Yleistä
Ehdotetut muutokset liittyvät tuotteiden ja palvelujen esteettömyysvaatimuksista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/882 (jäljempänä esteettömyysdirektiivi) kansalliseen täytäntöönpanoon. Esteettömyysdirektiivi edellyttää, että direktiiviin perustuvia kansallisia säännöksiä sovelletaan jäsenmaissa 28.6.2025 alkaen.
Esteettömyysvaatimuksia on tarkoitus soveltaa sekä julkisiin että yksityisiin toimijoihin, kun nämä tarjoavat esteettömyyttä koskevan lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvia tuotteita tai palveluja kuluttajansuojalaissa (38/1978) tarkoitetuille kuluttajille.
Hallituksen esityksessä todetun mukaisesti tuotteiden ja palvelujen esteettömyyssääntelyn vahvistaminen ja yhtenäistäminen tukee markkinoiden toimivuutta ja varmistaa esteettömien tuotteiden ja palvelujen liikkuvuutta ja saantia koko EU:n alueella. Samalla edistetään esteettömien tuotteiden innovaatiota ja niiden tuottamiseen liittyvää työllisyyttä ja talouskasvua. Esityksessä on päädytty pitäytymään esteettömyysdirektiivin soveltamisalan laajuudessa, koska kyseessä on sisämarkkinoita harmonisoiva direktiivi.
Esteettömyysdirektiivi ja siihen liittyvä kansallinen lainsäädäntö edistävät osaltaan YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen täytäntöönpanoa. Esteettömyyttä edistämällä vahvistetaan vammaisten ihmisten perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Esteettömyysdirektiivin täytäntöönpanolla parannetaan merkittävästi yhdenvertaisuutta ja edistetään erityisesti vammaisten henkilöiden mahdollisuutta itsenäiseen asiointiin.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella talousvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja kannatettavana. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Muiden valiokuntien lausunnot
Talousvaliokunta on saanut asiassa liikenne- ja viestintävaliokunnan (LiVL 19/2022 vp), hallintovaliokunnan (HaVL 17/2022 vp) sekä työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan (TyVL 8/2022 vp) lausunnon. Kaikissa lausunnoissa pidetään esteettömyyden ja vammaisten henkilöiden yhdenvertaisten oikeuksien edistämistä erittäin tärkeänä ja puolletaan ehdotettujen lakien hyväksymistä. Talousvaliokunta toteaa, ettei näiden lausuntojen perustella ole tullut esiin seikkoja, jotka edellyttäisivät muutoksia ehdotettuihin pykäliin. Valiokunta viittaa yleisesti lausunnoissa esitettyihin huomioihin ja yhtyy näkemyksiin siitä, että ehdotetun lainsäädännön toimeenpanoon ja valvontaan on varattava riittävät resurssit.
Perustuslakivaliokunta on antanut asiasta lausuntonsa (PeVL 34/2022 vp) ja ottanut lausunnossaan kantaa erityisesti lailla säätämisen vaatimuksesta johtuviin muutostarpeisiin sekä ehdotettuun sähkökirjan määritelmään. Perustuslakivaliokunta katsoo, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella lakiehdotuksia on kuitenkin syytä muuttaa säännöksissä käytetyn viittaustekniikan sekä asetuksen-antovaltuuden täsmentämisen vuoksi.
Talousvaliokunta ehdottaa lakeihin muutoksia perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta yksityiskohtaisissa perusteluissa ilmenevin tavoin. Talousvaliokunta käsittelee myös muita perustuslakivaliokunnan lausuntoon sisältyviä näkemyksiä jäljempänä tässä mietinnössä.
Rakennettu ympäristö
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että talousvaliokunnan on syytä varmistua ehdotetun sääntelyn asianmukaisuudesta esteettömyysdirektiivissä asetettujen velvoitteiden kannalta ja kiinnittää erityistä huomiota rakennetun ympäristön esteettömyyteen.
Talousvaliokunta toteaa, että esteettömyysdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat päättää kansallisten olosuhteiden mukaan, onko rakennetun ympäristön, jota käyttävät direktiivin soveltamisalaan kuuluvien palvelujen käyttäjät, täytettävä liitteessä III vahvistetut esteettömyysvaatimukset, jotta mahdollisimman moni vammainen henkilö voi käyttää niitä.
