Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki henkilötietojen käsittelystä Tullissa (1. lakiehdotus, jäljempänä Tullin henkilötietolaki). Samalla voimassa oleva samanniminen laki (639/2015) kumottaisiin. Lisäksi esitykseen sisältyy yhdeksän liitelakia, joihin sisältyvät muutokset ovat pääosin teknisiä. 

Esityksen keskeisenä tavoitteena on uudistaa henkilötietojen käsittelyä Tullissa koskeva lainsäädäntö niin, että se vastaa EU:n tietosuojalainsäädännön vaatimuksia, ottaen huomioon rikostorjunnan, tulli- ja verovalvonnan tarpeet sekä perus- ja ihmisoikeuksien suojaa koskevat vaatimukset. Tavoitteena on myös saattaa lainsäädäntö vastaamaan toimintaympäristön ja tullilainsäädännön muutoksista johtuvia keskeisiä ja tärkeitä henkilötietojen käsittelyn ja tietosuojan tarpeita sekä korjata lain soveltamisessa ilmi tulleita epäkohtia. 

Eduskunnalle on annettu myös esitykset uusiksi laeiksi henkilötietojen käsittelystä poliisissa ja Rajavartiolaitoksessa (HE 242/2018 vp ja HE 241/2018 vp). Tarkoituksena on, että Tullin henkilötietolakia uudistetaan vastaavalla tavalla poliisin ja Rajavartiolaitoksen henkilötietolakiehdotusten kanssa. Tullin rikostorjuntatoiminta edellyttää yhdenmukaisia säännöksiä muiden rikostorjuntaa suorittavien viranomaisten kanssa. Tätä edellyttää myös PTR-viranomaisten tiivis yhteistyö. Hallintovaliokunta on todennut nykyisen Tullin henkilötietolain käsittelyn yhteydessä, että rikostorjunnan tehokkuuden ylläpitäminen edellyttää Tullin henkilörekisterilainsäädännön yhdenmukaistamista nykyistä enemmän erityisesti poliisin vastaavan lainsäädännön kanssa (HaVM 54/2014 vp). Koska poliisin ja Rajavartiolaitoksen henkilötietolait on esitetty uudistettavaksi kokonaan, on myös Tullin henkilötietolain uudistaminen kokonaan tarpeen, vaikka nykyinen laki on sinänsä suhteellisen uusi. 

Euroopan unionin uusi tietosuojalainsäädäntö on eriyttänyt säädöspohjaa siten, ettei kaikkeen henkilötietojen käsittelyyn ole enää mahdollista soveltaa samaa sääntelyä. EU:n yleistä tietosuoja-asetusta (EU 2016/679) on alettu soveltaa 25.5.2018. Sitä kansallisesti täydentää ja täsmentää 1.1.2019 voimaan tullut tietosuojalaki (1050/2018). Tietosuojalain kanssa samanaikaisesti on tullut voimaan henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä annettu laki (1054/2018, rikosasioiden tietosuojalaki), jolla on pantu kansallisesti täytäntöön ns. rikosasioiden tietosuojadirektiivi (EU) 2016/680 (jäljempänä myös poliisidirektiivi). 

Tietosuoja-asetusta ja sitä täydentävää tietosuojalakia sovelletaan Tullissa esimerkiksi tulli- ja verovalvontaan, muihin Tullille säädettyihin valvontatehtäviin ja rajavalvontatehtäviin liittyvään henkilötietojen käsittelyyn. Tietosuojadirektiivin soveltamisalaan Tullissa kuuluvat rikosten ennalta estäminen, paljastaminen, selvittäminen ja syyteharkintaan saattaminen. Ehdotettu Tullin henkilötietolaki on edellä kuvattua yleislainsäädäntöä täydentävä erityislaki. 

Esityksessä lain rakenne ehdotetaan uudistettavaksi kokonaisuudessaan. Sääntelyn selkeystavoitteisiin ei ole kuitenkaan täysin päästy, mikä pitkälti johtuu EU-oikeuden ja sen tietosuojasääntelyn rajoitetusta ja erityisestä soveltamisalasta. Sääntelyssä on myös noudatettava perustuslain ja ihmisoikeussopimusten tulkintakäytännöstä ilmeneviä vaatimuksia lainsäädännön yksityiskohtaisuudesta ja tarkkarajaisuudesta. 

Hallintovaliokunta pitää merkittävänä muutoksena voimassa olevaan lakiin verrattuna sitä, että nykyinen tietojärjestelmiä ja muita Tullin henkilörekistereitä koskeva sääntely korvattaisiin säännöksillä henkilötietojen käsittelytarkoituksista ja käsiteltävien henkilötietojen sisällöstä. Laissa säädettäisiin käsiteltävistä perustiedoista sekä asiakohtaisista tietoluokista. Ehdotuksen mukaan Tullin henkilötietolain 2 luvussa tarkoitettujen henkilötietojen rekisterinpitäjänä toimii Tulli. Tuntomerkkitietojen osalta rekisterinpitäjästä säädetään erikseen. Niiden rekisterinpitäjänä toimii poliisin henkilötietolain mukaisesti poliisi. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos valiokunnan periaatesäännöksistä sekä 5, 6, 7, 8, 9, 12, 14, 15, 18 ja 19 §:stä tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon. 

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Hallintovaliokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

Käsittelytarkoituksiin perustuva sääntely

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 8 artiklassa edellytetään, että henkilötietojen käsittelyn on tapahduttava tiettyä tarkoitusta varten. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan henkilötiedot on kerättävä tiettyä, nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 2 kohdan mukaan rekisterinpitäjä vastaa siitä, ja sen on pystyttävä osoittamaan, että 1 kohtaa on noudatettu. Tietosuoja-asetusta ei kuitenkaan sovelleta muun ohella sellaiseen henkilötietojen käsittelyyn, jota suoritetaan sellaisen toiminnan yhteydessä, joka ei kuulu unionin lainsäädännön soveltamisalaan tai jota toimivaltaiset viranomaiset suorittavat rikosten ennalta estämistä, tutkintaa, paljastamista tai rikoksiin liittyviä syytetoimia varten tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa varten, mukaan lukien yleiseen turvallisuuteen kohdistuvilta uhkilta suojelua ja tällaisten uhkien ehkäisyä varten. Ensin mainitun poikkeuksen alaan lukeutuu muun ohella lähtökohtaisesti kansallinen turvallisuus (ks. myös PeVL 35/2018 vp, PeVL 36/2018 vp), jälkimmäisen alaan lähinnä poliisidirektiivi. 

Poliisidirektiiviä sovelletaan sen 2 artiklan mukaan toimivaltaisten viranomaisten direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädettyjä tarkoituksia varten suorittamaan henkilötietojen käsittelyyn. Viitatun artiklan mukaisia tarkoituksia ovat rikosten ennalta estäminen, tutkiminen, paljastaminen tai rikoksiin liittyvien syytetoimien tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpano, mukaan lukien yleiseen turvallisuuteen kohdistuvilta uhkilta suojelu ja tällaisten uhkien ehkäisy. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohta edellyttää, että henkilötiedot kerätään tiettyjä nimenomaisia ja laillisia tarkoituksia varten. Direktiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan rekisterinpitäjän on kyettävä osoittamaan, että henkilötietoja on käsitelty tämän periaatteen mukaisesti. Direktiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa säännellään tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvaa käsittelyä, on täsmennettävä ainakin käsittelyn tavoitteet, käsiteltävät henkilötiedot ja käsittelyn tarkoitukset. 

Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan henkilötietojen käsittelyä koskevaa lainsäädäntöä pitänyt henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina muun ohella rekisteröinnin tietosisältöjä, tavoitetta ja sallittuja käyttötarkoituksia (ks. PeVL 14/1998 vp ja esimerkiksi PeVL 14/2018 vp).Valiokunnan edellä selostetun tarkistetun käytännön mukaan näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla tulee nyt arvioitavassa sääntelykontekstissa olla edelleen kattavaa ja yksityiskohtaista. 

Hallituksen esitykseen sisältyvillä lakiehdotuksilla voimassa olevan lain valtakunnallisia tietojärjestelmiä ja muita Tullin henkilörekistereitä koskeva sääntely ehdotetaan korvattavaksi säännöksillä Tullille laissa säädettyjen valvontatehtävien suorittamiseksi ja rikosten ennalta estämiseksi, paljastamiseksi, selvittämiseksi ja syyteharkintaan saattamiseksi tarpeellisten henkilötietojen käsittelytarkoituksista ja käsiteltävien henkilötietojen sisällöstä. Perustuslakivaliokunnalla ei ole ollut huomauttamista tähän lähtökohtaan. 

