Allmän motivering
Samarbete höjer produktiviteten och ökar välbefinnandet
Syftet med lagstiftningen är att ge personalen en chans
att i samråd med arbetsgivaren vara med och utveckla den
kommunala verksamheten och påverka beredningen av beslut
om sitt eget arbete och sin arbetsplats och samtidigt höja
den kommunala serviceproduktionens produktivitet och förbättra
personalens arbetslivskvalitet. Utskottet ser målen som
mycket angelägna. De anställda i kommunerna är
mestadels välutbildade och motiverade. Genom större
medinflytande över hur arbetet i kommunen är planerat
och ordnat kan serviceproduktionen göras betydligt effektivare
och de anställdas välbefinnande ökas.
Den nya lagen avser att påverka såväl
de anställdas som arbetsgivarnas attityder till samarbete.
Det handlar inte bara om procedurer för att säga
upp anställda utan om att bygga upp ett förtroendekapital
genom mer genuin dialog och bättre informationsgång
och större medinflytande över arbetet och verksamheten
på arbetsplatsen. Genom att föregripa kommande
förändringar på arbetsplatsen kan man
lindra förändringarnas effekter, t.ex. med hjälp
av utbildning och de möjligheter lagstiftningen om omställningsskydd
erbjuder, och den vägen underlätta för dem
som drabbas av omställningar.
Enligt utredningar är produktiviteten och arbetstrivseln
bättre på arbetsplatser där de anställda
känner sig trygga, där det anses viktigt att höja
deras välbefinnande och kompetens, där de uppskattas
och har medinflytande över sitt arbete och sina arbetsförhållanden.
Utskottet är helt på det klara med att det behövs
mer än bara lagstiftning för att göra
arbetsplatserna sådana. Samarbetslagstiftningen bidrar
i alla fall till en bättre ram för samråd
på arbetsplatsen och är en signal om att lagstiftaren
vill utveckla arbetslivet i den riktningen.
För att målen med lagen ska nås krävs
det en aktiv satsning också från arbetsmarknadsorganisationerna
i kommunal sektor och kommunförbundet på att sprida
god praxis och göra attityderna mer samarbetsinriktade.
Personalplanen är ett viktigt verktyg
Utskottet lyfte kraftfullt fram personalplaner och utbildningsmål
i sitt betänkande om lagen om samarbete inom företag
(AjUB 15/2006 rd). Det underströk särskilt
att personalplanerna finns till för att föregripa
kommande förändringar och förändringarnas
effekter för personalen samt för att kartlägga
alla anställdas kompetens och eventuella behov av att höja
den.
I den nu aktuella propositionen med förslag till lag
om samarbete i kommunerna är bestämmelserna om
personalplaner något mindre strikt formulerade än
i lagen om samarbete inom företag. Men det lönar
sig också för kommunerna att satsa på omsorgsfulla
personalplaner och på att kartlägga, nyttiggöra
och utveckla personalens kompetens. I en bra personal- och utbildningspolitik
har kommunen ett ypperligt verktyg för anpassningen till
omvärldsförändringar och i kampen om
en kvalificerad arbetskraft.
Utskottet poängterar att hela personalens kunskaper
och kompetens måste utnyttjas, upprätthållas
och utvecklas. Det kommer hela tiden till lagstiftning om den kommunala
sektorn och det kräver bred och planmässig utbildning
av personalen för att den nya lagstiftningen ska kunna tillämpas
på behörigt sätt i kommunerna. Det är angeläget
att personalen har den nödvändiga beredskapen
för utbildning och att den också uppmuntras att
gå på utbildning.
Det bör ses till att också de som har mindre grundläggande
utbildning och de som har tillfälliga anställningar,
alltså vanligtvis de mest sårbara i en omställningssituation,
får bättre tillgång till personalutbildning.
Om omställningar byggs in i personalplanen går
det att söka lösningar i samråd med arbetskraftsmyndigheterna,
t.ex. som gemensamt upphandlad utbildning. Att upprätthålla
och utveckla den åldrande personalens kompetens bör ägnas
alldeles särskild uppmärksamhet. Likaså bör
arbetstider och arbetsförhållanden ordnas med
större hänsyn till personalens behov inför
olika slag av familjesituationer och försörjningsförpliktelser
samt ork i arbetet.
