Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muutettuna. Muutosehdotus liittyy 3. lakiehdotuksen voimaantuloon, ja sitä on perusteltu yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Esitys koskee kolmea eri asiakokonaisuutta energiaverotuksessa: lämmityspolttoaineiden verotusta, sähkön varastointia sekä maatalouden energiaverojen palautuksia. Vaikka niillä ei ole välitöntä keskinäistä yhteyttä, ehdotukset ovat kaikki omista syistään ajankohtaisia ja perusteltuja. Valiokunta käsittelee niitä erikseen seuraavassa.
Valiokunnalla ei ole huomautettavaa esitykseen siltä osin kuin se koskee polttoaineiden lämpöarvojen päivityksiä tai eräitä lakiteknisiä tarkennuksia.
LämmityspolttoaineitaMietinnössä on käytetty samaa terminologista lyhennettä kuin hallituksen esityksessä. Lämmityspolttoaineilla tarkoitetaan siten lämmitykseen käytettäviä polttoaineita sekä voimalaitos- ja työkonepolttoaineita. koskevat ehdotukset
Lämmityspolttoaineiden elinkaaripäästöt.
Esityksen periaatteellisesti merkittävin muutos koskee siirtymistä myös lämmityspolttoaineiden verotuksessa kattavasti elinkaaren aikaisiin päästöihin perustuvaan hiilidioksidiveron laskentaan. Vastaava muutos tehtiin liikenteen polttoaineiden verotuksessa jo vuonna 2012 valtiontukiongelmien välttämiseksi. Silloin ei ollut kuitenkaan vielä riittävää tietopohjaa tarkentaa lämmityspolttoaineiden verotusta. Muutospaine ei ollut myöskään yhtä suuri kuin liikennepolttoaineissa, joita koski jo tuolloin biopolttoaineiden jakeluvelvoite.
Nyt ehdotettu muutos koskee käytännössä fossiilisia lämmityspolttoaineita, koska bioperäisten polttoaineiden elinkaaren aikaiset päästöt ovat jo nyt verotuksen perusteena. Muutos yhtenäistää siis verotuksen rakenteen myös tältä osin. Kun veromalli on kauttaaltaan neutraali, se ei sisällä valtiontueksi katsottavia elementtejä, eikä siihen sisältyville veroporrastuksille tarvitse hakea komission hyväksyntää. Tämä on tärkeää paitsi verotuksen ennustettavuuden myös Suomen biopolttoaineiden edistämistavoitteiden vuoksi.
Esitys on siis välttämätön täydennys, jolla turvataan nykyisen ympäristöohjaavan veromallin hyväksyttävyys ja tehokkuus myös lämmityspolttoaineiden osalta. Muutos on ajankohtainen myös siksi, että eduskunnan käsiteltävänä on parhaillaan esitys mm. biopolttoöljyn käytön edistämisestä (HE 199/2018 vp). Siinä ehdotetaan, että osa lämmitykseen, työkoneisiin ja kiinteästi asennettuihin moottoreihin tarkoitetusta kevyestä polttoöljystä olisi korvattava biopolttoöljyllä. Jakeluvelvoite tulisi esityksen mukaan voimaan vuoden 2021 alusta.
Valiokunta pitää esitystä perusteltuna myös siltä osin kuin ehdotettu rakenteellinen muutos on tarkoitus tehdä verotuottoneutraalisti. Tämä voidaan toteuttaa alentamalla laskennassa käytettävän hiilidioksiditonnin arvoa rakennemuutosta vastaavasti.
Verotuoton lisäys.
Esitys sisältää edellä olevan rakenteellisen muutoksen lisäksi myös ehdotuksen maltillisista veronkorotuksista, jotka kohdistettaisiin lämmityspolttoaineisiin. Tavoitteena on noin 15 milj. euron vuotuisen verotulon lisäys, joka painottuisi ympäristöperusteisen veromallin mukaan verotettavien polttoaineiden hiilidioksidikomponenttiin. Lisäksi itsenäisin perustein verotettavan turpeen veroa korotettaisiin nykyisestä 1,90 eurosta kolmeen euroon megawattitunnilta, mikä lisäisi vuosittaista verotuottoa noin 10 milj. eurolla. Kun vielä otetaan huomioon yhdistettyyn tuotantoon tehtävät muutokset, verotuoton bruttolisäys olisi noin 38 milj. euroa. Koska muutokset kasvattaisivat samalla energiaintensiivisen teollisuuden veronpalautuksia, vuotuisten verotulojen nettolisäys olisi noin 33 milj. euroa.
