Motivering
Allmänt
Genom Lissabonfördraget ändras de fördrag
som Europeiska unionen och Europeiska gemenskapen bygger på.
Fördraget ersätter inte de gällande fördragen.
Det är utarbetat med hjälp av den sedvanliga tekniken
för ändringar i fördrag, nämligen
att de ändrade och tillförda punkterna anges i
fördragstexten. Därför är fördraget
i sig omfattande och ganska svårt att greppa. Den konsoliderade
versionen av fördragen är i varje fall lite förtydligande.
De nuvarande fördragen, anslutningsakterna medräknade,
fortsätter att gälla om inte någon av bestämmelserna
i dem uttryckligen upphävs genom Lissabonfördraget.
I det här avseendet skiljer sig Lissabonfördraget
väsentligt från fördraget om upprättande
av en konstitution för Europa, som undertecknades i oktober
2004 (nedan det konstitutionella fördraget) och var avsett
att resultera i ett nytt, enhetligt grundfördrag. Tekniken
i Lissabonfördraget betonar rättslig kontinuitet.
Det är alltså inte fråga om någon
total omorganisering i relation till de gällande grundfördragen.
Det konstitutionella fördraget blev inte godkänt
i alla medlemsländer. Genom Lissabonfördraget
ska de viktigaste syftena med det konstitutionella fördraget
fullföljas genom ändringar i fördraget
om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet
av Europeiska gemenskapen. Det sistnämnda fördragets
titel ändras till "Fördrag om Europeiska unionens
funktionssätt". Till innehållet skiljer sig Lissabonfördraget
inte så mycket från det konstitutionella fördraget, även
om vissa särdrag är utgallrade på grund
av att de ansågs känneteckna en stat snarare än
en organisation. På grund av denna innehållsliga analogi
hänvisar grundlagsutskottet till sitt detaljerade utlåtande
(GrUU 36/2006 rd) om det konstitutionella
fördraget i oktober 2006, dock utan att upprepa alla synpunkter.
Nedan går utskottet främst in på de fördragsbestämmelser som
det anser kräva inskränkt grundlagsordning.
Riksdagens samtycke
Riksdagens godkännande
Enligt 94 § 1 mom. i grundlagen godkänner
riksdagen fördrag och andra internationella förpliktelser
som innehåller sådana bestämmelser som hör
till området för lagstiftningen eller annars har
avsevärd betydelse eller som enligt grundlagen av någon
annan anledning kräver riksdagens godkännande.
Lissabonfördraget innehåller heltäckande
bestämmelser om unionens uppgifter och befogenheter liksom
om unionens institutionella ram och beslutssystem samt om grunderna
för individens rättsliga ställning. Ett
sådant här fördrag med omfattande statsförfattningsrättslig
substans kräver onekligen riksdagens godkännande
för att det "har avsevärd betydelse" i den mening
som avses i grundlagen (GrUU 9/2006 rd och
GrUU 38/2001 rd). Fördraget innefattar också många bestämmelser
som hör till området för lagstiftningen.
De refereras ingående i motiven till propositionen. Riksdagens
godkännande krävs också på grund
av att Lissabonfördraget har verkningar som är
bindande för budgetbefogenheterna (GrUU 36/2006
rd).
Räckvidd för beslutet om godkännande
Riksdagens beslut om godkännande, som föreslås
i propositionen, täcker enligt vedertagen praxis in hela
Lissabonfördraget och således också de
protokoll och bilagor som utgör integrerande delar av fördraget
(GrUU 36/2006 rd).
Behandlingsordning
Utgångspunkt för bedömningen
I 94 § 2 mom. i grundlagen föreskrivs det
att beslut om godkännande av en internationell förpliktelse
fattas med enkel majoritet. Om ett förslag om godkännande
av en förpliktelse gäller grundlagen, ska beslutet
om godkännande dock fattas med minst två tredjedelar
av de avgivna rösterna. I 95 § 2 mom. i grundlagen
anges lagstiftningsordningen för ett lagförslag
om ikraftträdande av en internationell förpliktelse.
