Ehdotusten tausta ja tavoite
Hallituksen esityksiin HE 54/2019 vp ja HE 10/2020 vp sisältyvien lakiehdotusten taustalla on EU:n kuluttajaviranomaisten yhteistyötä koskevan asetuksen (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus kuluttajalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä ja asetuksen (EY) N:o 2006/2004 kumoamisesta, jäljempänä yhteistyöasetus tai asetus) sääntely.
Asetuksella otettiin käyttöön yhteistyön muotoja ja mekanismeja, joiden tarkoitus on nykyaikaistaa ja tehostaa EU:n kuluttajasääntelyn täytäntöönpanoa. Tehokas ja riittävän yhtenäinen kuluttajansuoja ja sen täytäntöönpano ovat keskeinen osa sisämarkkinoita sekä kuluttajien että yritysten näkökulmasta. Kuluttajaviranomaisten yhteistyön ja sääntelyn harmonisoinnin merkitys korostuu entisestään digitalisaation ja valtioiden rajat ylittävän verkkokaupan vuoksi.
Esityksen pääasiallinen tavoite on yhteistyöasetuksen täytäntöönpano, joka edellyttää käytännössä täydentäviä säännöksiä kuluttajaviranomaisten toimivaltuuksista. Yhteistyöasetusta sovelletaan vain asetuksen liitteessä lueteltujen Euroopan unionin säädösten rajat ylittäviin rikkomuksiin jäsenvaltioissa. On kuitenkin pidetty tarkoituksenmukaisena, että kuluttaja-asiamiehellä olisi yhteistyöasetuksen mukaiset toimivaltuudet myös muissa sen valvontaan kuuluvissa asioissa. Tätä voidaan pitää perusteltuna kuluttajansuojan tehokkuuden ja toimintaympäristön yhtenäisyyden näkökulmasta sekä kuluttajien että yritysten kannalta.
Talousvaliokunta pitää esitettyä sääntelyä lähtökohdiltaan perusteltuna ja puoltaa sen hyväksymistä muutettuna seuraavin perusteluin ja yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin muutoksin.
Keskeiset ehdotukset
Laissa kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista säädettäisiin muun muassa asetuksen mukaisesta tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudesta, oikeudesta tehdä koeostoja sekä oikeudesta määrätä poikkeuksellisissa tapauksissa myös esimerkiksi verkkosivustoilla olevaa sisältöä tai viime kädessä myös verkkosivusto poistettavaksi taikka määrätä verkkotunnus poistettavaksi verkkotunnusrekisteristä. Sääntely täydentäisi jo voimassa olevaa sääntelyä yhteistyöasetuksen täytäntöönpanosta vastaavien toimivaltaisten viranomaisten toimivaltuuksista.
Kuluttaja-asiamiehellä olisi käytössään yhteistyöasetuksen mukaiset toimivaltuudet myös muissa sen valvontaan kuuluvissa asioissa. Kuluttaja-asiamiehen toimintaa tehostettaisiin kansallisista tarpeista johtuen myös siten, että kuluttaja-asiamiehen kieltopäätökseen tyytymättömän elinkeinonharjoittajan olisi vietävä asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi, eikä kielto enää raukeaisi pelkästään elinkeinonharjoittajan vastustuksen perusteella. Kieltoa koskeva sääntely olisi tällöin paremmin linjassa eräiden kuluttaja-asiamiehen kanssa rinnakkaista toimivaltaa käyttävien erityisviranomaisten, kuten Finanssivalvonnan ja Liikenne- ja viestintäviraston, kieltomenettelyä koskevan sääntelyn kanssa.
Kuluttaja-asiamiehen nykyisestä keinovalikoimasta on tähän asti puuttunut suora taloudellinen seuraamus lainsäädännön rikkomisesta. Valvonnan tehostamiseksi ehdotetaan, että kuluttaja-asiamiehellä olisi oikeus esittää seuraamusmaksun määräämistä elinkeinonharjoittajalle, joka tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo tai laiminlyö tiettyjä laissa yksilöityjä kuluttajansuojasäännöksiä. Kuluttaja-asiamiehen valvontatyön lähtökohtana olisi kuitenkin jatkossakin neuvottelumenettely. Siltä osin kuin seuraamusmaksusääntelyn piiriin esitetään säännöksiä, joiden noudattamista kuluttaja-asiamies ja Finanssivalvonta valvovat yhdessä, myös Finanssivalvonnalla olisi oikeus määrätä seuraamusmaksuja.
