Motivering
Undersökning av lagligheten i justitiekanslerns ämbetsåtgärder
Enligt 117 § i grundlagen gäller angående
undersökning av lagligheten av justitiekanslerns ämbetsåtgärder,
väckande av åtal mot justitiekanslern för
lagstridigt förfarande i tjänsteutövning samt
behandlingen av sådana åtal vad som i 114 och
115 § sägs om medlemmarna i statsrådet. Åtal
mot justitiekanslern för lagstridigt förfarande
i ämbetet behandlas i riksrätten. Beslut om väckande
av åtal fattas enligt grundlagens 114 § av riksdagen
sedan grundlagsutskottet tagit ställning till lagligheten
av justitiekanslerns ämbetsåtgärd. Undersökningen
av lagligheten av justitiekanslerns ämbetsåtgärd
har inletts i grundlagsutskottet enligt grundlagens 115 § genom
en anmärkning som undertecknats av minst tio, i detta fall
16 riksdagsledamöter. För åtal mot en
minister krävs enligt grundlagens 116 § vissa
förutsättningar. Åtal kan väckas
mot en medlem av statsrådet om denne uppsåtligen
eller av grov oaktsamhet på ett väsentligt sätt
har brutit mot de skyldigheter som hör till en ministers
uppgifter eller i övrigt förfarit klart lagstridigt
i sin ämbetsutövning. Dessa åtalsvillkor gäller
inte justitiekanslern, utan för honom gäller en
normal åtalströskel (GrUB 1/2005
rd, s. 3, GrUB 10/1998 rd,
s. 32).
Justitiekanslerns uppgifter och befogenheter
Enligt 111 § 2 mom. i grundlagen ska justitiekanslern
vara närvarande vid statsrådets sammanträden
och vid föredragning för republikens president
i statsrådet. Enligt 108 § 1 mom. i grundlagen
ska justitiekanslern övervaka lagligheten av statsrådets
och republikens presidents ämbetsåtgärder.
Justitiekanslern ska också övervaka att bland
annat domstolar och andra myndigheter samt tjänstemännen
följer lag och fullgör sina skyldigheter. Vid
utövningen av sitt ämbete övervakar justitiekanslern
att de grundläggande fri- och rättigheterna samt
de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Enligt
2 mom. ska justitiekanslern på begäran ge statsrådet
och ministerierna upplysningar och utlåtanden i juridiska frågor.
Om justitiekanslern finner att lagligheten av ett beslut eller
en åtgärd av statsrådet eller en minister
ger anledning till anmärkning, ska justitiekanslern enligt
112 § 1 mom. i grundlagen framställa en motiverad
anmärkning. Om den lämnas obeaktad, ska justitiekanslern
låta anteckna sin ståndpunkt i statsrådets
protokoll och vid behov vidta andra åtgärder.
En bestämmelse av motsvarande typ ingår i 2 § 1
mom. i lagen om justitiekanslern i statsrådet men utan
omnämnande om "lagligheten" av ett beslut eller en åtgärd.
I paragrafens 2 mom. föreskrivs att om justitiekanslern
anser att någon rättslig omständighet
i ett ärende som handläggs i statsrådet
ger anledning till det, kan justitiekanslern låta anteckna sin åsikt
i statsrådets protokoll. I 3 mom. i samma paragraf föreskrivs
att justitiekanslern ska övervaka att statsrådets
protokoll blir riktigt förda.
Enligt 3 § i samma lag ska justitiekanslern vid övervakningen
av domstolarnas och andra myndigheters verksamhet samt av skötseln
av offentliga uppdrag behandla till justitiekanslern riktade skriftliga
klagomål och meddelanden från myndigheterna. I
praktiken har tyngdpunkten vid laglighetskontrollen i fråga
om statsrådets ämbetsåtgärder
lagts på förhandskontroll, som går till
så att justitiekanslern på förhand granskar
föredragningslistorna vid statsrådets allmänna
sammanträde (RP 175/1999 rd,
s. 13). Beslut om väckande av åtal mot en domare
för lagstridigt förfarande i en ämbetsåtgärd
fattas enligt 110 § 1 mom. i grundlagen av justitiekanslern
eller justitieombudsmannen.