Ett sådant lagförslag behandlas i regel i vanlig
lagstiftningsordning. Men om förslaget gäller grundlagen
eller ändring av rikets territorium ska riksdagen, utan
att förslaget lämnas vilande, godkänna
det med ett beslut som har fattats med minst två tredjedelar
av de avgivna rösterna. Ett beslut om godkännande
av en förpliktelse som gäller grundlagen ska alltså fattas
med lika stor majoritet som ett beslut om godkännande av
en lag som sätter i kraft förpliktelsen (RP 1/1998 rd,
GrUU 38/2001 rd). Det beslutsfattande med kvalificerad
majoritet som avses i 95 § 2 mom. i grundlagen benämns
inskränkt grundlagsordning (RP 1/1998 rd).
Lagen om godkännande av vissa bestämmelser
i fördraget om Finlands anslutning till Europeiska unionen
har av flera olika orsaker stiftats i inskränkt grundlagsordning
efter utlåtande från grundlagsutskottet (GrUU
14/1994 rd). En generell orsak till denna lagstiftningsordning
var att bestämmelserna i anslutningsfördraget
rättsligt sett inskränkte Finlands suveränitet.
Också lagen om ikraftsättande av Amsterdamfördraget har
kommit till i inskränkt grundlagsordning (GrUU 10/1998
rd). Däremot har beslutet om godkännandet av Nicefördraget
fattats med enkel majoritet när den nya grundlagen redan
hade trätt i kraft. Förslaget till lag om ikraftsättandet av
Nicefördraget har analogt behandlats i vanlig lagstiftningsordning
(GrUU 38/2001 rd). Sedan dess har fördragen om
vissa staters anslutning till EU också godkänts
med enkel majoritet och lagförslagen om att sätta
i kraft fördragen har behandlats i vanlig lagstiftningsordning
(GrUU 11/2003 rd, se också RP 218/2005
rd, RSv 68/2006 rd).
De lagar som stiftas i inskränkt grundlagsordning är
till sin konstitutionella karaktär s.k. undantagslagar.
Enligt den s.k. luckteorin om sådana lagar kan de ändras
i vanlig lagstiftningsordning om ändringslagen inte avser
att utvidga de undantag som gjorts genom undantagslagar i grundlagen.
Också tillägg och ändringar som inte
spelar någon väsentlig roll för helheten
och som i sig innebär en obetydlig utvidgning av undantagen
från grundlagen kan genomföras i vanlig lagstiftningsordning
om den helhet som en gång kom till som ett undantag från
grundlagen inte förändras genom detta (RP 1/1998
rd).
Efter att anslutningsfördraget och Amsterdamfördraget
antagits och satts i kraft har den nya grundlagen trätt
i kraft. Där avviker suveränitetsbestämmelserna
något från den gamla regeringsformen. När
Nicefördraget behandlades under riksmötet 2001
utgick grundlagsutskottet därför från
att det i första hand skulle bedömas utifrån
grundlagsbestämmelserna och först i andra hand
med avseende på lagarna om ikraftträdande av anslutningsfördraget
och Amsterdamfördraget (GrUU 38/2001 rd).
I december 2006 antog riksdagen i inskränkt grundlagsordning
det konstitutionella fördraget, som liknar Lissabonfördraget
till innehållet, och lagen om att sätta det i
kraft. Men denna sistnämnda lag har inte trätt
i kraft. Inte heller lagen om att sätta i kraft Lissabonfördraget
avses träda i kraft efter att fördraget undertecknats.
De undantag från grundlagen som tidigare godkänts i
lagen om att sätta i kraft det konstitutionella fördraget
har alltså inte konkretiserats och har därför
inte betydelse för luckteorin.
Enligt förarbetena till 1 § 1 mom. i grundlagen
bör bestämmelsen om Finlands suveränitet tolkas
med hänsyn till Finlands medlemskap i flera internationella
organisationer och framför allt medlemskapet i Europeiska
unionen. Grundlagsreformen tog allmänt avstånd
från en sådan formell tolkning att statens medlemskap
i internationella organisationer alltid innebär en inskränkning
av statens suveränitet. Den pågående
internationaliseringsprocessen ansågs tvärtom
medföra att en stats faktiska möjligheter att påverka
beslut som rör den själv beror väsentligt
på dess deltagande i det internationella samarbetet. I
förarbetena hänvisades på denna punkt till
grundlagsutskottets tidigare karaktärisering att Finland
som medlem av Europeiska unionen utövar en del av sin suveränitet
tillsammans med andra suveräna medlemsstater till förmån
för det europeiska samarbetet (RP 1/1998 rd och
GrUU 14/1994 rd).
