Motivering
Allmänt
Förvaltningsutskottet anser det vara nödvändigt att
omstrukturera social- och hälsovården. Den nuvarande
strukturen har visat sig vara mycket sårbar när
servicebehoven växer och befolkningen åldras,
men också på grund av bristande bärkraft
hos flera kommuner. Den offentliga ekonomin är svag och
kostnaderna för servicen har ökat. Klienterna
har inte tillgång till social-, hälsovårds-
och sjukvårdstjänster på lika villkor
i landets kommuner och inte heller nödvändigtvis inom
de enskilda kommunerna. Det nuvarande systemet kan därmed
inte anses tillfredsställande.
Utskottet ställer sig därför bakom
målet för reformen, alltså att ordna
och producera tjänster på ett klientorienterat,
likvärdigt och högkvalitativt sätt. Genom
reformen vill man förbättra befolkningens jämlika
möjlighet att få behovsbaserade tjänster
i rätt tid, förbättra tjänste-
och vårdkedjornas funktion, minska onödiga överlappningar,
möjliggöra nya tillvägagångssätt
och innovationer samt avlägsna barriärer mellan
förvaltningsområdena. Samtidigt ska kommuninvånarnas
rätt till närtjänster tryggas. Ett ytterligare
syfte är att möjliggöra en verkningsfull
och kostnadseffektiv användning av de befintliga resurserna.
De skalfördelar som planering och genomförande
av tjänsterna för ett större område ger
gör det möjligt att beakta både glesbygden och
tätorterna inklusive deras perifera områden bättre än
i nuläget. Också det är ett mål
som om man lyckas uppfylla det stöder tillgången
på rätt riktade resurser och alltså är
kostnadseffektivt.
Regeringen föreslår i sin proposition att
det stiftas en lag om ordnandet av social- och hälsovården
(lagförslag 1, nedan lagen om ordnandet), en lag om införande
av lagen om ordnandet av social- och hälsovården
(lagförslag 2, nedan införandelagen) och vissa
andra lagar som hänför sig till dessa. Social-
och hälsovårdens lagstadgade offentliga uppgifter
ska enligt förslaget ordnas i form av samarbete över
kommungränserna. I dagens läge är det
i huvudsak enskilda kommuner och delvis lagstadgade samkommuner
som ansvarar för uppgifterna. Även serviceproduktionen
kommer att ske över kommungränserna. Det faller
på kommunernas ansvar att främja välfärd
och hälsa. Reformens direkta konsekvenser hänför
sig till kommuners och samkommuners förvaltning och deras
administrativa strukturer. Utskottet koncentrerar sig i sitt utlåtande
på reformen ur i synnerhet kommunernas perspektiv.
Kommunerna och deras invånare
Social- och hälsovård ska enligt förslaget även
i fortsättningen vara kommunbaserad. För ordnandet
av servicen svarar enligt förslaget fem samkommuner som
var och en utgör ett social- och hälsovårdsområde
och som fastställs i lagen. Social- och hälsovårdsområdet
ska se till att personalresurserna och de ekonomiska resurserna
inom dess område riktas så jämnt som
möjligt med hänsyn till de servicebehov som hela områdets
befolkning har. Ett social- och hälsovårdsområde
ska också ansvara för tillgängligheten
till tjänster. Varje kommun ska höra till ett social-
och hälsovårdsområde. De samkommuner
som har fastställts i social- och hälsovårdsområdets
beslut svarar för produktionen av tjänsterna.
Kommuner kan också komma överens om att produktionsansvaret
i stället för att ges till en samkommun ska fullgöras
genom modellen med en ansvarig kommun. Reformförslaget
innehåller inga ändringar i bestämmelserna om
produktionen av tjänsterna. En samkommun med produktionsansvar
kan därmed fortfarande producera tjänsterna själv,
genomföra dem i samarbete med andra samkommuner, delta
i samkommuner eller köpa tjänster av privata eller
tredje sektorns tjänsteproducenter.
