Fakta i ärendet
Statsrådets kansli tillsatte den 20 mars 2012 ett projekt
för att ta fram en långsiktig framtidsredogörelse.
Temat för redogörelsen är hållbar
tillväxt för Finland och medborgarnas välfärd.
Redogörelsen kommer enligt planerna att lämnas riksdagen
hösten 2013.
Statsrådets kansli, Sitra, Finlands Akademi, Tekes
och Sofos Oy träffade i februari 2012 avtal om projektet
Kestävän kasvun malli ("modellen för
hållbar utveckning", nedan forskningsprojektet). Det är
ett tvåårigt samfinansierat forskningsprojekt
med Sofos Oy som ansvarig genomförare. Taket för
de totala projektkostnaderna är lagt vid 800 000 euro.
Sitra, Finlands Akademi och Tekes står för sammanlagt
700 000 euro medan Sofos Oy:s andel är 100 000 euro. Statsrådets
kansli bidrar inte till kostnaderna. I beslutet om att tillsätta
framtidsredogörelseprojektet konstateras det att beredningen
har en stark koppling till det internationella forskningsprojektet.
Syftet med forskningsprojektet är att producera ny information
och ge nya infallsvinklar för beredningen av framtidsredogörelsen.
Förberedelserna för forskningsprojektet inleddes
i början av hösten 2011 ungefär samtidigt som
arbetet på framtidsredogörelsen körde igång.
Statsminister Katainen träffade professor Himanen den 16
augusti 2011. Himanen berättade då att han håller
på att samla ihop en internationell forskargrupp för
att forska kring modeller för en hållbar ekonomisk
tillväxt.
Statssekreterare Velipekka Nummikoski träffade Himanen
den 24 augusti 2011 och förde då en mer ingående
diskussion om forskningsprojektet. Enligt Nummikoski stod det genast
helt klart att statsrådets kansli inte hade de pengar som
projektet krävde.
Statsminister Katainen sammankallade ett möte den 27
september 2011. I mötet deltog förutom statsministern
Sitras överombudsman Mikko Kosonen, Finlands Akademis generaldirektör
Markku Mattila, Tekes generaldirektör Veli-Pekka Saarnivaara,
professor Pekka Himanen, statssekreterare Velipekka Nummikoski och
understatssekreterare Jukka Pekkarinen. Under mötet informerade
Katainen om vad framtidsredogörelsen var tänkt
att handla om. Himanen presenterade för sin del forskningsplanen.
Katainen tyckte att det vore bra för dem som bereder framtidsredogörelsen
att få stöd av en internationell forskargrupp.
Dessutom frågade han om Finlands Akademi, Sitra och Tekes
eventuellt var intresserade av det internationella forskningsprojektet
och villiga att bidra med pengar till det.
Beredningen av forskningsprojektet fortsatte under överläggningar
ledda av Nummikoski i oktober-november 2011. I dem deltog representanter
för Sitra, Finlands Akademi och Tekes, Himanen och tjänstemän
från statsrådets kansli. Den stora frågan
under överläggningarna var hur samfinansieringen
av projektet kunde ordnas. Utifrån dessa överläggningar
finslipades samarbetsavtalet under tiden december 2011—januari 2012.
När avtalsförhandlingarna var avklarade beredde
och fattade finansiärerna sina finansieringsbeslut i egna
organ. I praktiken tog Sitra, Finlands Akademi och Tekes ställning
till ett färdigt förslag om forskningsprojektets
huvudsakliga innehåll, finansieringsstruktur och utförare
utan, som det förefaller, möjligheter att påverka
förslaget. Särskilt vid Finlands Akademi riktade
styrelsen och administrationen skarp kritik mot projektets art,
projektdeltagandet och förfarandena.
Efter överläggningarna och efter att ett preliminärt
samarbetsavtal tagits fram publicerade statsrådets kansli
den 7 februari 2012 i tillägget till Europeiska unionens
officiella tidning ett meddelande om frivillig insyn gällande
direktupphandling av forskningsprojektet Kestävän
kasvun malli.