Esityksen muiden lähtökohtien arviointia

Perustuslakivaliokunta on hiljattain arvioinut (PeVL 26/2018 vp) rikosasioiden tietosuojalain säätämiseen tähdännyttä hallituksen esitystä, johon sisältyvän lakiehdotuksen tarkoituksena on muun ohella toimeenpanna poliisidirektiivi. Valiokunta on EU:n tietosuoja-asetuksen sovelta-misalalla tarkistanut kantaansa henkilötietojen suojasta lailla säätämisen vaatimuksen osalta. Valiokunnan mukaan merkityksellistä on, että toisin kuin suoraan sovellettava tietosuoja-asetus poliisidirektiivi ei sisällä sellaista yksityiskohtaista sääntelyä, joka muodostaisi riittävän säännöspohjan perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (ks. myös PeVL 14/2018 vp, s. 7). Merkityksellistä on lisäksi, että kansallinen turvallisuus on Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa suljettu EU:n toimivallan ulkopuolelle eikä siten kuulu myöskään lähtökohtaisesti poliisidirektiivin soveltamisalalle. Tästä syystä kansallisen turvallisuuden perusteella käsiteltävistä henkilötiedoista on perustuslain 10 §:n henkilötietojen suojaa koskevan turvaamisvelvoitteen johdosta säädettävä kansallisella lainsäädännöllä (ks. PeVL 26/2018 vp). 

Perustuslakivaliokunnan mukaan (PeVL 26/2018 vp, PeVL 14/2018 vp) perustuslain 10 §:ssä turvatut oikeudet saavat erityistä merkitystä korostuneen perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa. Valiokunta on esimerkiksi jo ennen perusoikeusuudistusta esittänyt sittemmin vakiintuneen luonnehdinnan, jonka mukaan "poliisilaki on tyypillisesti sellainen säädös, joka voi herkästi joutua ristiriitaan kansalaisten perusoikeuksien, varsinkin klassisten vapausoikeuksien kanssa" (PeVL 15/1994 vp, PeVL 67/2010 vp). Valiokunnan mukaan henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on tällaisissa suuren riskin perusoikeusherkissä sääntelykonteksteissa edelleen arvioitava valiokunnan aiemman sääntelyn lakitasoisuutta, täsmällisyyttä ja kattavuutta korostaneen käytännön pohjalta (ks. myös PeVL 14/2018 vp). 

Merkityksellistä tässä suhteessa oli myös, että tuolloin käsillä olleeseen esitykseen sisältyvä ehdotus laiksi henkilötietojen käsittelystä rikosasioissa ja kansallisen turvallisuuden ylläpitämisen yhteydessä olisi soveltamisalallaan yleislakina sovellettavaksi tuleva laki, jota on tarkoitus täydentää eri hallinnonaloja koskevalla erityislainsäädännöllä (PeVL 26/2018 vp). Valiokunnan käsityksen mukaan nyt arvioitavan lakiehdotuksen tarkoitus on toimia tällaisena täydentävänä erityislainsäädäntönä. 

Perustuslakivaliokunta on pitänyt henkilötietojen käsittelyä koskevassa valtiosääntöisessä arviossa merkityksellisenä myös käsittelyn tarkoitusta yksilöön kohdistuvan julkisen vallan käytön mahdollistajana (ks. PeVL 1/2018 vp). Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta. Toimivaltuuksien tulee perustuslain 2 §:n 3 momentissa vahvistetun oikeusvaltioperiaatteen vuoksi perustua lakiin (ks. myös PeVL 10/2016 vp, PeVL 51/2006 vp). Toimivaltasääntely on valiokunnan käsityksen mukaan yleensä merkityksellistä myös perustuslaissa turvattujen perusoikeuksien näkökulmasta (PeVL 51/2006 vp). 

Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluista ilmenee, että arkaluonteisia henkilötietoja käsitellään Tullissa sekä direktiivin että asetuksen soveltamisalaan kuuluvia Tullin tehtäviä varten. Tullin tarpeet käsitellä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja liittyvät lähes jokaiseen 1. lakiehdotuksen mukaiseen käsittelytarkoitukseen. Esimerkiksi perustuslakivaliokunnan käytännössä (ks. esim. PeVL 14/2009 vp) arkaluonteisiin tietoihin rinnastettuja biometrisiä tietoja käsitellään perustelujen mukaan rikosten ennalta estämiseen, paljastamiseen ja selvittämiseen liittyvissä tehtävissä. 

Perustuslakivaliokunta on arvioinut arkaluonteisten tietojen käsittelyä pitäen lähtökohtana, että yksityiselämän suojaan kohdistuvia rajoituksia on arvioitava kulloisessakin sääntely-yhteydessä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa (ks. PeVL 42/2016 vp ja siinä viitatut lausunnot). Merkityksellistä on ollut, että valiokunnan vakiintuneen käytännön mukaan lainsäätäjän liikkumavaraa rajoittaa henkilötietojen käsittelystä säädettäessä erityisesti se, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy perustuslain 10 §:n samassa momentissa turvatun yksityiselämän suojan piiriin. Lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa. Valiokunta on tämän vuoksi arvioinut erityisesti arkaluonteisten tietojen käsittelyn sallimisen koskevan yksityiselämään kuuluvan henkilötietojen suojan ydintä (PeVL 37/2013 vp), minkä johdosta esimerkiksi tällaisia tietoja sisältävien rekisterien perustamista on arvioitava perusoikeuksien rajoitusedellytysten, erityisesti rajoitusten hyväksyttävyyden ja oikeasuhtaisuuden, kannalta (PeVL 29/2016 vp ja esimerkiksi PeVL 21/2012 vp, PeVL 47/2010 vp sekä PeVL 14/2009 vp). Valiokunta on antanut merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevan sääntelyn kattavuutta, täsmällisyyttä ja sisältöä (ks. esim. PeVL 38/2016 vp). 

Perustuslakivaliokunta on painottanut arkaluonteisten tietojen käsittelyn aiheuttamia uhkia. Valiokunnan mielestä arkaluonteisia tietoja sisältäviin laajoihin tietokantoihin liittyy tietoturvaan ja tietojen väärinkäyttöön liittyviä vakavia riskejä, jotka voivat viime kädessä muodostaa uhan henkilön identiteetille (PeVL 13/2016 vp, PeVL 14/2009 vp). Myös EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen mukaan erityisiä henkilötietoja, jotka ovat erityisen arkaluonteisia perusoikeuksien ja -vapauksien kannalta, on suojeltava erityisen tarkasti, koska niiden käsittelyn asiayhteys voisi aiheuttaa huomattavia riskejä perusoikeuksille ja -vapauksille. Valiokunta on tämän johdosta kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että arkaluonteisten tietojen käsittely on syytä rajata täsmällisillä ja tarkkarajaisilla säännöksillä vain välttämättömään (ks. esim. PeVL 3/2017 vp). Tällaista rajausta on valiokunnan uudemmassa käytännössä pidetty säätämisjärjestyskysymyksenä (ks. esim. PeVL 15/2018 vp). 

Perustuslakivaliokunnan mukaan arkaluonteisten tietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä on sanotun johdosta, tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa, edelleen syytä arvioida myös aiemman sääntelyn lakitasoisuutta koskevan käytännön pohjalta. Yleistä tietosuoja-asetusta yksityiskohtaisemman lakitasoisen sääntelyn tarve tulee kuitenkin perustella myös tietosuoja-asetuksen puitteissa tapauskohtaisesti. Sääntelyn tarpeen osalta on syytä kiinnittää huomiota myös asetuksessa omaksuttuun riskiperusteiseen lähestymistapaan. Valiokunta painottaa, että myös arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä koskevan sääntelyn kohdalla on syytä pyrkiä selkeään ja ymmärrettävään lainsäädäntöön (PeVL 14/2018 vp). 

Tullin henkilörekistereihin talletetaan runsaasti sellaisia tietoja, joiden suojaaminen oikeudettomalta käytöltä on erittäin tärkeää. Tällaisessa tilanteessa myös tietojen käytön valvontaan on kiinnitettävä korostettua huomiota (PeVL 51/2018 vp, PeVL 42/2014 vp, ks. myös PeVL 35/2018 vp). Perustuslakivaliokunta korostaa, että tietojen suojaamista oikeudettomalta käytöltä ei voi perustaa yksin rekisterinpitäjää tai tietojen käsittelijää koskevan virkavastuun tai muun seuraamusjärjestelmän varaan (PeVL 51/2018 vp, PeVL 52/2018 vp). 

Perustuslakivaliokunta toteaa, ettei se ole valtiosääntöisen tehtävänsä puitteissa arvioinut kattavasti ehdotetun sääntelyn suhdetta EU-oikeuteen. Hallintovaliokunnan on syytä varmistua, että ehdotettu sääntely ei ole ristiriidassa EU-oikeuden asettamien vaatimusten kanssa. 

Hallintovaliokunta toteaa, että rikosasioiden tietosuojadirektiivin mukaan jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa säännellään direktiivin soveltamisalaan kuuluvaa henkilötietojen käsittelyä, on täsmennettävä ainakin käsittelyn tavoitteet, käsiteltävät henkilötiedot ja käsittelyn tarkoitukset. Direktiivissä asetetaan eräänlainen minimitaso. Perustuslakivaliokunta on tietosuojauudistuksen yhteydessä todennut, että direktiivi ei sisällä sellaista yksityiskohtaista sääntelyä, joka muodostaisi riittävän säännöspohjan perustuslaissa turvatun yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta (PeVL 14/2018 vp). Sääntelyä on siten täydennettävä kansallisella lailla. 

