Ehdotuksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Lainmuutoksella lisättäisiin Business Finland Venture Capital Oy:n (BFVC) tehtäviin mahdollisuus valtiontukea sisältäviin, oman pääoman ehtoisiin sijoituksiin. Tämä tapahtuisi työ- ja elinkeinoministeriön elinkeinopoliittisten toimeksiantojen pohjalta valtioneuvoston talouspoliittisen ministerivaliokunnan puollettua asiaa. Ehdotus vastaisi osaltaan myös hallitusohjelman tavoitetta yritysten rahoitusaseman ja oman pääoman vahvistamisesta. Ehdotus laajentaisi Business Finland Venture Capital Oy:n tehtävää tältä osin myös muihin kuin alkuvaiheen yrityksiin.  

Ehdotus liittyy vuoden 2023 talousarvioon: talousarvioesityksen täydentävään esitykseen sisältyy tähän tarkoitukseen 90 miljoonan euron määrärahaehdotus momentille 23.40.89. 

Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä perusteltuna ja puoltaa sen hyväksymistä yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyin vähäisin muutoksin. 

Yhtiön tehtävä ja ehdotettu sääntely

Lakiehdotus laajentaisi Business Finland Venture Capitalin lakisääteistä tehtävää, muttei muuttaisi sen ensijaista tarkoitusta: yhtiön tarkoituksena on pääomasijoitusmarkkinan kehittäminen korjaamalla ensisijaisesti yritysten alkuvaiheen rahoituksen tarjonnassa esiintyviä puutteita. 

Nyt ehdotettujen toimenpiteiden kautta voitaisiin vahvistaa tietyn strategisesti tärkeän yhtiön ja laajemmin tietyn elinkeino- tai teollisuuspoliittisesti tärkeän toimialan tai klusterin elinvoimaisuutta. Sääntelyn tarve liittyisi erityisesti poikkeuksellisten olosuhteiden kuten koronapandemian tai Venäjän Ukrainaan kohdistaman hyökkäyssodan kaltaisten tapahtumien vaikutusten lievittämiseen. Sääntely parantaisi myös Suomen edellytyksiä vastata kilpailijamaissa toteutettaviin vastaaviin toimenpiteisiin. 

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksessä uusi tukitehtävä ehdotetaan sijoitettavaksi Business Finland Venture Capital Oy -nimiseen valtion kokonaan omistamaan osakeyhtiöön huolimatta siitä, että sen taseessa olevat varat eivät riitä ainakaan kovin suuriin tukioperaatioihin ilman valtion talousarviosta tulevaa lisärahoitusta. Lakimuutokseen liittyviä taloudellisia vaikutuksia on kuitenkin mahdollista arvioida vasta alustavasti. Tarkkaa tietoa ei ole siitä, kuinka monta tukea sisältävää oman pääoman ehtoista lain kriteerit täyttävää sijoitushanketta tulisi arvioitavaksi ja tehtäväksi tulevina vuosina. Nyt käsiteltävä ehdotus liittyy valtion vuoden 2023 talousarvioesitykseen, jossa tähän tarkoitukseen on esitetty 90 miljoonan euron määrärahaehdotus. 

Hallituksen esityksessä on esitelty jo olemassa olevia lähinnä ehdotettua uutta tukimuotoa vastaavia yritysten tukemisen ja rahoittamisen muotoja valtion taholta sekä niitä valtion erityistehtäväyhtiöitä, jotka niistä vastaavat. Siinä on myös perusteltu sitä, miksi uusi tehtävä sopii paremmin sijoitettavaksi juuri Business Finland Venture Capital -yhtiöön kuin muihin mainittuihin erityistehtäväyhtiöihin, joita ovat Finnvera Oyj, Suomen Teollisuussijoitus Oy ja Ilmastorahasto Oy.  

Talousvaliokunta katsoo, että hallituksen esityksessä olisi ollut syytä nyt esitettyä kattavammin perustella sitä, miksi tukimuoto halutaan sijoittaa nyt ehdotettuun yhtiöön eikä esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriöön. Hallituksen esityksen perusteluissa on tarkasteltu asiaa lähinnä sen osoittamiseksi, että oikeudelliset edellytykset viranomaistehtävän antamiselle muulle taholle kuin viranomaiselle täyttyvät, eikä niinkään siltä kannalta, miksi tehtävän hoitaminen yhtiössä on valtion kannalta parempi vaihtoehto kuin sen hoitaminen viranomaisessa.  

Keskeisenä perusteena nyt ehdotetulle sääntelyratkaisulle voidaan pitää sitä, että kyseessä ovat oman pääoman ehtoiset suorat sijoitukset, jotka kuitenkin sisältävät valtiontukea. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella oman pääoman ehtoinen rahoitusinstrumentti on yksi teollisuuspolitiikan työvälineistä ja vahvistaa osaltaan valtion keinovalikoimaa vallitsevassa epävarmassa tilanteessa. Vastaavan kaltaisia järjestelyjä on käytössä myös kilpailijamaissa.  