Det är nödvändigt att regeringen
tillsammans med arbetsmarknadsorganisationerna i kommunal sektor
och kommunförbundet noga ger akt på hur lagen
om samarbete utfaller, särskilt hur bestämmelserna
om personalplaner genomförs och kan bidra till att upprätthålla
och höja de anställdas yrkeskompetens samt till
att beakta åldrande anställdas särskilda
behov och anpassa arbete till familjeliv. Utskottet föreslår
att riksdagen godkänner ett uttalande där det
förutsätts att regeringen före utgången
av vårsessionen 2010 kommer med en utredning av uppföljningens
resultat till arbetslivs- och jämställdhetsutskottet (Utskottets
förslag till uttalande)
Bättre arbetshälsa och tryggad tillgång
på arbetskraft
I en lång rad utredningar påtalas problem
med arbetshälsan i kommunerna. Arbetsmiljöbarometer
2006 avslöjar att arbetslivskvaliteten får det
lägsta vitsordet i kommunerna (7,84). De kommunalt anställda
anser oftare än andra anställda att förändringarna
i arbetslivet går mot det sämre. De upplever att
inte minst meningsfullheten, jämlikheten och deras eget
medinflytande över arbetet har försämrats.
Undantag är möjligheterna till självutveckling,
som anses goda. I kommunerna är det betydligt vanligare än
i privat sektor med övertidsarbete utan lön och klart
mindre vanligt med flexibilitet som omfattar en hel arbetsdag (s.k.
arbetstidsbanker) än i andra sektorer. I kommunerna anser
bara 46 % att lönen är rättvis,
mot ca 70 % på annat håll. Bara var fjärde
kommunalt anställd anser sin lön vara sporrande
och konkurrenskraftig. Inom industrin anser 60 % sin lön
vara konkurrenskraftig och 51 % sporrande.
Inemot hälften av kommunernas och samkommunernas nuvarande
personal kommer att gå i pension före 2020. För
att säkerställa tillgången på arbetskraft
i det läget måste kommunerna satsa mera på sin
arbetsgivarimage genom att utveckla sitt ledarskap och förbättra
den kommunala personalens anställnings- och arbetsvillkor.
En översyn av samarbetsstrukturerna på enskilda
arbetsplatser kan få positiva effekter och personalens
kompetens utnyttjas fullt ut. Personalen upplever sitt arbete som
meningsfullt och trivs i sitt arbete i kommunal sektor när
också enskilda anställda tycker sig ha medinflytande över
sitt eget arbete, sin arbetsmiljö och arbetets organisering.
Samtidigt måste det ses till att det finns tillräckligt
med personal så att arbetet kan utföras på ett
behörigt och humant sätt. Utskottet lyfter också fram
betydelsen av en god arbetshälsovård för
att de anställda ska orka i arbetet och arbetsvillkoren
förbättras.
Visstidsanställningar och användning av utomstående
arbetskraft
Utskottet lägger mycket stor vikt vid den föreslagna
bestämmelsen om att det i kommunen årligen i samarbetsförfarande
ska utarbetas en personalplan eller någon annan plan som
lägger fast principerna för när olika
anställningsformer får användas. Principerna
t.ex. för visstidsanställningar bör i
framtiden formuleras i samråd.
I kommunal sektor är det fortfarande ett allvarligt
problem att det är så vanligt med visstidsanställningar.
Det har egentligen inte skett någon förändring
till det bättre. År 2006 var andelen visstidsanställningar
23,7 %. Det är också mycket
vanligt med många länkade anställningar
i kommunerna. Det är viktigt att alla kommuner kartlägger
antalet visstidsanställningar och ser på skälen
till dem i varje enskilt fall. Genom att synliggöra praxis
kan man ta ett samlat grepp om saken och söka nya lösningar.
En del kommuner har skridit till åtgärder
för att minska antalet visstidsanställningar och
haft goda erfarenheter av att vikarieanställningar har permanentats
i ett läge där behovet av vikarier är bestående,
också om den person som vikarierar eller den enhet som
behöver en vikarie kan växla. God praxis av det
här slaget bör absolut spridas till alla kommuner.
För den verkliga osäkerheten i arbetet spelar det
en väsentlig roll vad som händer när
en visstidsanställning upphör. Enligt utredningar
fortsätter arbetet för omkring hälften
av de visstidsanställda med en ny visstidsanställning
och omkring en tredjedel svävar i ovisshet om en fortsättning
eller blir arbetslösa. Ytterst få löntagare anser
att en visstidsanställning är något att
sträva efter. Gott och väl 80 % av de
tillfrågade uppger att deras visstidsanställning
beror på att permanenta arbetstillfällen inte
står till buds.