Reformen innebär att ordnandet av social- och hälsovården
och administrationen i anknytning till den inte längre
kommer att ske genom självständigt beslutsfattande
i enskilda kommuner och de nuvarande samkommunerna inom social- och
hälsovården. Det högsta beslutande organet i
ett social- och hälsovårdsområde är
samkommunsfullmäktige. Enligt förslaget ska varje medlemskommun
ha minst en representant i samkommunsfullmäktige. Det här är ägnat
att trygga de små kommunernas möjligheter att
påverka. Från en enskild kommuns synpunkt är
det värt att notera att samkommuner som utgör
social- och hälsovårdsområden blir stora
och kommer att omfatta 60 kommuner i genomsnitt. Eftersom kommunrepresentanternas
röstetal i samkommunens samkommunsfullmäktige
fastställs enligt antalet invånare, ligger den
enskilda kommunens andel av röstetalet i flera fall under
en procent. Möjligheterna för kommunerna och deras
invånare att påverka blir i praktiken förhållandevis
små.
Förslaget avviker från regleringen i kommunallagen
bland annat i det avseendet att samkommunsfullmäktiges
sammansättning måste beakta de politiska maktförhållandena
i kommunerna. Enligt kommunallagen är utgångspunkten
att det högsta beslutande organet är antingen
samkommunsfullmäktige eller samkommunsstämman,
och de politiska maktförhållandena i medlemskommunerna
behöver inte beaktas i sammansättningen. När
det gäller samkommunsstyrelsens sammansättning
baserar sig den politiska representationen direkt på kommunallagen. Den
föreslagna lagen skiljer sig från kommunallagen
också i det avseendet att lagen föreskriver om
det representantmöte som kommunerna ska tillsätta
och som i sig är nödvändigt för
att den politiska representation som måste beaktas vid valet
till samkommunsfullmäktige och kraven i jämställdhetslagen
ska kunna sammanjämkas.
Genom de föreslagna bestämmelserna har man
försökt beakta den politiska representationen.
Förvaltningsmodellen framstår emellertid som invecklad
och ställer därför höga krav
på bland annat beslutsberedningen. Från de enskilda
medlemskommunernas synpunkt innebär modellen att kommunernas
egna organ inte kommer att ha någon som helst innehållsmässig
beslutanderätt när det gäller ordnandet
av social- och hälsovård. Inte heller kommer någon
kommunal ägarstyrning att utövas. I detta avseende skulle
ett alternativ till högsta organ i en samkommun för
social- och hälsovård vara en samkommunsstämma
som varje kommun väljer in sina representanter till och
där representanterna arbetar enligt de instruktioner kommunerna
ger. I en sådan modell uppfylls däremot inte nödvändigtvis
den regionalpolitiska representationen på samma sätt
som i den föreslagna fullmäktigemodellen. Den
kommunala beslutanderätten framhävs i sin tur
av en lösning där medlemskommunerna i samkommunen
för social- och hälsovård själva
beslutar om det högsta beslutande organet i samkommunen
ska vara samkommunsfullmäktige eller samkommunsstämman.
Den här modellen föreslås i fråga
om samkommuner med produktionsansvar.
Det krav på kvalificerad majoritet i fråga
om ett beslut om ordnandet av service och om godkännande
av budgeten i social och hälsovårdsområdet
som föreslås i lagen om ordnandet skyddar den
enskilda kommunens ställning i beslutsprocessen. Lagförslaget
innehåller också bestämmelser om att
begränsa röstetalet i samkommuner med produktionsansvar.
Den största kommunen i en samkommun med produktionsansvar,
som har enkel röstmajoritet, har på så vis inte
ensidig bestämmanderätt, men alla de andra kommunerna
tillsammans kan emellertid inte heller fatta ett beslut som går
emot denna största kommuns vilja. Utskottet vill påpeka
den detaljen att det utifrån 23 § 4 mom. i lagen
om ordnandet inte är helt klart om bestämmelsen
om majoritetbestämmelsen gäller samtliga beslut
eller enbart budgetbeslut.
Demokratin i samkommunen uppfylls via kommunernas representanter,
vilket gör att den befinner sig längre från
kommuninvånarna än i kommunens basorganisation.
Det kommer därför att bli en utmaning för
kommuninvånarna att göra sina röster
hörda hos beslutsfattarna och påverka den service
de får. De bestämmelser om invånarnas
deltagande och möjligheter att påverka social-
och hälsovårdstjänsterna som föreslås i
lagen om ordnandet är viktiga enligt utskottet. Hörande
av kommuninvånarnas och serviceanvändarnas och
specialgruppers erfarenheter och åsikter samt deras deltagande
i utvecklingen av tjänsterna gör tjänsterna
mer kundinriktade och användbara samtidigt som det främjar
utvecklingen av tjänsterna enligt befolkningens behov. Utskottet
vill understryka förpliktelsen enligt lagen att invånarnas
synpunkter ska beaktas vid utarbetandet av social- och hälsovårdsområdets beslut
om att ordna social- och hälsovård och i verksamhetsplanerna
för social- och hälsovårdsområdet
och samkommunerna med produktionsansvar samt vid utvecklandet av
tjänsterna.
