Motivering
Tillsynsmyndigheternas behörighet
De finländska myndigheterna.
Finansinspektionen och Försäkringsinspektionen
samarbetar enligt föreslagna 7 § 1 mom. vid tillsynen över
finans- och försäkringskonglomeraten. Deras status
som samordnande tillsynsmyndighet för vardera typen av
konglomerat bestäms utifrån 2 och 3 mom. Men med
stöd av 8 § 1 mom. kan Finansinspektionen och
Försäkringsinspektionen ingå avtal om
att de uppgifter som hör till den samordnande tillsynsmyndigheten
antingen helt eller delvis delegeras till den ena av dem.
Möjligheten att ingå avtal om den behöriga myndigheten är
beaktansvärd med avseende på den bestämmelse
i 21 § i grundlagen som säger att var och en har
rätt att få sin sak behandlad av en myndighet
som är behörig enligt lag. Betydelsefullt är
också grundlagens 2 § 3 mom. Där sägs att
all utövning av offentlig makt ska bygga på lag
och att lag noggrant ska iakttas i all offentlig verksamhet. En
obegränsad delegering av uppgifter från en myndighet
till en annan är problematisk också med tanke
på rättsskyddet (GrUU 52/2001
rd, s. 5/I, GrUU 14/2003 rd,
s. 3/I).
Grundlagsutskottet har i sin praxis intagit en reserverad hållning
till möjligheten att göra avsteg från
bestämmelser om behöriga myndigheter i lag. Inte
minst i samband med bestämmelser som har kopplingar till
de grundläggande fri- och rättigheterna har utskottet
ansett det nödvändigt att den behöriga
myndigheten entydigt ska framgå av lagen (GrUU
21/2001 rd, s. 4/I) eller annars exakt
(GrUU 47/2001 rd, s. 3/II)
eller att åtminstone principerna för myndigheternas
behörighetsförhållanden (GrUU
45/2001 rd, s. 5/I) och villkoren för
delegering av behörighet framgår tillräckligt
exakt av lagen (GrUU 7/2001 rd, s. 4/II;
se också GrUU 11/2002 rd, s.
6, GrUU 52/2001 rd, s. 5, GrUU 47/2002 rd, s.
4—5, GrUU 65/2002 rd, s. 4/II).
I förslaget handlar det inte om att tillsynsmyndigheternas
egentliga uppgifter eller behörighet skulle ordnas med
avvikelse från lagens bestämmelser utan om en
möjlighet att överföra samordningsuppgifter
enligt 31 § från en i lagen nämnd myndighet
till en annan i lagen nämnd myndighet. Enligt 8 § 3
mom. kan det ske på villkor att det finns vägande
skäl till en överföring med hänsyn
till en effektiv tillsyn över konglomeratet. En skriftlig
avsiktsförklaring skall upprättas om avtalet och
den ska delges företaget i toppen av konglomeratet. Förslaget uppfyller
kravet på noggrannhet och exakthet i utskottets praxis
och utgör inget problem med tanke på tillsynsobjektens
rättsskydd. Men utskottet anser att det ytterligare gott
kunde övervägas om inte förslaget bör
kompletteras med en bestämmelse motsvarande artikel 10.3
i direktivet om att konglomeratet innan ett avtal om överföring
ingås bör beredas tillfälle att yttra sig.
Överföring till en myndighet i en EES-stat.
Den samordnande tillsynsmyndigheten kan med stöd av
8 § 1 mom ingå avtal med tillsynsmyndigheten i
en eller flera stater som hör till Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet om att den sistnämnda myndigheten
helt eller delvis åtar sig att vara samordnande tillsynsmyndighet.
Utifrån 6 § 3 mom. tillämpas
i så fall inte finländsk lag utan lagen i den
behöriga EES-staten på tillsynen över
finans- och försäkringskonglomeratet. Avtalet
kan enligt 8 § 2 mom. ingås ömsesidigt så att
Finansinspektionen eller Försäkringsinspektionen
fungerar som samordnande tillsynsmyndighet. I så fall tillämpas
finländsk lag på tillsynen. Motsvarande bestämmelser
finns i 9 a och 9 b § i det andra lagförslaget.
Förslaget att en myndighet ska kunna ingå avtal
om att överföra sina lagfästa uppgifter
till en annan statlig myndighet eller åta sig en sådan myndighets
uppgifter är speciellt. I det förra fallet innebär
ett avtal samtidigt att man avstår från att tillämpa
finländsk lag på tillsynen av en verksamhetsutövare
som står under myndighetens tillsyn.
I sin praxis har grundlagsutskottet inte ställt sig
helt avvisande till att en myndighet ges behörighet att
ingå avtal med en myndighet i en annan stat, även
om en sådan reglering har ansetts exceptionell (GrUU
16/2004 rd, s. 4/I). Utskottet har utifrån
94 § i grundlagen ställt vissa villkor för
behörigheten att ingå avtal: Bemyndigandet får
inte vara obegränsat med hänsyn till den bemyndigade
och innehållet och därtill ska där anges
de myndigheter eller andra parter som myndigheten får ingå avtal
med (GrUU 16/2004 rd, s. 4/I, GrUU
40/2000 rd, s. 2/I, GrUU 15/1994
rd, s. 4; se också GrUU 33/2001
rd, s. 3). Av 94 § 1 mom. i grundlagen
följer att en myndighet inte genom en vanlig lag kan ges
behörighet att ingå avtal i frågor som
kräver riksdagens godkännande.