Under de senaste åren har det blivit betydligt vanligare
både i Finland och i EU över lag att anlita hyrd
arbetskraft. Kring millennieskiftet var omkring 1—2 procent
av arbetskraften hyrd, mot fyra procent 2005. I hälso-
och sjukvårdssektorn är det rätt vanligt
med hyrd arbetskraft och arbetet är mer bestående än
i andra yrken. I transport- och trafiksektorn förekommer
det oftare än i andra sektorer att en anställd
rekryteras efter inhyrningen. Ovanligast är det med rekrytering
i hälso- och sjukvårdssektorn. Där beror det
dock inte alltid på den kommunala arbetsgivarens ovilja
att rekrytera, utan t.ex. på inhyrda läkares lama
intresse för att ta kommunal anställning.
Det ökade antalet atypiska anställningar och den ökade
osäkerheten i arbetslivet är ett stort problem,
anser utskottet. De drabbar framför allt kvinnor i den ålder
då de vill bilda familj, vilket i sin tur lätt
leder till att de skjuter fram sina planer på barn och
att nativiteten sjunker, ökar fattigdomen bland barnfamiljerna
och kan i slutändan leda till att kvinnor slås
ut på arbetsmarknaden. De som inte är fast anställda
får mindre utbildning och hälso- och sjukvårdstjänster
på arbetsplatserna än de fast anställda
och de har sämre möjligheter att driva på förbättringar
i sina arbetsvillkor och att engagera sig i samarbete på arbetsplatsen.
Det är viktigt att principerna för användning av
utomstående arbetskraft samt visstids- och deltidsanställningar
formuleras i samråd med personalen. Målet bör
vara fasta anställningar och större hänsyn
till de anställdas behov och önskemål
också när det gäller deltidsanställningar.
Man bör i högre grad utgå från
de anställdas arbetshälsa och behov av att anpassa
arbete till familjeliv.
Förändringarna i kommun- och servicestrukturen
Kraven på en fungerande kommunal service och högre
arbetsproduktivitet i kommunerna talar för en översyn
av samarbetssystemen. Det behövs bättre samarbetsförfaranden
till stöd för arbetet i kommunal sektor för
att den kommunala förvaltningen ska kunna förnyas
med de förestående omvärldsförändringarna
i kommunerna.
Om målen med kommun- och servicestrukturreformen nås
betyder det att en avsevärd del av kommunernas nuvarande
personal övergår i en ny arbetsgivares tjänst.
Det behövs förhandlingar om förändrade
arbetsbeskrivningar särskilt mellan enskilda tjänsteinnehavare
och arbetstagare och arbetsgivaren.
Såväl statsmakten som kommunala aktörer ser
samarbetet mellan kommunerna som ett centralt verktyg för
revidering och utveckling av den kommunala förvaltningen.
För att beredningen av servicereformen på det överkommunala
planet inte ska hamna utom räckhåll för
personalens medinflytande bör man söka fungerande
modeller också för utveckling av överkommunala
samarbetsförfaranden som motsvarar kommunarbetsgivarnas
gemensamma beredning av ärenden. Utskottet tror att lagförslaget
kommer att få positiva effekter för förtroendet
mellan arbetsgivare och anställda i kommunerna. Ett gott
samarbete kan i sin tur bidra till att kommun- och servicestrukturreformen
genomförs kontrollerat och effektivt. Förändringarna
i kommunerna kan förmodas fortsätta i samma raska
takt också under kommande år. För att
reformerna ska lyckas är det mycket viktigt att samarbetet
fungerar och att personalen får större medinflytande.
Ledarskapsutveckling
Många utredningar har visat ett en rättvis,
stödjande och uppmuntrande chef spelar en utomordentligt
stor roll för de anställdas välbefinnande och
arbetsklimatet. I offentlig sektor går det ibland
att tillskansa sig en chefspost också på sin expertis
eller andra meriter utan desto mer utbildning i och erfarenhet av
ledarskap. Utskottet understryker att det är viktigt med
chefsutbildning och utveckling av arbetsplatserna för att man
i kommunerna ska kunna tillägna sig en interaktiv ledarstil
där också samarbete och de anställdas
medinflytande har sin givna plats.