Suveränitetsbestämmelsen i grundlagen innehåller
ett 1 § 3 mom. där det står att "Finland
deltar i internationellt samarbete i syfte att säkerställa
fred och mänskliga rättigheter samt i syfte att
utveckla samhället". Bestämmelsen ska tjäna som
fästpunkt när man bedömer om en ny internationell
förpliktelse står i strid med suveränitetsbestämmelserna
i grundlagen eller inte. Enligt förarbetena till grundlagen är
det motiverat att utgå från att sådana
internationella förpliktelser som är sedvanliga
i modern internationell samverkan och som bara i obetydlig utsträckning
inverkar på statens suveränitet inte som sådana
står i strid med suveränitetsbestämmelserna
i grundlagen (RP 1/1998 rd). Finlands medlemskap i Europeiska
unionen är en viktig och redan hävdvunnen form
av medverkan i det internationella samarbetet (GrUU 36/2006
rd, GrUU 9/2006 rd och GrUU
38/2001 rd).
Finlands EU-medlemskap medför vissa inskränkningar
i suveräniteten inom olika sektorer av det allmänna.
Vissa begränsningar i suveräniteten hör
principiellt sett till det moderna internationella samarbetet. EU-medlemskapets följder
för suveräniteten var till största delen kända
redan när den nya grundlagen stiftades. Sedan dess har
grundlagsutskottet i sin praxis ytterligare preciserat kriterierna
för hur ändringar i grundfördragen ska
bedömas i detta avseende. Utskottet har noterat att en
obetydlig utveckling av unionens uppgifter, t.ex. enbart en justering, utifrån
de befogenheter som unionen redan har kan beroende på fall
vara förenlig med suveränitetsbestämmelserna
i grundlagen. En normal utveckling av unionens interna funktioner
på institutionell nivå spelar vanligen ingen roll
för suveräniteten (GrUU 9/2006
rd, GrUU 7/2003 rd och GrUU
38/2001 rd).
Propositionsmotiven till behandlingsordning är ganska
detaljerade och noga utarbetade. Utskottet instämmer i
dem med följande preciseringar och kompletteringar.
Starkare grundläggande rättigheter
Genom Lissabonfördraget förnyas artikel 6
i fördraget om Europeiska unionen. Enligt 1 punkten ska
unionen erkänna de rättigheter, friheter och principer
som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande
rättigheterna. Stadgan tillskrivs uttryckligen samma rättsliga
värde som fördragen. Stadgan är inte
fogad till Lissabonfördraget, men enligt utskottet står
det klart att den i fråga om de delar som hör
till området för lagstiftningen kommer att sättas
i kraft tillsammans med Lissabonfördraget till följd
av 1 § i lagen om att sätta Lissabonfördraget
i kraft och hänvisningen i artikel 6.1 i fördraget
om Europeiska unionen. Därför ser utskottet det
som viktigt att stadgan också publiceras i fördragsserien i
Finlands författningssamling samtidigt som Lissabonfördraget.
Utskottet påpekar också att detaljmotiveringen
till bestämmelserna i stadgan, som ingick i propositionen
om det konstitutionella fördraget (RP 67/2006
rd) men saknas i den föreliggande propositionen,
fortfarande är relevanta.
Enligt artikel 6.2 i det gällande fördraget
om Europeiska unionen ska unionen som allmänna principer
för gemenskapsrätten respektera de grundläggande
rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen
om skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna och såsom de följer
av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. De
grundläggande rättigheterna har alltså redan innan
stadgan upprättades varit en etablerad del av den gemenskapsrätt
som bl.a. EG-domstolen tillämpar. Så som regeringen
säger juridifieras stadgan på ett annat sätt
i Lissabonfördraget än i det konstitutionella
fördraget, där den ingick som del II. Till Lissabonfördraget är
också ett särskilt protokoll fogat som gäller
hur stadgan ska tillämpas i Polen och Storbritannien. Utskottet
upprepar sin tidigare ståndpunkt och anser att lösningen
jämfört med det konstitutionella fördraget
innebär en försämring i och med att den gör
stadgans juridiska status både vagare och mindre synlig
(GrUU 8/2007 rd).