Rakennetun ympäristön osalta on lainvalmistelussa tunnistettu kolme toteuttamisvaihtoehtoa (HE s. 99—102). Valmistelussa on päädytty siihen ratkaisuun, ettei rakennettua ympäristöä koskevia vaatimuksia oteta tässä vaiheessa mukaan hallituksen esitykseen, vaan asiasta on tarkoitus päättää myöhemmin. Tämä johtuu saadun selvityksen mukaan siitä, että velvoitteet rakennetulle ympäristölle on määritelty direktiivin liitteessä varsin yleisellä tasolla vaatimuksenmukaisuuden osoittamisen ja valvonnan kannalta. Ne velvoittavat esteettömyyden huomioon ottamiseen, mutta eivät määrittele tarkkoja kriteerejä tai anna esimerkkejä velvoitteet toteuttavista hyväksyttävistä ratkaisuista. Tämän takia vielä ei ole voitu arvioida, miten esteettömyysdirektiivin liitteen III vaatimukset lopulta vaikuttaisivat kansalliseen lainsäädäntöön.
Rakennetun ympäristön osalta työtä jatketaan näin ollen erillisenä hankkeena ja yhteistyössä eri sidosryhmien kanssa. Ratkaisu on tehty esteettömyysdirektiivin mahdollistaman kansallisen liikkumavaran puitteissa, ja talousvaliokunta pitää asian siirtämistä erilliseen jatkovalmisteluun tarkoituksenmukaisena. Liikenne- ja viestintävaliokunta on lausunnossaan kiirehtinyt asian selvittämistyötä.
Sähkökirja
Digitaalisten palveluiden tarjoamisesta annetun lain, jäljempänä digipalvelulaki, 2 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi sähkökirjan määritelmä. Säännösehdotuksen 12 kohdan mukaan sähkökirjalla tarkoitetaan kuluttajalle tarjottavaa teksti- tai graafisessa muodossa olevaa tiedostoa tai tiedostojen kokonaisuutta, joka on yksilöity julkaisuun liittyvällä pysyvällä tunnisteella. Saadun selvityksen mukaan määritelmä ei rajaa mitään tiedostomuotoa pois ja sähkökirja voi sisältää myös ääntä, mutta pelkästään äänikirjaa sähkökirjan vaatimukset eivät esteettömyysdirektiivin tavoitteen mukaisesti koske.
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan pitävänsä jossain määrin ongelmallisena, että sähkökirjan määritelmä on sidottu ehdotuksessa pysyvään tunnisteeseen etenkin, kun hallituksen esityksen mukaankaan varsinaista virallista pysyvän tunnisteen sähkökirjoille myöntävää palvelua ei ISBN-tunnuksen laajasta tosiasiallisesta käytöstä huolimatta ole olemassa. Näin olleen perustuslakivaliokunta katsoo, että talousvaliokunnan on syytä tarkastella mahdollisuutta laajentaa sähkökirjan määritelmää. Myös useissa talousvaliokunnan asiantuntijalausunnoissa on otettu kantaa sähkökirjan määritelmään ja katsottu, että tunnisteella voi olla soveltamisalaa rajaava vaikutus.
Talousvaliokunta toteaa, että esteettömyysdirektiivin 3 artiklan 41 kohdan mukaan sähkökirjoilla ja niiden lukemiseen tarkoitetuilla ohjelmistoilla tarkoitetaan direktiivissä palvelua, jolla tarjotaan digitaalisia tiedostoja, joilla kirjan sähköinen versio välitetään siten, että sitä voidaan käsitellä, lukea ja käyttää ja siinä voidaan navigoida, sekä ohjelmistoa, muun muassa sellaisia mobiililaitepohjaisia palveluja, mobiilisovellukset mukaan lukien, jotka on tarkoitettu kyseisten digitaalisten tiedostojen käsittelyyn, lukemiseen ja käyttöön ja niissä navigointiin, lukuun ottamatta ohjelmistoa, joka kuuluu 42 alakohdan määritelmän eli sähköisen lukulaitteen soveltamisalaan.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sähkökirjan määritelmää on tarkennettu hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa lausuntokierroksen jälkeen. Erityisesti voimassa olevan digipalvelulain rakenne ja systematiikka on vaikuttanut siihen, miten sähkökirjan määritelmä ja sähkökirjan tarjoaminen digitaalisena palveluna on tuotu digipalvelulain tasolle. Digipalvelulaissa määritellään sähkökirja (tuotteena), mutta esteettömyysdirektiivin logiikan mukaisesti sähkökirjan tarjoaminen digitaalisena palveluna tulee olla vaatimusten mukaista. Tämä voimassa olevan lain systematiikka vaikuttaa siihen, että määritelmä ei ole täysin yhtenevä esteettömyysdirektiivin kanssa.