Tietosuoja-asetus puolestaan on suoraan sovellettavaa oikeutta. Tietosuoja-asetus sisältää kuitenkin tietyiltä osin kansallista liikkumavaraa. Kansallisella lailla voidaan täsmentää henkilötietojen käsittelyn oikeusperustaa ja käsittelyn sisältöä sekä esimerkiksi tiettyjen edellytysten vallitessa poiketa rekisteröidyn oikeuksista. Henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuudesta säädetään tarkemmin 6 artiklassa. Asetuksen 9 artiklan nojalla voidaan antaa tarkempia säännöksiä myös erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien henkilötietojen käsittelystä. Perustuslakivaliokunta on korostanut, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (PeVL 14/2018 vp). 

Hallituksen esityksen perusteluissa on tehty selkoa esitykseen sisältyvien ehdotusten suhteesta rikosasioiden tietosuojalakiin sekä tietosuoja-asetukseen. Hallintovaliokunta ehdottaa jäljempänä lakiehdotukseen muutoksia, joilla on merkitystä myös EU-oikeuden kannalta. EU:n tietosuojalainsäädännöstä ei seuraa rajoitteita sen suhteen, valitaanko sääntelyratkaisuksi nykyinen rekisteripohjainen tai esityksessä ehdotettu käyttötarkoituksiin perustuva sääntelyratkaisu. 

Lisäksi hallintovaliokunta toteaa, että tietosuoja-asetus, tietosuojalaki ja rikosasioiden tietosuojalaki sisältävät yksityiskohtaiset säännökset muun muassa henkilötietojen käsittelyn yleisistä periaatteista, rekisterinpitäjän velvollisuuksista ja rekisteröidyn oikeuksista, tietoturvallisuudesta ja henkilötietojen käsittelyn valvonnasta sekä lainvastaisen henkilötietojen käsittelyn seuraamuksista. 

Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan ehdotuksessa on otettu asianmukaisesti huomioon EU-oikeudesta johtuvat vaatimukset. Toimivalta arvioida sääntelyn EU-oikeuden mukaisuutta on kuitenkin Euroopan unionin tuomioistuimella. 

Lain soveltamisala

Perustuslakivaliokunnan mielestä sovellettavan lainsäädännön kokonaisuutta ei voi luonnehtia selkeäksi ja ymmärrettäväksi, vaikka nyt arvioitavan sääntelyn rakenteessa onkin pyritty selkeyteen ja yksinkertaisuuteen. Sovellettavina olevien EU- ja kansallisten säädösten väliset suhteet muodostuvat osittain päällekkäisiksi ja osittain toisistaan erotettaviksi. Ehdotetun sääntelyn täsmällistä soveltamisalaa on hankalaa ja vaivalloista selvittää lakiehdotuksen sisältämän sääntelyn perusteella. Lakiehdotuksen soveltamisalaa ja suhdetta muuhun lainsäädäntöön määrittelevä 2 § ei tältä osin ole erityisen selkeä. Vaikka perustuslakivaliokunnan mielestä on selvää, että varsin merkittävä osa sääntelyn monimutkaisuudesta palautuu EU-oikeuden ja sen tietosuojasääntelyn rajoitettuun ja eriytettyyn soveltamisalaan, on hallintovaliokunnan syytä selvittää keinoja sääntelyn soveltamisalan selkeyttämiseen. 

Hallintovaliokunta katsoo, että säännöstasolla ehdotetun lain soveltamisalaa ei EU-sääntelystä tulevista reunaehdoista johtuen ole juurikaan edellytyksiä täsmentää. Ehdotetun sääntelyn jakautuminen eri yleislakien soveltamisalaan on kuvattu lakiehdotuksen 2 §:ssä tietosuojan yleislainsäädännön mahdollistamalla tarkkuudella. Valiokunta toteaa sääntelystä kuitenkin seuraavaa. 

Tullin henkilötietolain soveltamisen ala määrittyy soveltamisalaa koskevan 1 §:n ja suhdetta muuhun lainsäädäntöön sääntelevän 2 §:n muodostamasta kokonaisuudesta. Hallintovaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevin tavoin 1 §:ään eräitä täsmennyksiä. Niin Tullin kuin poliisin ja Rajavartiolaitoksenkin toimialaan sisältyy myös erityislainsäädäntöä. Esimerkkinä erityissääntelystä voidaan mainita hallituksen esityksessä HE 55/2018 vp ehdotettu laki lentoliikenteen matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismin ja vakavan rikollisuuden torjunnassa. 

Mainitussa 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädettäisiin siitä, milloin Tullin tehtävien suorittamiseksi tapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn sovellettaisiin rikosasioiden tietosuojalakia (1 momentti). Rikosasioiden tietosuojalain soveltamisalaan kuuluisi kyseisen lain 1 §:n mukaisesti henkilötietojen käsittely rikosten ennalta estämiseksi, paljastamiseksi, selvittämiseksi tai syyteharkintaan saattamiseksi sekä yleiseen turvallisuuteen kohdistuvilta uhkilta suojelemiseksi ja tällaisten uhkien ehkäisemiseksi. Yleisen tietosuoja-asetuksen sovellettavuus määräytyy suoraan asetuksen nojalla ilman, että asetuksen soveltamisalaa voitaisiin rajoittaa tai selittää kansallisella sääntelyllä. Tästä syystä 2 §:n 2 momenttiin sisältyy vain informatiivinen viittaus tietosuoja-asetukseen. Tietosuoja-asetusta ja sitä täydentävää kansallista tietosuojalakia sovelletaan Tullissa esimerkiksi tulli- ja verovalvontaan, muihin Tullille säädettyihin valvontatehtäviin ja rajavalvontatehtäviin liittyvään henkilötietojen käsittelyyn. 

EU:n tietosuojauudistuksessa on huomioitu asiakirjojen julkisuusperiaate. Tietosuoja-asetuksen 86 artiklassa säädetään tietosuojalainsäädännön ja asiakirjojen julkisuusperiaatteen yhteensovittamisesta. Tietosuojadirektiivin johdanto-osan 16 kappaleen mukaan direktiivi ei rajoita virallisten asiakirjojen julkisuusperiaatetta. Luovutettaessa tietoja viranomaisten henkilörekistereistä on otettava huomioon julkisuusperiaate ja salassapitosäännökset siten kuin julkisuuslaissa, etenkin sen 16 §:n 3 momentissa, säädetään. Rikosasioiden tietosuojalakia säädettäessä on lisäksi erikseen tähdennetty, että rikosasioiden tietosuojalailla ei ole tarkoitus muuttaa julkisuuslainsäädännön ja henkilötietojen suojaa koskevan lainsäädännön keskinäissuhdetta (HaVM 14/2018 vp). Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten hallintovaliokunta ehdottaa jäljempänä, että lakiehdotuksen 2 §:n viittausta julkisuuslakiin täsmennetään yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevin tavoin. 

Tässä lakiesityksessä ei ehdoteta säädettäväksi toimivaltuuksista. Tullin tehtävistä ja toimivaltuuksista säädetään tullilaissa (304/2016), Tullin hallinnosta annetussa laissa (960/2012) ja rikostorjunnasta Tullissa annetussa laissa (623/2015, jäljempänä Tullin rikostorjuntalaki). Lisäksi Tullin valvontatehtävistä ja niihin liittyvistä toimivaltuuksista säädetään useassa erityislaissa. Toimivaltuuksista hankkia rikosten estämiseksi ja paljastamiseksi sekä vaaran torjumiseksi tarvittavaa tietoa luottamuksellisen viestin suojan estämättä säädetään rikostorjunnasta Tullissa annetussa laissa ja toimivaltuuksista hankkia vastaavaa tietoa rikosten selvittämiseksi pakkokeinolaissa (806/2011) ja esitutkintalaissa (805/2011). Tullin toimivaltuuksilla saatujen henkilötietojen käsittelyssä noudatettaisiin tietosuojan yleislainsäädännön sekä ehdotetun Tullin henkilötietolain säännöksiä. Silloin, kun toimivaltuussääntelyyn sisältyy henkilötietojen käsittelyä koskevia tiukempia edellytyksiä, näitä tiukempia edellytyksiä on noudatettava Tullin henkilötietolain sääntelyn sijasta. 

Yleis- ja erityislainsäädännöstä muodostuu joka tapauksessa monitahoinen kokonaisuus. Erityisesti käytännön toiminnassa sovellettavan ja noudatettavan säännöksen identifiointi voi olla vaikeaa. Myös uusi käyttötarkoitusperusteinen sääntely edellyttää uudenlaista ajattelutapaa. Hallintovaliokunta korostaa, että tämä kaikki aiheuttaa merkittävää tarvetta ohjeistaa toimintaa uudella tavalla ja kouluttaa henkilöstöä entistä syvemmin. Valiokunta tähdentää, että viranomaisten henkilörekisterien ja henkilötietojen käsittelyn tulee olla joka suhteessa asianmukaisessa kunnossa ja täyttää lainsäädännössä asetetut vaatimukset. Henkilötietojen käsittelyn kokonaisuuteen kuuluu myös hyvän tiedonhallintatavan ja hyvien käytänteiden noudattaminen. 