Valiokunta pitää esitystä perusteltuna, vaikka asiantuntijakuulemisessa on arvosteltu erityisesti turpeen veronkorotusta. Huolena on ollut puupolttoaineen ohjautuminen polttoon, kun päästöoikeuden hinta on yli nelinkertaistunut viimeisen puolentoista vuoden aikana. Yksin se on lisännyt teollisuuden edustajien mukaan hintapainetta turpeeseen noin 6 euroa megawattitunnilta. Ehdotettu veronkorotus voimistaisi siis tätä vaikutusta.
Veronkorotusta on perusteltu esityksessä sillä, että turpeen vero on ollut nykytasolla vuodesta 2016. Muiden fossiilisten polttoaineiden verotusta on sen sijaan kiristetty useaan otteeseen sen jälkeen. Sen vuoksi turpeen veroa on mahdollista korottaa maltillisesti ilman, että se vaikuttaisi esimerkiksi turpeen ja kivihiilen väliseen ajojärjestykseen yhdistetyssä tuotannossa. Työ- ja elinkeinoministeriö on päätynyt samaan omassa arviossaan. Valiokunta perustaa puoltavan näkemyksensä näihin arvioihin. Korotusta puoltaa osaltaan myös se, että turpeen asema puupolttoaineisiin nähden heikentyisi päästökaupan ulkopuolisella taakanjakosektorilla. Se olisi linjassa taakanjakosektoria sitovien päästövähennystavoitteiden kanssa.
Ehdotettujen korotusten muut vaikutukset olisivat kaikkiaan vähäisiä. Kotitalouksien verorasitus kasvaisi esimerkiksi kauko- tai öljylämmitteisessä omakotitalossa noin 14 euroa vuodessa. Kaukolämmön hintavaikutus etelän suurissa kaupungeissa olisi vastaavasti 0—3 prosenttia. Korotukset olisivat siten hallittavia, vaikka ne lisäävät osaltaan asumisen kustannuksia useiden veronkorotusten jatkeena. Yhteisvaikutus saattaa olla yksittäistapauksissa käytettävissä oleviin tuloihin nähden merkittävä, mikä on aiheellista huomata. Arvioinnissa on kuitenkin muistettava, että yleisenä veropoliittisena tavoitteena on ollut jo pitkään keventää työn verotusta ja siirtää painopistettä välilliseen verotukseen. Esitys on tämän linjan mukainen. — Ylisuuriin asumismenoihin tulee reagoida tarpeen mukaan muilla toimenpiteillä, kuten korjaus- ja energia-avustuksilla tai kotitalousvähennystä laajentamalla.
Yhdistetty tuotanto.
Esityksessä on taustoitettu kattavasti myös yhdistetyn tuotannon verotuksen perusteita ja pääministeri Juha Sipilän hallituksen ohjelmassa niihin kohdistettuja muutostarpeita. Kaavaillusta verotuen poistosta on luovuttu sittemmin ja fiskaaliset tavoitteet on toteutettu vaihtoehtoisin keinoin. Keskeisenä selittäjänä on ollut VTT:n selvitys yhdistetyn sähkön ja lämmön tuotannon hiilidioksidiveron puolituksen poiston vaikutuksista, VTT-R-01173-16. Selvityksestä kävi ilmi, ettei tuen poisto olisi edistänyt sille asetettuja ympäristö- ja energiapoliittisia tavoitteita. Sillä ei olisi ollut myöskään myönteisiä vaikutuksia ympäristön tilaan, energian hintaan eikä energiatehokkuuteen tai -omavaraisuuteen.