I 6 § 3 mom. i lagen om justitiekanslern i statsrådet
föreskrivs att om ett allmänt intresse kräver
det, ska justitiekanslern vidta åtgärder för att
lagstridiga eller felaktiga beslut eller förfaranden rättas
till. Att laglighetsövervakaren påtalar ett felaktigt
förfarande leder också ofta till självrättelse,
det vill säga till att myndigheten själv rättar
sitt beslut (RP 175/1999 rd, s. 16).
Den centrala frågan avseende justitiekanslerns tjänsteansvar
i anmärkningen är om justitiekanslern vilseledde
statsrådet då statsrådet fattade beslut
om att foga myrarna i Kemihaara till nätverket Natura med
anledning av högsta förvaltningsdomstolens återvisningsbeslut.
Juridisk bedömning av justitiekanslerns åtgärder
I fråga om punkterna 1—5 i anmärkningen
konstaterar grundlagsutskottet att högsta förvaltningsdomstolen
har fattat beslut om påståendena. Högsta
förvaltningsdomstolen har avslagit begäran om
hävning. Justitiekanslerns möjlighet att övervaka
domstolarnas verksamhet begränsar sig till övervakning
av förfaranden och omfattar inte innehållet i
domstolarnas beslut. Enligt 3 § 3 mom. i grundlagen utövas
den dömande makten av oberoende domstolar, i högsta instans
av högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen.
Justitiekanslern är en övervakningsmyndighet,
inte en besvärsmyndighet (Ö 1/2004
rd, s. 3). Särskilt i fråga om de högsta domstolarna
bör justitiekanslerns laglighetsövervakning
vara ytterst restriktiv, eftersom ansvaret för uttolkning
av lagarna vilar på domstolarna själva och inte
på justitiekanslern. I fråga om punkt 6 hänvisar
grundlagsutskottet till justitiekanslerns förklaring att översättningen
av de engelskspråkiga handlingarna till finska åligger miljöministeriet.
Grundlagsutskottet anser beträffande punkterna 1—6
att justitiekanslern inte har förfarit lagstridigt i sina ämbetsåtgärder.
Enligt påstående 7 utövade justitiekanslern påtryckning
på ministrarna när beslut fattades om anslutning
av myrarna i Kemihaara till Natura, då han delade ut sin
på förhand undertecknade avvikande mening och
meddelade att han fogar den till statsrådets protokoll.
På så sätt fick han statsrådet
att avstå från att begära tilläggsutredningar
och att fatta ett positivt beslut om att foga myrarna i Kemihaara
till Natura omedelbart.
Enligt vad grundlagsutskottet erfarit var händelseförloppet
följande: I sitt beslut av den 20 augusti 1998 lämnade
statsrådet myrarna i Kemihaara utanför Natura
2000.
Högsta förvaltningsdomstolen upphävde
den 14 juni 2000 statsrådets beslut i fråga om
myrarna i Kemihaara, som varit med i beredningsskedet, och återförvisade
till denna del ärendet för ny behandling till
statsrådet. I sitt beslut ansåg högsta
förvaltningsdomstolen att "med beaktande av den information
domstolen fått om objektets naturvärden vid behandlingen
av besvären samt med hänsyn till vad som ovan
konstaterats om medlemsstaternas prövningsrätt
utifrån ornitologiska och naturvetenskapliga faktorer finns adekvat
utredning om myrarna i Kemihaara inte att tillgå för
att beslutets laglighet ska kunna bedömas".