Henkilötietojen käsittely rikosten ennalta estämiseksi tai paljastamiseksi

Voimassa olevaa Tullin henkilötietolakia sovelletaan lain 1 §:n mukaan Tullille laissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi tarpeellisten henkilötietojen automaattiseen käsittelyyn ja muuhun henkilötietojen käsittelyyn silloin, kun henkilötiedot muodostavat tai niiden on tarkoitus muodostaa henkilörekisteri tai sen osa. Voimassa olevan lain lähtökohtana on kuitenkin Tullin valtakunnallisiin tietojärjestelmiin ja muihin laissa tarkoitettuihin henkilörekistereihin talletettavien tietojen sääntely. Säännökset eivät siten kata lain soveltamisalaan kuuluvaa tietojen käsittelyä ennen kuin tiedot talletetaan tiettyyn nimettyyn henkilörekisteriin tai tietojärjestelmään. 

Käsittelytarkoitusperusteisen sääntelyn yhtenä tavoitteena on kattaa kaikki Tullille laissa säädetyissä valvontatehtävissä ja tullirikosten ennalta estämiseksi, paljastamiseksi, selvittämiseksi ja syyteharkintaan saattamiseksi tarpeellinen henkilötietojen käsittely. Uusi käsittelytarkoituksiin perustuva sääntely koskee voimassa olevasta laista poiketen myös sellaista yleislainsäädännön määritelmien mukaisen henkilörekisterin muodostavaa tai automaattista käsittelyä, josta voimassa olevassa Tullin henkilötietolaissa ei ole säännöksiä. 

Näin myös henkilötietojen käsittelyä tullirikosten ennalta estämiseksi tai paljastamiseksi sääntelevät hallituksen esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen 7 ja 8 § koskevat kaikkea Tullin ennalta estävän ja paljastavan toiminnan kannalta tarpeellista henkilötietojen kirjaamista ja muuta käsittelyä. Pykälillä korvattaisiin rikosten ennalta estämiseen ja paljastamiseen liittyvä tietojen käsittely voimassa olevan lain 3 §:ssä tarkoitetussa rikostorjunnan tietojärjestelmässä, 4 §:ssä tarkoitetussa tiedustelurekisterissä sekä 7 §:ssä tarkoitetuissa Tullin muissa henkilörekistereissä. 

Lisäksi mainittujen 7 ja 8 §:n tarkoituksena on kattaa käsittelytarkoitusperusteisen sääntelyratkaisun mukaisesti myös sellainen Tullin ennalta estävään toimintaan liittyvä tietojen käsittely, josta ei säädetä nykyisessä laissa. Tulli saa esimerkiksi Tullin rikostorjuntalain 3 luvun mukaisilla tiedonhankintakeinoilla tietoja henkilöistä, joiden voidaan perustellusti olettaa syyllistyvän rikokseen. Näiden tietojen alkuvaiheen käsittelystä ei säädetä voimassa olevassa laissa, vaikka tietoja on käsiteltävä automaattisesti muun muassa sen selvittämiseksi, täyttyykö tiedustelurekisterin tallettamiskynnys. Voimassa olevassa Tullin henkilötietolaissa ei toisin sanoen huomioida Tullin rikostorjuntalain 3 luvun mukaisilla salaisilla tiedonhankintakeinoilla saatujen tietojen käsittelyä ennen tietojen tallettamista laissa nimettyihin tietojärjestelmiin. Ehdotettu 7 §:n 2 momentin 1 kohdan käsittelykynnys ("voidaan perustellusti olettaa") kattaisi Tullin rikostorjuntalain 3 luvun mukaisilla tiedonhankintakeinoilla rikoksen estämiseksi saadun tiedon käsittelyn toisin kuin voimassa olevan lain mukainen "syytä epäillä" -kynnys. 

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että esityksen säätämisjärjestysperustelujen mukaan ehdotetut 7 ja 8 § merkitsisivät valtakunnallisesti käsiteltävän tietosisällön laajenemista voimassaolevaan lakiin verrattuna sekä tietosisällön että rekisteröitävien henkilöryhmien osalta. Voimassa olevassa laissa rekisteriin merkitseminen on sidottu epäillyn rikoksen rangaistuksen vakavuuteen siten, että rikokseen syyllistyvän tai siihen syyllistyneen tietoja saadaan käsitellä, jos epäillystä rikoksesta saattaa seurata vankeutta. Rikokseen myötävaikuttaneen tai myötävaikuttavan henkilön tietoja taas saadaan voimassa olevan sääntelyn mukaan käsitellä, jos epäillystä rikoksesta saattaa seurata vähintään vuosi vankeutta. Perustuslakivaliokunta toteaa, että 7 §:ssä epäilyn kohteena olevalle rikokselle ei asetettaisi lainkaan sen vakavuuteen kohdistuvaa kynnystä, vaan pykälän mukaan siinä tarkoitettujen tietojen olisi liityttävä henkilöihin, joiden "voidaan perustellusti olettaa syyllistyneen tai syyllistyvän rikokseen". Voimassa olevan lain 4 §:n 1 momentin mukaan tietojen käsittelyn edellytyksenä on, että henkilön on "syytä epäillä" syyllistyvän tai syyllistyneen rikokseen. Valiokunta huomauttaa, että viranomaisepäily rikoksesta muodostaa tietosuoja-asetuksen 10 artiklassa erityisesti säännellyn valtiosääntöisesti arkaluonteisen henkilötiedon. Hallintovaliokunnan on täydennettävä sääntelyä sitomalla käsittely epäillyn rikoksen vakavuuteen. Tällainen muutos on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Lisäksi perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan hallintovaliokunnan on syytä korottaa perustellun olettamuksen vaatimusta esimerkiksi voi-massa olevan lain mukaiseen "syytä epäillä" -vaatimukseen. 

Seuraavassa tarkastellaan lähemmin hallituksen esityksessä ehdotettuja muutoksia suhteessa voimassa olevaan lakiin.  

Tiedustelurekisteri

Tiedustelurekisteristä säädetään voimassa olevan lain 4 §:ssä. Tiedustelurekisteriin saa kerätä ja tallettaa tullirikosten estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi ja syyteharkintaan saattamiseksi tarpeellisia tietoja henkilöistä, joiden on syytä epäillä syyllistyvän tai syyllistyneen rikokseen, josta saattaa seurata vankeutta, tai myötävaikuttavan tai myötävaikuttaneen rikokseen, josta saattaa seurata vähintään vuosi vankeutta. 

Hallintovaliokunta on kiinnittänyt huomiota puutteisiin, joita poliisin epäiltyjen tietojärjestelmän henkilötietojen käsittelyyn liittyy (HaVL 40/2014 vp). Henkilöitä voidaan rekisteröidä vain epäiltyinä ja myötävaikuttajina. Hallintovaliokunta on todennut mietinnössään (HaVM 16/2014 vp), että kun henkilöstä syötetään tietoja epäiltyjen rekisteriin, tulee hänen osaltaan täyttyä perusteet, joiden nojalla henkilön voidaan epäillä syyllistyvän tai syyllistyneen rikokseen taikka myötävaikuttavan tai myötävaikuttaneen rikokseen. Kynnys "syytä epäillä" on sama kuin esitutkintalaissa säädetyn rikoksen johdosta esitutkinnan toimittamisen kynnys. Näillä poliisin epäiltyjen tietojärjestelmää koskevilla hallintovaliokunnan kannanotoilla on merkitystä myös sen arvioimisessa, millä edellytyksillä henkilöstä voidaan syöttää tietoja Tullin tiedustelurekisteriin. 

Sääntelyn soveltamisen vaativuutta kuvaa hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan se, että kysymys ei ole pelkästään epäillystä henkilön jo tapahtuneesta syyllistymisestä tai myötävaikuttamisesta, vaan epäillystä tulevaisuudessa tapahtuvasta syyllistymisestä tai myötävaikuttamisesta lainkohdassa tarkoitettuun rikokseen. Valiokunta on pitänyt selvänä, että epäilyn tulee tällöinkin perustua konkreettisiin havaintoihin, joista voidaan päätellä henkilön tuleva käyttäytyminen niin, että "syytä epäillä" -edellytys täyttyy hyväksyttävästi. Arvion tekeminen henkilön tulevasta käyttäytymisestä on sellaisen epävarman päättelyketjun varassa, että virhearvioinnin riski on varsin suuri. 

Tiedustelurekisteriä koskevaa sääntelyä on pidetty myös Tullin toiminnan kannalta epätarkoituksenmukaisena ja puutteellisena. Tiedustelurekisteriä koskeva säännös ei nykymuodossaan palvele kokonaisvaltaisesti Tullin rikostorjunnan ennalta estävää toimintaa, ennakointia ja systemaattisesti kerätyn ja käsitellyn tiedon hyödyntämistä. 

Rikosten ennalta estämiseksi ja paljastamiseksi suoritettavaa henkilötietojen käsittelyä kos-kevien hallituksen esityksessä ehdotettujen 7 ja 8 §:n muotoilussa on kiinnitetty huomiota edellä kuvattuihin hallintovaliokunnan poliisin epäiltyjen tietojärjestelmää koskeviin huomautuksiin (HaVL 40/2014 vp ja HaVM 16/2014 vp). Ehdotetun 7 §:n mukaan Tulli voisi käsitellä henkilötietoja tehtävälähtöisesti rikosten ennalta estämiseen ja paljastamiseen liittyvän tehtävän suorittamiseksi. Käsiteltävät henkilöryhmät lueteltaisiin pykälässä tyhjentävästi. 