Talousvaliokunta katsoo, että ehdotetut toimivaltuudet ja sääntelyratkaisut ovat keskeisiltä osin perusteltuja ja tarpeellisia sekä EU-sääntelyn tehokkaan täytäntöönpanon turvaamiseksi että kansallisten kuluttajansuojaviranomaisten toiminnan tehostamiseksi. Nyt käsiteltävän sääntelyn eduskuntakäsittelyn yhteydessä ehdotuksissa on kuitenkin ilmennyt tiettyjä, erityisesti joidenkin sääntelyratkaisujen perustuslainmukaisuuteen liittyviä ongelmakohtia (PeVL 12/2019 vp — HE 54/2019 vp), joista osa on edellyttänyt täydentävän hallituksen esityksen antamista (HE 10/2020 vp) ja joita koskevia kysymyksiä on arvioitu keskeisiltä osin lakivaliokunnan lausunnossa (LaVL 4/2020 vp — HE 54/2019 vp — HE 10/2020 vp). Perustuslakivaliokunta on arvioinut erillisessä lausunnossaan myös täydentävää hallituksen esitystä (PeVL 9/2020 vp — HE 10/2020 vp). Myös talousvaliokunnan seuraavassa esittämä tarkastelu ja valiokunnan muutosehdotukset kohdistuvat keskeisiltä osin näihin kysymyksiin.
Tiedonsaantioikeus
Esityksen 1. lakiehdotuksen 6 §:n 1 momentin mukaan toimivaltaisella viranomaisella on oikeus salassapitosäännösten estämättä saada maksutta valvontatoimen kohteena olevalta elinkeinonharjoittajalta yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvan asian selvittämiseksi tarpeelliset tiedot. Kyseisen lakiehdotuksen 4 §:n perusteella kuluttaja-asiamiehellä olisi sama tiedonsaantioikeus myös silloin, kun kyse on muusta kuin yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvasta kuluttajan suojaksi säädetyn lainsäädännön valvontaan liittyvästä asiasta. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 12/2019 vp — HE 54/2019 vp) tarkastellut asiaa perustuslain 10 §:ssä turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt selvänä, että EU:n sekundäärioikeuden etusijan vuoksi yhteistyöasetuksessa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien asianmukaista soveltamista on pidettävä valiokunnan vakiintuneessa käytännössä tarkoitetulla tavalla välttämättömänä. Koska hallituksen esityksen tarkoituksena on kuitenkin kattaa asetusta laajemmin tiedonsaantioikeuksia myös yksinomaan kansallisen harkinnan perusteella, perustuslakivaliokunta on katsonut, että tiedonsaantioikeutta on tältä osin täsmennettävä erikseen luetteloimalla ne yksityiselämän suojan ytimeen kuuluvat arkaluonteiset tiedot, joita tiedonsaantioikeuden on tarkoitus kattaa.
Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt käsillä olevassa sääntelykontekstissa estettä ei ole sille, että tällaista luetteloa täydennetään 6 §:n 2 momentissa säädettäväksi ehdotetulla tavalla myös 1 momenttiin otettavalla säännöksellä tiedonsaantioikeuden ulottumisesta myös muihin, erikseen luetteloituihin kuitenkin rinnastuviin ja yhteistyöasetuksessa säädetyn tiedonsaantioikeuden soveltamisen kannalta välttämättömiin tietoihin. Tällaisen muutoksen tekeminen on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan mielestä talousvaliokunnan on nyt arvioitavassa sääntelykontekstissa ensisijaisesti syytä pyrkiä arkaluonteisten tietojen osalta mahdollisimman täsmälliseen ja tarkkarajaiseen luettelointiin yhteistyöasetuksen mahdollistamissa puitteissa.
Talousvaliokunta esittää tiedonsaantioikeutta koskevaa säännöstä täsmennettäväksi perustuslakivaliokunnan edellyttämin, jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin muutoksin ja perusteluin.
Tarkastusoikeus
Valvontaviranomaisen oikeudesta tehdä tarkastus elinkeinonharjoittajan hallinnassa olevissa tiloissa säädetään hallituksen esityksen HE 54/2019 vp 1. lakiehdotuksen 8 §:ssä. Sen 2 momentin mukaan tarkastus saadaan toimittaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyssä tilassa vain, jos tilassa tosiasiallisesti harjoitetaan elinkeinotoimintaa, tarkastuksen toimittaminen valvonta-asian hoitamiseksi on välttämätöntä ja on perusteltu ja yksilöity syy epäillä yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvaa sääntelyä rikotun tai rikottavan tavalla, josta voi olla seuraamuksena tässä laissa tarkoitettu seuraamusmaksu tai rikoslaissa (39/1889) säädetty rangaistus. Tarkastusoikeutta koskeva sääntely perustuu osin yhteistyöasetuksen 9 artiklan 3 kohdan c alakohtaan.