Bestämmelserna i stadgan om de grundläggande
rättigheterna berör medlemsländerna bara då dessa
tillämpar unionsrätten. Den här stärkta dimensionen
i fråga om de grundläggande rättigheterna
förbättrar skyddet av individens grundläggande
och mänskliga rättigheter inom unionsrättens
tillämpningsområde. Med tanke på tolkningen
av de grundläggande rättigheterna är
det viktigt att unionen vid sidan av medlemsstaternas gemensamma
konstitutionella traditioner allt mer tar fasta på Europeiska
konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna. Unionens mekanismer för
de grundläggande rättigheterna ersätter inte
de nationella systemen för de grundläggande rättigheterna.
Med beaktande av att det i 1 § 3 mom. i grundlagen uttryckligen
nämns att Finland deltar i internationellt samarbete i
syfte att säkerställa mänskliga rättigheter
anser utskottet inte att behandlingsordningen för Lissabonfördraget
påverkas av den stärkta dimensionen i fråga
om grundläggande rättigheter.
Enligt blivande artikel 6.2 i fördraget om Europeiska
unionen ska unionen ansluta sig till europeiska konventionen om
skydd för de mänskliga rättigheterna
och de grundläggande friheterna. Bestämmelsen är
principiellt viktig eftersom den visar på EU:s åtagande
att följa konventionen och beredskap att acceptera övervakningen av
de mänskliga rättigheterna utanför EU.
Enligt artikel 188n.8 i EUF-fördraget ska rådet
med enhällighet besluta om unionens anslutning. Beslutet
om ingåendet av avtalet träder i kraft efter det
att det har godkänts av medlemsstaterna i enlighet med
deras respektive konstitutionella bestämmelser. Enligt
det konstitutionella fördraget skulle beslutet om anslutning
fattas med kvalificerad majoritet. Utskottet har redan tidigare konstaterat
att de bestämmelser som nu skrivits in i fördraget
medför onödiga extra hinder för unionens
tillträde till konventionen och kan ställa hela
tillträdet på spel eller åtminstone fördröja
det i betydande grad (GrUU 8/2007 rd).
Därför menar utskottet att situationen kräver
att statsrådet i olika EU-sammanhang aktivt arbetar för
att tillträdet ska bli genomfört. Utrikesutskottet
har skäl att överväga att ta in ett förslag till
uttalande om detta i sitt betänkande.
Utskottet upprepar också sin tidigare ståndpunkt
att en förstärkning av de grundläggande rättigheterna
inte ruckar på grundlagsutskottets roll som uttolkande
och övervakande organ för de grundläggande
och de mänskliga rättigheterna i det nationella
lagstiftningsförfarandet eller den preliminära
behandlingen av unionsfrågor på det nationella
planet (GrUU 36/2006 rd och GrUU
7/2003 rd). Det är utskottets sak att
väga in de grundläggande och de mänskliga
rättigheterna i sin bedömning också av
sådana lagförslag som ska genomföras
nationellt.
Den avskaffade pelarindelningen
Genom Lissabonfördraget avskaffas unionens gällande
fördragsfästa pelarstruktur. Det betyder att den
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i den s.k. andra
pelaren och det straffrättsliga samarbetet och polissamarbetet
i tredje pelaren övergår till unionens behörighet
i de avseenden som närmare anges i fördraget.
Således ska unionsrättens allmänna principer — som principen
om unionsrättens företräde — tillämpas
inom de här politikområdena också. Till skillnad
från det konstitutionella fördraget innehåller
Lissabonfördraget inte någon särskild
bestämmelse om företrädesprincipen. I
stället finns det en förklaring om den i slutakten
för regeringskonferensen.Förklaring nr 17
om företräde. Den här lösningen
inverkar inte på utskottets tidigare bedömning
att utvidgningen av företrädesprincipen till två nya,
omfattande sektorer innebär en ny begränsning
av statens suveränitet som är så betydande
att beslutet om godkännande och sättande i kraft
av Lissabonfördraget måste fattas i kvalificerad
behandlingsordning.
Domstolens utvidgade befogenhet
Att pelarindelningen avskaffas innebär också att Europeiska
unionens domstol får behörighet i polissamarbete
och straffrättsligt samarbete enligt artikel 240 b i fördraget
om Europeiska unionens funktionssätt. Behörigheten
avgränsas dock av bestämmelsen att domstolen inte är
behörig att pröva giltigheten eller proportionaliteten
av insatser som polismyndigheterna gör i en medlemsstat
eller av medlemsstaternas utövning av sitt ansvar för
att upprätthålla lag och ordning och skydda den
inre säkerheten.
