoitteeseen nähden. Tämän seikan merkitystä korostaa se, että ulkomaalaislain 7 luvussa säännellään useita erilaisia turvaamistoimia, joiden määräämisedellytykset ovat osittain päällekkäisiä. Turvaamistoimien määräämisen yleisiä edellytyksiä koskevaa 117 a §:ää tulee sen vuoksi täydentää maininnalla turvaamistoimien käytön oikeasuhtaisuudesta. Tällainen muutos on edellytys lain käsittelylle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten, että pykälän 1 momenttiin lisätään edellytys turvaamistoimen oikeasuhtaisuudesta.
120 a §. Asumisvelvollisuus.
Pykälän 1 momentin mukaan kansainvälistä suojelua hakenut ulkomaalainen voidaan lain edellytysten täyttyessä määrätä asumaan nimetyssä vastaanottokeskuksessa ja ilmoittautumaan siellä yhdestä neljään kertaa vuorokaudessa.
Perustuslakivaliokunta lausunnossaan toteaa, että velvollisuus asua nimetyssä vastaanottokeskuksessa on valiokunnan käsityksen mukaan liikkumisvapauden rajoitus, jota tulee tarkastella perusoikeuksien yleisten rajoittamisedellytysten kannalta. Ottaen kuitenkin huomioon asumisvelvollisuuteen liittyvän velvollisuuden ilmoittautua vastaanottokeskuksessa jopa neljä kertaa vuorokaudessa saattavat asumisvelvollisuuden vaikutukset muodostua sellaisiksi, että turvaamistoimi tosiasiallisesti on lähellä vapaudenmenetystä.
Perustuslakivaliokunta katsoo, että perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin kuuluvan täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen sekä rajoituksen oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta ei ole ongelmatonta, ettei laissa ehdoteta säädettäväksi edellytyksistä, jotka otetaan huomioon päätettäessä päivittäisten ilmoittautumiskertojen määrästä. Ottaen huomioon, että toimivalta määrätä asumisvelvollisuus on useammalla eri viranomaisella, on valiokunnan mielestä olemassa myös vaara viranomaiskäytäntöjen muodostumisesta epäyhteneväisiksi. Perustuslakivaliokunnan mukaan lain 120 a §:ää tulee täydentää sääntelyllä sellaisista perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävistä edellytyksistä, joiden perusteella päivittäisten ilmoittautumiskertojen määrästä päätetään.
Hallintovaliokunta toteaa, ettei hallituksen esityksen perusteluissa, kuten ei perustuslakivaliokunnan lausunnossakaan, ole eritelty seikkoja, joiden perusteella ilmoittautumiskertojen määrästä tulisi päättää. Asiasta saadun selvityksen perusteella yksittäisen päätöksen perusteena olevien seikkojen luetteleminen laissa osoittautuisi vaikeaksi, sillä asumisvelvollisuuteen sisältyvän ilmoittautumisvelvollisuuden ilmoittautumiskertojen määrä perustuu aina yksilölliseen arviointiin ja harkintaan. Valiokunta pitää kuitenkin sääntelyn täydentämistä aiheellisena ja ehdottaa 1 momenttiin lisättäväksi säännöksen, jonka mukaan ilmoittautumiskertojen määrää päätettäessä tulee yksilöllisen arvioinnin perusteella varmistaa, että asumisvelvollisuuteen määrätyn oikeuksia ei rajoiteta enempää kuin se on välttämätöntä ja että turvaamistoimen tarkoitus toteutuu. Säännös korostaa oikeasuhtaisuusperiaatteen noudattamista.
Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan ilmoittautuminen yhden kerran päivässä voisi olla mahdollista esimerkiksi, jos asumisvelvollisuuden kohteena on viranomaisten kanssa yhteistyökykyinen henkilö, jonka työssäkäynti tai koulunkäynti on säännöllistä. Myös esimerkiksi asumisvelvollisuuteen määrätyn henkilön mahdollisen kuntoutuksen tai hoitosuhteen toteuttaminen voivat vaikuttaa ilmoittautumiskertojen määrään. Mikäli yksilöllisen harkinnan perusteella on välttämätöntä varmistaa, että henkilö on riittävästi tavoitettavissa turvaamistoimen tarkoituksen toteuttamiseksi esimerkiksi maasta poistamisvaiheessa, voi olla tarpeen määrätä ilmoittautumisvelvollisuuden enimmäismäärä eli ilmoittautumisvelvollisuus neljä kertaa päivässä. Turvaamistoimen määrännyt viranomainen voi vastaanottokeskuksen johtajaa kuultuaan lain mukaan myöntää painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi luvan jättää tilapäisesti ilmoittautumatta.
Hallituksen esityksessä ei ehdoteta säädettäväksi enimmäiskestoa asumisvelvollisuudelle. Asumisvelvollisuutta koskee kuitenkin ulkomaalaislain 117 a §:n säännös, jonka mukaan turvaamistoimi on voimassa, kunnes maahantulon tai maassa oleskelun edellytykset on selvitetty, kunnes maasta poistamista koskeva päätös on pantu täytäntöön tai kunnes asian käsittely on muutoin päättynyt. Turvaamistoimi on heti määrättävä päättyväksi, kun se ei ole enää välttämätön päätöksenteon tai täytäntöönpanon turvaamiseksi.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan asumisvelvollisuus merkitsee liikkumisvapauden rajoitusta. Rajoituksen oikeasuhtaisuuden kannalta on merkityksellistä, ettei asumisvelvollisuudelle ehdoteta säädettäväksi tarkkaa enimmäiskestoa. Vaikka asumisvelvollisuuden kestoa rajoittaakin ulkomaalaislain 117 a §:n yleissäännös, tulee lakiin ottaa säännökset velvollisuuden enimmäiskestosta. Tällainen muutos on edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan enimmäiskesto voi olla jossakin määrin pidempi kuin säilöönotolle ulkomaalaislain 127 §:ssä säädetty enimmäisaika.
Ulkomaalaislain 127 §:n mukaan säilöön otettu on päästettävä vapaaksi viimeistään kuuden kuukauden kuluttua säilöönottopäätöksestä. Säilöönottoaika voi kuitenkin olla tätä pidempi, ei kuitenkaan yli 12 kuukautta, jos säilöön otettu ei tee yhteistyötä palauttamisen toteuttamiseksi tai kolmannelta valtiolta ei saada tarvittavia paluuasiakirjoja ja maastapoistamisen täytäntöönpano viivästyy näistä syistä. Hallintovaliokunta arvioi, että asumisvelvollisuuden oikeasuhtaisena enimmäiskestona voidaan pitää 14 kuukautta, jolloin se on kaksi kuukautta pidempi kuin säilöönoton enimmäisaika. Hallintovaliokunta ehdottaa, että tätä koskeva säännös lisätään pykälän uudeksi 2 momentiksi, jolloin hallituksen esityksessä ehdotetun 120 a §:n 2—4 momenteista tulee pykälän 3—5 momentit.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että asumisvelvollisuus voitaisiin määrätä myös alaikäiselle. Valiokunta toteaa, että asumisvelvollisuuden määräämistä koskevien edellytysten lisäksi sovellettaviksi tulevat 117 a §:ssä säädetyt turvaamistoimien määräämisen yleiset edellytykset mukaan lukien välttämättömyys- ja oikeasuhtaisuusvaatimus sekä lain 5 § ulkomaalaisen oikeuksien kunnioittamisesta, joita sovelletaan täysikäistenkin kohdalla, sekä erityisesti 6 § lain soveltamisesta alaikäisiin, jossa säädetään lapsen edun ja hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyvien seikkojen huomioon ottamisesta, lapsen kuulemisesta sekä asian kiireellisestä käsittelystä. Kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain 5 luvussa säädetään ilman huoltajaa olevan lapsen edustamisesta.