Parterna undertecknade samarbetsavtalet mellan den 24 februari
och den 1 mars 2012. Avtalet undertecknades på statsrådets
kanslis vägnar av understatssekreterare Timo Lankinen efter
föredragning av konsultativa tjänstemannen Riitta
Kirjavainen.
Inget anbudsförfarande genomfördes för forskningsprojektet.
Enligt statsrådets kansli behövde det samfinansierade
projektet inte konkurrensutsättas, eftersom upphandlingslagen
enligt den lagens 8 § 1 mom. 6 punkten inte tillämpas
på tjänsteupphandlingar som gäller forsknings-
och utvecklingstjänster, utom de som uteslutande är
till nytta för en upphandlande enhet i dess egen verksamhet,
förutsatt att den tillhandahållna tjänsten
helt betalas av den upphandlande enheten.
Statsrådets kansli uppger att man under tjänstemannaberedningen
av samarbetsavtalet för forskningsprojektet gjorde en juridisk
bedömning av om projektet behövde konkurrensutsättas
enligt upphandlingslagen eller inte. Något separat beslut
om tillämpningstolkningen fattades inte. Enligt kansliet
bekräftades tolkningen i sista hand när kansliets
representant undertecknade avtalet. Statsministern informerades
inte särskilt om den juridiska tolkningen avseende konkurrensutsättning.
Rättslig bedömning
Statsrådsmedlemmars straffrättsliga ansvar
Enligt 114 § i grundlagen är det riksdagen
som fattar beslut om att väcka åtal mot en medlem
av statsrådet efter att grundlagsutskottet har tagit ställning
till lagligheten i hans eller hennes ämbetsåtgärder.
I 116 § i grundlagen sägs det att beslut om att
väcka åtal mot en medlem av statsrådet
kan fattas, om denne uppsåtligen eller av grov oaktsamhet
på ett väsentligt sätt har brutit mot
de skyldigheter som hör till en ministers uppgifter eller
i övrigt förfarit klart lagstridigt i sin ämbetsutövning.
Det finns ingen explicit straffbestämmelse i grundlagens
116 §. Den måste i stället alltid sökas
någon annanstans i lagstiftningen, vanligen i strafflagens
40 kap. om tjänstebrott, eftersom 40 kap. 11 § 1
mom. 2 punkten i strafflagen föreskriver att bestämmelserna
i det kapitlet också ska tillämpas på medlemmar
i statsrådet. Grundlagens 116 § räcker
inte ensam till för att motivera en fällande dom,
utan det krävs också brottsrekvisit från
andra lagar som visar att statsrådsmedlemmen har handlat
mot sina skyldigheter. Om en så kallad allmängiltig
bestämmelse om tjänstebrott, det vill säga
brott mot tjänsteplikten uppsåtligen eller av
oaktsamhet, kommer i fråga, är den så öppen
att man måste kunna visa på en tredje rättsregel
för tjänsteplikten som ministern har brutit mot.
Utskottets rättsliga bedömning av statsminister
Katainens agerande
Utgångspunkter
Grundlagsutskottets uppgift är att med anledning av
en anmärkning undertecknad av minst tio riksdagsledamöter
undersöka om en minister har förfarit lagstridigt
och lägga fram ett ställningstagande om detta
för riksdagen. Uttryckt i rättsliga termer ska
utskottet utifrån den insamlade bevisningen och de tillämpliga
rättsreglerna lägga fram sin uppfattning om det
lagstridiga i det förfarande som anmärkningen
avser. Utskottet ska ta ställning till om ministern har
förfarit lagstridigt eller inte och, om svaret är
ja, huruvida det handlar om den typen av lagstridigt förfarande
som 116 § i grundlagen avser och kan leda till att åtal
väcks i riksrätten (jfr GrUB 10/2010
rd, GrUB 6/1998 rd). Däremot
gör utskottet ingen bedömning av om agerandet
varit ändamålsenligt, eftersom det är
en fråga om politiskt ansvar.