Domstolens beslut kan betyda en förpliktelse för
en medlemsstat att ändra sin lagstiftning. Grundlagsutskottet
har tidigare ansett att en sådan befogenhet betyder ett
avsteg från suveränitetsprincipen i grundlagen
(GrUU 36/2006 rd, GrUU 14/1994
rd, GrUU 15/1992 rd). Det faktum att domstolens befogenhet
utvidgas till ett politikområde som polissamarbete och
straffrättsligt samarbete som är jämförelsevis
centralt med tanke på en medlemsstats suveränitet är
så pass betydelsefullt att Lissabonfördraget också på grund
av denna fördragsbestämmelse måste behandlas
i kvalificerad ordning.
Unionens förändrade befogenheter
Artiklarna 69 a och 69 b i fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt.
Det ovannämnda avskaffandet av pelarindelningen måste
också granskas med avseende på befogenhetsfördelningen
mellan unionen och medlemsstaterna. I artikel 69 a ges Europaparlamentet
och rådet befogenhet att i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet
utfärda direktiv om minimiregler i den mån det är
nödvändigt för att underlätta ömsesidigt
erkännande av domar och rättsliga myndigheters
beslut samt polissamarbete och rättsligt samarbete i sådana
straffrättsliga frågor som har en gränsöverskridande
dimension. I 2 punkten räknas det upp vad minimireglerna
kan gälla. Under den sista punkten i förteckningen ges
rådet befogenhet att genom ett enhälligt beslut
och efter Europaparlamentets godkännande låta
minimireglerna gälla också andra specifika delar
av det straffrättsliga förfarandet, vilka rådet
i förväg har reglerat genom ett beslut.
Enligt artikel 69b.1 får Europaparlamentet och rådet
genom direktiv i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet
fastställa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit
och påföljder inom områden med särskilt
allvarlig brottslighet som är gränsöverskridande
på det sätt som närmare anges under punkten.
De områden som kan komma på fråga specificeras
i artikeln. Också i den här bestämmelsen
ges rådet fullmakt att med hänsyn till brottslighetens
utveckling anta ett beslut där andra områden av brottslighet
anges som uppfyller de kriterier som avses i punkten. Rådet
ska besluta med enhällighet efter Europaparlamentets godkännande.
Både artikel 69a.3 och 69b.3 innehåller en
s.k. nödbromsklausul. Enligt den får en rådsmedlem begära
att utkastet till direktiv överlämnas till Europeiska
rådet om den rådsmedlemmen anser att utkastet
påverkar grundläggande aspekter av dennes straffrättsliga
system. Då upphävs lagstiftningsförfarandet
på det sätt som anges i punkten. I Lissabonfördraget
har några justeringar gjorts i den här nödbromsmekanismen.
Artikel III-270 och III-271 i det konstitutionella fördraget
innehöll liknande bestämmelser om rådets
rätt att besluta om räckvidden av unionens behörighet.
I det sammanhanget ansåg utskottet (GrUU 36/2006
rd) att bemyndigandet för rådet att
besluta om omfattningen av unionens befogenhet inom relativt centrala
rättsområden är relativt liberalt på grund
av de generellt formulerade artiklarna och därmed också problematiskt
med tanke på vad grundlagen föreskriver om godkännande
och ikraftträdande av internationella förpliktelser.
De ändringar som i Lissabonfördraget gjorts i
nödbromsmekanismen ger inte anledning att ändra
på den här slutsatsen. Därför
anser utskottet att fördraget måste behandlas
i kvalificerad ordning.
Artikel 69 e i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Enligt artikel 69 e kan Europeiska rådet inrätta
en europeisk åklagarmyndighet som baseras på Eurojust.
Enligt punkt 2 i artikeln ska myndigheten vara behörig
att utreda och lagföra gärningsmän och
andra medverkande som begått brott som skadar unionens
finansiella intressen. Brotten anges närmare i upprättandeförordningar.
Myndigheten ska föra talan för brotten vid de
behöriga domstolarna i medlemsstaterna.
Utskottet har redan tidigare ansett (GrUU 36/2006
rd) att en åklagares uppdrag utan tvekan inbegriper
utövning av sådan betydande offentlig makt som
inte kan anförtros någon annan än en
nationell myndighet utan att det strider mot 1 och 104 § i
grundlagen om statens suveränitet och åklagarväsendet.