120 b §. Lapsen asumisvelvollisuus.
Valiokunnan yleisperusteluissa esitetyn mukaisesti hallintovaliokunta ehdottaa, että säännös lapsen asumisvelvollisuudesta (122 a §) sijoitetaan asumisvelvollisuutta koskevan pykälän perään lakiehdotuksen uudeksi 120 b §:ksi, jolloin hallituksen esityksessä ehdotettu 122 a § poistetaan. Tämän seurauksena myös lain johtolausetta on tarpeen muuttaa.
Lapsen asumisvelvollisuus merkitsee velvollisuutta oleskella tietyn vastaanottokeskuksen alueella ja ilmoittautua siellä yhdestä neljään kertaan vuorokaudessa. Lapsen asumisvelvollisuus voidaan määrätä vain kielteisen turvapaikkapäätöksen ja täytäntöönpanokelpoisen maasta poistamispäätöksen saaneelle 15—17 vuotta täyttäneelle ilman huoltajaa olevalle lapselle.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että lapsen asumisvelvollisuutta on vapauden rajoituksen aste, kesto ja sen vaikutus sosiaalisiin suhteisiin huomioon ottaen pidettävä perustuslain 7 §:n 3 momentissa tarkoitettuna vapaudenmenetyksenä, kuten esityksen perusteluissakin on arvioitu. Perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin kuuluvan täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen sekä rajoituksen oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta ei ole ongelmatonta, ettei laissa ehdoteta säädettäväksi edellytyksistä, jotka otetaan huomioon päätettäessä päivittäisten ilmoittautumiskertojen määrästä. Ottaen huomioon, että toimivalta määrätä asumisvelvollisuus on useammalla eri viranomaisella, on valiokunnan mielestä olemassa myös vaara viranomaiskäytäntöjen muodostumisesta epäyhteneväisiksi. Perustuslakivaliokunnan mukaan lapsen asumisvelvollisuutta koskevaa pykälää tulee täydentää sääntelyllä sellaisista perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävistä edellytyksistä, joiden perusteella päivittäisten ilmoittautumiskertojen määrästä päätetään.
Hallintovaliokunta toteaa, että myös lapsen asumisvelvollisuuden kohdalla yksittäisen päätöksen perusteena olevien seikkojen luetteleminen laissa osoittautuisi vaikeaksi, sillä myös lapsen asumisvelvollisuuteen sisältyvän ilmoittautumisvelvollisuuden ilmoittautumiskertojen määrä perustuu aina yksilölliseen arviointiin ja harkintaan. Valiokunta katsoo, että säännöstä on kuitenkin täsmennettävä, ja ehdottaa, että pykälän 1 momenttiin lisätään vastaava säännös kuin asumisvelvollisuutta koskevan 120 a §:n 1 momenttiin.
Valiokunnan ehdottama säännös korostaa oikeasuhtaisuusperiaatteen noudattamista. Ilmoittautumiskertojen määrää päätettäessä varmistetaan yksilöllisen arvioinnin perusteella, että lapsen asumisvelvollisuuteen määrätyn oikeuksia ei rajoiteta enempää kuin se on välttämätöntä ja myös, että turvaamistoimen tarkoitus eli maasta poistaminen toteutuu. Valiokunnan käsityksen mukaan esimerkiksi ilmoittautuminen yhden kerran päivässä voisi olla mahdollista, jos asumisvelvollisuuden kohteena oleva lapsi on viranomaisten kanssa yhteistyökykyinen. Mikäli yksilöllisen harkinnan perusteella on välttämätöntä varmistaa, että lapsi on varmasti tavoitettavissa turvaamistoimen tarkoituksen toteuttamiseksi eli hänen maasta poistamisekseen, voi olla tarpeen määrätä ilmoittautumisvelvollisuus neljä kertaa päivässä. Turvaamistoimen määrännyt viranomainen voi kuitenkin vastaanottokeskuksen johtajaa kuultuaan myöntää lapselle luvan poistua tilapäisesti vastaanottokeskuksen alueelta painavan henkilökohtaisen syyn vuoksi.