De ledande tjänstemännen i kommunerna har en
svår och utmanande uppgift mitt i omvandlingsprocessen.
Besluten om omstrukturering av servicen och t.ex. nedläggning
av skolor eller hälsovårdscentraler är
svåra att ta. Det är oftast de ledande tjänstemännen
som får ta emot kritiken, från såväl
kommuninvånare, press som beslutsfattare. Lagförslaget
innebär hot om straff för de ledande tjänsteinnehavarna
för brott mot vissa bestämmelser om uppsägning,
permittering eller omläggning av anställningar
till deltidsanställningar. Syftet med hotet med sanktioner är
att se till att bestämmelserna i lagen efterlevs till punkt
och pricka. Tjänstemännen måste få goda
anvisningar och utbildning i den nya lagstiftningen och de krav
den ställer för att deras arbete inte ska belasta
dem ännu mer.
Detaljmotivering
1. Lag om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare
4 §. Ärenden som behandlas i samarbete.
På de skäl som anförs i förvaltningsutskottets
utlåtande föreslår utskottet att paragrafens
1 mom. 1 punkt ändras enligt förvaltningsutskottets
förslag.
5 §. Samarbetsförfarande.
Hänvisningen i 3 mom. föreslås
bli preciserad.
6 §. Lämnande av uppgifter.
På de skäl som förvaltningsutskottet
anför i sitt utlåtande föreslår utskottet
att 1 mom. kompletteras med en bestämmelse om att sekretessbelagda
uppgifter bara får lämnas ut i samarbetsförfarande.
Paragrafens 3 mom. föreslås bli kompletterat med författningsnumret
på lagen om beställarens utredningsskyldighet
och ansvar vid anlitande av utomstående arbetskraft.
7 §. Minskning av användningen av arbetskraft.
Hänvisningen i 1 mom. föreslås bli
preciserad.
13 §. Fullgörande av samarbetsskyldigheten.
Bestämmelsen om när samarbetsskyldigheten har
fullgjorts i 1 mom. föreslås bli kompletterad till
den del det handlar om nedskärning av arbetskraften. Förhandlingsskyldigheten
ska anses fullgjord på det villkor att också 8
och 9 § tillämpas, där det föreskrivs
om sysselsättningsfrämjande åtgärder
i samband med åtgärdsmodellen för omställningsskydd.
Med en sådan komplettering stämmer bestämmelsen
om när förhandlingsskyldigheten har fullgjorts överens med
motsvarande bestämmelse i lagen om samarbete inom företag.
Bestämmelsen om förhandlingstider i 3 mom. föreslås
få samma lydelse som i 4 mom. Efter ändringen
stämmer momentet bättre överens med bestämmelserna
också i den nya lagen om samarbete inom företag.
14 §. Samarbetsorgan.
I detaljmotiven konstateras att också ett samarbetsombud
enligt 3 § 3 mom. är medlem av samarbetsorganet,
om ett samarbetsombud har blivit utsett. Men det nämns
inte i lagtexten. Utskottet föreslår att 1 mom.
kompletteras på denna punkt.
15 §. Undantag från samarbetsförfarandet.
De oriktiga paragrafhänvisningarna i 1 mom. föreslås
bli korrigerade. Utskottet omfattar förvaltningsutskottets
syn att bestämmelsen i 1 mom. bara kan tillämpas
i mycket exceptionella situationer.
17 §. Tystnadsplikt.
På de skäl som förvaltningsutskottet
anför i sitt utlåtande föreslår
utskottet att de särskilda sekretessbestämmelserna i
propositionen stryks och ersätts med en hänvisning
till offentlighetslagen (621/1999). Också paragrafrubriken
föreslås bli ändrad i överensstämmelse
med bestämmelsens förändrade innehåll.
19 §. Avtalsrätt.
Med hänvisning till skälen i förvaltningsutskottets
utlåtande föreslår utskottet att paragrafen
kompletteras med att det inte genom avtal går att avvika
från det som sägs om utlämnande av sekretessbelagda
uppgifter i 6 §.
21 §. Gottgörelse.