Perustuslakivaliokunnalla ei ole ollut 1. lakiehdotuksen 8 §:stä valtiosääntöoikeudellista huomauttamista siltä osin kuin se koskee yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvia tarkastuksia (PeVL 12/2019 vp, s. 5). Siltä osin kuin toimivaltuuden ehdotetaan 1. lakiehdotuksen 4 §:ssä koskevan muita kuin yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvia asioita perustuslakivaliokunta on arvioinut ehdotettua säännöstä perustuslain 10 §:ssä turvatun kotirauhan suojan kannalta.
Perustuslakivaliokunnan mukaan 1. lakiehdotuksen 8 §:ssä tarkastusoikeus on asianmukaisesti sidottu välttämättömyysedellytykseen sekä perusteltuun ja yksilöityyn epäilyyn rikkomuksesta. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta se pitää kuitenkin ongelmallisena, että säännöksen soveltamisalaan kuuluvat myös tilanteet, joissa on epäily rikoslaissa säädetystä, enimmillään sakolla rangaistavasta teosta. Perustuslakivaliokunnan mukaan säännöstä tulee tältä osin muuttaa siten, ettei siinä mahdollisteta tarkastuksen toimittamista sakonuhkaisen rikkomuksen epäilyn perusteella silloin, kun kyse on saman lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentissa tarkoitetusta muusta kuin yhteistyöasetuksen soveltamisalaan kuuluvasta kuluttajan suojaksi säädetyn lainsäädännön noudattamisen valvontaan liittyvästä asiasta. Tällainen muutos on edellytyksenä sille, että 1. lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Talousvaliokunta esittää tarkastusoikeutta koskevan sääntelyn muuttamista perustuslakivaliokunnan edellyttämällä ja lakivaliokunnan lausunnossaan ehdottamalla, tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyllä tavalla (LaVL 4/2020 vp — HE 54/2019 vp — HE 10/2020 vp). Lakivaliokunta on tarkastellut lausunnossaan tarkastusoikeuden käsittelyä rikosasioiden tietosuojalain yhteydessä. Myös nyt käsiteltävässä asiassa lakivaliokunta on esittänyt asiaa koskevan sääntelyn muotoilemista niin, että tarkastusoikeuden ulkopuolelle rajautuvat vähäiset sakonuhkaiset rikkomukset. Samalla lakivaliokunta on korostanut, ettei edellytyksenä ole se, että juuri kyseisessä yksittäistapauksessa seuraamuksena olisi nimenomaan vankeusrangaistus. Talousvaliokunta yhtyy lakivaliokunnan lausunnossaan esittämään arvioon.
Koeostot
Toimivaltaiselle viranomaiselle ehdotetaan hallituksen esityksen HE 54/2019 vp 1. lakiehdotuksen 10 §:ssä yhteistyöasetukseen perustuen oikeutta tehdä tietyissä tilanteissa koeostoja. Säännösehdotuksen 2 momentti mahdollistaa tietyin edellytyksin sen, että toimivaltainen viranomainen voi käyttää koeoston tekemisessä valehenkilöllisyyttä. Lakivaliokunta on lausunnossaan (LaVL 4/2020 vp — HE 54/2019 vp — HE 10/2020 vp) arvioinut valtuuksien riittävyyttä, rajaamista ja toteuttamistapaa. Samoin lakivaliokunta on pitänyt tarpeellisena seurata sääntelyn toimivuutta. Siltä osin kuin on kyse toimivaltaisen viranomaisen oikeudesta peruuttaa koeostotarkoituksessa tehty sopimus, lakivaliokunta on esittänyt säännnöstä täsmennettäväksi. Talousvaliokunta yhtyy lakivaliokunnan arvioon ja esittää säännöstä muutettavaksi siten kuin jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa on selvitetty.
Seuraamusmaksun käyttöönotto
Yhteistyöasetuksessa edellytetään, että toimivaltaisilla viranomaisilla on valtuudet määrätä seuraamuksia asetuksen soveltamisalaan kuuluvien rikkomusten vuoksi ja minkä tahansa asetuksen nojalla annetun toimenpiteen noudattamisen laiminlyönnin vuoksi (9 artiklan 4 kohdan h alakohta). Hallituksen esityksestä HE 54/2019 vp ilmenee, että komissiolta saadun tiedon mukaan asetuksessa ei nimenomaisesti edellytetä seuraamusmaksun käyttöönottoa, mutta esityksessä ehdotetaan tällaista muutosta (s. 29 ja 33).