Talousvaliokunta toteaa, että saavutettavuusvaatimusten piirissä on tiedostomuodosta riippumatta sähkökirja, joka välitetään digitaalisena tiedostona niin, että sitä voidaan käsitellä, lukea, käyttää ja siinä voidaan navigoida. Myös lukuaikapalvelu, jossa sähkökirja julkaistaan, on digitaalinen palvelu, ja sen tulee täyttää digipalvelulain 3 a luvun ja digipalvelulain perusteella annettavan asetuksen vaatimukset.
Hallituksen esityksessä on todettu, että lakimuutoksen vaikutukset tulevat kohdistumaan sähkökirjojen koko tuotantoketjuun. Valiokunta korostaa hallituksen esityksessä todetun tavoin tarvetta ulottaa viestintää ja koulutusta kaikkiin tuotantoketjun toimijoihin. Kaikkien toimitusketjussa mukana olevien tulee tunnistaa oma roolinsa sähkökirjan saavutettavuusvaatimusten täyttämisessä.
Talousvaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että säännöksen viittaus pysyvään tunnisteeseen ei tarkoita yksinomaan ISBN-tunnusta, vaan se voi olla myös muu pysyvä tunniste, jolla sähkökirja yksilöidään. Valiokunnan asiantuntijalausunnossa todetaan, että teosten ja teoskappaleiden yksilöinti ja laadukas metadata julkaisujen ominaisuuksista on tärkeä osa tekijänoikeusjärjestelmän digitalisaatiota. Esteettömyysvaatimusten täyttävät sähkökirjat on mahdollista varustaa yksilöivillä tunnisteilla, jolla edistetään erilaisten julkaisujen, kuten sähkökirjojen, löydettävyyttä ja sitä kautta saavutettavuutta. Pysyvän tunnisteen hankinta tai hankkimatta jättäminen ei saa olla riippuvainen siitä, tullaanko saavutettavuusvaatimuksia noudattamaan vai ei. Valiokunta toteaa, ettei ehdotettuun sähkökirjan määritelmään sisältyvää pysyvän tunnisteen käsitettä ole tarkoitettu tulkittavaksi sähkökirjan määritelmän kavennuksena.
Perustuslakivaliokunnan lausunnon ja saatujen asiantuntijalausuntojen johdosta talousvaliokunta ehdottaa kuitenkin pysyvää tunnistetta koskevan maininnan poistamista määritelmästä. Muutoksesta huolimatta talousvaliokunta yhtyy liikenne- ja viestintävaliokunnan lausunnossa esitettyyn näkemykseen, että sähköisen kirjan määritelmän vaikutuksia on syytä seurata.
Kohtuuton rasite
Esteettömyysdirektiivi velvoittaa esteettömyysvaatimuksien noudattamiseen vain siinä määrin kuin niiden noudattaminen ei aiheuta kohtuutonta rasitetta talouden toimijalle eikä edellytä tuotteiden ja palvelujen muuttamista siten, että niistä tulisi perustavanlaatuisesti erilaisia. Hallituksen esityksen mukaan kohtuuttomaan rasitteeseen on mahdollista vedota, jos esteettömyysdirektiivin liitteen VI asettamat edellytykset täyttyvät. Perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta talousvaliokunta ehdottaa kohtuutonta rasitetta koskevien säännösten täsmentämistä siten, että eräiden tuotteiden esteettömyysvaatimuksista annetun lain 7 §:n 2 momentista, digipalvelulain 10 d §:n 2 momentista ja sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 194 f §:n 3 momentista poistetaan viittaus esteettömyysdirektiivin liitteeseen VI.
