Motivering
Näringsfrihet
Propositionen innehåller en rad bestämmelser som
kräver att man ska ha verksamhetstillstånd av
myndigheterna för att få bedriva verksamhet på finansmarknaden
(bl.a. börsverksamhet, ordnande av multilateral handel,
verksamhet i värdepapperscentral, verksamhet i clearingorganisation,
investeringstjänster).
De här bestämmelserna om tillståndsplikt
har betydelse med avseende på näringsfriheten
enligt 18 § 1 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet
har sett näringsfrihet som huvudregel enligt grundlagen,
men ansett att tillståndsplikt för näringsverksamhet är
möjligt i undantagsfall. Den här typen av bestämmelser
bör uppfylla de allmänna kraven på lagar
som begränsar grundläggande rättigheter
(se t.ex. GrUU 19/2009 rd , s. 2 och GrUU
31/2006 rd, s. 2). När det gällt
bestämmelser om näringsverksamhet har utskottet brukat
anse att återkallande av tillstånd får
mer kännbara följder än avslag på tillståndsansökan. Därför
har utskottet ansett att det för att lagstiftningen ska
vara proportionerlig är nödvändigt att
möjligheten att återkalla tillstånd kopplas
till allvarliga eller väsentliga förseelser eller
försummelser och till att eventuella anmärkningar och
varningar till tillståndshavaren inte har lett till att
bristerna i verksamheten har korrigerats (se t.ex. GrUU
58/2010 rd s. 5—6 och GrUU 8/2006
rd, s. 3).
Bestämmelserna om tillståndsplikt i den föreslagna
lagstiftningen om värdepappersmarknaden har kommit till
därför att EU-lagstiftningen om värdepappersmarknaden
kräver det. De motsvarar den gällande regleringen.
Syftet med lagstiftningen är att skydda finansföretagens
kunders intressen och trygga den finansiella stabiliteten och det
allmänna förtroendet för verksamheten
på finansmarknaden. Skälen är alltså utan tvivel
vägande och acceptabla. Till största delen är
bestämmelserna i de föreslagna lagarna tillräckligt
ingående i fråga om villkoren för verksamhetstillstånd
och andra begränsningar i näringsfriheten. Bestämmelserna
om att återkalla tillstånd uppfyller huvudsakligen
de krav som utskottet ställt i sin praxis. Trots det vill
utskottet påpeka att 3 kap. 2 § i lagförslag
3 inte alls anger på vilka villkor finansministeriet kan
bevilja en börs i ett tredje land tillstånd som
avses i paragrafen. På den här punkten bör
lagen kompletteras med bestämmelser som uppfyller kraven
i grundlagen och som gäller tillståndsvillkor och återkallande
av tillstånd.
Grundlagens 124 §
Behovet av bedömning
Börser och värdepapperscentraler är
privaträttsliga juridiska personer som bedriver näringsverksamhet.
I motiven till lagstiftningsordning noterar regeringen ändå att
deras uppgifter till viss del har drag av offentliga förvaltningsuppgifter.
Men i motiveringen granskas bestämmelserna inte mot grundlagens
124 § om att överföra förvaltningsuppgifter
på andra än myndigheter. Enligt propositionen
ska granskningen göras senare, när nya EU-projekt
genomförs nationellt.
Utskottet anser att analysen av något som i konstitutionellt
hänseende har så stor betydelse i den aktuella
lagstiftningen inte kan skjutas fram till eventuella framtida lagstiftningsprojekt.
Den föreslagna totalrevideringen av lagstiftningen om värdepappersmarknaden,
dit bl.a. bestämmelser om uppgifterna för börsen
och värdepapperscentraler hör, utgör
ett tillräckligt underlag för en analys redan
nu. Det är beklagligt att regeringen inte går
in på detta.