Kuluttaja-asiamiehellä ei nykyisin ole mahdollisuutta esittää elinkeinonharjoittajalle suoraa taloudellista seuraamusta kuluttajalainsäädännön rikkomisesta. Kuluttaja-asiamiehen keinovalikoimaa on jo pitkään pidetty puutteellisena. Lakivaliokunta on arvioinut lausunnossaan laajasti seuraamusmaksun käyttöönottoon liittyviä kysymyksiä ja toteuttamistapaa. Talousvaliokunta yhtyy lakivaliokunnan arvioon siitä, että seuraamusmaksun käyttöönottoa voidaan pitää valvonnan tehostamiseksi perusteltuna. Kyse ei myöskään ole täysin uudenlaisesta seuraamuksesta, sillä hallinnollisia seuraamusmaksuja on viime aikoina otettu käyttöön useilla hallinnon aloilla. Valvonnan tehostamiseksi on myös perusteltua, ettei seuraamusmaksua koskevaa sääntelyä rajata koskemaan vain yhteistyöasetuksen liitteessä lueteltuja EU-säädöksiä, vaan se ulotetaan myös kuluttajansuojan kannalta keskeiseen kansalliseen lainsäädäntöön, kuten kuluttajaluottojen hintasääntelyyn ja saatavien perintään. Talousvaliokunta yhtyy kuitenkin perustuslakivaliokunnan lausunnossaan (PeVL 12/2019 vp — HE 54/2019 vp) ja lakivaliokunnan lausunnossaan (LaVL 4/2020 vp — HE 54/2019 vp — HE 10/2020 vp) esittämään arvioon tarpeesta täsmentää sääntelyä niin, että viranomaisen harkintavalta seuraamuksen esittämisessä tai määräämisessä käy siitä selkeästi ilmi, ja esittää säännöksen täsmentämistä tältä osin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyllä tavalla.
Elinkeinonharjoittajalle määrättävän seuraamusmaksun enimmäismäärä saa 1. lakiehdotuksen 18 §:n 2 momentin mukaan olla enintään neljä prosenttia liikevaihdosta. Talousvaliokunta viittaa seuraamusmaksun tason arvioinnin osalta lakivaliokunnan lausunnossaan esittämään ja korostaa, että kyseessä on seuraamusmaksun enimmäisraja ja maksun suuruuden tulee perustua kokonaisarviointiin, jossa on otettava huomioon useita eri seikkoja. Ehdotetut säännökset mahdollistavat siten sen, että maksun suuruus voidaan kussakin yksittäistapauksessa määritellä oikeasuhtaiseksi teon laatuun ja vahingollisuuteen nähden.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että eri tyyppiset seuraamusmaksujärjestelmät ja täytäntöönpanoratkaisut eri EU-jäsenvaltioissa voivat aiheuttaa sisämarkkinoiden ja yritysten kilpailuedellytysten eriytymistä. Seuraamusmaksun enimmäisrajan asettamista nyt ehdotetulle tasolle puoltaa kuitenkin myös 28.5.2022 sovellettavaksi tuleva, ns. Omnibus-direktiivi (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/2161 neuvoston direktiivin 93/13/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 98/6/EY, 2005/29/EY sekä 2011/83/EU muuttamisesta unionin kuluttajansuojasääntöjen täytäntöönpanon valvonnan parantamisen ja nykyaikaistamisen osalta), joka tulee edellyttämään vähintään tämän suuruista seuraamusmaksun enimmäismäärää tietyissä rajat ylittävissä tapauksissa. Talousvaliokunta kiinnittää edelleen huomiota siihen, että EU:n ulkopuolelta EU-alueelle suuntautuva verkkokauppa voi käytännössä välttyä kuluttajalainsäädännön noudattamisen kustannuksilta ja sen rikkomuksiin liityviltä seuraamuksilta. Talousvaliokunta pitää myös tältä kannalta tärkeänä seurata ja arvioida sanktiojärjestelmän muutosten vaikutuksia ja kehittää järjestelmää seuraamusten oikeasuhtaisuuden, yritysten yhtäläisten kilpailuedellytysten ja kansainvälisen kilpailukyvyn varmistamiseksi.
Talousvaliokunta kiinnittää lakivaliokunnan tavoin huomiota myös ehdotukseen siitä, että seuraamusmaksu voi tulla kyseeseen, jos elinkeinonharjoittaja kuluttajien vahingoksi tahallaan tai huolimattomuudesta laiminlyö muun ohella kuluttajansuojalain 7 luvun 14 §:n mukaisen velvollisuuden arvioida kuluttajan luottokelpoisuus tai rikkoo saman luvun 16 a §:n säännöksiä luoton myöntämisestä (1. lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentin 4 kohta). Viitatun kuluttajansuojalain (38/1978) 7 luvun 14 §:n 1 momentin mukaan luotonantajan on ennen luottosopimuksen tekemistä arvioitava, kykeneekö kuluttaja täyttämään luottosopimuksen mukaiset velvoitteensa. Arviointi on tehtävä kuluttajan tuloja ja muita taloudellisia olosuhteita koskevien riittävien tietojen perusteella. Saman luvun 16 a §:n mukaan luotonantaja saa myöntää luoton kuluttajalle ainoastaan, jos tämän luottokelpoisuuden arviointi osoittaa, että luottosopimuksesta johtuvat velvoitteet todennäköisesti täytetään luottosopimuksessa edellytetyllä tavalla. Luotonantajan on myös määriteltävä kuluttajaluottojen myöntämisessä käyttämänsä periaatteet. Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ei esitetä muutoksia edellä mainittuihin kuluttajansuojalain 7 luvun säännöksiin.
