Allmän motivering

Allmänt

Riksdagen godkände i mars 2011 en ny polislag (872/2011), som träder i kraft den 1 januari 2014. Redan innan lagen trätt i kraft har det framkommit vissa ändringsbehov särskilt i bestämmelserna om hemliga metoder för inhämtande av information i 5 kap. i den nya polislagen och i dess för hållande till 10 kap. om hemliga tvångsmedel i den nya tvångsmedelslagen (806/2011, RP 14/2013 rd).

I den aktuella propositionen föreslås det i huvudsak ändringar av teknisk natur. De flesta anknyter till ogrundade skillnader mellan den nya polislagen och den nya tvångsmedelslagen när det gäller regleringen av hemligt inhämtande av information. Dessutom föreslås det vissa innehållsmässiga kompletteringar och preciseringar i den nya polislagen. De viktigaste av dessa ändringar anknyter till förutsättningarna för användning av teleövervakning och till användningen av överskottsinformation.

De sakkunniga som förvaltningsutskottet har utfrågat har till stora delar samtyckt till förslagen, och det har inte framkommit orsaker att ändra de föreslagna paragraferna i större omfattning. De största ändringsbehoven följer av grundlagsutskottets utlåtande. Dessutom krävs enligt förvaltningsutskottet vissa smärre ändringar av huvudsakligen teknisk natur.

Sammantaget anser utskottet således propositionen vara behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande synpunkter och ändringsförslag.

Teleövervakning (5 kap. 5 § i polislagen)

Enligt erhållen utredning bör ingressen i 5 kap. 5 § 2 mom. ändras. I propositionen lyder stället så här: "Polisen kan för att förhindra brott ges tillstånd att rikta teleavlyssning mot en teleanslutning, teleadress eller teleterminalutrustning som innehas eller sannolikt används av en person, om personen på grund av sina yttranden, hotelser eller uppträdande med fog kan antas göra sig skyldig till".

Uttrycket "teleanslutning" är överflödigt i ingressen. Dessutom bör ingressen motsvara ingressen till 10 kap. 3 § 2 mom. i tvångsmedelslagen med den skillnaden att teleavlyssning enligt polislagen används för att förhindra och avslöja brott. Enligt förvaltningsutskottet bör bestämmelsens ordalydelse därför ändras.

Teleövervakning (5 kap. 8 § i polislagen)

Det föreslås att bestämmelserna om förutsättningarna för användning av teleövervakning i den nya polislagen ändras så att polisen kan ges tillstånd att utföra teleövervakning av en teleadress eller teleterminalutrustning som innehas eller sannolikt annars används av en person som på grund av sina yttranden eller hotelser, sitt uppträdande eller annars med fog kan antas göra sig skyldig till lockande av barn i sexuella syften (20 kap. 8b § i strafflagen, nedan SL) eller olovligt brukande (SL 28 kap. 7 §), skadegörelse (SL 35 kap. 1 §), kränkning av kommunikationshemlighet (SL 38 kap. 3 §) eller dataintrång (SL 38 kap. 8 §) som riktar sig mot ett automatiskt databehandlingssystem och som begåtts med användning av en teleadress eller teleterminalutrustning.

Enligt utredning till förvaltningsutskottet är teleövervakning en effektiv och i många fall avgörande undersökningsmetod när det gäller att förhindra och utreda de nämnda brotten. Ändringarna är motiverade, också med hänsyn till att det enligt grundlagsutskottet (GrUU 33/2013 rd) inte finns några konstitutionella hinder för dem.