Offentliga förvaltningsuppgifter
Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter
anförtros andra än myndigheter endast genom lag
eller med stöd av lag, om det behövs för
en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna
och det inte äventyrar de grundläggande fri- och
rättigheterna, rättssäkerheten eller
andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande
utövning av offentlig makt får dock ges endast
myndigheter. Enligt förarbetena till grundlagen (RP
1/1998 rd, s. 179/I) används
begreppet offentliga förvaltningsuppgifter i detta sammanhang
i en relativt vidsträckt bemärkelse, så att
det omfattar uppgifter som hänför sig till t.ex.
verkställigheten av lagar samt beslutsfattande om enskilda
personers och sammanslutningars rättigheter, skyldigheter
och förmåner.
Börsen ska bedriva börsverksamhet, alltså driva
en reglerad marknad i Finland. När börsen bedriver
börsverksamhet beslutar den bl.a. om att ta upp finansiella
instrument till handel på en reglerad marknad (2 kap. 25 § i
lagförslag 3), avsluta handeln (26 §),
notera värdepapper på börslistan eller
avslå hithörande ansökningar (28 §),
avnotera värdepapper (29 §), godkänna handelsparter
och återkalla godkännande (30 §) och
avbryta handel med finansiella instrument eller derivatinstrument
vars underliggande tillgångar utgörs av elektricitet
eller naturgas (31 §). När det gäller
de här funktionerna är börsen skyldig
att meddela Finansinspektionen (och Energimarknadsverket) vilka åtgärder
som vidtagits (25 §, 26 §, 30 § och
31 §) och i vissa fall har också emittenten
rätt att få börsens beslut upptaget till
prövning av Finansinspektionen (28 § och
29 §). Finansinspektionens beslut i den här
typen av ärenden kan enligt 9 kap. 2 § i lagförslag
3 överklagas hos Helsingfors förvaltningsdomstol
och i sista hand hos högsta förvaltningsdomstolen.
Utskottet påpekar också att marknadsplatsoperatörer
som ordnar multilateral handel delvis har samma uppgifter som börsen
utifrån 4 kap. i lagförslag 3.
Börsen har också en viktig uppgift att övervaka
handeln och emittenterna. Den ska enligt 2 kap. 18 § 1
mom. i lagförslag 3 ordna tillräcklig och tillförlitlig
tillsyn för att säkerställa att lagen
om handel med finansiella instrument, värdepappersmarknadslagen
och i enlighet med dem utfärdade bestämmelser
och föreskrifter, förordningen om genomförande
av direktivet om marknader för finansiella instrument samt
börsreglerna iakttas i börsverksamheten. Enligt 2 mom.
ska börsen informera Finansinspektionen om förfaranden
som strider mot ovannämnda bestämmelser eller
föreskrifter eller mot börsreglerna. En liknande
bestämmelse om marknadsplatsoperatörer som ordnar
multilateral handel finns i 4 kap. 9 § i lagförslag
3.
Med tanke på 124 § i grundlagen har
värdepapperscentralen uppgifter av liknande slag som börsen.
Värdepapperscentralen ska bl.a. besluta om att godkänna
kontoförvaltare (6 kap. 4 och 5 § i lagförslag
4), återkalla rätten att verka som kontoförvaltare
(6 §) och begränsa kontoförvaltares
verksamhet (7 §). Finansinspektionen ska på samma
sätt informeras om de här besluten och de berörda
sammanslutningarna har rätt att få dem prövade
av Finansinspektionen. Finansinspektionens beslut får också i
sådana här ärenden överklagas
hos Helsingfors förvaltningsdomstol och i sista hand hos
högsta förvaltningsdomstolen. Inom värdeandelssystemet
har värdepapperscentralen en tillsynsuppgift som är jämförbar
med börsens tillsynsuppgift (2 kap. 20 § i
lagförslag 4). Clearingorganisationer som avses i 3 kap.
i lagförslag 4 har liknande uppgifter i fråga
om att bevilja (5 kap. 1 §) och återkalla
(5 kap. 2 §) clearingmedlemskap. Clearingmedlemmar
har rätt att få clearingorganisationernas beslut
prövade av Finansinspektionen (5 kap. 2 §).