Det här betyder alltså att utskottets uppdrag att
undersöka ämbetsåtgärder endast
gäller statsrådsmedlemmar och de högsta
laglighetsövervakarna. Det är inte bara utskottet
som undersöker om statsministerns ämbetsåtgärder
gällande forskningsprojektet varit lagliga, utan samtidigt håller
justitiekanslern på att undersöka klagomål
om samma projekt.
Grundlagens 114 och 115 § anger att grundlagsutskottet
ska undersöka om en ministers ämbetsåtgärder
varit lagliga. Undersökningen omfattar inte gärningar
och försummelser utanför ämbetsåtgärderna
(jfr GrUB 6/1998 rd). Som ämbetsåtgärder
betraktas t.ex. åtgärder som ministern i denna
egenskap vidtagit under beredningen före beslutsfattandet
(GrUB 14/1953 rd, GrUB 11/1960
rd och GrUB 16/1981 rd). Som ämbetsåtgärder
måste också ses sådana förberedande åtgärder
för de egentliga avgörandena som etablerats i
praxis eller dikteras av ärendets art. För bedömningen
av om en ministers handlande har karaktär av ämbetsåtgärd
eller inte saknar det betydelse om handlandet leder till avgörande
av något slag (GrUB 5/1993 rd).
Grundlagens 66 och 68 § föreskriver om statsministerns
uppgifter när det gäller att leda statsrådets
verksamhet och vara chef för ett ministerium. Närmare
bestämmelser om statsministerns uppgifter finns i 3, 4,
15 och 16 § i lagen om statsrådet ().
Enligt 3 § 1 mom. i statsrådets förordningen
om statsrådets kansli () är
statsministern chef för statsrådets kansli. Kansliets
uppgifter regleras i 1 § i förordningen. I 9 punkten
i den paragrafen står det att planering av framtidspolitiska
och andra samhällspolitiska frågor ingår
i uppgifterna.
Statsministern gav startskottet för beredningen av
statsrådets framtidsredogörelse i slutet av augusti
2011. Statsrådets kansli tillsatte den 20 mars året
därpå ett projekt för att ta fram en framtidsredogörelse
som ska föreläggas riksdagen. Enligt tillsättningsbeslutet
finns det en stark koppling mellan beredningen av redogörelsen och
det forskningsprojekt som statsrådets kansli beställt.
Utifrån det ovan sagda anser utskottet att Katainens
agerande med anledning av det forskningsprojekt som stöder
beredningen av statsrådets framtidsredogörelse,
t.ex. att arrangera ett möte mellan de presumtiva avtalsparterna
den 27 september 2011och själv delta i det samt att ge
tjänstemän vid statsrådets kansli förhållningsregler
för den fortsatta beredningen, är sådana ämbetsåtgärder
som avses i grundlagens 116 §.
Jäv
Lagen om statsrådet innehöll vid tiden för
Katainens ovannämnda ämbetsåtgärder
inga specialbestämmelser om ministerjäv. Enligt
då gällande, och även nu gällande,
bestämmelser tillämpas på ministrar de
jävsgrunder för tjänstemän som
anges i förvaltningslagen (434/2003).Lagen
om statsrådet kompletterades med en ny 17 a § genom
en lag som trädde i kraft den 1 mars 2012. Enligt den får
en minister som är jävig inte delta i behandlingen
av ett ärende eller vara närvarande när ärendet behandlas.På ministrar
tillämpas de jävsgrunder som anges i 28 § i
förvaltningslagen. Vid den aktuella tiden grundade
detta sig på förvaltningslagens 27 § 2
mom,. enligt vilket jävsbestämmelserna för
tjänstemän också gäller kollegiala
organ och därmed också statsrådets medlemmar
(RP 72/2002 rd, GrUB 10/2010 rd). Om en minister är
jävig, får han eller hon inte vara med och avgöra
ett ärende i egenskap av beslutsfattare eller föredragande.