Esityksessä on kyetty nyt yhdistämään hallituksen energiapoliittiset tavoitteet ja tarve tukea edelleen yhdistettyä tuotantoa. Tämä toteutettaisiin poistamalla hiilidioksidiveron puolitus ja korvaamalla se energiasisältöveroon tehtävällä alennuksella. Verotuki siirrettäisiin siis komponentista toiseen, jolloin se kiristäisi kivihiilen verotusta ja lisäisi siten päästöohjausta yhdistetyssä tuotannossa. Verotuen määrä ei laskisi myöskään ratkaisevasti; se olisi jatkossa arviolta 96 milj. euroa vuositasolla, kun se oli esimerkiksi vuonna 2017 noin 108 milj. euroa.
Valiokunta pitää ehdotusta onnistuneena ja vaikutuksiltaan hallittavana. Se parantaa maakaasun asemaa kivihiileen nähden ja on siten hallituksen energia- ja ilmastopoliittisten tavoitteiden mukainen. Verotuen muutos tukee myös hiilen energiakäytön kieltoa koskevan tuoreen hallituksen esityksen (HE 200/2018 vp) tavoitteita. Hiilen energiakäyttö on määrä kieltää esityksen mukaan eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta toukokuusta 2029.
Asian valiokuntakäsittelyssä on korostettu yhdistetyn tuotannon tuen säilyttämisen tärkeyttä myös jatkossa. Se on itsessään energiatehokas tuotantotapa. Lisäksi se on merkittävä ja tarpeellinen sähkönhankintamuoto etenkin sähkön kulutushuippujen aikana. Valiokunta yhtyy näihin näkemyksiin. Lisäksi, vaikka verotuki siirretään komponentista toiseen, se vähentää edelleen päästökaupan ja energiaverotuksen päällekkäistä ohjausta, niin kuin on tarkoitus.
Sähkön varastointi
Sähkön varastointia koskevat ehdotukset ovat saaneet varauksettoman hyväksynnän myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa. Ne poistavat yksinkertaisella tavalla kahdenkertaisen verotuksen mahdollisuuden, kun sähkö siirretään verkosta sähkövarastoon ja sieltä takaisin verkkoon kulutukseen luovutettavaksi.
Esityksessä on tunnistettu hyvin se muutos, joka sähkömarkkinoilla on käynnissä. Osatekijöitä ovat mm. tuuli- ja aurinkovoiman sekä pienimuotoisen ja hajautetun tuotannon osuuden kasvu. Lisäksi sähkönkäyttäjien rooli sähkömarkkinoilla on kehittymässä kuluttajasta aktiiviseksi toimijaksi. Tämä kaikki asettaa uudenlaisia vaatimuksia sähköjärjestelmän toimivuudelle ja vakaudelle. Esitys tarjoaa ensivaiheen ratkaisun näihin haasteisiin. Valiokunta pitää ehdotuksia onnistuneina ja perusteltuina.
Meneillään olevan muutoksen nopeutta kuvaa osin se, ettei EU:n tai kansallinen sähkömarkkina- tai verosääntely tunnista toistaiseksi sähkön varastointia. Esitys pyrkii sen vuoksi vastaamaan vain suurimpiin ja ajankohtaisimpiin vero-ongelmiin. Samalla se antaa hyvän pohjan sähköverotuksen kehittämiselle myös tästä eteenpäin. Valiokunta pitää näitä linjauksia hyväksyttävinä.
Rajaus merkitsee toisaalta sitä, etteivät muutokset koskisi tässä vaiheessa vielä mikro- tai pienvoimaloita. Tämä on käytännössä välttämätöntä niin kauan kuin itse syötettyä ja verkosta kulutukseen otettua sähköä ei voida erottaa mittauksessa toisistaan. Tämä tullee olemaan mahdollista aikanaan, kun toisen sukupolven älymittarit saadaan käyttöön.
Valiokunta pitää esitystä myös tältä osin perusteltuna. Se on valmisteltu yhteisyössä toimijoiden kanssa, ja eri tahot ovat pitäneet sääntelymallia tarkoituksenmukaisena. Rajauksen taloudellinen merkitys on sekin vielä vähäinen; ansaintamallin kannalta on olennaista, että piensähkö on verotonta, kun sähköntuottaja käyttää sen omaan kulutukseen. — Tämä vapautus sisältyy jo nyt voimassa olevaan lakiin.