Talousvaliokunta viittaa tältä osin myös kuluttajaluottojen sääntelyä koskevaan kuluttajansuojalain väliaikaiseen muuttamiseen (TaVM 12/2020 vp — HE 53/2020 vp). Talousvaliokunta on tässä yhteydessä kiinnittänyt huomiota tarpeeseen puuttua laajaa keinovalikoimaa käyttäen ongelmiin, jotka aiheutuvat siitä, että luottoja myönnetään myös kuluttajille, joilla ei ole tosiasiallisia mahdollisuuksia selviytyä luoton takaisinmaksusta asianmukaisesti. Seuraamusmaksusääntelyn kytkeminen myös luottokelpoisuuden arviointia koskevaan sääntelyyn on siten talousvaliokunnan näkemyksen mukaan perusteltua. Luotonantajan velvollisuutta arvioida kuluttajan luottokelpoisuus on täsmennetty ja tiukennettu joitakin vuosia sitten ja kyseisen hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 78/2012 vp, s. 18 ja 19) on varsin yksityiskohtaisesti selostettu, mitä seikkoja luotonantajan yleensä tulisi vähintäänkin selvittää.
Seuraamusmaksun määräämisessä noudatettava menettely ja muutoksenhaku
Perustuslakivaliokunnan käytännössä seuraamusmaksuja on pidetty lainvastaisesta teosta tai laiminlyönnistä määrättävinä sanktioluonteisina hallinnollisina seuraamuksina ja rangaistusluonteinen taloudellinen seuraamus on asiallisesti rinnastettu rikosoikeudelliseen seuraamukseen. Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä HE 54/2019 vp antamassaan lausunnossa (PeVL 12/2019 vp) katsonut, että seuraamusmaksun määräämisessä merkityksellisiä ovat ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappaleen määräykset muun muassa syyttömyysolettamasta (todistustaakan kuuluminen rikosasioissa syyttäjälle ja oikeus tulla pidetyksi syyttömänä) ja itsekriminointikiellosta (oikeus olla todistamatta itseä vastaan) sekä perustuslain 21 §:n vaatimukset.
Perustuslakivaliokunta kiinnitti edellä mainitussa lausunnossaan huomiota hallituksen esitykseen HE 54/2019 vp sisältyneeseen ehdotukseen siitä, että seuraamusmaksua koskeva asia käsiteltäisiin markkinaoikeudessa markkinaoikeudellisena asiana (3. lakiehdotuksen 1 luvun 6 §). Tämä olisi merkinnyt asian käsittelyä soveltuvin osin oikeudenkäymiskaaren riita-asioita koskevien säännösten mukaisesti (oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain, 100/2013, 5 luvun 17 §). Markkinaoikeuden ratkaisuun olisi haettu muutosta valittamalla korkeimpaan oikeuteen.
Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotuksesta olisi seurannut, että esimerkiksi sovinnon mahdollisuus olisi poikennut perustuslain 2 §:n 3 momentin sisältämästä vaatimuksesta, että rangaistuksen tulee perustua lakiin ja julkisen vallan käyttö voi perustua vain lakiin (PeVL 12/2019 vp, s. 9). Lisäksi, koska riita-asiassa asianosaisen on oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan näytettävä ne seikat, joihin hänen vaatimuksensa tai vastustamisensa perustuu, elinkeinonharjoittajalla olisi voinut olla velvollisuus todistaa, että hän ei ole syyllistynyt seuraamusmaksusäännöksen kohteena olevaan menettelyyn tai laiminlyöntiin. Siviiliprosessuaalisen todistustaakan soveltaminen olisi siten perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan voinut asiallisesti merkitä syyllisyysolettamaa, mikä olisi ristiriidassa syyttömyysolettaman kanssa. Elinkeinonharjoittajan oikeusturvaa olisi perustuslakivaliokunnan mukaan ollut omiaan heikentämään myös se, että ehdotuksen mukaisessa menettelyssä seuraamuksen kohteena oleva elinkeinonharjoittaja olisi ilmeisesti itse joutunut vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan myös sellaisessa tapauksessa, että seuraamusta koskeva vaatimus hylättäisiin lainvastaisena (oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 5 luvun 16 §).