Syftet med bestämmelsen är att en arbetstagare
som har sagts upp, permitterats eller blivit överförd
till en anställning på deltid i strid med bestämmelserna
om samarbete vid nedskärning av arbetskraften i denna lag
kan få gottgörelse på högst
30 000 euro. Men paragrafhänvisningarna i 1 mom.
täcker inte in alla bestämmelser om nedskärning
av arbetskraften. Därför föreslås
momentet bli kompletterat med en hänvisning till 8 och
9 §, där det föreskrivs om meddelande
till arbetskraftsbyrån samt om en sysselsättningsfrämjande
handlingsplan och handlingsprinciper.
24 §. Straffbestämmelser.
Justitieministeriet påpekar i sitt utlåtande
att brott mot 5 § nämns både i 21 § om
gottgörelse och 24 § om straff. Ministeriet anser
att det handlar om dubbel sanktionering som ska undvikas. I 5 § föreskrivs
om ett samarbetsförfarande som i regel ska vara likadant
för alla typer av ärenden. I 3 mom. ska dessutom
föreskrivas att särskilda bestämmelser gäller
i vissa situationer, bl.a. när arbetskraften skärs
ner. Gottgörelsebestämmelserna gäller
när en arbetstagare har sagts upp, permitterats eller flyttats
till en anställning på deltid i strid med 5 och
7 §, dvs. i strid med vad som föreskrivs om samarbetsförfarande
vid nedskärning av arbetskraften. För att undvika
dubbel sanktionering föreslås hänvisningen
till 5 § bli struken i 24 § i den mån
det handlar om nedskärning av arbetskraften. I övrigt
behövs hänvisningen till 5 § i 24 §,
eftersom 5 § generellt handlar om samarbetsförfarande.
På de skäl som förvaltningsutskottet
anför i sitt utlåtande föreslår
utskottet att 3 mom. stryks.
4. Lag om ändring av 80 § i inkomstskattelagen
80 §. Skattefria försäkringsersättningar
och skadestånd.
Riksdagen har en proposition med förslag till lag om
samarbete inom företag och vissa lagar som har samband
med den (RP 254/2006 rd) under behandling. Utskottet föreslår
att paragrafen ändras så att lagändringarna
i samband med RP 254/2006 rd kan beaktas.
5. Lag om ändring av 47 kap. 4 § i strafflagen
4 §. Kränkning av arbetstagarrepresentants rättigheter.
Riksdagen har en proposition med förslag till lag om
samarbete inom företag och vissa lagar som har samband
med den under behandling. Utskottet föreslår att
paragrafen ändras så att de ändringar
som görs i den propositionen beaktas i strafflagen.
6. Lag om ändring av 9 § i lagen om studieledighet
9 §.
Riksdagen har en proposition med förslag till lag
om samarbete inom företag och vissa lagar som har samband
med den under behandling. Utskottet föreslår att
paragrafen ändras så att de ändringar
som görs i samband med den propositionen beaktas i lagen
om studiestöd.
7. Lag om ändring av 5 a kap. 7 § i lagen
om offentlig arbetskraftsservice
7 §. Arbetskraftsmyndighetens skyldigheter.
Riksdagen har en proposition med förslag till lag om
samarbete inom företag och vissa lagar som har samband
med den under behandling. Utskottet föreslår att
paragrafen ändras så att de ändringar
som görs i den propositionen beaktas i lagen om offentlig
arbetskraftsservice. Dessutom föreslår utskottet
en liten precisering i bestämmelsen.
8. Lag om ändring av 11 § i lagen om företagshälsovård
11 §. Verksamhetsplan för företagshälsovården och
antidrogprogram.
Författningsnumret på lagen om samarbete inom
företag föreslås bli öppnat
för att hänvisningen ska kunna korrigeras till den
nya lag som är under beredning i riksdagen.
9. Lag om ändring av 4 § i lagen om integritetsskydd
i arbetslivet
4 §. Allmänna förutsättningar
för insamling av arbetstagares personuppgifter samt arbetsgivares
upplysningsplikt.
Författningsnumret på lagen om samarbete inom
företag föreslås bli öppnat
för att hänvisningen ska kunna korrigeras till den
nya lag som är under behandling i riksdagen.
21 §. Samarbete vid ordnande av teknisk övervakning
och användning av datanät.
Utskottet föreslår att en ändring
motsvarande den föreslagna ändringen i 4 § görs
i 21 § i lagen om integritetsskydd i arbetslivet. Paragrafens
1 mom. föreslås bli preciserat så att
där konstateras att teknisk övervakning och användning
av datanät omfattas av lagen om samarbete mellan kommunala
arbetsgivare och arbetstagare.