Fakta i ärendet

Statsrådets kansli tillsatte den 20 mars 2012 ett projekt för att ta fram en långsiktig framtidsredogörelse. Temat för redogörelsen är hållbar tillväxt för Finland och medborgarnas välfärd. Redogörelsen kommer enligt planerna att lämnas riksdagen hösten 2013.

Statsrådets kansli, Sitra, Finlands Akademi, Tekes och Sofos Oy träffade i februari 2012 avtal om projektet Kestävän kasvun malli ("modellen för hållbar utveckning", nedan forskningsprojektet). Det är ett tvåårigt samfinansierat forskningsprojekt med Sofos Oy som ansvarig genomförare. Taket för de totala projektkostnaderna är lagt vid 800 000 euro. Sitra, Finlands Akademi och Tekes står för sammanlagt 700 000 euro medan Sofos Oy:s andel är 100 000 euro. Statsrådets kansli bidrar inte till kostnaderna. I beslutet om att tillsätta framtidsredogörelseprojektet konstateras det att beredningen har en stark koppling till det internationella forskningsprojektet. Syftet med forskningsprojektet är att producera ny information och ge nya infallsvinklar för beredningen av framtidsredogörelsen.

Förberedelserna för forskningsprojektet inleddes i början av hösten 2011 ungefär samtidigt som arbetet på framtidsredogörelsen körde igång. Statsminister Katainen träffade professor Himanen den 16 augusti 2011. Himanen berättade då att han håller på att samla ihop en internationell forskargrupp för att forska kring modeller för en hållbar ekonomisk tillväxt.

Statssekreterare Velipekka Nummikoski träffade Himanen den 24 augusti 2011 och förde då en mer ingående diskussion om forskningsprojektet. Enligt Nummikoski stod det genast helt klart att statsrådets kansli inte hade de pengar som projektet krävde.

Statsminister Katainen sammankallade ett möte den 27 september 2011. I mötet deltog förutom statsministern Sitras överombudsman Mikko Kosonen, Finlands Akademis generaldirektör Markku Mattila, Tekes generaldirektör Veli-Pekka Saarnivaara, professor Pekka Himanen, statssekreterare Velipekka Nummikoski och understatssekreterare Jukka Pekkarinen. Under mötet informerade Katainen om vad framtidsredogörelsen var tänkt att handla om. Himanen presenterade för sin del forskningsplanen. Katainen tyckte att det vore bra för dem som bereder framtidsredogörelsen att få stöd av en internationell forskargrupp. Dessutom frågade han om Finlands Akademi, Sitra och Tekes eventuellt var intresserade av det internationella forskningsprojektet och villiga att bidra med pengar till det.

Beredningen av forskningsprojektet fortsatte under överläggningar ledda av Nummikoski i oktober-november 2011. I dem deltog representanter för Sitra, Finlands Akademi och Tekes, Himanen och tjänstemän från statsrådets kansli. Den stora frågan under överläggningarna var hur samfinansieringen av projektet kunde ordnas. Utifrån dessa överläggningar finslipades samarbetsavtalet under tiden december 2011—januari 2012.

När avtalsförhandlingarna var avklarade beredde och fattade finansiärerna sina finansieringsbeslut i egna organ. I praktiken tog Sitra, Finlands Akademi och Tekes ställning till ett färdigt förslag om forskningsprojektets huvudsakliga innehåll, finansieringsstruktur och utförare utan, som det förefaller, möjligheter att påverka förslaget. Särskilt vid Finlands Akademi riktade styrelsen och administrationen skarp kritik mot projektets art, projektdeltagandet och förfarandena.

Efter överläggningarna och efter att ett preliminärt samarbetsavtal tagits fram publicerade statsrådets kansli den 7 februari 2012 i tillägget till Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande om frivillig insyn gällande direktupphandling av forskningsprojektet Kestävän kasvun malli.

Parterna undertecknade samarbetsavtalet mellan den 24 februari och den 1 mars 2012. Avtalet undertecknades på statsrådets kanslis vägnar av understatssekreterare Timo Lankinen efter föredragning av konsultativa tjänstemannen Riitta Kirjavainen.

Inget anbudsförfarande genomfördes för forskningsprojektet. Enligt statsrådets kansli behövde det samfinansierade projektet inte konkurrensutsättas, eftersom upphandlingslagen enligt den lagens 8 § 1 mom. 6 punkten inte tillämpas på tjänsteupphandlingar som gäller forsknings- och utvecklingstjänster, utom de som uteslutande är till nytta för en upphandlande enhet i dess egen verksamhet, förutsatt att den tillhandahållna tjänsten helt betalas av den upphandlande enheten.