Både börsen och värdepapperscentralen
har på grund av sina lagfästa uppgifter en viktig
roll som centrala organ på värdepappersmarknaden. De
fattar vissa beslut som i hög grad är jämförbara
med förvaltningsbeslut och som gäller marknadsaktörernas
rättigheter, skyldigheter och förmåner.
Aktörerna kan få en del av besluten prövade
av en myndighet och överklaga myndighetens beslut hos förvaltningsdomstolen.
Börsen och värdepapperscentralen ska övervaka
att deras egna regler vars minimikriterier anges i lagstiftningen
följs, men också att tillsynsobjekten iakttar
lagen och de bestämmelser som utfärdats med stöd
av den. Den här tillsynen över marknadsaktörerna
kan till viss del karaktäriseras som verksamhet som kompletterar och
bistår den myndighetstillsyn som Finansinspektionen utövar
(jfr GrUU 53/2001 rd). Även om
börsens och värdepapperscentralens förhållande
till aktörerna bygger på avtal med varje aktör, är
deras uppgifter av den typen att deras verksamhet på de
nämnda punkterna måste betraktas som offentliga
förvaltningsuppgifter enligt 124 § i
grundlagen. Detsamma gäller clearingorganisationer och
marknadsplatsoperatörer som ordnar multilateral handel.
Enligt utskottet är det i alla fall klart att det inte
rör sig om uppgifter som innebär betydande utövning
av offentlig makt enligt paragrafen.
Kriterierna för att överföra offentliga
förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter
Lagstiftningen om värdepappersmarknaden har av hävd
byggt på att börsen, och senare också värdepapperscentralen,
spelar en central roll som infrastruktur för marknaden.
De ovannämnda uppgifterna har vedertaget hört
till de här privaträttsliga juridiska personerna.
Utskottet ser det som uppenbart att detta uppfyller kravet på ändamålsenlighet
i 124 § i grundlagen.
I sin praxis har grundlagsutskottet brukat anse att det för
att kraven på grundläggande fri- och rättigheter,
rättssäkerhet och god förvaltning ska fullföljas
i den bemärkelse som avses i 124 § i grundlagen
krävs att ärendena behandlas i enlighet med de
allmänna förvaltningslagarna och att de som behandlar ärendena
handlar under tjänsteansvar (se t.ex. GrUU 33/2004
rd och GrUU 42/2005 rd). Å andra
sidan har utskottet menat att man i speciella sammanhang inte alltid
kan kräva att de allmänna förvaltningslagarna
följs. Men man måste på annat sätt
försäkra sig om att överföringen
av uppgifter av denna karaktär inte äventyrar
de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten
eller andra krav på god förvaltning (GrUU
55/2010 rd).
Lagstiftningen om värdepappersmarknaden har — inte
bara i Finland utan också internationellt — traditionellt
byggt på att privaträttsliga juridiska personer,
börsen och värdepapperscentralen, spelar en framträdande
roll som centrala organ på marknaden. De uppgifter som
de nu föreslås få svarar i allt väsentligt
mot dem som de har enligt gällande lagstiftning, så det är
inte fråga om att tilldela dem nya uppgifter eller överföra
myndighetsuppgifter på privaträttsliga aktörer.
Den starka och säregna traditionen av självreglering
och samreglering inom sektorn bibehålls. Börsens
och värdepapperscentralens verksamhet bygger i stor utsträckning
på deras egna regler vars minimikriterier anges i lagstiftningen
och som fastställs av finansministeriet. Parterna har åtagit
sig att följa reglerna genom att ingå avtal. Så gott
som heltäckande bestämmelser om marknaderna för
finansiella instrument finns i EU-lagstiftningen, som också gör
det möjligt att ordna multilateral handel, som inte är lika
strängt reglerad som börserna, och att tillhandahålla
börstjänster från andra medlemsländer.