Ministern får då inte heller i övrigt
delta i behandlingen av ärendet. Detta innebär
alltså jäv också när ett enskilt
förvaltningsärende bereds. De uttryck som används i
bestämmelsen i fråga om deltagande i och närvaro
vid behandlingen av ett ärende är innehållsmässigt
omfattande. Med dem avses inte endast själva beslutsfattandet,
utan också åtgärder som omedelbart föregår
avgörandet. En jävig tjänsteman får
inte på något sätt delta i sådana åtgärder som
hänför sig till behandlingen av ett ärende och
som påverkar avgörandet i ärendet (RP 72/2002
rd). Ansvaret för jävsbedömningen vilar
på ministern själv, som måste vara uppmärksam
på om jävsgrunderna är tillämpliga
på hans eller hennes position och agerande.
Jävsgrunderna för tjänstemän
ingår i 28 § i förvaltningslagen. I bedömningen
av det aktuella fallet kan man utgå från att jävsgrunderna
i 1 mom. 1, 2 och 4—6 punkten inte är tillämpliga. Enligt
erhållen utredning är det också klart
att jävskriteriet i 3 punkten inte uppfylls, eftersom Himanen
inte är en sådan närstående
till Katainen som avses i 2 mom. 1 punkten.
Enligt 1 mom. 7 punkten är en tjänsteman jävig
om tilltron till hans eller hennes opartiskhet av något
annat särskilt skäl äventyras. Det viktigaste
syftet med denna generalklausul är att säkerställa
att ett ärende behandlas med objektiv opartiskhet, dvs.
framför allt med allmän tilltro till att behandlingen är
objektiv och oberoende. "Något annat särskilt
skäl" måste kunna uppfattas av utomstående
och det måste äventyra opartiskheten i ungefär
samma omfattning som i de situationer som nämns i 1-6 punkten.
Generalklausulen kan också bli aktuell när en
fråga är av den karaktären att allmänheten
kan komma att ifrågasätta en persons opartiskhet
(RP 72/2002 rd, RP 88/1981
rd). Att en utomstående person misstror en tjänstemans
eller myndighets handlande konstituerar inte jäv enligt
generalklausulen, utan det måste finnas ett konkret skäl
till att tilltron äventyras. Punkt 7 ligger till grund
för bedömningen av bl.a. sådana fall
där det råder ett fast vänskapsförhållande
mellan en tjänsteman och en part (RP 72/2002
rd). En vanlig bekantskapsrelation konstituerar inte jäv.Se
Mäenpää, Olli: Hallintolaki ja hyvän
hallinnon takeet, Porvoo 2011, s. 161.För jäv
enligt generalklausulen utifrån en utomstående
bedömning krävs det inte nödvändigtvis
att tjänstemannen har varit medveten om att en omständighet äventyrar
opartiskheten eller att han eller hon har handlat svikligt eller
i övrigt inkorrekt (GrUB 10/2010 rd).
Utskottet anser följaktligen att Katainen inte varit
jävig enligt 28 § 1 mom. i förvaltningslagen
då han 2011 på olika sätt deltog i verksamhet
som ledde till avtal om det internationella forskningsprojektet.
Den normala bekantskapsrelation som uppstått mellan Katainen
och Himanen i ämbets- och arbetsutövning konstituerar
inte jäv. Anmärkningen innehåller inte
och den inkomna utredningen ger inte belägg för
andra faktorer som sammantaget bedömt skulle äventyra
tilltron till statsministerns opartiskhet.
Principerna om god förvaltning
Som ovan sagts tillämpades upphandlingslagen inte på forskningsprojektet.