Utskottet instämmer i regeringens ståndpunkt att
den här bedömningen inte påverkas av
den s.k. nödbromsmekanismen som genom Lissabonfördraget
läggs till i fördragsbestämmelserna om
att inrätta myndigheten. Bestämmelserna om den
europeiska åklagarmyndighetens befogenhet kräver
därmed att fördraget behandlas i kvalificerad
ordning.
Enligt 4 punkten i samma artikel får Europeiska rådet
genom ett enhälligt beslut utsträcka den europeiska åklagarmyndighetens
befogenheter till att också omfatta kampen mot den grova
brottslighet som har gränsöverskridande inslag.
Dessutom får befogenheterna utsträckas till att
utreda och lagföra gärningsmän och andra medverkande
som begått grova brott som påverkar fler än
en medlemsstat.
Bestämmelsen handlar om ett bemyndigande för
Europeiska rådet att utsträcka unionens befogenheter
till att omfatta utövande av betydande offentlig makt i
medlemsstaterna. I ljuset av grundlagsutskottets tidigare praxis
står ett sådant bemyndigande i strid med Finlands
suveränitet och grundlagens bestämmelser om godkännande
och sättande i kraft av internationella förpliktelser
och därför måste fördraget också på grund
av denna bestämmelse behandlas i kvalificerad ordning (GrUU
36/2006 rd).
Förfaranden för ändring av grundfördragen
Allmänt.
De grundfördrag som ingår i Lissabonfördraget
kan ändras i enlighet med ett ordinarie förfarande
och några förenklade förfaranden. I sina
bedömningar av liknande fördrag på senare år
har grundlagsutskottet generellt utgått från att en
institution som inrättats med stöd av ett fördrag
kan tilldelas befogenhet att anpassa ett fördrag men inte
att ändra det. De tillåtna anpassningarna bör
i sak vara sådana att de inte påverkar fördragets
karaktär och att de inte gäller frågor
som enligt grundlagen kräver riksdagens samtycke (GrUU
36/2006 rd, GrUU 51/2001 rd, GrUU
38/2001 rd).
Artikel 48.7 i fördraget om Europeiska unionen.
Enligt artikel 48.7 får Europeiska rådet anta
ett beslut om bemyndigande för rådet att besluta med
kvalificerad majoritet inom ett visst område eller i ett
visst fall som enligt grundfördragen kräver beslut
med enhällighet. Europeiska rådet får
likaså besluta med enhällighet att lagstiftningsakter
som ska antas i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande
får antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.
Enligt 7 punkten tredje stycket kan ett nationellt parlament inom
sex månader meddela en invändning och då ska
beslutet inte antas.
Det ovannämnda förenklade förfarandet är detsamma
som i artikel III-444 i det konstitutionella fördraget.
I sitt utlåtande (GrUU 36/2006 rd) om fördraget
ansåg utskottet att det i sig är betydelsefullt
med tanke på statens suveränitet att de nationella
parlamenten kan hindra beslut som avses i artikeln. Liksom då anser
utskottet nu att det i de allmänna och övergripande
bestämmelserna dock är fråga om befogenhet
att ändra — inte bara anpassa — grundfördragen
i enlighet med något annat förfarande än
det som föreskrivs i 93—95 § i grundlagen.
Därför strider fördraget i dessa delar
mot vad som sägs i grundlagen om godkännande och
ikraftträdande av internationella förpliktelser.
Därmed är fördraget i sista hand också ett
problem med tanke på Finlands suveränitet. Bestämmelsen
om bemyndigande för Europeiska rådet förutsätter
således kvalificerad behandlingsordning.
Artikel 280 h i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
De medlemsländer som bedriver fördjupat samarbete
med varandra får enligt artikel 280 h besluta med enhällighet
i rådet att rådet beslutar med kvalificerad majoritet
och i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet
i stället för ett särskilt lagstiftningsförfarande.
I rådets beslut medverkar alltså då bara
de medlemsländer som har fördjupat samarbete. Artikeln
motsvaras av artikel III-422 i det konstitutionella fördraget.
I sitt utlåtande (GrUU 36/2006 rd) om fördraget
ansåg utskottet att bemyndigandet har en mycket generell
räckvidd och därmed står i strid med
grundlagsbestämmelserna om suveränitet och godkännande
och ikraftträdande av internationella förpliktelser. Av
samma orsak innebär den föreliggande fördragsbestämmelsen
att beslutet om godkännande av fördraget om Europeiska
unionen måste fattas i kvalificerad behandlingsordning.