Den här speciella typen av reglering talar enligt utskottet
sammantaget sett för slutsatsen att lagstiftningen mot
bakgrund av 124 § i grundlagen kan analyseras
på ett sätt som i viss mån avviker från
det vedertagna. Framför allt menar utskottet att kraven
i 124 § i grundlagen i en sådan här
konstellation går att genomföra också på andra
sätt än att de allmänna förvaltningslagarna
och bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar
tillämpas på aktörerna. Utskottet vill
här också påpeka att börsens
och värdepapperscentralens verksamhet berör
yrkesmässiga juridiska personer som är verksamma inom
ett begränsat specialområde (se GrUU 53/2001
rd).
Med hänsyn till sektorns särdrag kan kraven
i 124 § i grundlagen tillgodoses genom att börsens
och värdepapperscentralens verksamhet förutsätts
vara tillförlitlig, professionell och oberoende och genom
att de här villkoren förväntas bli övervakade
på behörigt sätt. De relevanta bestämmelserna
med tanke på detta i fråga om börsen
finns i 2 kap. i lagförslag 3 om verksamhetstillstånd, ägare,
förvaltning och verksamhet, 8 kap. om tillsyn och tystnadsplikt, 9 kap.
om överklagande, 10 kap. om administrativa påföljder
och 11 kap. om skadestånd och straff. Motsvarande relevanta
bestämmelser om värdepapperscentralen finns i
2, 6 och 8 kap. i lagförslag 4. Bestämmelserna
om marknadsplatsoperatörer som ordnar multilateral handel och
clearingorganisationernas verksamhet är också korrekta
med avseende på typen av uppgifter. I det här
sammanhanget pekar utskottet på att finansministeriet vid
fastställandet av reglerna ska se till att dessa är
lagenliga, att tillförlitlighet och jämlikhet
i handeln fullföljs (2 kap. 24 § i lagförslag
2 när det gäller börsen), att värdepapperscentralen
kan organisera tillförlitlig verksamhet och att värdeandelssystemet
upprätthålls (2 kap. 23 § i
lagförslag 3, se 3 kap. 5 § i lagförslag
3 när det gäller clearingorganisationer och 4
kap. 2 § i lagförslag 2 beträffande marknadsplatsoperatörer
som ordnar multilateral handel).
Med tanke på marknadsaktörernas rättsskydd är
det väsentligt att Finansinspektionen övervakar
verksamheten på börsen, värdepapperscentralen,
marknadsplatsoperatörerna som ordnar multilateral handel
och clearingorganisationerna och behandlar dessas beslut på ansökan
av parterna. Tillsynsmyndighetens beslut får i sin tur överklagas
hos förvaltningsdomstolen, så besluten kan indirekt
hänskjutas till en domstol. Visserligen kan man se det
som en brist att det i vissa fall inte verkar vara klart att den
part som börsens beslut gäller kan få beslutet
prövat av tillsynsmyndigheten. Därför
menar grundlagsutskottet att bestämmelserna behöver
kompletteras så att det framgår att parten har
rätt att till Finansinspektionen hänskjuta också beslut
om att avsluta handel med finansiella instrument (2 kap.
26 § i lagförslag 3), återkalla
godkännande av handelsparter (2 kap. 30 § i
lagförslag 3) och avbryta handel (2 kap. 31 § i
lagförslag 3). Motsvarande kompletteringar bör
göras i 4 kap. i lagförslag 3 i fråga
om marknadsplatsoperatörer som ordnar multilateral handel.
Utskottet påpekar att allmänna förvaltningslagar
med stöd av sina bestämmelser om tillämpningsområde,
myndighetsdefinition eller kraven för en enskild att tillhandahålla
språkliga tjänster också tillämpas
på enskilda när de fullgör offentliga
förvaltningsuppgifter. Bestämmelser om straffrättsligt
tjänsteansvar för personer som utövar
offentlig makt finns i 40 kap. i strafflagen. Som sagt anser utskottet
i det här särskilda fallet att det är
möjligt att göra avsteg från tilllämpningen
av allmänna förvaltningslagar och straffrättsligt
tjänsteansvar på verksamheten på börsen,
värdepapperscentralen, marknadsplatsoperatörer
som ordnar multilateral handel och clearingorganisationer. Om ett
sådant här avsteg anses vara behövligt
på grund av att någon annan lagstiftning som uppfyller
kraven i 124 § i grundlagen ska bli korrekt, måste
man lagstifta om det separat.