Talousvaliokunta yhtyy arvioon siitä, ettei tehtävän antaminen esimerkiksi Suomen Teollisuussijoitus Oy:lle (Tesi) olisi perusteltua sen vuoksi, että Tesin tulee tehdä sijoituksia markkinaehtoisesti, eikä olisi perustelua tältä osin muuttaa sen vakiintunutta asemaa pääomasijoitusmarkkinoilla. BFVC on puolestaan julkinen pääomasijoittaja, jonka keinovalikoimaan on jo yhtiön perustamisvuodesta 2014 lähtien sisältynyt myös tukea sisältäviä rahastosijoituksia. Ratkaisun voidaan siten arvioida turvaavan nykyisen hyväksi todetun työnjaon julkisten pääomasijoittajien välillä: Tesi toimii myös jatkossa markkinaehtoisena julkisena pääomasijoittajana, ja BFVC:n kautta voidaan hyödyntää EU:n valtiontukioikeuden mukaisia instrumentteja tarkoin harkituissa poikkeustilanteissa.  

Valtiontukisääntely ja kilpailuneutraliteetti

Yksittäinen tukiohjelma tai tukipäätös voi EU-lainsäädännön perusteella edellyttää EU:n komissiolta saatavaa hyväksymistä. Business Finland Venture Capital Oy voisi tehdä uuden 2 §:n 2 momentin mukaisia valtiontukea sisältäviä sijoituksia vasta Euroopan komission hyväksyttyä tukiohjelman tai tukipäätöksen, mikäli Euroopan unionin lainsäädäntö sitä edellyttää. Talousvaliokunta korostaa, että asiassa on tehtävä yksityiskohtainen arvio tuen notifioinnin tarpeesta siinä vaiheessa, kun tuen myöntämistarve tulee harkittavaksi.  

Talousvaliokunta korostaa, että valtiontukea sisältävien pääomasijoitusten tarve liittyy erityisesti yritysten toimintaedellytysten turvaamiseen poikkeuksellisissa tilanteissa. Keskeistä on myös, että pääomasijoitusten tekeminen liittyisi tilanteisiin, joissa olisi kyse yksittäistä yritystä laajemman yritysryhmän tai toimialan elinvoimaisuudesta tai vaikutukseltaan erityisen merkittävistä hankkeista. Valtiontukiin liittyy kuitenkin aina riski kilpailun vääristymisestä. Tilanteissa, jossa tukea myönnettäisiin yrityksille taloudellisesti haastavista tilanteista suoriutumiseksi, on tärkeää varmistua siitä, että kyse on tilapäisistä ja ulkoisista tekijöistä johtuvista haasteista tai että tuki todella käytetään toiminnan tulevan kannattavuuden edellyttämään rakenneuudistukseen. Talousvaliokunta korostaa, että keskeistä on varmistaa tuen EU:n valtiontukisääntöjen mukaisuus. 

Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Osakeyhtiö on tässä perustuslain säännöksessä tarkoitettu muu kuin viranomainen, vaikka yhtiö on lain 3 §:n 1 momentin mukaan valtion kokonaan omistama. Lakiehdotuksen mukaan uusi sijoitustehtävä annettaisiin yhtiölle ministeriön toimeksiannolla. Tehtävä sekä sen toimeksiannon perusteet ja edellytykset on määritelty täsmällisesti lakiehdotuksessa. Lakiehdotuksen perusteluissa esitettyjen tietojen ja arvioiden perusteella arvioituna kyseisten toimeksiantotehtävien antaminen yhtiölle on tarpeen tehtävien tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi.  

Ehdotetulle sääntelylle ei talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella ole perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuun tarpeellisuus- ja tarkoituksenmukaisuusedellytykseen liittyvää estettä. Yhtiölle annettavaksi ehdotettuihin toimeksiantotehtäviin ei ole myöskään katsottu liittyvän merkittävää julkisen vallan käyttöä; tällaisia ovat esimerkiksi takaisinperintään liittyvät tehtävät, jotka ehdotuksen mukaan kuuluisivat viranomaiselle, työ- ja elinkeinoministeriölle.  

Lopuksi

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että nyt ehdotetun sääntelyn mahdollistamat sijoituspäätökset olisivat tosiasiassa työ- ja elinkeinoministeriön toimeksiantamia ja talouspoliittisen ministerivaliokunnan puoltamia. Tällöin yrityksen hallituksen ja toimitusjohtajan vastuun arvioinnissa samoin kuin kysymyksessä yhtiökokouksessa myönnettävästä vastuuvapaudesta tulee ottaa tämä tavanomaisesta poikkeava asetelma huomioon. 

Talousvaliokunta korostaa, että valtiontukea sisältäviä pääomasijoituksia tulee käyttää vain poikkeuksellisisissa tilanteissa: valtion vastuita ja riskejä nostaville toimille tulee olla korkea kynnys. Esityksen mukaisen elinkeino- tai teollisuuspoliittisesti merkittävän tilanteen olemassaolo jää viime kädessä tapauskohtaisen harkinnan varaan.