Kravet på "avgränsade undantag" i 73 § i grundlagen
Lagar om sättande i kraft av internationella förpliktelser
som ska behandlas i inskränkt grundlagsordning är
till sin natur undantagslagar. Därför omfattas
de också av kravet i 73 § 1 mom. i grundlagen
att undantag från grundlagen ska vara avgränsade
(RP 1/1998 rd, GrUB 10/1998 rd). I förarbetena
till grundlagen konstateras det att uttrycket "avgränsat
undantag" i första hand avser en materiell avgränsning
av undantaget. Undantagslagen bör vara klart avgränsad
i förhållande till grundlagen som helhet betraktad. Uttrycket
avser dock inte i sig att ange antalet undantagsbestämmelser
som kan finnas i ett lagförslag (RP 1/1998 rd).
Utskottet anser att grundlagen måste ses i relation
till att Finland var medlem av Europeiska unionen redan när
grundlagen stiftades. Lissabonfördraget är inte
i sak någon helt ny ordning med tanke på vårt
unionsmedlemskap. Detta framhävs av det faktum att fördraget
går ut på att ändra de gällande
grundfördragen och inte — som det konstitutionella
fördraget — ersätta dem med ett helt
nytt fördrag. Därför är bara
de ovannämnda undantagen från grundlagen som är
nya i dagens läge betydelsefulla med tanke på 73 § 1 mom.
i grundlagen. Vid behandlingen av det konstitutionella fördraget
ansåg utskottet att unionens fördragsfästa
befogenheter i de här frågorna mestadels är
mycket noggrant avgränsade också i förhållande
till de bedömningsgrunder som tillämpas på den
nationella lagstiftningen (GrUU 36/2006 rd).
Följdändringarna i unionens befogenheter på grund
av den avskaffade pelarindelningen kan dock anses något
vaga. Men också här handlar det om ett relativt
fast etablerat samarbete inom unionen och inte om nya eller odefinierade
politikområden. De bestämmelser i Lissabonfördraget
som kräver kvalificerad behandlingsordning innebär
generellt sett inte några väsentliga förändringar
i hela ordningen för Finlands medlemskap i EU eller något
problem med tanke på kravet i 73 § 1 mom. i grundlagen
att ett undantag ska vara avgränsat. Utskottet uppmärksammar
dessutom att det inte alltid går att kräva att
bestämmelser i fördrag och andra internationella
förpliktelser ska vara noggranna och exakta på samma
sätt som nationella lagar.
Utskottet har lyft fram det ovannämnda faktumet att
lagarna om att sätta i kraft Finlands anslutningsfördrag
och Amsterdamfördraget har kommit till i inskränkt
grundlagsordning. De här återkommande ändringarna
i grundfördragen utgör tillsammans en helhet som
innebär att det finns många undantag från
grundlagen som är i kraft på grund av vårt
EU-medlemskap. I det kommande projektet för att revidera
grundlagen finns det enligt utskottet därför skäl
att ompröva om Finlands medlemskap i Europeiska unionen ska
skrivas in i grundlagen och om det i grundlagen behövs
en särskild bemyndigandebestämmelse om överföring
av befogenheter till unionen (se GrUB 10/1998 rd).
Ålands självstyrelse
Behandlingsordning.
Om ett fördrag eller någon annan internationell
förpliktelse innehåller en bestämmelse
i en fråga som enligt självstyrelselagen för Åland
faller inom landskapets behörighet, ska lagtinget enligt
59 § 1 mom. i självstyrelselagen ge sitt bifall
till den författning genom vilken bestämmelsen
sätts i kraft för att den ska träda i
kraft i landskapet. Om bestämmelsen står i strid
med självstyrelselagen träder den enligt 59 § 2
mom. i kraft i landskapet endast om lagtinget ger sitt bifall med
ett beslut som fattas med minst två tredjedelar av de avgivna
rösterna. Dessutom ska det föreskrivas om sättande
i kraft av förpliktelsen genom en lag som behandlats i
inskränkt grundlagsordning enligt 95 § 2 mom.
i grundlagen.