Beslut om styrd användning av informationskällor (5 kap. 42 § i polislagen)

Genom styrd användning av informationskällor kan det inhämtas information som är av betydelse för skötseln av uppgifter avsedda i 1 kap. 1 § i polislagen. Som information om annat än brottsbekämpning som inhämtas av informationskällor nämns i detaljmotiveringen till den nya polislagen som exempel information om vapenintresserade personers hälsotillstånd. Men i 5 kap. 42 § i den nya polislagen förutsätts ändå att det brott som den styrda användningen av informationskällor baserar sig på ska nämnas i beslutet om styrd användning av informationskällor. Kraven på beslutets innehåll är som sådana tagna från tvångsmedelslagen till polislagen utan hänsyn till det definitionsenliga syftet med användning av informationskällor som helhet enligt definitionen i 5 kap. 40 § i den nya polislagen.

För att bestämmelserna ska vara inbördes konsekventa bör 5 kap. 42 § kompletteras med beaktande av innehållet i 5 kap. 40 §. Således anser förvaltningsutskottet att det är motiverat att ändra paragrafens 3 mom. så att ordalydelsen i 4 punkten ändras till "grunden för åtgärden".

Användning av överskottsinformation (5 kap. 54 § i polislagen)

Med överskottsinformation avses enligt 5 kap. 53 § i den nya polislagen information som fåtts genom teleavlyssning, teleövervakning, inhämtande av basstationsuppgifter och teknisk observation, när informationen inte har samband med ett brott eller när den gäller något annat brott än det för vars utredning tillståndet har getts eller beslutet fattats.

Föreskrifter om användning av överskottsinformation finns i 5 kap. 54 § i den nya polislagen. Enligt 1 mom. i den paragrafen får överskottsinformation användas i samband med utredning av brott, när informationen gäller ett brott för vars förhindrande det skulle ha fått användas sådant inhämtande av information enligt detta kapitel genom vilket informationen har fåtts. Beslut om användning av överskottsinformation ska fattas av domstolen, om den är behörig att fatta beslut om den metod för inhämtande av information med vilken informationen har fåtts. Enligt 2 mom. får överskottsinformation dessutom alltid användas för att förhindra brott, för att rikta in polisens verksamhet och som utredning för att stödja att någon är oskyldig.Enligt propositionen ska överskottsinformation få användas i utvidgad omfattning, dvs. också när det för brottet föreskrivna strängaste straffet är fängelse i minst två år och om användningen av överskottsinformationen kan antas vara av synnerlig vikt för utredningen av brottet. Beslut om användning av överskottsinformation som bevisning fattas av domstolen i samband med behandlingen av huvudsaken.

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 33/2013 rd) till förvaltningsutskottet ansett att det med stöd av 10 § 3 mom. i grundlagen är nödvändigt att det maximistraff som är en förutsättning för användning måste vara högre än fängelse i två år. Det kan anses godtagbart att överskottsinformation får användas om det föreskrivna strängaste straffet för brottet är fängelse i minst tre år. Det finns inte heller något hinder för att bestämmelsen tillämpas på vissa enstaka brott som specificeras i grundlagsutskottets utlåtande och för vilka maximistraffet är fängelse i två år, men som till grovhetsgraden ändå kan jämställas med de ovan nämnda brotten och som uppfyller kriterierna i 10 § 3 mom. i grundlagen.

Enligt grundlagsutskottet måste antingen den andra meningen i 5 kap. 54 § 1 mom. i förslaget till polislag strykas eller bestämmelsen ändras enligt vad som sagts ovan, för att lagförslaget ska kunna godkännas i vanlig lagstiftningsordning. Om förvaltningsutskottet anser att listan över brott som motiverar användning av hemliga metoder måste utvidgas, ska ärendet föras till grundlagsutskottet för ny bedömning.