Perustuslakivaliokunnan mukaan seuraamusmaksun määräämistä siviiliprosessuaalisessa menettelyssä voitiin pitää erittäin poikkeuksellisena ratkaisuna. Perustuslakivaliokunta katsoikin, että seuraamusmaksuasiat on käsiteltävä markkinaoikeudessa hallintoprosessuaalisessa järjestyksessä (PeVL 12/2019 vp, s.10). Tämä vastaa muun muassa kilpailu- ja hankintaoikeudellisten seuraamusmaksujen käsittelyssä sovellettavaa oikeudenkäyntimenettelyä (oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 2 luvun 1 §), ja sillä voidaan välttää elinkeinonharjoittajan oikeusturvaan ja puolustautumisoikeuksiin kohdistuvat ongelmat. Lisäksi muutoksenhaku markkinaoikeuden seuraamusmaksuasiassa tekemään ratkaisuun oli perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ohjattava korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa (PeVL 12/2019 vp, s. 11). Perustuslakivaliokunnan mukaan tällaisten muutosten tekeminen 3. lakiehdotukseen oli edellytyksenä sille, että se voitaisiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Hallitus on perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta antanut täydentävän hallituksen esityksen HE 10/2020 vp, jonka tarkoituksena on tehdä perustuslakivaliokunnan edellyttämät muutokset alkuperäiseen hallituksen esitykseen siltä osin kuin ne koskevat seuraamusmaksuasioiden käsittelyjärjestystä. Lakiteknisesti tarvittavat muutokset ehdotetaan toteutettavaksi muuttamalla alkuperäisen hallituksen esityksen HE 54/2019 vp 1. lakiehdotusta, 3. lakiehdotusta (täydentävän hallituksen esityksen 2. lakiehdotus) sekä 5. lakiehdotusta (täydentävän hallituksen esityksen 3. lakiehdotus).
Täydentävässä hallituksen esityksessä HE 10/2020 vp ehdotetaan, että seuraamusmaksuasiat käsitellään markkinaoikeudessa hallintoprosessuaalisessa järjestyksessä. Kuluttaja-asiamiehen esitykset (alkuperäisessä hallituksen esityksessä HE 54/2019 vp ”hakemukset”) seuraamusmaksun määräämisestä ovat kyseisen hallituksen esityksen mukaan markkinaoikeudessa oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 1 luvun 2 §:ssä tarkoitettuja niin sanottuja kilpailu- ja valvonta-asioita. Lisäksi muutoksenhaku markkinaoikeuden seuraamusmaksuasiassa tekemään ratkaisuun ehdotetaan ohjattavaksi korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaku ehdotetaan toteutettavaksi ilman valituslupaa. Jatkomuutoksenhaun symmetrisyyden turvaamiseksi jatkomuutoksenhakua ei ehdoteta rajoitettavaksi vain yksityisen osapuolen etujen huomioon ottamiseksi, vaan jatkomuutoksenhakuoikeus on myös kuluttaja-asiamiehellä tilanteissa, joissa kuluttaja-asiamiehen esitys on hylätty tai seuraamusmaksu on määrätty muutoin esityksestä poikkeavasti.
Perustuslakivaliokunnalla ei ole ollut huomauttamista täydentävään hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten säännösehdotuksista (PeVL 9/2020 vp). Talousvaliokunta pitää täydentävässä hallituksen esityksessä esitettyjä sääntelyratkaisuja perusteltuina ja puoltaa niiden hyväksymistä.
Lakivaliokunta on laajasti arvioinut täydentävässä hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelytapaa ja sen vaikutuksia lausunnossaan (LaVL 4/2020 vp). Talousvaliokunta viittaa tältä osin lakivaliokunnan lausuntoon ja yhtyy arvioon siitä, että perustuslakivaliokunnan edellyttämästä toteutuksesta seuraa eräitä nykyiselle oikeusjärjestykselle epätavanomaisia piirteitä. Tällainen seikka on ensinnäkin se, että korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu mitään muuta asiaryhmää, jossa hallintotuomioistuinlinjassa käsiteltäisiin muutoksenhakuasioina vain hallinnollisia sanktioita. Hallintotuomioistuinlinjassa käsiteltäviin asioihin kuuluvat yleensä myös muutoksenhaut niistä muista päätöksistä, joita valvontaviranomaiset tekevät toiminnanharjoittajan lainvastaisen tai muutoin epäasianmukaisen toimintatavan ehkäisemiseksi, muuttamiseksi tai kieltämiseksi. Ensi asteen ja ylimmän muutoksenhakutuomioistuimen asiallinen toimivalta on siten yleensä sama.