Statsrådets kansli uppger att man under tjänstemannaberedningen av samarbetsavtalet för forskningsprojektet gjorde en juridisk bedömning av om projektet behövde konkurrensutsättas enligt upphandlingslagen eller inte. Något separat beslut om tillämpningstolkningen fattades inte. Enligt kansliet bekräftades tolkningen i sista hand när kansliets representant undertecknade avtalet. Statsministern informerades inte särskilt om den juridiska tolkningen avseende konkurrensutsättning.

Rättslig bedömning

Statsrådsmedlemmars straffrättsliga ansvar

Enligt 114 § i grundlagen är det riksdagen som fattar beslut om att väcka åtal mot en medlem av statsrådet efter att grundlagsutskottet har tagit ställning till lagligheten i hans eller hennes ämbetsåtgärder. I 116 § i grundlagen sägs det att beslut om att väcka åtal mot en medlem av statsrådet kan fattas, om denne uppsåtligen eller av grov oaktsamhet på ett väsentligt sätt har brutit mot de skyldigheter som hör till en ministers uppgifter eller i övrigt förfarit klart lagstridigt i sin ämbetsutövning.

Det finns ingen explicit straffbestämmelse i grundlagens 116 §. Den måste i stället alltid sökas någon annanstans i lagstiftningen, vanligen i strafflagens 40 kap. om tjänstebrott, eftersom 40 kap. 11 § 1 mom. 2 punkten i strafflagen föreskriver att bestämmelserna i det kapitlet också ska tillämpas på medlemmar i statsrådet. Grundlagens 116 § räcker inte ensam till för att motivera en fällande dom, utan det krävs också brottsrekvisit från andra lagar som visar att statsrådsmedlemmen har handlat mot sina skyldigheter. Om en så kallad allmängiltig bestämmelse om tjänstebrott, det vill säga brott mot tjänsteplikten uppsåtligen eller av oaktsamhet, kommer i fråga, är den så öppen att man måste kunna visa på en tredje rättsregel för tjänsteplikten som ministern har brutit mot.

Utskottets rättsliga bedömning av statsminister Katainens agerande

Utgångspunkter

Grundlagsutskottets uppgift är att med anledning av en anmärkning undertecknad av minst tio riksdagsledamöter undersöka om en minister har förfarit lagstridigt och lägga fram ett ställningstagande om detta för riksdagen. Uttryckt i rättsliga termer ska utskottet utifrån den insamlade bevisningen och de tillämpliga rättsreglerna lägga fram sin uppfattning om det lagstridiga i det förfarande som anmärkningen avser. Utskottet ska ta ställning till om ministern har förfarit lagstridigt eller inte och, om svaret är ja, huruvida det handlar om den typen av lagstridigt förfarande som 116 § i grundlagen avser och kan leda till att åtal väcks i riksrätten (jfr GrUB 10/2010 rd, GrUB 6/1998 rd). Däremot gör utskottet ingen bedömning av om agerandet varit ändamålsenligt, eftersom det är en fråga om politiskt ansvar.

Det här betyder alltså att utskottets uppdrag att undersöka ämbetsåtgärder endast gäller statsrådsmedlemmar och de högsta laglighetsövervakarna. Det är inte bara utskottet som undersöker om statsministerns ämbetsåtgärder gällande forskningsprojektet varit lagliga, utan samtidigt håller justitiekanslern på att undersöka klagomål om samma projekt.

Grundlagens 114 och 115 § anger att grundlagsutskottet ska undersöka om en ministers ämbetsåtgärder varit lagliga. Undersökningen omfattar inte gärningar och försummelser utanför ämbetsåtgärderna (jfr GrUB 6/1998 rd). Som ämbetsåtgärder betraktas t.ex. åtgärder som ministern i denna egenskap vidtagit under beredningen före beslutsfattandet (GrUB 14/1953 rd, GrUB 11/1960 rd och GrUB 16/1981 rd). Som ämbetsåtgärder måste också ses sådana förberedande åtgärder för de egentliga avgörandena som etablerats i praxis eller dikteras av ärendets art. För bedömningen av om en ministers handlande har karaktär av ämbetsåtgärd eller inte saknar det betydelse om handlandet leder till avgörande av något slag (GrUB 5/1993 rd).

Grundlagens 66 och 68 § föreskriver om statsministerns uppgifter när det gäller att leda statsrådets verksamhet och vara chef för ett ministerium. Närmare bestämmelser om statsministerns uppgifter finns i 3, 4, 15 och 16 § i lagen om statsrådet (). Enligt 3 § 1 mom. i statsrådets förordningen om statsrådets kansli () är statsministern chef för statsrådets kansli. Kansliets uppgifter regleras i 1 § i förordningen. I 9 punkten i den paragrafen står det att planering av framtidspolitiska och andra samhällspolitiska frågor ingår i uppgifterna.