Statsrådets kansli begärde utlåtande
av justitiekanslern om den bindande verkan av HFD:s beslut, vilket
justitiekanslern gav den 12 januari 2004. Justitiekanslern konstaterade
att HFD:s beslut om myrarna i Kemihaara bör tolkas så att det
område som ursprungligen ingick i beredningen ska ingå i
Natura. Ett motsatt beslut förutsätter en entydig
ornitologisk och naturvetenskaplig utredning som upphäver
de utredningar på basis av vilka man ursprungligen beredde
frågan om att foga kärrområdet i Kemihaara
till Natura. Sannolikheten att om man inte gör så eller området
förminskas av ekonomiska eller motsvarande skäl
som inte vilar på ornitologisk eller naturvetenskaplig
bas, pekar på att HFD återförvisar ärendet
till statsrådet en gång till. En sådan
lösning innebär också risk för
reaktioner från EG-håll som leder till rättsliga,
eventuellt också ekonomiska följder. — EG-domstolen
har i den ovan relaterade domen stannat för att Finland
inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt fågeldirektivet
eftersom landet inte i tillräcklig utsträckning
och slutgiltigt har klassificerat särskilda skyddsområden
inom sitt territorium. Tolkningsvärdet av EG-domstolens
dom är i sig inte helt entydigt eftersom den avkunnades
i en situation då ännu inga Naturabeslut hade
fattats i Finland. I motiveringarna till domen berördes dock
redan torvmossarna i Kemihaara och i den till domen relaterade referentberättelsen
hänvisas rätt tydligt till Kemihaara.
Minister Hannes Manninens syfte var att motivera att myrarna
i Kemihaara på grundval av en ny naturvetenskaplig utredning
kunde strykas ur statsrådets beslut. Han ställde
den 15 januari 2004 vid regeringens förhandling före
statsrådets sammanträde till föredraganden
12 frågor och därefter till justitiekansler Nikula
frågan om man bryter mot någon bestämmelse
i det fall att myrarna i Kemihaara stryks ur Natura och om man samtidigt
uppskjuter beslutet för utredningar. Enligt justitiekanslern
bryter man inte mot några bestämmelser om beslutet
uppskjuts med några månader. På denna
grund utarbetade minister Manninen sitt eget ändringsförslag
till statsrådet.
Föredraganden underrättade justitiekanslern om
att utredningen skulle ha tagit omkring ett år. Myrarna
i Kemihaara hade under den tiden sannolikt tagits upp i HFD på nytt
på grund av besvär och därefter ånyo återförvisats
till statsrådet, vilket enligt justitiekanslern inte kan
anses harmoniera med regeringens juridiska status. "Jag ansåg
det dock nödvändigt att beakta inte bara den sannolika återförvisningen
från HFD utan också åtgärder
från EU om myrarna i Kemihaara fortsättningsvis
utesluts ur Natura: En sådan lösning inbegriper
också en risk för rättsliga åtgärder,
eventuellt också reaktioner med ekonomiska följder
från EG-håll."
Efter minister Manninens motförslag, som på grund
av anskaffandet av naturvetenskapliga tilläggsutredningar
i sak skulle ha uppskjutit beslutet i fråga om myrarna
i Kemihaara med ett år, lämnade justitiekansler
Nikula före statsrådets sammanträde den
22 januari 2004 sin ståndpunkt att antecknas i statsrådets
protokoll enligt 112 § i grundlagen i den händelse
att Kemihaaramyrområdet som föreslagits ingå i
Natura 2000 helt eller delvis lämnas utanför nätverket. Nikula
meddelade att "då ingen utredning som upphäver
eller ens försvagar det föredragande ministeriets
slutsatser om grunderna för fogande av Kemihaaramyrområdet
till Natura 2000 har framförts, anser jag att beslutet
enligt vilket detta område helt eller delvis lämnas
utanför nätverket är juridiskt ohållbart
samt — med hänsyn till beslut av EG-domstolen — ekonomiskt
riskabelt. Med tanke på att statsrådets beslut
enligt den bifogade besvärsanvisningen kan överklagas
hos högsta förvaltningsdomstolen ser jag inget
omedelbart behov att vidta andra åtgärder i saken".
Efter att ha märkt att justitiekansler Nikula hade ändrat
ståndpunkt på grund av den tid utredningarna skulle
ha tagit och för att ornitologiska utredningar hade utförts
i området senast 2002 bad minister Manninen att statsrådets
sammanträde skulle avbrytas för en förhandlingspaus.
Vid förhandling inom Manninens egen ministergrupp ansågs
Manninens förslag på motiverade grunder lagstridigt
och följaktligen beslutade han återta sitt förslag.
Manninen menade att om beslutet enligt justitiekanslerns klara ståndpunkt är
ohållbart och ekonomiskt riskabelt har han inga juridiska
förutsättningar att bedöma beslutet ytterligare.