Finansieringsmodellen
Kommunerna deltar i finansieringen av kostnaderna för
social- och hälsovårdsområdet med en avgift
som fastställs årligen i social- och hälsovårdsområdets
budget. Kommunens betalningsandel baserar sig på kommunens
invånarantal som har viktats i enlighet med de grundpriser
angivna enligt åldersklass och den sjukfrekvenskoefficient
som används vid fastställandet av de kalkylerade
kostnader som ligger till grund för statsandelen för
kommunal basservice. Vid beräkningen av betalningsandelen
bestäms 20 procent enligt invånarantalet och 80
procent enligt åldersstrukturen och sjukfrekvensen. Kommunerna
finansierar dessutom kostnaderna för investeringar i enlighet
med investeringsplanen för social- och hälsotjänster
på det sätt som bestäms i beslutet om
att ordna social- och hälsovård.
Av propositionsmotiven framgår det att social- och
hälsovårdsområdena är mycket
olika både till invånarantal och social- och hälsovårdsbudget.
Social- och hälsovårdsväsendets nettoutgifter
i förhållande till antalet invånare varierar
mellan 2 900 och 3 300 euro per invånare. Kalkylerat enligt
kommun är skillnaderna ännu större. Enligt
bedömningen i propositionen stiger finansieringsandelen
jämfört med nuvarande utgifter i hälften
av kommunerna och sjunker i andra hälften. I majoriteten
av kommunerna är förändringen under 200
euro per invånare. Det finns dock 11 kommuner vars finansieringsandel
stiger med mer än 400 euro per invånare och 36
kommuner i vilka den sjunker med mer än 400 euro per invånare.
En granskning enligt kommunstorleksgrupper visar att kommunens finansieringsandel
i genomsnitt sjunker i de minsta kommunerna och i städer
med över 100 000 invånare. Skillnaderna mellan
kommunerna är också i det här fallet
stora. Bedömningarna av de ekonomiska konsekvenserna för
de enskilda kommunerna är förknippad med många
osäkerhetsfaktorer, men det framgår med all önskvärd tydlighet
att finansieringen av social- och hälsovårdsområdena
kommer att innebära betydande merkostnader för
en del av kommunerna. Avsikten är att de ändrade
betalningsandelarna ska jämnas ut genom övergångsarrangemang åren 2017—2020
på det sätt som bestäms i införandelagen.
Om förändringen i kommunens betalningsandel är
större än 400 euro per invånare, utjämnas
den överskjutande delen även efter 2020.
Utskottet anser att konsekvenserna av reformen måste
granskas tillsammans med den statsandelsreform ()
som trädde i kraft vid ingången av 2015 och de
separat bestämda nedskärningarna av statsandelar.
Det reviderade statsandelssystemet har inte några konsekvenser för
förhållandet mellan stat och kommun, men de nya
grunderna för hur statsandelarna fastställs ger
i vissa kommuner upphov till betydande ändringar. Det beror
framför allt på att det tidigare systemets centrala
beräkningsgrunder i hög grad var föråldrade
och överlappade varandra innehållsmässigt.
De tog inte heller tillräckligt stor hänsyn till
skillnaderna i kommunernas servicebehov. För att övergången
ska löpa så friktionsfritt som möjligt
börjar lagstiftningen tillämpas vid olika tidpunkter.
Minskningarna och ökningarna i statsandelarna till enstaka kommuner
införs gradvis under en femårsperiod med hjälp
av övergångsutjämningar. Nedskärningarna
i statsandelar försvagar ändå överlag kommunernas
finansiella ställning. Eftersom nedskärningarna
genomförts genom en ändring i statsandelsprocenten, är
deras effekt mätt i euro per invånare lika stor
i alla kommuner. Skillnaderna i kommunernas ekonomiska ställning är trots
det stora. Utifrån finansministeriets bedömning
av de kommunalekonomiska konsekvenserna av propositionen går
det att dra slutsatsen att reformen i de flesta kommuner skapar
ett tryck på att höja inkomstskatteprocenten eller
vidta andra anpassningsåtgärder.