Kohtuuttoman rasitteen arviointi on kokonaisuus, jossa arvioinnin perusteet jakautuvat esteettömyysdirektiivin liitteen VI mukaisesti kolmeen osa-alueeseen: 1) Esteettömyysvaatimusten noudattamisen kustannukset suhteessa tuotteen valmistamisesta, jakelusta tai maahantuonnista tai palvelun tarjoamisesta talouden toimijoille aiheutuviin kokonaiskustannuksiin; 2) Esteettömyysvaatimusten noudattamisen nettokustannukset suhteessa talouden toimijan nettoliikevaihtoon; 3) Talouden toimijoiden kustannus-hyötyarviot, joissa otetaan huomioon myös tuotantoprosessit ja investoinnit, verrattuna arvioon vammaisille aiheutuvasta hyödystä ottaen huomioon tietyn tuotteen tai palvelun käytön määrä ja käyttötiheys.
Kohtuuttomaan rasitteeseen voi vedota vain, jos direktiivin mukaiset perusteet täyttyvät. Oikeutetuksi perusteeksi ei ole katsottava sitä, että talouden toimija tai palvelun tarjoaja ei pidä asiaa tärkeänä, kuten ei myöskään ajan tai tiedon puutetta. Talouden toimijan tulee perustella vetoaminen kohtuuttomaan rasitteeseen ja dokumentoida arvio. Vaatimukset tulee täyttää heti, kun edellytyksiä vedota kohtuuttomaan rasitteeseen ei enää ole. Lisäksi on huomioitava, että kohtuuttomaan rasitteeseen ei voi vedota koko tuotteen tai palvelun osalta, vaan vain tietyn yksittäisen vaatimuksen osalta. Kohtuuttomaan rasitteeseen vetoaminen on aina poikkeus pääsäännöstä, jonka mukaan tuote tai palvelu on esteettömyys- ja saavutettavuusvaatimusten mukainen.
Talousvaliokunta toteaa, että digipalvelulain 3 a luku on lisäsääntelyä voimassa olevaan sääntelyyn nähden. Kaikkien digipalvelulain soveltamisalaan kuuluvien palvelujen tulee siis täyttää lain 3 luvun vaatimukset, ja lisäksi 3 a luvun mukaisten palvelujen tulee täyttää uudet 3 a luvun mukaiset lisävaatimukset. Lisävaatimusten osalta voi vedota 3 a luvun mukaiseen perustavanlaatuiseen muutokseen, ja lisäksi voi vedota kohtuuttomaan rasitteeseen sen mukaan, mitä 3 a luvussa säädetään.
Pankki- ja rahoituspalvelut
Talousvaliokunnan asiantuntijalausunnossa on kiinnitetty huomiota siihen, että finanssialaa koskevan erityislainsäädännön ja esteettömyysdirektiiviä koskevan yleislainsäädännön vaatimukset voivat olla keskenään ristiriitaisia. Näin ollen esimerkiksi digipalvelulakiin ehdotetun 10 c §:n ymmärrettävyys- ja kielitasovaatimuksen soveltaminen sellaisiin finanssipalveluihin, joita koskevat yksityiskohtaiset lakisääteiset ja osin standardoidut tiedonantovelvoitteet, voi osoittautua haasteelliseksi. Vakiintuneita tai sääntelystä suoraan tulevia termejä ei ole kaikissa tapauksissa edes sallittua korvata yleis- tai selkokielen sanoilla. Oikeustilan epäselvyys voi johtaa siihen, että tuotteita ja palveluita tarjotaan vain suppeille kohderyhmille eikä kaikille asiakkaille ole mahdollista tarjota palveluita sen vuoksi, että ne eivät täytä kielivaatimuksia.
Talousvaliokunta toteaa, että rahoituspalveluita ja rahoitustuotteiden tiedonantoa koskee hyvin yksityiskohtainen ja EU-tasolla jo maksimiharmonisoitu rahoitusmarkkinalainsäädäntö (mm. MiFIDII, UCITS, PRIIPS). Rahoitusmarkkinalainsäädäntö lähtee siitä, että asiakkaan tulee ymmärtää sille tarjottava palvelu. Rahoitusmarkkinalainsäädännössä tiedonanto asiakkaalle on tarkkaan säädeltyä, ja rahoitusmarkkinalainsäädännön tiedonantovelvoitteita valvoo Finanssivalvonta.