Lissabonfördraget innebär att EU får
utvidgad straffrättslig befogenhet. Att pelarindelningen
avskaffas leder till att de allmänna principerna i unionsrätten
också ska tillämpas inom polissamarbetet och det
straffrättsliga samarbetet. Så som utskottet konstaterade
redan vid behandlingen av det konstitutionella fördraget
(GrUU 36/2006 rd) är sådana rättsliga
verkningar för landskapets behörighet så betydande
att lagen om sättande i kraft av fördraget måste
behandlas i kvalificerad ordning enligt 59 § 2 mom. i självstyrelselagen
för Åland.
Ikraftträdandebestämmelsens betydelse.
Lagtingets bifall till en ikraftträdandelag enligt
59 § i självstyrelselagen för Åland är
ett villkor för att bestämmelserna i ett fördrag
eller någon annan internationell förpliktelse
ska träda i kraft i landskapet till den del de hänför
sig till frågor som faller inom landskapets behörighet.
Ikraftträdandelagen spelar ingen roll för ikraftträdandet
av sådana bestämmelser som ingår i rikets
behörighet i landskapet. Bifall till en sådan
här ikraftträdandelag är heller inte
ett villkor för hur Finlands vilja att binda upp sig kommer
till eller hur Finland uttrycker den (se GrUU 10/1998 rd).
Grundlagsutskottet påpekar emellertid att de rättsliga
förhållandena blir mycket osäkra om Åland
inte ger sitt bifall till ikraftträdandelagen. Så som
utskottet tidigare noterat kommer Finland som part i fördraget
då inte åtminstone till alla delar att kunna garantera
att fördraget genomförs på behörigt
sätt i landskapet. Därför finns det all
anledning att fortfarande sträva efter att undvika en sådan
situation (GrUU 36/2006 rd). Lagtingets deltagande i kontrollen av
efterlevnaden av subsidiaritetsprincipen organiseras för
närvarande. I sammanhanget har Åland också tagit
upp frågan om sin talerätt i unionens domstolar
när det gäller frågor som ingår
i landskapets behörighet, representationen i Europaparlamentet
och behovet att klarlägga vad unionens status som juridisk
person får för konsekvenser för Åland.
Övrigt
Officiell status för Europeiska rådet
Enligt blivande artikel 9 i fördraget om Europeiska
unionen ska Europeiska rådet också formellt bli
en EU-institution. Rådet får också vissa
nya befogenheter att fatta rättsligt bindande beslut. Så som
regeringen noterar är rådets stärkta
ställning den betydelsefullaste förändringen av
unionens institutionella ram i Lissabonfördraget. Reformen
innebär också ett ökat behov att tillförsäkra
riksdagen påverkansmöjligheter när Finland
ska utforma sin ståndpunkt om beslut som fattas i rådet.
Därför lyfter utskottet fram 97 § i
grundlagen om riksdagens rätt att få information
om ärenden som kommer upp till behandling i Europeiska
rådet, liksom 96 § om riksdagens deltagande i
den nationella beredningen av ärenden som gäller
Europeiska unionen (se GrUU 36/2006 rd).
Enligt 93 § 2 mom. i grundlagen är det statsrådet
som svarar för den nationella beredningen av beslut som
fattas i Europeiska unionen och beslutar om Finlands åtgärder
som hänför sig till dem, om inte beslutet kräver
godkännande av riksdagen. Statsrådets behörighet
omfattar Europeiska unionen i dess helhet och täcker därmed också in
alla frågor om unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik
som behandlas i rådet (RP 1/1998 rd och GrUB 10/1998
rd).
Att rådet också formellt blir en beslutsfattande
EU-institution kommer att ge statsministern, som svarar inför
riksdagen, en allt starkare roll som ledare för Finlands
Europapolitik och som Finlands representant i rådet. Likaså kommer
det att få ökad betydelse att det är
statsrådet som beslutar om Finlands övriga representation.
När Finland formulerar sin ståndpunkt till viktiga
utrikes- och säkerhetspolitiska frågor bör
statsrådet dock handla i nära samråd
med republikens president för att garantera att vi har
en samordnad och konsekvent utrikespolitik. Grundlagsutskottet anser
att de gemensamma mötena mellan det utrikes- och säkerhetspolitiska
ministerutskottet som avses i 24 § i lagen om statsrådet är ett
lämpligt och formellt sett adekvat forum för detta ändamål.
På det praktiska planet är också de inofficiella
mötena mellan republikens president och statsministern
och utrikesministern nödvändiga och bra samarbetsforum
(GrUU 36/2006 rd).