Hallituksen esityksen mukaan tietoja voitaisiin 7 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla käsitellä sellaisista henkilöistä, joiden voidaan perustellusti olettaa syyllistyneen tai syyllistyvän rikokseen. Perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta hallintovaliokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin esitetyin tavoin käsittelykynnystä korotettavaksi siten, että tietoja voitaisiin käsitellä ainoastaan sellaisista henkilöistä, joiden voidaan perustellusti olettaa syyllistyneen tai syyllistyvän rikokseen, josta laissa säädetty ankarin rangaistus on vankeutta. Voimassa olevan lain 4 §:n "syytä epäillä" -kynnys kytkeytyy käsitteenä esitutkinnan käynnistämiskynnykseen ja on vaikeasti sovellettavissa ennalta estävään ja paljastavaan toimintaan. Tullin ennalta estävä toiminta kohdistuu tyypillisesti henkilöihin, joiden osalta ei vielä ole syntynyt velvoitetta esitutkinnan käynnistämiseen. "Syytä epäillä" -käsittelykynnystä ei ennalta estävässä ja paljastavassa toiminnassa voida tulkita samoin kuin rikosten selvittämisen yhteydessä. Käsittelykynnys on siten tarkoituksenmukaista muotoilla tavalla, joka kytkeytyy nimenomaisesti rikosten ennalta estämiseen ja paljastamiseen sekä niihin liittyviin tiedonhankintatoimivaltuuksiin. Ehdotettu uusi käsittelykynnys ("voidaan perustellusti olettaa") on siten perusteltu myös siitä syystä, että se kytkeytyy "syytä epäillä" -kynnystä selkeämmin rikoksen ennalta estämiseksi ja paljastamiseksi tapahtuvaa tiedonhankintaa sääntelevään Tullin rikostorjuntalain 3 lukuun. 

Hallituksen esityksessä ehdotetun 7 §:n 2 momentin 2 kohdan perusteella voisi käsitellä tietoja henkilöistä, jotka ovat yhteydessä 1 kohdassa tarkoitettuun henkilöön tai jotka tavataan tämän seurassa, ja yhteydenpidolla tai tapaamisella voidaan toistuvuuden, olosuhteiden tai henkilön käyttäytymisen vuoksi olettaa olevan yhteys rikokseen. Henkilöryhmä on voimassa olevaan lakiin verrattuna uusi. Tarve käsitellä kontaktien ja kumppanien tietoja on huomioitu myös rikosasioiden tietosuojadirektiivissä, jonka 6 artiklassa säädetään eri ryhmiin kuuluvien rekisteröityjen erottamisesta. Artiklan d kohdassa mainitaan kontaktit ja kumppanit. Näiden henkilöiden tulee liittyä henkilöihin, joiden voidaan vakavin perustein uskoa syyllistyneen tai olevan syyllistymässä rikokseen, tai rikoksesta tuomittuihin henkilöihin. 

Perustuslakivaliokunnan edellyttämä käsittelyn sitominen rikoksen vakavuusasteeseen rajaa myös 2 kohdassa tarkoitettua henkilöryhmää hallituksen esityksessä ehdotettua suppeammaksi. Kyseisen kohdan nojalla voidaan käsitellä tietoja ainoastaan sellaisista henkilöistä, jotka ovat yhteydessä vankeusuhkaisiin rikoksiin rajatussa 1 kohdassa tarkoitettuihin henkilöihin. Rekisterinpitäjän olisi erotettava rikosasioiden tietosuojalain vaatimusten mukaisesti tarvittaessa ja mahdollisuuksien mukaan selvästi toisistaan henkilötiedot, jotka koskevat käsiteltävän asian kannalta eri asemassa olevia rekisteröityjä. 

Mainitun 7 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella Tulli voisi käsitellä henkilötietoja Tullin rikostorjuntalain 3 luvun 9 §:ssä tarkoitetun tarkkailun kohteena olevista henkilöistä. Tarkkailulla tarkoitetaan Tullin rikostorjuntalain 3 luvun 9 §:n 1 momentin mukaan tiettyyn henkilöön salaa kohdistettavaa havaintojen tekemistä tiedonhankintatarkoituksessa. Kohdassa tarkoitettuihin henkilöihin kuuluisivat sellaiset tarkkailun kohteena olevat henkilöt, joiden tietojen käsittely ei ole mahdollista momentin 1 ja 2 kohdan nojalla. Asian käsittelyn yhteydessä on ilmennyt tarve lisätä kohtaan myös tullivalvonnan tai tullirikostorjunnan toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden tietojen kirjaaminen, jota käsitellään tarkemmin jäljempänä rikostorjunnan tietojärjestelmän kohdalla. 

Tullin on tietyissä tilanteissa välttämätöntä käsitellä myös muiden kuin rikostiedustelun ensisijaisten kohdehenkilöiden tietoja. Näiden henkilöiden tietojen käsittelylle asetettaisiin hallituksen esityksessä ehdotetun 7 §:n 3 momentissa korkeampi kynnys. Rikoksen uhrien, asianomistajina esiintyvien henkilöiden, ilmoittajien ja todistajien tietojen käsittely voi olla välttämätöntä esimerkiksi silloin, kun pyritään estämään ennalta jo tapahtuneen rikoksen todistajaan tai asianomistajaan kohdistuva uusi rikos. Sääntely selventää nykytilaa ja mahdollistaa nimenomaisesti esimerkiksi uhrien tietojen käsittelyn, joka tiedustelurekisterin osalta on ilmennyt vain säännöksen perusteluista. 

Tilapäiset rikosanalyysirekisterit

Voimassa olevan lain Tullin muita henkilörekistereitä koskevan 7 §:n 2 momentissa säädetään tilapäisistä rikosanalyysirekistereistä. Momentin mukaan yhden tai useamman Tullin toimintayksikön käyttöön voidaan perustaa tilapäinen rekisteri, jossa saa yhdistää, tallettaa ja muuten käsitellä lain 3—6 §:ssä tarkoitettujen Tullin tietojärjestelmien ja henkilörekistereiden tietoja, Tullin yksittäisen tehtävän suorittamisen yhteydessä saatuja rikostiedustelu-, tarkkailu- ja havaintotietoja sekä muita tarpeellisia tietoja, joita Tullilla on lain 13 §:n nojalla oikeus saada, tarpeellista rikosanalyysiä varten sellaisten tullirikosten estämiseksi, paljastamiseksi tai selvittämiseksi, joista saattaa seurata vankeutta. Voimassa olevat säännökset ohjaavat analyysitoimintaa yksittäisten rikosten tai rikoskokonaisuuksien suuntaan eivätkä niinkään tietoon rikollisuuden kokonaistilanteesta tai toimintaympäristössä tapahtuvista muutoksista. Rikosanalyysirekisterien ongelmana toiminnalliselta kannalta on myös se, että niihin sisältyvät tiedot eivät ole käytettävissä valtakunnallisesti. Tietojen hajanainen tallentaminen on ongelmallista myös valvonnan kannalta. 

Hallituksen esityksessä ehdotetussa 7 §:ssä käsittelykynnys olisi eräiden henkilöryhmien osalta nykyistä korkeampi. Voimassa olevassa laissa ei säädetä lainkaan tilapäisiin analyysirekistereihin talletettavista henkilöryhmistä, joten sääntely täsmentyisi huomattavasti nykytilaan verrattuna. Tietoja voitaisiin kuitenkin jatkossa käsitellä valtakunnallisesti rikosten ennalta estämiseen tai paljastamiseen liittyvän tehtävän suorittamiseksi. Näin ollen tietoja käsiteltäisiin Tullin rekisterinpidossa yhtenäisten valtakunnallisten prosessien mukaisesti, mikä helpottaisi käsittelyn ohjausta ja valvontaa sekä tietojen suojaamista. 

Rikostorjunnan tietojärjestelmä

Rikostorjunnan tietojärjestelmän havaintotietoja koskeva sääntely (voimassa olevan 3 §:n 3 momentin 2 kohta) on hallituksen esityksessä sisällytetty rikosten ennalta estämistä ja paljastamista koskevien säännösten yhteyteen 7 §:n 5 momenttiin. Havaintotietojen osalta sääntelyyn ei ehdoteta sisällöllisiä muutoksia, vaan käsittelykynnys säilyisi nykyistä vastaavana. 

Havaintotietojen lisäksi Tulli tallettaa rikostorjunnan tietojärjestelmään rikosten ennalta estämiseksi myös voimassa olevan lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettujen todistajien, ilmoittajien ja muuten asiaan liittyvien henkilöiden tietoja. Näistä henkilöistä järjestelmään talletetaan 3 §:n 3 momentin 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuja tietoja muista Tullin tehtävään, toimenpiteeseen tai tapahtumaan liittyvistä tarpeellisista kuvauksista, olosuhteista ja yksilöinneistä. 