I sin bedömning av frågan anser förvaltningsutskottet för det första att det är viktigt att ändringarna i polislagen och i tvångsmedelslagen träder i kraft samtidigt som de nya lagarna, dvs. den 1 januari 2014. Därför kan det inte anses motiverat att i detta skede börja utvidga förteckningen över de brott som motiverar användning av överskottsinformation, även om det skulle kunna finnas goda grunder för det. Det skulle nämligen förorsaka ett behov av att begära ett nytt utlåtande av grundlagsutskottet. Dessutom måste bestämmelserna om användning av överskottsinformation i tvångsmedelslagen och polislagen stämma överens med varandra. Således måste bestämmelserna enligt förvaltningsutskottets mening skrivas om både i polislagen och i tvångsmedelslagen i enlighet med vad grundlagsutskottet och lagutskottet framför i sina utlåtanden. Förvaltningsutskottet anser ändå att det med tanke på brottsbekämpningen och medborgarnas rättskänsla är beklagligt att gränserna för utnyttjande av överskottsinformation för utredning av brott är så pass snäva av konstitutionella orsaker.

I sitt utlåtande LaUU 21/2013 rd till förvaltningsutskottet uttryckte lagutskottet sin åsikt om hur paragrafen om överskottsinformation bör vara beskaffad. Förvaltningsutskottet anser förslaget till bestämmelse motiverat. Utskottet hänvisar i fråga om reglering av användningen av överskottsinformation också till de synpunkter som utskottet har framfört i sitt utlåtande FvUU 29/2013 rd.

Grundlagsutskottet har i och för sig inga invändningar mot bestämmelsen om att beslut om användning av överskottsinformation som bevisning fattas av domstolen i samband med behandlingen av huvudsaken. Grundlagsutskottet föreslår dock att man prövar också det alternativet att beslut om användning av överskottsinformation fattas redan före behandlingen av huvudsaken.

Vid bedömningen av saken vill förvaltningsutskottet liksom lagutskottet (LaUU 21/2013) rd för det första rikta uppmärksamhet på att användningen av överskottsinformation begränsas av kravet att användningen av informationen kan antas vara av synnerlig vikt för utredningen av brottet. Dessutom är det utskottets uppfattning att man i princip inte kan avgöra hur viktig överskottsinformationen är annat än som en del av den totala bevisningen. Att starta en separat process för att få utnyttja överskottsinformation kan inte heller anses ändamålsenligt med tanke på helheten. Den föreslagna bestämmelsen begränsar inte beslutet om användning av överskottsinformation till behandlingen av huvudsaken, utan enligt förslaget ska domstolen besluta om användningen i samband med behandlingen av huvudsaken, exempelvis vid ett eventuellt förberedelsesammanträde. I sitt utlåtande om polislagen tillstyrker lagutskottet den möjlighet som också nämns i propositionsmotiven (s. 48), dvs. att avgöra saken genom ett separat beslut, men anser på de nämnda grunderna att det inte finns skäl att ändra bestämmelsen. Förvaltningsutskottet är av samma åsikt.

Förvaltningsutskottet konstaterar ytterligare att bestämmelserna om användning av överskottsinformation också påverkar skyldigheten att göra förundersökning.

Avbrytande av teleavlyssning, teknisk avlyssning och teknisk observation av utrustning (5 kap. 56 § i polislagen)

I 5 kap. 56 § i den nya polislagen finns bestämmelser om situationer där det framgår att teleavlyssning, teknisk avlyssning eller teknisk observation av utrustning har riktats mot sådan kommunikation som metoden inte är avsedd för. I sådana fall ska informationsinhämtningen avbrytas och de upptagningar som fåtts genom avlyssningen genast utplånas. I propositionen föreslås det att paragrafen kompletteras med en bestämmelse om att information som fåtts innan metoden för inhämtandet av information avbrutits dock får användas på samma villkor som överskottsinformation får användas enligt 54 §.

Enligt grundlagsutskottet är det i paragrafen inte - till skillnad från överskottsinformation - frågan om en biprodukt från lagenlig användning av hemliga metoder för informationsinhämtning, utan om användning av information som fåtts genom inhämtning av information i en situation där metoden för informationsinhämtning inte har godkänts för användning. Information som har inhämtats på detta sätt kan enligt grundlagsutskottet inte jämställas med överskottsinformation. Grundlagsutskottet menar att den sista meningen i 5 kap. 56 § i förslaget till polislag därför måste strykas, men anser inte att frågan påverkar lagstiftningsordningen.