Tolkningen var ett resultat av normal tjänstemannaberedning
vid statsrådets kansli. Vilken den riktiga tolkningen av
upphandlingslagen är saknar relevans i det ministeransvarighetsärende
som utskottet behandlar. Relevant däremot är att
bedöma om man genom att avstå från konkurrensutsättning
i besluten om forskningsprojektet avvikit från normala
förfaranden eller principerna för god förvaltning
i syfte att gynna Himanen.
Myndigheterna ska enligt 6 § i förvaltningslagen
bemöta dem som uträttar ärenden hos förvaltningen
jämlikt och använda sina befogenheter enbart för
syften som är godtagbara enligt lag. Den i paragrafen inbakade
principen om ändamålsbundenhet innehåller
en allmän förpliktelse att utöva behörighet
endast för det syfte som den enligt lag är avsedd
för. En myndighet får inte främja andra ändamål än
dem som hör till dess uppgifter och som ingår
i syftet för den lag som ska tillämpas i det enskilda
fallet (RP 72/2002 rd). Ett annat exempel på sådant
som kan strida mot principen är om myndigheten utnyttjar
sin särställning för påtryckning
eller missbrukar den på annat sätt.Se Mäenpää 2011.
s. 83.Kravet att myndigheternas åtgärder
ska vara opartiska är en manifestation av den förvaltningsrättsliga
objektivitetsprincipen. Enligt den får förvaltningsverksamheten
inte basera sig på grunder som är osakliga eller
på något annat sätt främmande
för förvaltningen. Sådana grunder kan
t.ex. vara favorisering av vänner (RP 72/2002
rd).
I statsministerns och det under statsministern lydande statsrådets
kanslis uppgifter ingår planering av framtidspolitiska
och andra samhällspolitiska frågor inklusive beredningen
av statsrådets framtidsredogörelse. Statsministern
har som sagt var varit den som tagit initiativet och aktivt arbetat
för att den internationella undersökning som stöder
beredningen av framtidsredogörelsen läggs ut på professor
Himanens forskargrupp och att finansiärerna kommer från
kretsar utanför statsrådets kansli. Han gav tjänstemän
vid statsrådets kansli i uppdrag att förhandla
med Himanen, Sitra, Finlands Akademi och Tekes om själva
forskningsprojektet och finansieringen av det.
Av yttrandena från representanter för Finlands
Akademi framgår det att statsministerns och statsrådets
kanslis medverkan i beredningen av projektet påverkat beslutsfattandet
i akademins styrelse och svängrummet för dem som
beredde beslutet. Finlands Akademi hade sannolikt inte bidragit
till finansieringen om inte statsministern och statsrådets
kansli bedömt att forskningsprojektet är viktigt.
Representanter för finansiärerna har emellertid
suttit med i avtalsförhandlingarna och varit med om att
ta fram avtalet och till slut självständigt genom
egna beslutsprocesser fattat beslut om medfinansiering av projektet.
I den undersökning av lagligheten i en ministers ämbetsåtgärd
som uppdragits åt utskottet ingår inte att utreda
om tjänstemännen hos beställaren och
finansiärerna förfarit korrekt i beredningen av
och beslutet om forskningsprojektet. Den bedömningen gör
justitiekanslern i besluten med anledning av framställda
klagomål.
Katainen uppger att han understött forskningsprojektet,
eftersom han räknat med att framtidsarbetet i Finland får
god uppbackning av det projekt Himanen presenterade. Av erhållen information
att döma har statsministerns initiativ och starka roll
när arbetena på ett avtal om forskningsprojektet
inleddes varit den avgörande faktor som fått finansiärerna
att gå med. Av den information utskottet fått
framgår inte om Katainen försökt påverka
avtalsparterna eller framtagningen av avtalet i statsrådets
kansli av personliga skäl eller att hans agerande i övrigt strider
mot principen om ändamålsbundenhet.
Slutsats
Grundlagsutskottet anser att den erhållna informationen
inte innehåller något sådant som skulle
ge anledning att misstänka att statsminister Jyrki Katainen
förfarit lagstridigt i de ämbetsåtgärder
som avses i anmärkningen.