Samalla on kuitenkin syytä painottaa tarvetta seurata — paitsi lainsäädännön kehitystarpeita yleensä — myös erilaisten pienten ja hajautettujen sähkövarastojen nopeaa kehitystä. Ajantasaisella lainsäädännöllä voidaan tukea meneillään olevaa muutosta, parantaa alan toimintaedellytyksiä ja antaa tilaa uusille investoinneille. Lähienergiaan perustuvat hajautetut piensähkövarastot auttavat myös varautumaan erilaisten lyhytaikaisten poikkeustilanteiden varalta.
Maatalouden energiaveron lisäpalautus
Esityksen kolmas asiakokonaisuus koskee maatalouden energiaveron lisäpalautusta, jota on tarkoitus maksaa viljelijöille myös vuodelta 2018. Sen taustalla ovat kesän poikkeuksellinen kuivuus ja sen aiheuttamat menetykset. Lisäpalautus (7,5 snt/l) perustuisi myös nyt käytetyn kevyen polttoöljyn määrään, ja hakumenettely olisi sama kuin vuotta aiemmin. — Esitys perustuu hallituksen budjettineuvotteluissa sopimaan maatalouden tukipakettiin, jossa verotuksen kautta palautettavan määrän osuus on 20 milj. euroa.
Valiokunta on käsitellyt vuoden 2017 lisäpalautukseen liittyviä näkökohtia mietinnössään VaVM 2/2018 vp. Siinä esille tuodut seikat ovat edelleen ajankohtaisia; perusongelma on se, ettei valtiolla ole tällä hetkellä tehokkaita välineitä riskienhallintaan eikä keinoja, joilla viljelijöiden satovahinkoja voitaisiin korvata.
Energiaverojen palautusjärjestelmä ei sekään ole tarkoitukseen täysin sopiva, koska korvauksen ja viljelijäkohtaisen menetyksen välinen yhteys on siinä epäsuora. Lisäpalautusta voi saada siten sellainenkin viljelijä, jolla ei ole ollut menetyksiä. Korvaus ei kata toisaalta sitä käyttöä, jossa kevyt polttoöljy on korvattu hakkeella tai biokaasulla. Kuulemisessa on viitattu lisäksi siihen, että menettelyllä voi olla epäsuotuisa signaalivaikutus ja että viime vuotta koskenut lisäpalautus oli tarkoitettu kertaluonteiseksi.
Valiokunta puoltaa esitystä näistä perusongelmista huolimatta. Asiaintila on kuitenkin kaikkiaan epätyydyttävä. Valiokunta uudistaa sen vuoksi näkemyksensä, jonka mukaan satovahinkojen korvaamiseen on luotava tavalla tai toisella hyväksyttävä ja toimiva malli. Se toisi varmuutta myös uusiutuvan energian investoinneille ja lisäisi nuorten luottamusta alaan kasvavien ilmastoriskien olosuhteissakin.
Valiokunta viittaa lopuksi mietintöönsä VaVM 18/2017 vp, jossa on kiinnitetty huomiota siihen, ettei maatalouden energiaverojen palautusjärjestelmä koske toistaiseksi nestekaasua. Näiden polttoaineiden käyttö on kuitenkin lisääntymässä maataloudessa. Mietintöön on liitetty lisäksi lausumaehdotus, jonka eduskunta on hyväksynyt. Lausumassa edellytetään, että hallitus selvittää palautusjärjestelmän neutraalisuuden suhteessa maataloudessa käytettäviin eri polttoaineisiin. Selvityksessä tuli ottaa huomioon nestekaasun lisääntynyt käyttö maataloudessa.
Asian käsittely ei ole edennyt eduskunnan lausumasta huolimatta. Valiokunta uudistaa siksi selvitystä koskevan vaatimuksensa ja edellyttää, että asiaa viedään eteenpäin viivytyksettä.