En av finansieringsmodellens fördelar är däremot
att de enskilda kommunerna i fortsättningen inte kommer
att råka ut för några överraskande
kostnadsökningar för exempelvis specialiserad
sjukvård, vilket hittills har kunnat inträffa. Enligt
en utredning har kommunernas ansökningar om höjning
av statsandelen enligt prövning ofta motiverats just med ökade
kostnader för specialiserad sjukvård som inte
har kunnat förutses när budgeten gjordes upp.
I detta avseende minskar kommunernas ekonomiska risker avsevärt.
Också vissa mer principiella frågor sammanhänger
med finansieringsmodellen. Överföringen av social-
och hälsovårdsuppgifter till de nya social- och
hälsovårdsområdenas samkommuner innebär
att nästan hälften av kommunernas utgifter överförs
till samkommunerna. Social- och hälsovårdsområdets
budgetbeslut binder kommunerna i området. Social- och hälsovårdsområdet
ska vart fjärde år utarbeta ett beslut om att
ordna social- och hälsovård, där det
framgår hur social- och hälsotjänsterna
ska tillhandahållas. Kommunerna finansierar alltså systemet, men
kan inte styra det direkt. Också den bestämmelse
som gäller finansiering av investeringar ger social- och
hälsovårdsområdet en omfattande prövningsrätt
när det gäller hur kostnadsansvaret för
investeringarna ska fördelas.
Ett annat problem med finansieringsmodellen är att
den just inte innehåller några sporrande element.
Kommunernas betalningsandel bestäms på kalkylmässiga
grunder som kommunen själv inte nämnvärt
kan påverka, och förändringar i serviceanvändningen
påverkar i praktiken inte betalningsandelen. Det som kan
göra modellen ännu mindre sporrande är
att man i fortsättningen kanske inte får tillgång
till tillräckliga uppgifter om användningen av
social- och hälsotjänster i de enskilda kommunerna
och om vad tjänsterna kostar.
De kostnader som produktionsansvaret ger upphov till täcks
av en ersättning som betalas av social- och hälsovårdsområdet.
Principen är alltså att kommunerna inte är
skyldiga att betala någon extra ersättning till
samkommunerna med produktionsansvar, utan samkommunernas budget
utgörs av ersättningen från det egna
social- och hälsovårdsområdet och av
egna inkomster av avgifter. Grunderna för ersättningen
fastställs i beslutet om att ordna social- och hälsovård
på så sätt att man i finansieringen beaktar invånarantalet
och behovet av tjänster i med-lemskommunerna
i samkommunen med produktionsansvar i enlighet med kalkylerade behovsfaktorer.
Denna andel av finansieringen ska vara minst 80 procent. Dessutom
beaktas bakgrundsfaktorer och andra faktorer som inverkar på kostnaderna
samt kraven på verkningsfullhet och effektivitet. Deras
andel av ersättningen får vara högst
20 procent.
Utskottet konstaterar att vilket behov av finansiering samkommunerna
med produktionsansvar har i stor utsträckning beror på vilken
servicenivå social- och hälsovårdsområdet
har fastställt och på andelen centraliserade tjänster.
Det är därför viktigt att se till att
det finns tillräcklig sakkunskap i social- och hälsovårdsområdena både
om social- och hälsotjänster och om ekonomiska
konsekvenser. Det här bör man lägga extra
vikt vid under de första åren av reformen, exempelvis
som ett led i förändringsstödet.
Täckningen av underskott
I den föreslagna lagen om ordnandet ingår
en bestämmelse om skyldigheten att täcka underskott i
balansräkningen för ett social- och hälsovårdsområde
eller en samkommun med produktionsansvar (35 §). Enligt
detaljmotiven till bestämmelsen är syftet med
bestämmelsen att följa riktlinjerna enligt den
totalreform av kommunallagen som då var under beredning.
Skyldigheten att täcka underskott utvidgas alltså till
att gälla också samkommuner. Enligt utskottet
bör frågan inte regleras särskilt i den
aktuella lagen, utan den bör innehålla en hänvisning
direkt till bestämmelsen i kommunallagen. Annars uppstår
det oklarheter om bland annat huruvida till exempel det nya utvärderingsförfarandet
ska tillämpas på de samkommuner som avses i lagen om
ordnandet.