Jo nyt voimassa olevan lainsäädännön mukaan mm. monien rahoituspalvelujen asiakirjojen pitää olla ymmärrettäviä, ja esimerkiksi sijoituspalveluiden tarjonnan osalta on tehtävä asiakkaan soveltuvuusarviointi, jonka perusteella päätetään, millaista palvelua asiakkaalle voi tarjota tälle sopivana. Jos esteettömyysdirektiivin vaatimukset ulotettaisiin koskemaan palvelun sisäisiä asiakirjoja, joita koskevat tarkat rahoitusmarkkinalainsäädännössä määritetyt muotovaatimukset, esteettömyyssääntely ja rahoitusmarkkinasääntely voisivat joissakin tapauksissa olla ristiriidassa. Lisäksi tällaisessa tapauksessa tulisi epäselvyyksiä valvontaviranomaisten toiminta-alueissa. Tätä asiaa on tarkasteltu tarkemmin myös hallituksen esityksessä jaksossa 5.1.4.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esteettömyysdirektiivin kuluttajapankkipalveluiden ymmärrettävyysvaatimuksen, kielitasovaatimus mukaan lukien, suhde rahoitusmarkkinalainsäädännön vaatimuksiin ei käy ilmi direktiivistä, eikä tähän ole myöskään saatu selkeää tulkintaa EU-tasolla. Hallituksen esityksen sääntely on saadun selvityksen mukaan tarkoitettu tulkittavaksi siten, että esteettömyysdirektiivin mukaisesta kuluttajapankkipalveluiden tarjoamisesta annettavien tietojen on täytettävä esteettömyysdirektiivin vaatimus tietojen ymmärrettävyydestä ja B2-kielitasovaatimuksesta. Itse kuluttajapankkipalvelun sisältämien tietojen ei siis tarvitse täyttää kyseisiä vaatimuksia, mutta palvelun tarjoamisesta annettavan tiedon tarvitsee. Tämä tarkoittaa, että esimerkiksi sijoituspalvelun osana käytettävien rahastoesitteiden ei tarvitse täyttää esteettömyysdirektiivin asettamia vaatimuksia.
Talousvaliokunta pitää tarpeellisena, että digipalvelulain 10 c §:n 2 momenttia selkeytetään edellä todetun perusteella siten, että palvelujen sijaan ymmärrettävyys- ja kielitasovaatimus kohdistetaan palveluiden tarjoamista koskeviin tietoihin.
Valvonta
Ehdotetut muutokset lisäävät viranomaistehtäviä. Varsinaisesti uutta valvontaviranomaista ei ehdoteta perustettavaksi, mutta olemassa olevien valvontaa tekevien viranomaisten tehtäväkenttä laajenee osin hyvinkin merkittävästi. Uudet tehtävät liittyvät tuotteiden markkinavalvontaan ja palvelujen valvontaan sekä hätäviestiin vastaamisen valvontaan. Valvonta perustuu kuitenkin nykyiseen sääntelyyn valvonnan keinoista.
Etelä-Suomen aluehallintovirasto vastaa digipalvelulain mukaisesta valvonnasta. Liikenne- ja viestintävirasto vastaa puolestaan tuotteiden markkinavalvonnasta sekä sähköisen viestinnän palveluja ja liikenteen palveluja koskevien lakien mukaisten tehtävien valvonnasta. Hallituksen esityksessä todetaan, että jatkovalmistelussa on tarkoitus selvittää valvontatehtävän keskittämistä yhdelle valvovalle viranomaiselle.
Valvovan viranomaisen tehtäviin liittyy merkittävästi talouden toimijoiden ja myös tuotteiden ja palvelujen käyttäjien neuvontaa ja ohjausta. Valvovan viranomaisen tulee myös osallistua käynnissä olevaan standardointityöhön. Myös valvovien viranomaisten keskinäinen yhteistyö on merkittävässä roolissa, jotta valvonta on yhdenmukaista.
Valvontaviranomaisten tehtävä alkaa heti säädösten voimaantulon jälkeen neuvonnalla ja ohjauksella. Varsinainen valvonta alkaa 28.6.2025 jälkeen. Talousvaliokunta toteaa, että neuvonnan ja ohjauksen rooli on erittäin merkittävässä asemassa, jotta talouden toimijat tietävät, mitä heiltä vaaditaan. Tämä näkökulma puoltaa sitä, että valvontaviranomaisten resurssien riittävyys on tärkeää varmistaa lainsäädännön voimaantulosta lähtien.