Täydentävä hallituksen esitys merkitsee kielto- ja seuraamusmaksuasioiden prosessien erillisyyttä ja valituksen eriytymistä korkeimpaan oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Yritysten näkökulmasta on arvioitu, että tämä lisää kustannuksia ja epävarmuutta sekä on omiaan lisäämään kynnystä hakea oikeussuojaa. On myös arvioitu, että se, ettei kieltoa ja seuraamusmaksua voida käsitellä samassa prosessissa, voi vaikuttaa kuluttaja-asiamiehen halukkuuteen hakea sekä kieltoa että seuraamusmaksua, jolloin kuluttaja-asiamiehen seuraamusta koskevaa harkintaa voisivat tarkoituksenmukaisuuden sijasta ohjata prosessisääntelyä koskevat seikat.
Täydentävän hallituksen esityksen valmistelussa on harkittu, tulisiko perustuslakivaliokunnan seuraamusmaksusääntelyyn edellyttämän muutoksen johdosta myös kuluttaja-asiamiehen kieltoasiat siirtää käsiteltäväksi hallintoprosessuaalisessa järjestyksessä (ks. HE 10/2020 vp, s. 5 ja 6). Muutoksen tarkoituksenmukaisuuden tarkempaa arviointia ja toteuttamista ei esityksen mukaan kuitenkaan ollut tässä yhteydessä mahdollista suorittaa. Lakivaliokunta on pitänyt aiheellisena, että ehdotetun sääntelyn toimivuutta seurataan tarkoin ja kokemusten perusteella arvioidaan tarkemmin, tulisiko myös kuluttaja-asiamiehen kieltoasiat siirtää hallintoprosessuaalisessa järjestyksessä käsiteltäviksi. Lakivaliokunta on myös esittänyt asiaa koskevaa erillistä lausumaa. Talousvaliokunta pitää lakivaliokunnan tavoin tärkeänä seurata järjestelmän toimivuutta mutta pitää saamansa selvityksen perusteella todennäköisenä, että uudistusten vaikutusten arviointi tältä osin on mahdollista vasta useamman vuoden kuluttua erityisesti seuraamusmaksuasioiden todennäköisesti melko vähäisen, vuositasolla mahdollisesti vain muutamiin tapauksiin rajautuvan määrän vuoksi. Talousvaliokunta ei tämän vuoksi esitä asiaa koskevaa lausumaa.
Talousvaliokunta pitää lakivaliokunnan tavoin myönteisenä muutoksia, joita täydentävä hallituksen esitys merkitsee oikeudenkäyntikulujen sääntelyn kannalta. Täydentävä hallituksen esitys merkitsee sitä, että kuluttaja-asiamies voi joutua esityksen tehneenä viranomaisena korvaamaan yksityisen osapuolen oikeudenkäyntikulut, jos muunlainen ratkaisu olisi kohtuuton ottaen huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 ja 2 momentin säännökset. Tämä merkitsee erityisesti asiassa annetun ratkaisun huomioon ottamista. Korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voitaisiin lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaisten kannalta. Yksityinen osapuoli voitaisiin velvoittaa korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikuluja vain, jos yksityinen asianosainen on esittänyt ilmeisen perusteettoman vaatimuksen.
Kuluttaja-asiamiehen määräämän kiellon vastustaminen
Hallituksen esityksessä HE 54/2019 vp ehdotetaan kansallisista syistä, että kuluttaja-asiamiehen kieltopäätökseen tyytymättömän elinkeinonharjoittajan on saatettava asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi uhalla, että kieltopäätös jää muutoin pysyväksi (2. lakiehdotuksen 10 §:n 2 momentti). Nykyisin kuluttaja-asiamiehen kieltopäätös raukeaa elinkeinonharjoittajan vastustuksen vuoksi ja asian vieminen tämän jälkeen markkinaoikeuden ratkaistavaksi on kuluttaja-asiamiehen vastuulla. Talousvaliokunta yhtyy lakivaliokunnan lausunnossaan (LaVL 4/2020 vp — HE 54/2019 vp — HE 10/2020 vp) esittämään arvioon ja pitää muutosta perusteltuna.
Ehdotetusta sääntelystä ei ilmene nimenomaisesti, mistä lähtien kuluttaja-asiamiehen kieltoa on noudatettava. Talousvaliokunta pitää perusteltuna täsmentää säännöstä lakivaliokunnan lausunnossaan ehdottamalla, yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyllä tavalla.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esille myös kysymys siitä, miltä osin markkinaoikeudella olisi toimivalta muotoilla viranomaisen määräämää kieltoa. Kysymyksen taustalla on hallituksen esityksen vaikutusarviointiosioon sisältyvä arvio siitä, että kiellon uudelleenmuotoilu markkinaoikeudessa ei enää olisi nykyiseen tapaan mahdollista ja että tämä voisi merkitä sitä, että markkinaoikeus ei pysyttäisi kuluttaja-asiamiehen määräämää kieltoa, vaikka taustalla olisikin sinänsä lainvastainen menettely, jos se katsoisi, että kielto ei olisi määrättävissä kuluttaja-asiamiehen päättämällä tavalla.