Skyldigheten att täcka underskott innebär
att kommunerna blir skyldiga att täcka ett underskott i
balansräkningen dels i social- och hälsovårdsområdet,
dels i en samkommun med produktionsansvar. Man håller som
bäst på att reda ut de frågor som sammanhänger
med bland annat hur omfattande ansvaret ska vara i sådana
situationer. En ytterligare fråga som bör utredas är om
det vore möjligt att vidta åtgärder för
att täcka underskottet i ett tidigare skede med beaktande
av social- och hälsovårdsväsendets andel av
kommunalekonomin. Frågan om att täcka det stora
underskott som uppstår vid genomförandet av social-
och hälsovårdsreformen gäller dessutom
underskotten i de befintliga sjukvårdsdistrikten. Om produktionsområdena
bildas mer eller mindre utifrån de nuvarande sjukvårdsdistrikten,
som delvis har stora underskott, kan skyldigheten att täcka
underskotten leda till betydande anpassning av verksamheten för
både kommunerna och samkommunerna under de närmaste åren.
Arrangemang i fråga om fastigheter och annan egendom
Den reform som nu är under behandling innebär stora
förändringar när det gäller
egendom som utnyttjas i social- och hälsovården
i de nuvarande kommunerna och samkommunerna. Utgångspunkten
enligt propositionen är den att kommunerna avtalar om arrangemangen
för egendomen. I grundavtalen för samkommuner
inom social- och hälsovården ska det enligt kommunallagen
finnas bestämmelser om hur egendomen och ansvaret arrangeras
då samkommunen upplöses. Bland annat sjukvårdsdistrikten äger
i många fall omfattande egendom som det kan vara mycket
svårt att fördela mellan kommunerna eller ingå andra
avtal om. I 12 § 2 mom. i genomförandelagen föreslås
det att om kommunerna inte har avtalat om reglering av egendomsförhållandena, är
medlemskommunerna i samkommunen skyldiga att ändra samkommunens grundavtal
så att samkommunens uppgifter från ingången
av 2017 begränsas till ägandet, administrationen
och uthyrningen av samkommunens fastigheter och byggnader samt de
anordningar, maskiner och inventarier som hör till samkommunerna
med produktionsansvar. Dessutom kan man i grundavtalet avtala om
att egendomen används även på andra sätt.
Därmed kan en samkommun till exempel hyra ut fastigheterna
och den övriga egendomen till samkommunen med produktionsansvar.
Kommunerna kan även upplösa nuvarande samkommuner,
varmed deras egendom fördelas så som det bestäms
i samkommunens grundavtal.
Den egendom i anslutning till social- och hälsovården
som är i kommunernas ägo kvarstår i deras ägo
om kommunerna inte avtalar om något annat när
områdena bildas. Kommunerna kan hyra ut sin egendom till
samkommunen med produktionsansvar.
Utskottet anser bestämmelserna vara relevanta. Behovet
av att effektivisera användningen av fastigheter och lokaler
varierar emellertid i de olika social- och hälsovårdsområdena
och i de områden som ingår i samkommunerna med
produktionsansvar, och en lösning passar inte nödvändigtvis
alla. Utifrån en utredning kan man också dra den
slutsatsen att en del av de lokaler som nu är i bruk inte
längre kommer att behövas. Utskottet vill fästa
uppmärksamhet vid att man i propositionen inte desto närmare
har granskat de kostnader egendomsarrangemangen kommer att förorsaka
kommunerna. Innan reformen genomförs är det är
skäl att reda ut de frågor i samband med egendom
och åtaganden som fortfarande är öppna
liksom vilka de ekonomiska och andra konsekvenserna av olika egen-domsarrangemang
kommer att bli. Också ägarförhållanden
och förvaltning av fastigheter som ägs i bolagsform
måste omfattas av granskningen.
Stödtjänster
Reformen bedöms göra det lättare
att utnyttja storleksfördelar också i bland annat
utrustnings- och serviceanskaffningarna samt vid anordnandet av
medicinska och andra stödtjänster. Exempelvis
koncentreringen av laboratorie- och bilddiagnostiktjänster
beräknas ge betydande kostnadsbesparingar. Inom socialvården
kan till exempel koncentreringen av juridiska stödtjänster och
experthjälp till regionalt jämlik service möjliggöra
såväl besparingar som kvalitetsmässiga förbättringar.