Tullin rikostorjunnan toimenpiteen kohteena on ennalta estävässä toiminnassa usein myös sellaisia henkilöitä, joiden ei voida perustellusti olettaa syyllistyvän vankeusuhkaiseen rikokseen tavalla, jota valiokunnan 7 §:n 2 momentin 1 kohtaan ehdottama käsittelykynnys edellyttää. Tullille voi syntyä selonottovelvoite tai velvoite ryhtyä toimenpiteisiin myös tilanteissa, joissa henkilön ei vielä voida perustellusti olettaa syyllistyvän rikokseen. Lisäksi toimenpiteen kohteena voi olla myös henkilöitä, joiden voidaan perustellusti olettaa syyllistyvän rikokseen (tai olevan 7 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla yhteydessä rikolliseen toimintaan), mutta rikoksen vakavuusaste ei ole selvillä. Pykälissä tarkoitetun käsittelyn ulkopuolelle jäisi siten osa sellaisista henkilötiedoista, joita voidaan käsitellä voimassa olevan lain mukaisessa rikostorjunnan tietojärjestelmässä ilman, että käsittely on sidottu rikoksen vakavuusasteeseen. Näin ollen muutos heikentäisi Tullin rikostorjunnan mahdollisuuksia ennalta estävän toiminnan tietojen kirjaamiseen joiltain osin nykytilaan verrattuna. 

Tullin ennalta estävään toimintaan liittyvän toimenpiteen kohteiden käsittelyn kattamiseksi on hallituksen esityksessä ehdotettuun 7 §:n 2 momentin 3 kohtaan hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan tarve lisätä uusi henkilöryhmä, tullivalvonnan tai tullirikostorjunnan toimenpiteen kohteena olevat henkilöt. Tullin olisi voitava käsitellä myös näiden toimenpiteen kohteena olevien henkilöiden tietoja rikosten ennalta estämiseen ja paljastamiseen liittyvien tehtävien suorittamiseksi, kunnes selviää, täyttyykö 7 §:n 2 momentin 1 tai 2 kohdan mukainen käsittelykynnys. Tullin toimenpiteet luonnollisten henkilöiden osalta liittyvät aina yksittäiseen tehtävään ja niihin voi liittyä eriasteista julkisen vallan käyttöä. 

Ennalta estävän toiminnan kirjaamista ei ole nimenomaisesti huomioitu rikostorjunnan tietojärjestelmää koskevissa säännöksissä lukuun ottamatta hallituksen esityksessä ehdotetun 3 §:n 1 momentissa määriteltyä käsittelytarkoitusta, joka kattaa kaikki Tullille laissa säädetyt valvonta- ja rikostorjuntatehtävät. Ehdotetut 7 ja 8 § selventäisivät tältä osin Tullin mahdollisuuksia toimenpiteen kohteena olevien henkilöiden tietojen käsittelyyn voimassa olevaan lakiin verrattuna. Valiokunta huomauttaa, että voimassa oleva 3 § mahdollistaa tietojen käsittelyn myös tarkemmin määrittelemättömistä "muista asiaan liittyvistä henkilöistä", joten käsiteltävät henkilöryhmät rajautuisivat valiokunnan ehdottamassa muotoilussa huomattavasti voimassa olevaa lakia tiukemmin. Valiokunta viittaa yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyyn. 

Yhteenveto

Hallintovaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisen huomautuksen huomioon ottamiseksi, että henkilötietojen käsittely sidotaan epäillyn rikoksen vakavuuteen. Henkilötietojen käsittelykynnystä korotettaisiin siten, että tietoja voitaisiin käsitellä ainoastaan sellaisista henkilöistä, joiden voidaan perustellusti olettaa syyllistyneen tai syyllistyvän rikokseen, josta laissa säädetty ankarin rangaistus on vankeutta. 

Hallintovaliokunta toteaa, että mikäli käsittelykynnys nostettaisiin "syytä epäillä" -tasolle, korostuisi tarve toimenpiteen kohteena olevien henkilöiden tietojen käsittelyyn entisestään. Toimenpiteen kohteiden tietoja olisi tässä tilanteessa käsiteltävä hallituksen esityksessä ehdotetun 7 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla, kunnes käy ilmi, onko henkilön syytä epäillä syyllistyneen tai syyllistyvän vankeusuhkaiseen rikokseen. Edellä rikosten ennalta estämistä ja paljastamista koskevan sääntelyn ja rekisterivertailun yhteydessä todetuin perustein valiokunta toteaa, että se pitää hallituksen esityksessä ehdotettua 7 §:n 2 momentin 1 kohdan käsittelykynnystä "voidaan perustellusti olettaa" perusteltuna eikä ehdota sen muuttamista. 

Hallintovaliokunta korostaa, että Tullin toimintaan johtavan päätöksenteon tulee pohjautua asianmukaiseen, oikeaan ja ajantasaiseen tietoon. Tietojen käsittelyllä varmistetaan tehtävien ja toimenpiteiden oikeasuhtainen kohdentuminen eli tietojohtoinen toiminta. Tietojen käsittely ja dokumentointi ovat myös oikeussuojakeinoja, joilla varmistetaan sekä toimenpiteen kohteiden sekä toimenpiteitä suorittavien henkilöiden oikeusturva. Toiminnan jälkikäteinen arviointi voi lähtökohtaisesti perustua vain dokumentoituun tietoon. 

Tietojen luovuttaminen ja vastaanottaminen

Tullin henkilötietolaista antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta viittaa säännökseen Tullin oikeudesta saada tietoja eräistä rekistereistä ja tietojärjestelmistä (PeVL 60/2018 vp). Lausunnossa viitataan siihen, että perustuslakivaliokunta on arvioinut viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta ja kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. esim. PeVL 17/2016 vp, s. 2—3 ja siinä viitatut lausunnot). Valiokunta on antanut erityistä merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan täsmällisyyttä ja sisältöä. Mikäli ehdotetut säännökset tietojen luovutuksesta ovat kohdistuneet myös arkaluonteisiin tietoihin, on tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä ollut sääntelyn täsmentäminen selostetun perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan käytännön mukaiseksi (ks. esim. PeVL 15/2018 vp, s. 39). Valiokunta on antanut merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevan sääntelyn kattavuutta, täsmällisyyttä ja sisältöä (ks. esim. PeVL 14/2018 vp, s. 5).Valiokunnan mukaan samanlaisia lähtökohtia voidaan soveltaa myös tietojen saamiseen ja luovuttamiseen yksityiseltä esimerkiksi pankkisalaisuuden estämättä (ks. PeVL 48/2018 vp, s. 5). 

Perustuslakivaliokunta katsoo, että Tullin henkilötietolakiin ehdotettua 14 §:n sääntelyä Tullin oikeudesta saada tietoja eräistä rekistereistä ja tietojärjestelmistä on täsmennettävä ja muutettava perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan johdosta valiokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan käytännön mukaiseksi. Tällainen muutos on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Vastaava säätämisjärjestyskannanotto kohdistuu lakiehdotuksen 15 §:n sääntelyyn muiden viranomaisten tietojen luovuttamiseen Tullille suorakäyttöisesti tallettamalla tai tietojoukkona tallettamista varten, 18 §:n sääntelyyn henkilötietojen luovuttamisesta toiselle rikosasioiden tietosuojalaissa tarkoitetulle toimivaltaiselle viranomaiselle ja 19 §:n sääntelyyn muusta henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisille. 

Hallituksen esitykseen HE 241/2018 vp sisältyvästä Rajavartiolaitoksen henkilötietolaista annetun perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 58/2018 vp) mukaan 1. lakiehdotuksen 17 §:n sääntelyä on täsmennettävä ja muutettava perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan johdosta valiokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan käytännön mukaiseksi. Tällainen muutos on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Vastaava säätämisjärjestyskannanotto kohdistuu lakiehdotuksen 18 §:n sääntelyyn tietojen saannista yksityiseltä yhteisöltä ja henkilöltä, 20 §:n sääntelyyn tietojen saannista eräistä rekistereistä ja tietojärjestelmistä, 30 §:n sääntelyyn henkilötietojen luovuttamisesta toiselle rikosasioiden tietosuojalaissa tarkoitetulle toimivaltaiselle viranomaiselle sekä 31 §:n sääntelyyn henkilötietojen muusta luovuttamisesta viranomaiselle. 

Vastaavat säännökset tietojen luovuttamisesta ja saamisesta sisältyvät myös poliisin henkilötietolakiin (HE 242/2018 vp). Perustuslakivaliokunnan lausuntoon sisältyy valtiosääntöinen huomautus vain suojelupoliisia koskevaan lakiehdotuksen 51 §:ään (PeVL 51/2018 vp). Hallintovaliokunta katsoo, että sääntelyn tulisi olla mahdollisimman yhdenmukaista ottaen huomioon poliisin, Tullin ja Rajavartiolaitoksen PTR-yhteistyön ja muun viranomaisten välisen yhteistyön. Sääntely ei myöskään saisi johtaa siihen, että tietoja voi luovuttaa muihin EU-/ETA-maihin tai kolmansiin maihin väljemmin kriteerein kuin kansallisesti. 

Lisäksi on huomioitava se, että yleisen käytännön mukaan tietojen luovuttamista ja tiedonsaantioikeutta koskevat säännökset on sisällytetty sekä luovuttavan että vastaanottavan viranomaisen lainsäädäntöön. Tällainen sääntelytapa ei kuitenkaan ole ollut kattavaa. Hallintovaliokunta on kiinnittänyt huomiota kaksinkertaiseen sääntelyyn muun muassa mietinnössään HaVM 36/2014 vp. Kaksinkertaisen sääntelyn lisäksi tiedonvaihtoa on säännelty erityislainsäädännössä myös siten, että tiedonsaantioikeudesta säädetään vain tiedon luovuttajaa koskevissa säädöksissä, sekä siten, että tiedonsaantioikeudet sisältyvät vain vastaanottajaa koskevaan lainsäädäntöön. 