Lisäksi 1 momentissa oleva viittaus 120 a §:n 3 ja 4 momenttiin tulee valiokunnan 120 a §:ään ehdottaman uuden 2 momentin vuoksi muuttaa viittaukseksi pykälän 4 ja 5 momenttiin.
Hallituksen esitykseen sisältyvän 122 a §:n 3 momentin mukaan lapsen asumisvelvollisuuden enimmäiskesto on kaksi viikkoa. Lisäksi lapsen asumisvelvollisuutta voidaan jatkaa enintään kaksi viikkoa, jos se on välttämätöntä maata poistamisen täytäntöönpanon turvaamiseksi. Säilöön otettu ilman huoltajaa oleva lapsi on ulkomaalaislain voimassa olevan 122 §:n mukaan päästettävä vapaaksi viimeistään 72 tunnin kuluttua säilöön ottamisesta. Erityisistä syistä säilössä pitoa voidaan jatkaa enintään 72 tuntia.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että lapsen asumisvelvollisuuden enimmäiskesto olisi yli neljä kertaa säilöönoton enimmäiskeston pituinen. Enimmäiskestoa perustellaan hallituksen esityksessä lähinnä toteamalla kyseessä olevan säilöön ottamista lievempi vapauden rajoitus. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan lapsen asumisvelvollisuudelle ehdotettu kesto liittyy maasta poistamista koskevien viranomaismenettelyjen vaatimaan aikaan.
Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Myös ulkomaalaislain 6 §:n mukaan päätöksenteossa, joka koskee lasta, on erityistä huomiota kiinnitettävä lapsen etuun sekä hänen kehitykseensä ja terveyteensä liittyviin seikkoihin. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 37 artiklan mukaan lapsen vapaudenriistoon saadaan turvautua vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona.
Lapsen asumisvelvollisuudessa vapaudenmenetyksen aste on jossakin määrin lievempi kuin säilöönotossa, millä voi perustuslakivaliokunnan mielestä olla merkitystä arvioitaessa turvaamistoimen enimmäiskestoa. Ottaen kuitenkin huomioon lapsen vapaudenmenetyksen viimesijaisen aseman, tavoitteen käyttää lapsen asumisvelvollisuutta säilöönoton vaihtoehtona ja asumisvelvollisuuden kestolle esitetyt perustelut perustuslakivaliokunta pitää lapsen asumisvelvollisuudelle ehdotettua enimmäiskestoa oikeasuhtaisuusvaatimuksen kannalta ongelmallisena. Enimmäiskestoa tulee lyhentää oikeasuhtaisemmaksi säilöönoton enimmäiskestoon nähden, jotta laki voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallintovaliokunnan saaman, poliisin tietoihin perustuvan tiedon mukaan maasta poistamiseen tarvittava aika vaihtelee tapauskohtaisesti, eikä kaksi viikkoa kaikissa tapauksissa ole aina ollut riittävä aika. Hallintovaliokunta katsoo joka tapauksessa perustuslakivaliokunnan tavoin, että lapsen asumisvelvollisuuden enimmäiskestoa ei voida pitää oikeasuhtaisena säilöönoton enimmäiskestoon nähden. Hallintovaliokunta ehdottaa uuden 120 b §:n 3 momentissa, että lapsen asumisvelvollisuuden enimmäiskesto vähennetään puoleen hallituksen esityksessä ehdotetusta siten, että lapsi on päästettävä vapaaksi viimeistään viikon kuluttua asumisvelvollisuuden määräämisestä. Lapsen asumisvelvollisuutta voidaan jatkaa enintään yhdellä viikolla, jos se on välttämätöntä maasta poistamisen täytäntöönpanon turvaamiseksi. Lisäksi hallintovaliokunta muistuttaa, että ulkomaalaislain 117 a §:n mukaan turvaamistoimi on heti määrättävä päättyväksi, kun se ei ole enää välttämätön turvaamistoimen tarkoituksen saavuttamiseksi.