Enligt social - och hälsovårdsministeriets strategi
för elektronisk dataförvaltning ligger den största
besparingspotentialen inom social- och hälsovården
i de förändrade verksamhetsprocesserna och i synnerhet
införandet av e-tjänster. Även det att överlappande kostnader
för administrationen och upprätthållandet
av informationsteknologin minskar leder till kostnadsfördelar.
Utskottet konstaterar att det finns ett mycket stort antal sådana
uppgifter inom den nuvarande kommunorganisationen som med avseende
på social- och hälsovården kan anses
vara stödtjänster. Sådana uppgifter återfinns
bland annat inom ekonomi- och personaladministration, övriga
administrativa stödtjänster, tekniska tjänster,
fastighetsförvaltning och fastighetsunderhåll
och kosthåll. Olika kommuner har dessutom stannat för
mycket olika lösningar när det gäller omfattningen
av dessa tjänster och hur de är ordnade. Propositionen
tar inte ställning till konsekvenserna av reformen i detta
avseende. Det är också värt att notera
att kommunen behöver dessa funktioner också inom
den egna organisationen. Vid genomförandet av reformen
måste man se till att förvaltning och kostnader
inte samtidigt fördubblas.
Personalens ställning
Enligt en utredning gäller reformen över 200
000 arbetstagare och tjänstemän inom social- och hälsovården
anställda av cirka 300 kommunala arbetsgivare (Kommunarbetsgivarna,
2013). Arbetskraftskostnaderna uppgår enligt utredningen
till cirka 10 miljarder euro om året. Största delen
av social- och hälsovårdspersonalen övergår
till anställning hos samkommunen med produktionsansvar. Över
hälften av dem är utbildad vårdpersonal.
Det är enligt utskottet väsentligt att de
personer som nu arbetar inom uppgifter och i organisationen för
den kommunala social- och hälsovården på basis
av den föreslagna införandelagen flyttas över
som gamla anställda till den nya samkommunen med produktionsansvar.
Det konstateras också i propositionsmotiven att överföringen
inte kommer att ha någon inverkan på personalens
pensionsförmåner. Personalen omfattas även
i fortsättningen av det kommunala pensionssystemet.
Propositionen föreslår inte något
sådant uppsägningsskydd som i kommunstrukturlagen ()
för sammanslagna kommuners tjänsteinnehavare och
anställda i fråga om den personal som flyttas
till samkommuner med produktionsansvar. Enligt motiven har det ansetts
att uppsägningsskyddet inte behövs i samband med reformen,
i synnerhet då det på många ställen
råder brist på yrkespersonal inom social- och
hälsovårdstjänster. Dessutom innebär
uppsägningsskyddet att personal som flyttas till samkommuner
med produktionsansvar har en bättre ställning än
sådan personal som arbetar i administrativa uppdrag i enskilda
kommuner och på vars arbete reformen också kan
inverka.
Utskottet konstaterar att reformen leder till situationer där
arbetsgivaren byts och till att löner och andra anställningsvillkor
inom kommunsektorn kommer att behöva harmoniseras under
en övergångsperiod som tar många år
i anspråk. Arbetskraftskostnaderna utgör över
hälften av arbetsgivarens omkostnader. Det är
emellertid svårt att i det här skedet uppskatta
kostnaderna för harmoniseringen. Man känner ännu
inte till hur verksamheten i de samkommuner som har produktionsansvar
ska organiseras och hur personalen ska placeras inom de olika uppgifterna. Inte
heller vet man i det här skedet vilken löne- och
personalpolitik, vilket system för bedömning av
uppgifternas kravnivå eller vilka uppgiftsbeskrivningarna
kommer att vara. Det är också svårt att
uppskatta övergångsperiodens längd. Enligt
en utredning torde kravnivån för de flesta av
de anställda inte förändras vid omorganiseringen.
Däremot kommer sammanjämkningen av lönesystemen
att öka arbetskraftskostnader avsevärt. Samkommunerna
bör anvisas tillräckliga resurser för
detta ändamål.
Utskottet påpekar också att det vid bedömningen
av reformens konsekvenser för personalen inte till alla
delar har tagits hänsyn till den personal som sköter
så kallade stödtjänster under det skede
när social- och hälsotjänster organiseras.