Hallintovaliokunta toteaa, että ehdotettu sääntely olisi nyt muodostumassa erilaiseksi yhtäältä poliisin ja Rajavartiolaitoksen/Tullin välillä, toisaalta eräiltä osin myös Tullin ja Rajavartiolaitoksen välillä. Edellytetyt muutokset johtaisivat myös siihen, että tietoja voisi luovuttaa muihin EU-/ETA-maihin tai kolmansiin maihin väljemmin kriteerein kuin kansallisesti. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan antanut erityistä merkitystä luovutettavien tietojen luonteelle arkaluonteisina tietoina arvioidessaan täsmällisyyttä ja sisältöä. Mikäli ehdotetut säännökset tietojen luovutuksesta ovat kohdistuneet myös arkaluonteisiin tietoihin, on tavallisen lain säätämisjärjestyksen käyttämisen edellytyksenä ollut sääntelyn täsmentäminen selostetun perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskevan käytännön mukaiseksi (ks. esim. PeVL 15/2018 vp, s. 39). 

Hallintovaliokunta toteaa, että arkaluonteisia henkilötietoja käsitellään Tullissa sekä poliisidirektiivin että tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan kuuluvia Tullin tehtäviä varten. Lisäksi Tullin tarpeet käsitellä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja liittyvät lähes jokaiseen lakiehdotuksen mukaiseen käsittelytarkoitukseen. 

Tietosuojasääntely on EU:n tietosuojauudistuksen myötä tiukentunut. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklassa säädetään henkilötietojen käsittelyssä noudatettavista periaatteista ja 6 artiklassa käsittelyn lainmukaisuudesta. Henkilötietojen käsittely on lainmukaista muun muassa silloin, jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. 

Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan erityisiä henkilötietoryhmiä koskevien henkilötietojen käsittely on lähtökohtaisesti kielletty. Erityisiä henkilötietoryhmiä ovat henkilötiedot, joista ilmenee rotu tai etninen alkuperä, poliittisia mielipiteitä, uskonnollinen tai filosofinen vakaumus tai ammattiliiton jäsenyys. Erityisten henkilötietoryhmien käsittelyä on myös geneettisten tietojen käsittely, biometristen tietojen käsittely henkilön yksiselitteistä tunnistamista varten tai terveyttä koskevien tietojen taikka luonnollisen henkilön seksuaalista käyttäytymistä ja suuntautumista koskevien tietojen käsittely. Artiklan 2 kohdan mukaan kyseisiä tietoja voidaan kuitenkin käsitellä, jos joku 2 kohdan alakohdissa säädetyistä edellytyksistä täyttyy. Osa näistä alakohdista on suoraan sovellettavaa oikeutta, osa edellyttää kansallista lainsäädäntöä. 

Tietosuoja-asetusta täydentävän kansallisen tietosuojalain 6 §:ssä säädetään tilanteista, joissa arkaluonteisia henkilötietoja saa käsitellä siltä osin kuin kyseinen henkilötietojen käsittely ei ole mahdollista suoraan tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan nojalla. Tässä yhteydessä on kuitenkin tärkeää huomata, että erityisten henkilötietoryhmien käsite ei ole täysin sama kuin aiemmin voimassa olleen henkilötietolain 12 §:ssä tarkoitetut henkilötiedot. Tietosuoja-asetus edellyttää lisäksi, että jäsenvaltion lainsäädännössä säädetään tällöin myös asianmukaisista ja erityisistä toimenpiteistä rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi. 

Rikosasioiden tietosuojalain 6 §:n mukaan käsiteltävien henkilötietojen on oltava käsittelyn tarkoituksen kannalta asianmukaisia ja tarpeellisia, eivätkä ne saa olla liian laajoja niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään. Erityiset henkilötietoryhmät ovat rikosasioiden tietosuojalain 11 §:n mukaan vastaavat kuin tietosuoja-asetuksessa. Erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien henkilötietojen käsittely on sallittu vain, jos se on välttämätöntä ja rekisteröidyn oikeuksien turvaamisen edellyttämät suojatoimet on toteutettu ja käsittelylle on osoitettavissa 11 §:ssä mainittu oikeusperuste, esimerkiksi erityislaki. 

Käsittelyllä tarkoitetaan tietosuoja-asetuksessa toimintoa tai toimintoja, joita kohdistetaan henkilötietoihin tai henkilötietoja sisältäviin tietojoukkoihin joko automaattista tietojen käsittelyä käyttäen tai manuaalisesti, kuten tietojen keräämistä, tallentamista, järjestämistä, jäsentämistä, säilyttämistä, muokkaamista tai muuttamista, hakua, kyselyä, käyttöä, tietojen luovuttamista siirtämällä, levittämällä tai asettamalla ne muutoin saataville, tietojen yhteensovittamista tai yhdistämistä, rajoittamista, poistamista tai tuhoamista (4 artiklan 2 kohta). Rikosasioiden tietosuojalain 3 §:ssä käsittely määritellään vastaavalla tavalla. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt säätämisjärjestyskysymyksenä sitä, että erityisen perusoikeusherkkään lakiehdotukseen tulee lisätä yleissäännös arkaluonteisten tietojen käsittelyyn kohdistuvasta välttämättömyysvaatimuksesta. Vaihtoehtoisesti sääntelyä on täydennettävä pykäläkohtaisesti arkaluonteisten tietojen käsittelyn välttämättömyyteen sitovilla säännöksillä. Hallintovaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta tällaisen yleissäännöksen ottamista uuteen 4 §:ään yksityiskohtaisista perusteluista tarkemmin ilmenevin tavoin. 

Kun tietojen luovuttaminen ja vastaanottaminen ovat edellä todetulla tavalla kummankin tietosuojasäädöksen soveltamisalalla tietojen käsittelyä, koskee hallintovaliokunnan ehdottama uusi säännös erityisiä henkilötietoryhmiä koskevien tietojen käsittelyn välttämättömyys-kriteeristä myös tietojen luovuttamista ja saamista, minkä johdosta säännös täyttää myös perustuslakivaliokunnan käytännössä arkaluonteisten tietojen käsittelyä viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevalta sääntelyltä edellytetyn. 

Muiden kuin erityisiä henkilötietoryhmiä koskevien tietojen osalta tulee sovellettavaksi yleislainsäädäntö, toisin sanoen tietosuoja-asetus ja tietosuojalaki sekä rikosasioiden tietosuojalaki, joiden mukaan henkilötietoja saa käsitellä vain, jos se on tarpeen viranomaiselle säädetyn tehtävän suorittamiseksi. 

Hallintovaliokunta katsoo, että sääntely hallintovaliokunnan ehdottamassa muodossa täyttää EU-oikeudessa ja perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa tulkintakäytännössä henkilötietojen käsittelylle asetetut edellytykset ja ottaa huomioon hallituksen esitykseen sisältyvän 1. lakiehdotuksen 14, 15, 18 ja 19 §:stä tehdyt valtiosääntöoikeudelliset huomautukset. 

Tietojen säilytysajat

Henkilötietojen säilytysajoista ehdotetaan säädettävän lain 5 luvussa. Perustelujen mukaan tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan e alakohdan ja tietosuojadirektiivin 4 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan henkilötietoja on säilytettävä muodossa, josta rekisteröity on tunnistettavissa ainoastaan niin kauan kuin on tarpeen henkilötietojen käsittelytarkoitusten toteuttamista varten. Luvussa säädettäisiin henkilötietojen enimmäissäilytysajoista. Luvun säännökset eivät rajoittaisi muualla laissa olevien tietojen poistamista tai tarpeellisuuden arviointia koskevien säännösten soveltamista, vaan luvussa mainittuja poistoaikoja olisi noudatettava, ellei jokin muu säännös edellytä tietojen poistamista jo aiemmin. 

Asiantuntijakuulemisessa hallintovaliokunnan huomiota on kiinnitetty muun muassa siihen, että joidenkin tietojen säilytysaika on ilmaistu absoluuttisena ("viiden vuoden kuluttua"), joidenkin enimmäisaikana ("viimeistään kymmenen vuoden kuluttua"). Edellä kuvattujen säännösten perusteella absoluuttista enimmäisaikaa tulisi käyttää vain silloin, kun etukäteen voidaan tietää säilytystarpeen pituus. Säännösten soveltamisessa tulisi kuitenkin ottaa huomioon, että tiedot tulee poistaa, kun niiden säilyttämiseen ei ole enää perustetta. Suhteellisuusperiaatteen toteuttamiseksi tietojen säilytysaikaa voi lisäksi olla myös tarpeen porrastaa tiedon tarpeellisuuden mukaan. 