122 §. Lapsen säilöön ottaminen.
Valiokunnan yleisperusteluissa esitetyn mukaisesti ja perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten hallintovaliokunta ehdottaa, että 1 momentin 1 kohdassa oleva viittaus 118—120 a §:ään muutetaan viittaukseksi 118—120 b §:ään, jolloin viittaus kattaa myös lapsen asumisvelvollisuuden. Tällä täsmennetään sitä, että lapsi voidaan ottaa säilöön vain, jos lapsen asumisvelvollisuutta koskevat edellytykset täyttyvät ja yksilöllisen arvioinnin perusteella lapsen asumisvelvollisuuden asettamisen katsotaan olevan riittämätön toimenpide.
124 §. Säilöön ottamisesta ilmoittaminen ja tuomioistuinkäsittely.
Pykälän 2 momentin mukaan käräjäoikeuden on otettava lapsen asumisvelvollisuutta koskeva asia käsiteltäväksi viipymättä ja viimeistään neljän vuorokauden kuluttua asumisvelvollisuuden alkamisesta. Hallintovaliokunta toteaa, että ehdotetun säännöksen vuoksi myös hallituksen esitykseen sisältymättömässä pykälän 1 momentissa, jossa säädetään käräjäoikeudelle tehtävästä ilmoituksesta, on mainittava lapsen asumisvelvollisuus. Valiokunta ehdottaa, että mainittuun 1 momenttiin tehdään tässä yhteydessä tarvittavat täydennykset. Tämä tulee huomioida myös lain johtolauseessa.
Lisäksi 2 momentin viittaus lapsen asumisvelvollisuutta koskevaan 122 a §:ään tulee muuttaa viittaukseksi uuteen 120 b §:ään.
Ehdotetun 124 §:n 2 momentin mukaan määräaikaa on noudatettava viikonpäivistä riippumatta, toisin sanoen neljä vuorokautta voi tulla täyteen viikonloppuna ja juhlapyhinä. Asia voi siten tulla käsiteltäväksi normaalin virastoajan ulkopuolella päivystysasiana. Hallituksen esityksen perusteluissa ei ole käsitelty tässä yhteydessä oikeusministeriön asetusta vangitsemisasioiden ja muiden kiireellisten asioiden käsittelystä eräissä tapauksissa (953/2013). Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan ulkomaalaislakiin ehdotetusta muutoksesta seuraa mahdollisesti tarve tarkistaa mainittua asetusta.
126 §. Käräjäoikeuden päätös.
Esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälän 2 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi tekninen korjaus. Säännöksessä on kysymys siitä, että käräjäoikeuden määrätessä säilöön otetun pidettäväksi edelleen säilössä hänet on määrättävä passitettavaksi säilöönottoyksikköön tai poikkeuksellisesti poliisin pidätystiloihin. Voimassa olevassa laissa on virheellisesti viittaus säilöön ottamisesta päättämistä koskevaan 123 §:ään, kun siinä pitäisi viitata säilöön otetun sijoittamista koskevan 123 a §:n 1 tai 2 momenttiin. Hallituksen esitykseen sisältyvässä lakiehdotuksessa on kuitenkin virheellisesti viittaus 123 a §:n 2 ja 3 momenttiin. Valiokunta ehdottaa, että säännös korjataan esityksen perustelujen mukaisesti.
185 §. Ulkomaalaisrikkomus.
Valiokunta ehdottaa, että pykälän 1 momentin 3 kohdassa oleva viittaus lapsen asumisvelvollisuutta koskevaan 122 a §:ään muutetaan viittaukseksi uuteen 120 b §:ään.