Han ansåg sig respektera den högsta lagövervakarens
ståndpunkt och tyckte att en minister även med
hänsyn till lagstiftningen om ministeransvar inte kan förfara
i strid med justitiekanslerns rekommendation.
Statsrådet beslutade enhälligt den 22 januari 2004
godkänna att myrarna i Kemihaara fogas till Natura.
Enligt grundlagsutskottets åsikt bör justitiekansler
Nikulas förfarande i denna fråga under tiden 12
januari — 21 januari 2004 bedömas som en helhet.
De utlåtanden som justitiekanslern gav på begäran
av statsrådets kansli den 12 januari 2004 och på begäran
av minister Manninen den 15 januari 2004 anses han ha gett i egenskap av
statsrådets rådgivare. Enligt 108 § 2
mom. i grundlagen ska justitiekanslern på begäran
ge statsrådet upplysningar och utåtanden i juridiska
frågor.
Däremot var han den 22 januari 2004 statsrådets
laglighetsövervakare och tillämpade ett mycket
ovanligt förfarande enligt 112 § i grundlagen
då han meddelade att han kommer att låta anteckna
sin ståndpunkt i statsrådets protokoll om myrarna
i Kemihaara utesluts ur Natura. Enligt 112 § 1 mom. i grundlagen
har justitiekanslern tre möjligheter att reagera. För
det första ska justitiekanslern framställa en
motiverad anmärkning, om han finner att lagligheten av
ett beslut eller en åtgärd av statsrådet
ger anledning till anmärkning. För det andra,
om den lämnas obeaktad ska justitiekanslern låta
anteckna sin ståndpunkt i statsrådets protokoll
och för det tredje vid behov vidta andra åtgärder.
Att justitiekanslern meddelade sin avsikt att förfara på ovan nämnt
sätt redan innan saken behandlades av statsrådet
fullföljer de två första reaktionssätten enligt
112 § 1 mom. i grundlagen. I fråga om det tredje
alternativet meddelade han att med beaktande av möjligheten
att överklaga statsrådets beslut hos högsta
förvaltningsdomstolen ser han inte en omedelbar orsak att
vidta övriga åtgärder i frågan.
Genom hänvisning till 112 § i grundlagen ansåg
justitiekanslern att det inte uppfyller kraven på laglighet
att utesluta myrarna i Kemihaara ur Natura. Då justitiekanslern
ansåg en sådan lösning "rättsligt
ohållbar" kunde ministrarna sluta sig till att beslutet
hade varit lagstridigt. Därför återtog
minister Manninen sitt förslag till statsrådets
beslut om införskaffande av tilläggsutredning.
Enligt justitiekanslern avsåg han dock att ärendet
på nytt kan återförvisas från
högsta förvaltningsdomstolen, vilket inte hade
kunnat anses "harmoniera med regeringens juridiska status." Med
detta förefaller han ha avsett någonting lindrigare än
lagstridighet. Skillnaden mellan lagstridighet och "juridisk ohållbarhet"
tycks dock ha förblivit en aning oklar för ministrarna, vilket
delvis återspeglas av minister Manninens förfarande
i saken.
Genom att hänvisa till en ståndpunkt enligt 112 § i
grundlagen har justitiekanslern agerat som övervakare av
lagligheten av statsrådets ämbetsåtgärder
och inte till exempel som statsrådets juridiska rådgivare.
Att lägga fram hänvisningen för statsrådet
den 22 januari 2004 har enligt utskottets åsikt varit en
rätt långtgående och med hänsyn
till justitiekanslerns uppdrag omotiverat stark åtgärd,
särskilt då man beaktar att ståndpunkten
innehållsligt inte är entydig. Utskottet anser
dock inte att justitiekansler Nikula har gjort sig skyldig till
lagstridigt förfarande i tjänsteutövning
enligt 114 och 117 § i grundlagen.
Slutsats
Grundlagsutskottet anser att justitiekansler Paavo Nikula i
de frågor som avses i anmärkningsskrivelsen inte
har gjort sig skyldig till lagstridigt förfarande i sina ämbetsåtgärder
på det sätt som avses i 114 och 117 § i
grundlagen och därför finner utskottet anmärkningen
obefogad.