Med stöd av grundlagsutskottets utlåtande och inkommen utredning ser förvaltningsutskottet det som motiverat att polislagen ändras på denna punkt enligt grundlagsutskottets förslag.

Polisundersökning (6 kap. 1 § i polislagen)

Det föreslås att 6 kap. 1 § 1 mom. i polislagen ska ändras så att de sex sista orden i slutet, "eller utreda orsaken till en eldsvåda", stryks. Förvaltningsutskottet konstaterar att en brandutredning utförd av en räddningsmyndighet inte avser samma sak som en utredning av orsaken till en eldsvåda som utförs av polisen. Enligt 41 § i räddningslagen ska räddningsmyndigheten utföra brandutredning för att förebygga motsvarande olyckor. Vid brandutredningen bedöms orsaken till eldsvådan. Om eldsvådan misstänks ha orsakats uppsåtligen eller av oaktsamhet, ska räddningsmyndigheten anmäla saken till polisen.

Att utreda orsaken till en eldsvåda innebär en teknisk utredning som kan räcka länge. Räddningsmyndigheternas möjligheter och behörighet att utföra t.ex. en taktisk utredning, inklusive tillrättavisning, förhör och andra taktiska åtgärder är begränsade, eller också saknas behörigheten. Vid polisutredningen kan polisen för att utesluta brott och av flera andra orsaker utföra en grundligare utredning än räddningsmyndigheten av orsaken till en eldsvåda. Men då måste polisen bedriva ett tätt samarbete med räddningsmyndigheten liksom med andra aktörer, t.ex. försäkringsbolagen.

Förvaltningsutskottet anser att skyldigheten att utföra polisutredning för att utreda orsaken till en eldsvåda ovillkorligen måste ingå i polislagen som en del av polisutredningen också i fortsättningen. Polisutredning föregår i allmänhet förundersökningen av ett brott. Enligt en färsk undersökning har till och med polisen haft svårigheter med att upptäcka brottsfall vid undersökning av orsaken till eldsvådor. Genom bestämmelser om polisutredning för att utreda brandorsaker framhävs polisutredningens betydelse som en undersökning som förbereder för förundersökningen.

Andra synpunkter

Enligt erhållen utredning täcker bestämmelserna i 2 kap. i polislagen om tillträde till hemfridsskyddade platser inte alla situationer där beslut enligt skjutvapenlagen ger anledning att ta ett skjutvapen i polisens besittning och där polisen i detta syfte har ett väl motiverat behov av att få tillträde till hemfridsskyddade platser. Eftersom det handlar om att ingripa i den grundlagsskyddade hemfriden, har det framställts för förvaltningsutskottet att regleringen bör preciseras. Förvaltningsutskottet anser det mer ändamålsenligt med beaktande av orsakssambandet att en eventuell ändring bereds med omsorg i samband med att lagstiftningen om skjutvapen revideras.

Uppföljning

Förvaltningsutskottet har hört många sakkunniga med anledning av lagstiftningspaketet för att göra rättelser i förundersökningslagen, tvångsmedelslagen och polislagen (RP 14/2013 rd och RP 16/2013 rd). Under sakkunnigutfrågningen framfördes också många sådana önskemål om ändring av lagstiftningen som propositionen inte innefattar. I fråga om dessa slår utskottet fast att det i dagens läge omöjligen kan finnas några erfarenheter av den nya lagstiftningens tillämpning. Behovet av eventuella andra ändringar kan bedömas först när det finns tillräckligt med erfarenheter av tillämpningen. Därför är det nödvändigt att det sker en behörig uppföljning av hur en så pass betydande lagstiftningsreform tillämpas.