Hallintovaliokunta toteaa, että 5 luvun poistoaikoja noudatetaan, ellei jokin muu säännös edellytä tietojen poistamista jo aiemmin. Valiokunta pitää kuitenkin perusteltuna, että säilytysajat ilmaistaan joiltain osin absoluuttisessa muodossa. Esimerkiksi hallituksen esityksessä ehdotetun 25 §:n 1 momentin mukaisella viiden vuoden säilytysajalla varmistetaan, että tiedot säilytetään vähintään sen ajan kuin asian käsittely ja lainvoimaisen ratkaisun saaminen oikeuslaitoksessa kestää. Toisaalta esimerkiksi hallituksen esityksessä 27 ja 28 §:ssä on tarkoituksenmukaista korostaa sitä, että tiedot on poistettava jo ennen säännösten mukaisen 10 vuoden säilytysajan päättymistä, mikäli ne käyvät käsittelytarkoituksen kannalta tarpeettomiksi. 

Hallintovaliokunnan mielestä on tarkoituksenmukaista myös varmistaa, että 5 luvussa tarkoitetut säilytysajat eivät estä tietojen säilyttämistä tilanteissa, joissa tietojen voidaan edelleen perustellusti katsoa olevan tarpeellisia (hallituksen esityksen 25 §:n 4 momentti, 26 §:n 4 momentti ja 27 §:n 2 momentti). Tietojen edelleen säilyttämisen tarpeellisuutta tulee näissä tilanteissa arvioida vähintään viiden vuoden välein. Tältä osin sääntely vastaisi rikosasioiden tietosuojalain 6 §:n 3 momenttia, jonka mukaan henkilötietojen säilyttämisen tarpeellisuutta on arvioitava vähintään viiden vuoden välein, jollei henkilötietojen säilytysajoista muualla toisin säädetä. Lisäksi valiokunta katsoo, että muita tietoja lyhyemmän säilytysajan asettaminen esimerkiksi arkaluonteisina pidettäville tiedoille johtaisi tilanteisiin, joissa osa samaan tehtävään liittyvistä tiedoista olisi poistettava eri aikaan kuin muut. Tämä olisi ongelmallista etenkin tietojen eheyden kannalta. 

Edellä todetun perusteella hallintovaliokunta pitää ehdotettuja säilytysaikoja asianmukaisina. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa ei ole esitetty huomautuksia säilytysajoista. 

Valvonta

Perustuslakivaliokunta on todennut, että Tullin henkilörekistereihin talletetaan runsaasti sellaisia tietoja, joiden suojaaminen oikeudettomalta käytöltä on erittäin tärkeää. Tällaisessa tilanteessa myös tietojen käytön valvontaan on kiinnitettävä korostettua huomiota. Perustuslakivaliokunta korostaa, että tietojen suojaamista oikeudettomalta käytöltä ei voi perustaa yksin rekisterinpitäjää tai tietojen käsittelijää koskevan virkavastuun tai muun seuraamusjärjestelmän varaan. 

Voimassa olevan lain 30 §:n mukaan Tullin valvontaosasto sekä rekisterinpitäjänä toimiva Tullin toimintayksikkö valvovat henkilötietojen käsittelyä koskevien säännösten noudattamista Tullissa sen lisäksi, mitä muualla laissa säädetään. Lisäksi Tullin työjärjestyksen tasoisella Tullin rikostorjunnan ohjesäännöllä on annettu erityisesti Tullin rikostorjunnan toiminnan laillisuusvalvontaan velvoittava määräys. Sen 6 luvun 6 §:n mukaan rikostorjunnan vastuuyksikköjen päälliköiden tulee riittävällä tavalla huolehtia rikostorjunnan laillisuuden valvonnasta omalla tehtäväalueellaan ja tukea tarvittavassa laajuudessa Tullin yleistä ja Tullin valvontaosaston suorittamaa laillisuusvalvontaa. Laillisuusvalvonta Tullissa tarkoittaa esimerkiksi hallintokantelujen ja kansalaispalautteen käsittelyä, henkilötietojen käsittelyn valvontaa, tarkastustoimintaa sekä lausuntojen antamista erityisesti ylimmille laillisuusvalvojille. 

Tullin hallinnosta annetun lain nojalla annetun Tullin työjärjestyksen (157/2018) mukaan Tullin osastot ja muut yksiköt vastaavat rekisterinpidosta tehtäväalueellaan. Siten osastojen ja muiden yksiköiden johto on vastuussa siitä, että henkilötietojen käsittely ja henkilörekisterin käytön valvonta on järjestetty lainmukaisesti sekä tarkoituksenmukaisella ja tehokkaalla tavalla. Valvontaosaston toiminnan laillisuusvalvonnasta vastaa osaltaan myös osastoon kuuluva kansainvälisten ja oikeudellisten asioiden yksikkö. 

Tullin sisäisessä laillisuusvalvonnassa korostuu yksiköiden päälliköiden, muun päällystön sekä lähiesimiesten toiminta sekä henkilötietojen käsittelyä koskevan koulutuksen ja ohjeistuksen merkitys. Henkilötietojen käsittelyn valvonta perustuu päivittäisen esimiesvalvonnan lisäksi käyttöoikeuskäytäntöihin ja lokiseurantaan sekä erilaisiin tarkastuksiin. Käyttöoikeuksien myöntämiskäytännöillä voidaan vaikuttaa siihen, että henkilötietoja käsittelevät ainoastaan sellaiset henkilöt, joiden työtehtäviin henkilötietojen käsittely kuuluu ja jotka täyttävät lakisääteiset edellytykset käyttöoikeuksien saamiselle. Tulli suorittaa lisäksi pistokoeluontoisia tarkastuksia ylläpitämiensä rekistereiden käyttölokitietoihin. Tarkastuksia tehdään suunnitelmallisesti ja aina, kun siihen ilmenee aihetta. 

Poliisin, Tullin ja Rajavartiolaitoksen yhteistoiminnasta annetun lain (687/2009, PTR-laki) nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen (1126/2009) 7 §:n mukaan PTR-rikostiedusteluyksikön henkilötietojen käsittelyn valvonnasta vastaa asianomaisen henkilörekisterin perustanut PTR-viranomainen. Saman pykälän mukaan PTR-viranomaiset järjestävät henkilötietojen valvontaan liittyen yhteisiä tarkastuksia ja muuta valvontaa sen mukaan kuin PTR-viranomaisten valtakunnallisessa yhteistoimintasopimuksessa tarkemmin sovitaan. 

Henkilötietojen käsittelyn valvonnan kannalta merkittävä lainsäädäntömuutos on ollut EU:n tietosuojauudistus. Uudessa tietosuojalainsäädännössä korostuu henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuuden varmistaminen ja valvonta. Tietosuoja-asetuksessa säädetään valvontaviranomaisesta ja valvontaviranomaisen toimivaltuuksista. Tietosuojalain mukaan tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuna kansallisena valvontaviranomaisena oikeusministeriön yhteydessä on tietosuojavaltuutettu. 

Tietosuojavaltuutettu toimii myös rikosasioiden tietosuojalain noudattamista valvovana erityisviranomaisena. Tietosuojavaltuutettu valvoo lain noudattamista sekä omatoimisesti että sille tehtyjen toimenpidepyyntöjen perusteella. Se voi tehdä selvityksiä lain noudattamisesta ja käsitellä sille tehtyjä toimenpidepyyntöjä. Valtuutettu voi lainvastaisen menettelyn tapauksessa esimerkiksi antaa rekisterinpitäjälle huomautuksen tai asettaa väliaikaisen tai pysyvän kiellon tai muun rajoituksen henkilötietojen käsittelylle. Valtuutettu voi asettaa oikeudellisesti velvoittavan päätöksensä tehosteeksi uhkasakon. 

Eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri valvovat ylimpinä laillisuusvalvojina henkilötietojen käsittelyä koskevan lainsäädännön noudattamista osana yleistä viranomaisten ja virkamiesten toiminnan laillisuusvalvontaa. Molemmat tekevät myös säännönmukaisia tarkastuksia toiminnan laillisuuden ja henkilötietojen käsittelyn tarkastamiseksi. Eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri valvovat myös tietosuojavaltuutetun toiminnan lainmukaisuutta. 

Esitys Tullin henkilötietolainsäädännön uudistamiseksi sisältää ehdotuksia, jotka ovat omiaan lisäämään valvonnan tarvetta. Samalla sääntelyä pyritään kuitenkin kehittämään niin, että se helpottaisi henkilötietojen käsittelyn ohjausta ja valvontaa sekä tietojen suojaamista. Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan uuden valvontaa sääntelevän lainsäädännön, valvontaa koskevan muun normipohjan ja käytännön tehostamistoimien voidaan arvioida antavan aikaisempaa paremmat edellytykset henkilötietojen käsittelyn valvontaan. Henkilötietojen suojan toteutuminen ja valvonnan tehokkuus edellyttävät kuitenkin myös riittävien resurssien varmistamista. 

Uusi tietosuojalainsäädäntö sisältää yksityiskohtaiset säännökset paitsi henkilötietojen käsittelyn valvonnasta ja lainvastaisen henkilötietojen käsittelyn seuraamuksista myös muun muassa rekisterinpitäjän vastuusta ja velvollisuuksista, rekisteröidyn oikeuksista ja tietoturvallisuudesta. EU:n tietosuojauudistus on terävöittänyt rekisterinpitäjän vastuuta. Rekisterinpitäjä vastaa siitä, että henkilötietoja käsitellään lainmukaisesti. Rekisterinpitäjän on lisäksi kyettävä osoittamaan, että henkilötietojen käsittely on tietosuojalainsäädännön mukaista myös käytännössä. Myös tällä on merkitystä valvonnan kannalta.