Statsministern gav startskottet för beredningen av statsrådets framtidsredogörelse i slutet av augusti 2011. Statsrådets kansli tillsatte den 20 mars året därpå ett projekt för att ta fram en framtidsredogörelse som ska föreläggas riksdagen. Enligt tillsättningsbeslutet finns det en stark koppling mellan beredningen av redogörelsen och det forskningsprojekt som statsrådets kansli beställt.

Utifrån det ovan sagda anser utskottet att Katainens agerande med anledning av det forskningsprojekt som stöder beredningen av statsrådets framtidsredogörelse, t.ex. att arrangera ett möte mellan de presumtiva avtalsparterna den 27 september 2011och själv delta i det samt att ge tjänstemän vid statsrådets kansli förhållningsregler för den fortsatta beredningen, är sådana ämbetsåtgärder som avses i grundlagens 116 §.

Jäv

Lagen om statsrådet innehöll vid tiden för Katainens ovannämnda ämbetsåtgärder inga specialbestämmelser om ministerjäv. Enligt då gällande, och även nu gällande, bestämmelser tillämpas på ministrar de jävsgrunder för tjänstemän som anges i förvaltningslagen (434/2003).Lagen om statsrådet kompletterades med en ny 17 a § genom en lag som trädde i kraft den 1 mars 2012. Enligt den får en minister som är jävig inte delta i behandlingen av ett ärende eller vara närvarande när ärendet behandlas.På ministrar tillämpas de jävsgrunder som anges i 28 § i förvaltningslagen. Vid den aktuella tiden grundade detta sig på förvaltningslagens 27 § 2 mom,. enligt vilket jävsbestämmelserna för tjänstemän också gäller kollegiala organ och därmed också statsrådets medlemmar (RP 72/2002 rd, GrUB 10/2010 rd). Om en minister är jävig, får han eller hon inte vara med och avgöra ett ärende i egenskap av beslutsfattare eller föredragande. Ministern får då inte heller i övrigt delta i behandlingen av ärendet. Detta innebär alltså jäv också när ett enskilt förvaltningsärende bereds. De uttryck som används i bestämmelsen i fråga om deltagande i och närvaro vid behandlingen av ett ärende är innehållsmässigt omfattande. Med dem avses inte endast själva beslutsfattandet, utan också åtgärder som omedelbart föregår avgörandet. En jävig tjänsteman får inte på något sätt delta i sådana åtgärder som hänför sig till behandlingen av ett ärende och som påverkar avgörandet i ärendet (RP 72/2002 rd). Ansvaret för jävsbedömningen vilar på ministern själv, som måste vara uppmärksam på om jävsgrunderna är tillämpliga på hans eller hennes position och agerande.

Jävsgrunderna för tjänstemän ingår i 28 § i förvaltningslagen. I bedömningen av det aktuella fallet kan man utgå från att jävsgrunderna i 1 mom. 1, 2 och 4—6 punkten inte är tillämpliga. Enligt erhållen utredning är det också klart att jävskriteriet i 3 punkten inte uppfylls, eftersom Himanen inte är en sådan närstående till Katainen som avses i 2 mom. 1 punkten.

Enligt 1 mom. 7 punkten är en tjänsteman jävig om tilltron till hans eller hennes opartiskhet av något annat särskilt skäl äventyras. Det viktigaste syftet med denna generalklausul är att säkerställa att ett ärende behandlas med objektiv opartiskhet, dvs. framför allt med allmän tilltro till att behandlingen är objektiv och oberoende. "Något annat särskilt skäl" måste kunna uppfattas av utomstående och det måste äventyra opartiskheten i ungefär samma omfattning som i de situationer som nämns i 1-6 punkten. Generalklausulen kan också bli aktuell när en fråga är av den karaktären att allmänheten kan komma att ifrågasätta en persons opartiskhet (RP 72/2002 rd, RP 88/1981 rd). Att en utomstående person misstror en tjänstemans eller myndighets handlande konstituerar inte jäv enligt generalklausulen, utan det måste finnas ett konkret skäl till att tilltron äventyras. Punkt 7 ligger till grund för bedömningen av bl.a. sådana fall där det råder ett fast vänskapsförhållande mellan en tjänsteman och en part (RP 72/2002 rd). En vanlig bekantskapsrelation konstituerar inte jäv.Se Mäenpää, Olli: Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet, Porvoo 2011, s. 161.För jäv enligt generalklausulen utifrån en utomstående bedömning krävs det inte nödvändigtvis att tjänstemannen har varit medveten om att en omständighet äventyrar opartiskheten eller att han eller hon har handlat svikligt eller i övrigt inkorrekt (GrUB 10/2010 rd).