Lagförslagen uppfyller kraven i grundlagsutskottets
praxis. Avtalsparterna framgår tillräckligt exakt
av lagen. Likaså framgår bemyndigandets innehåll
och villkoren för att ingå avtal relativt noggrant
av lagen, även om bestämmelserna på denna
punkt är komplicerade. Det handlar om huruvida tillsynsmyndigheterna
i EES-staterna i enskilda fall kan avgöra vilka av dem
som svarar för tillsynen över och samordningen
av multinationella finans- och försäkringskonglomerat.
Utskottet anser att det i sig är möjligt för myndigheterna
att sinsemellan komma överens om arbetsfördelningen
på grund av att tillsynen över multinationella
tillsynsobjekt får vissa särdrag.
Ett villkor för avtal är att det finns vägande skäl
till det med hänsyn till en effektiv tillsyn över
konglomeratet (8 § 3 mom. och 9 b § 3 mom. i det
andra lagförslaget) och att företaget i toppen
av konglomeratet eller moderföretaget i konsolideringsgruppen
inte är ett finskt reglerat företag (8 § 1
mom. och 9 b § 1 mom. i det andra lagförslaget).
Ett ytterligare villkor som enligt propositionens motivering följer
av branschvisa koncessionsbestämmelser (t.ex. 11 § 3
mom. i det andra lagförslaget och 10 § 2 mom.
i det sjunde lagförslaget) är att tillsynsmyndigheten
i en annan stat med stöd av sin nationella lagstiftning
har en behörighet motsvarande finska myndigheters. Utskottet
anser att bestämmelserna om villkoren för att
ingå avtal lämpligen bör kompletteras
med en passus om detta.
Suveränitet.
Bestämmelserna i 31 § i det åttonde lagförslaget
och 4 a § i det nionde lagförslaget om rätt
för myndigheterna i en annan stat att göra inspektioner
i Finland och deras möjlighet att delta i dem är
med hänsyn till utskottets tidigare praxis inte problematiska
med tanke på suveränitetsbestämmelserna
i grundlagens 1 § (GrUU 67/2002 rd,
s. 5/II, GrUU 61/2002 rd, s. 8).
Normgivningsbemyndigande
De föreslagna bestämmelserna om myndigheternas
behörighet att utfärda förordningar ska
bedömas med tanke på 80 § 2 mom. i grundlagen.
Där sägs att andra myndigheter än de
som nämns i 1 mom. genom lag kan bemyndigas att
utfärda rättsnormer i bestämda frågor,
om det med hänsyn till föremålet för
regleringen finns särskilda skäl och regleringens
betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller
förordning. Tillämpningsområdet för
ett sådant bemyndigande ska dessutom vara exakt avgränsat.
Grundlagsutskottet har flera gånger bedömt bestämmelser
om Finansinspektionens och Försäkringsinspektionens
behörighet att utfärda förordningar (t.ex. GrUU
25/2000 rd, s. 3—4, GrUU 52/2001
rd, s. 4, GrUU 24/2002 rd, s.
3—4, GrUU 67/2002 rd, s. 6, GrUU
16/2003 rd, s. 3, GrUU 2/2004
rd, s. 3) och ansett att dessa myndigheter kan ges bemyndiganden
av föreslagen typ. Verksamheten har många sådana
yrkesmässiga särdrag som i utskottets praxis betraktats som
det slag av särskilda skäl som avses i 80 § 2 mom.
i grundlagen. Bemyndigandet är tillräckligt noggrant
bundet genom bestämmelser i lag med hänsyn till
den reglerade verksamhetens karaktär och särdrag.
Bemyndigandet i 26 §, som i sig förefaller omfattande,
har i paragrafen begränsats genom att det dessutom bundits
upp till Europeiska gemenskapens lagstiftning (GrUU 56/2002
rd, s. 3/II).
Den samordnande tillsynsmyndigheten kan med stöd av
16 § 3 mom. meddela närmare föreskrifter
om hur den interna kontrollen och riskhanteringen skall ordnas och
kraven på en tillförlitlig förvaltning.
Utskottet anser i linje med sin tidigare praxis (GrUU 16/2003
rd, s. 3/II) att bemyndigandet i första
hand avser utfärdande av bestämmelser om tekniska
detaljer för att ordna dessa omständigheter. Om
bemyndigandet förstås på detta sätt är
det inget problem med tanke på grundlagen.