Beroende på kommunalsektor är de personalkategorier
som deltar i organisationen av social- och hälsotjänster
mycket fler än de som har lyfts fram i propositionsmotiven.
Inte heller gäller den överlåtelseprincip
som ingår i genomförandelagen alla de yrkesgrupper
som arbetar inom stödtjänsterna eller basservicen.
Utskottet anser att den reglering som gäller personalens
ställning behöver preciseras och att det uttryckligen
bör anges vad de som tillhandahåller stödtjänster
inom social- och hälsovården har för
ställning, vad som händer i de situationer där
personal delvis sköter stöduppgifter och delvis
andra uppgifter, vem som har befogenhet att fatta beslut i dessa
frågor, hur en likvärdig behandling av kommunerna
och personalen ska uppfyllas och hur de eventuella motsättningar ska
lösas som uppstår i övergångsskedet
mellan anställningsskyddet efter kommunsammanslagningarna
och de personalarrangemang som lagen om ordnandet medför.
Genomförandet av reformen kräver ett starkt förändringsledarskap
och hög kompetens i kommuner och samkommuner. Det finns
ett stort behov av information om förändringen.
För att reformen ska lyckas och personalen engagera sig krävs
det att personalens ställning och möjligheter
att påverka beaktas. Reformen ger personalen nya möjligheter
att upprätthålla och utveckla sina yrkeskunskaper,
till arbetsrotation samt till olika arrangemang som gör
att de anställda orkar bättre i arbetet. I en
stor organisation är det dessutom lättare att
ordna ersättare också i oväntade situationer än
i små kommuner och samarbetsområden. I många
fall gör större organisationer det också möjligt
för personalen att i högre grad arbeta med uppgifter
som uttryckligen motsvarar den egna yrkeskompetensen.
Tidtabellen för reformen
Social- och hälsovårdsreformen är
en osedvanligt omfattande och betydelsefull samhällsreform,
och genomförandet av den måste förberedas
och planeras noggrant, men också få tillräckliga
resurser. Genomförandet måste dessutom få ta
tid.
Förvaltningsutskottet anser att tidtabellen enligt
genomförandelagen är oroväckande stram. Enligt
den ska beslut om godkännande av grundavtal för
social- och hälsovårdsområdena fattas
senast den 31 oktober 2015 och de nya områdena ska inleda
sin verksamhet senast vid ingången av 2016. Beslut om grundande
av samkommuner med produktionsansvar ska fattas senast den 31 oktober
2016 och de ska inleda sin verksamhet senast vid ingången
av 2017. Den föreslagna tidtabellen är problematisk
bland annat med tanke på de samarbetsförfaranden
som kommer att krävas, om beslutet fördröjs
fram till hösten 2016 när det gäller
exempelvis samkommuner med produktionsansvar. Det skulle kunna innebära
en viss lättnad om tidtabellen samordnades med kommunallagsreformen,
så att samkommunerna med produktionsansvar ska inleda sin
verksamhet först i juni 2017.
Också finansieringsfrågorna kräver
fortsatt beredning. En mindre stram tidtabell ger dessutom mera
tid för dessa frågor och möjlighet att beakta
slutresultaten av de pågående utredningarna om
finansieringen.
Det är enligt utskottet nödvändigt
att höra kommunsektorn i samband med den fortsatta beredningen.
Uppföljning och utvärdering av reformen
En reform i den här storleksordningen kräver
ytterst noggrann uppföljning och utvärdering.
Det är naturligtvis inte möjligt att förutspå alla
de konsekvenser för ekonomi, förvaltning, personal,
service och klienter en reform att den här storleksordningen
kommer att ha. Trots det saknas det också sådana
konsekvensbedömningar i propositionsmotiven som enligt
utskottets mening hade varit nödvändiga vid behandlingen
av reformförslaget. Den omständigheten ökar
kraven på att följa upp och utvärdera
reformen och på att ha beredskap att vidta åtgärder
om sådana behövs.
För kommunerna innebär social- och hälsovårdsreformen
en enorm förändring. Det står redan i
det här skedet klart att deras roll kommer att förändras.
Utskottet anser det vara nödvändigt att vid utvärderingen
också granska reformens inverkan på kommunernas
ekonomi, förvaltning, personal och övriga serviceproduktion,
och att bedöma konsekvenserna av reformen på beslutsprocessen
och möjligheterna att påverka.