Myös lakivaliokunta on arvioinut asiaa lausunnossaan. Talousvaliokunta yhtyy lakivaliokunnan arvioon ja korostaa, ettei hallituksen esityksellä ole ollut tarkoitus muuttaa sitä, miten markkinaoikeuden ratkaisukäytännössä kieltoasioita on vastaavanlaisissa asioissa katsottu voitavan käsitellä. Markkinaoikeus voi siten jatkossakin muotoilla viranomaisen määräämää kieltoa sitä supistavasti oikeuskäytäntönsä mukaisesti.
Toimivaltaisten viranomaisten resurssit
Alkuperäisessä hallituksen esityksessä HE 54/2019 vp arvioitiin, että uusien valvontakeinojen aktiivinen hyödyntäminen edellyttää Kilpailu- ja kuluttajaviraston henkilöstövoimavarojen lisäämistä vuositasolla yhteensä 650 000 eurolla (8 henkilötyövuotta) vuodesta 2020 lukien, mikä otettiin huomioon valtion vuoden 2020 talousarvioesityksessä lisämäärärahana Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimintamenomomentilla 32.01.06. Koska alkuperäisen hallituksen esityksen eduskuntakäsittely viivästyi, tarvittavaa lisämäärärahaa ei voitu sisällyttää valtion vuoden 2020 talousarvioon. Vuodelle 2020 tarvittava lisämääräraha on sen sijaan otettu huomioon 5.6.2020 annetussa hallituksen esityksessä vuoden 2020 neljänneksi lisätalousarvioksi. Lisämäärärahatarve vuodelle 2020 on 365 000 euroa eli pienempi kuin alun perin esitetty 650 000 euroa, mikä johtuu ehdotettujen lakien voimaantulon viivästymisestä. Vuodesta 2021 lukien lisämäärärahatarve on vuositasolla yhteensä 650 000 euroa alkuperäisen esityksen mukaisesti, ja lisäys sisältyy vuosien 2020—2023 julkisen talouden suunnitelmaan momentilla 32.01.06 vuosille 2021 ja 2022. Talousvaliokunta pitää esitettyä lisämäärärahaa kuluttajapolitiikan tehokkaan täytäntöönpanon ja kuluttajasuojan kannalta perusteltuna.
Kokoavia huomioita
Talousvaliokunta pitää oikeussuojakeinojen tehokkuutta ja ehdotettua seuraamusjärjestelmää keskeisenä keinona puuttua laaja-alaisiin, suurta kuluttajajoukkoa koskeviin ja usein myös valtioiden rajat ylittäviin rikkomuksiin. Nyt ehdotetut tutkintavaltuudet ja erityisesti seuraamusmaksu ovat merkittävä ja perusteltu muutos kuluttajansuojaviranomaisten keinovalikoimaan.
Talousvaliokunta kiinnittää samalla huomiota siihen, että nyt ehdotetut valtuudet eivät muuta kuluttajansuojan materiaalista sisältöä eivätkä poista kuluttajasääntelyn eroja EU:n jäsenvaltioiden sisällä tai kansainvälisesti. Ehdotus ei myöskään vaikuta kuluttajansuojalainsäädännön alueelliseen soveltamisalaan, eikä se ratkaise kaikkia, esimerkiksi EU:n ulkopuolelta suuntautuvaan verkkokauppaan liittyviä kuluttajansuojaan tai sen täytäntöönpanoon liittyviä ongelmia.
Nyt ehdotetussa sääntelyssä on kyse ennen muuta jälkikäteisestä, kuluttajansuojan täytäntöönpanoon ja seuraamuksiin liittyvästä sääntelystä. Talousvaliokunta korostaa tarvetta puuttua kuluttajasuojaan liittyviin ongelmakysymyksiin ennaltaehkäisevästi ja oikea-aikaisesti. Tässä työssä keskeisiä keinoja ovat tiedotus, neuvonta ja neuvottelu. Talousvaliokunta muistuttaa myös, ettei nyt ehdotettu sääntely korvaa kuluttaja-asiamiehen neuvotteluvelvollisuutta, jota voidaan pitää edelleen olennaisena, ennakoivana keinona ratkaista kuluttajansuojaan liittyviä ongelmia.