Utskottet anser följaktligen att Katainen inte varit jävig enligt 28 § 1 mom. i förvaltningslagen då han 2011 på olika sätt deltog i verksamhet som ledde till avtal om det internationella forskningsprojektet. Den normala bekantskapsrelation som uppstått mellan Katainen och Himanen i ämbets- och arbetsutövning konstituerar inte jäv. Anmärkningen innehåller inte och den inkomna utredningen ger inte belägg för andra faktorer som sammantaget bedömt skulle äventyra tilltron till statsministerns opartiskhet.

Principerna om god förvaltning

Som ovan sagts tillämpades upphandlingslagen inte på forskningsprojektet. Tolkningen var ett resultat av normal tjänstemannaberedning vid statsrådets kansli. Vilken den riktiga tolkningen av upphandlingslagen är saknar relevans i det ministeransvarighetsärende som utskottet behandlar. Relevant däremot är att bedöma om man genom att avstå från konkurrensutsättning i besluten om forskningsprojektet avvikit från normala förfaranden eller principerna för god förvaltning i syfte att gynna Himanen.

Myndigheterna ska enligt 6 § i förvaltningslagen bemöta dem som uträttar ärenden hos förvaltningen jämlikt och använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag. Den i paragrafen inbakade principen om ändamålsbundenhet innehåller en allmän förpliktelse att utöva behörighet endast för det syfte som den enligt lag är avsedd för. En myndighet får inte främja andra ändamål än dem som hör till dess uppgifter och som ingår i syftet för den lag som ska tillämpas i det enskilda fallet (RP 72/2002 rd). Ett annat exempel på sådant som kan strida mot principen är om myndigheten utnyttjar sin särställning för påtryckning eller missbrukar den på annat sätt.Se Mäenpää 2011. s. 83.Kravet att myndigheternas åtgärder ska vara opartiska är en manifestation av den förvaltningsrättsliga objektivitetsprincipen. Enligt den får förvaltningsverksamheten inte basera sig på grunder som är osakliga eller på något annat sätt främmande för förvaltningen. Sådana grunder kan t.ex. vara favorisering av vänner (RP 72/2002 rd).

I statsministerns och det under statsministern lydande statsrådets kanslis uppgifter ingår planering av framtidspolitiska och andra samhällspolitiska frågor inklusive beredningen av statsrådets framtidsredogörelse. Statsministern har som sagt var varit den som tagit initiativet och aktivt arbetat för att den internationella undersökning som stöder beredningen av framtidsredogörelsen läggs ut på professor Himanens forskargrupp och att finansiärerna kommer från kretsar utanför statsrådets kansli. Han gav tjänstemän vid statsrådets kansli i uppdrag att förhandla med Himanen, Sitra, Finlands Akademi och Tekes om själva forskningsprojektet och finansieringen av det.

Av yttrandena från representanter för Finlands Akademi framgår det att statsministerns och statsrådets kanslis medverkan i beredningen av projektet påverkat beslutsfattandet i akademins styrelse och svängrummet för dem som beredde beslutet. Finlands Akademi hade sannolikt inte bidragit till finansieringen om inte statsministern och statsrådets kansli bedömt att forskningsprojektet är viktigt. Representanter för finansiärerna har emellertid suttit med i avtalsförhandlingarna och varit med om att ta fram avtalet och till slut självständigt genom egna beslutsprocesser fattat beslut om medfinansiering av projektet. I den undersökning av lagligheten i en ministers ämbetsåtgärd som uppdragits åt utskottet ingår inte att utreda om tjänstemännen hos beställaren och finansiärerna förfarit korrekt i beredningen av och beslutet om forskningsprojektet. Den bedömningen gör justitiekanslern i besluten med anledning av framställda klagomål.

Katainen uppger att han understött forskningsprojektet, eftersom han räknat med att framtidsarbetet i Finland får god uppbackning av det projekt Himanen presenterade. Av erhållen information att döma har statsministerns initiativ och starka roll när arbetena på ett avtal om forskningsprojektet inleddes varit den avgörande faktor som fått finansiärerna att gå med. Av den information utskottet fått framgår inte om Katainen försökt påverka avtalsparterna eller framtagningen av avtalet i statsrådets kansli av personliga skäl eller att hans agerande i övrigt strider mot principen om ändamålsbundenhet.

Slutsats

Grundlagsutskottet anser att den erhållna informationen inte innehåller något sådant som skulle ge anledning att misstänka att statsminister Jyrki Katainen förfarit lagstridigt i de ämbetsåtgärder som avses i anmärkningen.