Grundlagsutskottet vill ytterligare erinra att 80 § 1
och 2 mom. i grundlagen direkt begränsar tolkningen av
bemyndigandebestämmelserna och innehållet i bestämmelser
som utfärdas med stöd av bemyndigandena. Genom
myndighetsbestämmelser går det därmed
inte att meddela allmänna rättsregler till exempel
om omständigheter som det enligt grundlagen ska föreskrivas
om i lag eller förordning (GrUU 9/2004
rd, s. 8). På grund av 10 § 1 mom. i
grundlagen går det därmed inte att med stöd
av till exempel 16 § 7 mom. i det andra lagförslaget
meddela bestämmelser om skydd för personuppgifter
eller till exempel i personuppgiftslagen reglerade omständigheter
som har att göra med förteckningen i momentet.
Finansinspektionen kan med stöd av 29 § ge utlåtanden
och anvisningar om hur bestämmelserna i 4 kap. ska tillämpas.
Bestämmelsen är helt onödig eftersom
en myndighet också utan särskilt bemyndigande
får utfärda anvisningar inom ramen för
sin lagfästa uppgift. Dessutom bidrar bestämmelser
om meddelande om anvisningar till att gränsen mellan förpliktande
rättsregler i myndighetsbestämmelser som utfärdas med
stöd av lag och anvisningar typ rekommendationer fördunklas.
Bestämmelsen om meddelande av anvisningar och utlåtanden
bör enligt utskottet strykas i lagförslaget (GrUU
6/2003 rd, s. 4/I, GrUU 2/2004,
s. 3/II). Samma anmärkning gäller för
31 § 1 mom. 5 punkten.
Andra synpunkter
Avvikelser från tillämpningen av lagen.
Den samordnande tillsynsmyndigheten kan med stöd av
5 § 2 och 3 mom. och 6 § 5 mom. fatta beslut om
att lagen inte tillämpas på de konglomerat eller
företag som avses i momenten.
[Om avtal ingås
enligt 8 § 1 mom. och 9 b § 1 mom. i det andra
lagförslaget leder det på grund av 6 § 3
mom. och 9 a § 3 mom. i det andra lagförslaget
till att lagen inte tillämpas. I så fall tillämpas
lagen i den behöriga EES-staten på tillsynen över
konglomeratet.]
Bestämmelserna har vissa kopplingar till grundlagen
och därför är det med tanke på kravet
på bestämmelser i lag inte helt problemfritt att
myndigheterna kan bestämma om lagen tilllämpas
eller inte (jfr GrUU 8/2002 rd, s. 3/II). Men
i sak handlar det om möjligheten till ett slags undantagslov
för en enskild aktör som bestäms enligt
bestämmelser i lag. I de situationer som avses i 5 § 2
mom. 1, 2 och 4 punkten krävs det enligt 3 mom. att de övriga
centrala tillsynsmyndigheterna ger sitt samtycke och att tillämpningen
av lagen bara spelar en obetydlig roll med tanke på bestämmelsernas
syfte eller att det med tanke på syftet inte är ändamålsenligt
eller att det är missvisande om lagen tillämpas.
Ett villkor i de situationer som aves i 5 § 2 mom. 3 punkten
och 6 § 5 mom. är att det inte finns särskilda
skäl för att tillämpa lagen.
I ett sammanhang som detta där det krävs yrkesmässig
expertis kan bestämmelserna enligt utskottets åsikt
anses begränsa myndigheternas behörighet i tillräcklig
grad (jfr GrUU 8/2002 rd, s. 3/II),
trots att uttrycket "särskilda skäl" är mycket
vagt. Enligt motiveringen kan särskilda skäl enligt
5 § 3 mom. föreligga t.ex. då konglomeratets
absoluta storlek på marknaden är stor eller då förbindelserna
utanför balansräkningen är exceptionellt
många, medan det särskilda skälet enligt
6 § 5 mom. kan vara t.ex. att det finns grundad anledning
att dra den slutsatsen att företagen i konglomeratet i
själva verket styrs tillsammans. Lagrummen bör
enligt utskottets mening lämpligen kompletteras med exempel
på "särskilda skäl" och jämförandeklausuler
som hänvisar till den ("... andra med dem jämförbara särskilda
skäl").
Egendomsskydd.
Föreslagna 12 och 13 § om att den samordnande
tillsynsmyndigheten kan begränsa en sådan ägares
bestämmandeinflytande som förvärvat aktier
eller andelar svarar mot bestämmelserna i gällande
lag som kommit till med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 52/2001
rd, s. 2—3; se EkUB 19/2001
rd) och de inverkar inte på behandlingsordningen.
På tillsynsmyndighetens beslutsfattande tillämpas
förvaltningslagen. Myndighetsåtgärder
som begränsar ägarens bestämmandeinflytande
ska därmed uppfylla bl.a. kraven på ändamålsbundenhet
och proportionalitet i 6 § i förvaltningslagen.
Näringsfrihet.
I lagförslagen ingår sådana bestämmelser
motsvarande gällande lag och som kommit till med grundlagsutskottets
medverkan (GrUU 52/2001 rd, s. 3—4)
som begränsar vissa personers rätt att vara verkställande
direktör i ett bolag eller delta i bolagets förvaltning
(t.ex. 14 § i det första lagförslaget,
12 b § i det sjunde lagförslaget, 12 § i
det tionde lagförslaget, 6 kap. 3 § i
det elfte lagförslaget). Bestämmelserna inverkar
inte på behandlingsordningen för lagförslaget.