Administrativa påföljder
I 38 § i lagen om Finansinspektionen (lagförslag 7)
föreslås bestämmelser om ordningsavgift
och i 40 och 41 § bestämmelser om påföljdsavgift. Där
hänvisas till bestämmelser om administrativa påföljder
i vissa andra lagar. Av de bestämmelserna framgår
påföljdernas exakta räckvidd. Grundlagsutskottets
hävdvunna tolkning är att sådana avgifter
med avseende på 81 § i grundlagen varken är
skatter eller avgifter, utan administrativa påföljder
av sanktionskaraktär för en lagstridig gärning.
I sak jämställer utskottet en ekonomisk påföljd
av straffkaraktär med en straffrättslig påföljd
(GrUU 9/2012 rd, GrUU 55/2005
rd och GrUU 32/2005 rd). Enligt
2 § 3 mom. i grundlagen ska de allmänna
grunderna för administrativa påföljder
bestämmas i lag eftersom det innebär utövning
av offentlig makt att påföra en sådan
avgift. Utskottet har också ansett att det är
fråga om betydande utövning av offentlig makt.
Det ska lagstiftas exakt och tydligt om betalningsskyldigheten och
grunderna för avgiftens storlek, lika väl som
om den betalningsskyldiges rättsskydd och grunderna för
att verkställa lagen (GrUU 9/2012 rd, GrUU 57/2010
rd, GrUU 55/2005 rd och GrUU 32/2005
rd). Även om kravet på exakthet enligt den
straffrättsliga legalitetsprincipen i grundlagens 8 § inte
direkt gäller administrativa påföljder
kan det allmänna kravet på exakthet ändå inte
förbigås i ett sammanhang som här (GrUU 9/2012
rd, GrUU 57/2010 rd och GrUU
74/2002 rd).
Bestämmelserna om administrativa påföljder uppfyller
huvudsakligen de krav som utskottet ställt i sin praxis.
Utskottet påpekar att 9 kap. 6 § i lagförslag
1, som hör till tillämpningsområdet för
ordningsavgiften, utifrån 15 kap. 1 § i
lagförslag 1 i det här avseendet har en onödigt öppen ordalydelse
("exempelvis i följande fall"), så bestämmelsen
behöver antingen preciseras eller undantas från
tillämpningsområdet för ordningsavgiften.
Med tanke på kravet på exakthet när det
gäller hur avgiftens storlek ska bestämmas är det
problematiskt att 38 § 2 mom. och 41 § 2 mom.
i lagförslag 7 föreskriver att beloppet ska bestämmas
med beaktande åtminstone av de faktorer som anges
i bestämmelserna. Ordet "åtminstone" bör
strykas i de här bestämmelserna.
Utskottet lyfter fram 39 § i lagförslag
7 om offentliga varningar. Finansinspektionen ska enligt 1 mom.
meddela tillsynsobjekt och andra finansmarknadsaktörer
offentlig varning om de uppsåtligen eller av oaktsamhet
handlar i strid med andra bestämmelser än de som
avses i 38 § 1 mom. om ordningsavgift eller 40 § 1
mom. om påföljdsavgift. Enligt paragrafens 2 mom.
kan det i stället för offentlig varning påföras
en påföljdsavgift om gärningen eller
försummelsen enligt 1 mom. kan anses vara särskilt
klandervärd. Det betyder att en påföljdsavgift
i och med bestämmelsen om offentlig varning de facto kan påföras
för överträdelse av alla bestämmelser om
finansmarknaden och de föreskrifter som utfärdats
med stöd av dem, om förseelsen är särskilt
klandervärd. Enligt motiveringen (s. 281) är avsikten
med bestämmelsen uttryckligen att tillämpningsområdet
för påföljdsavgiften vid behov också ska
omfatta gärningar och försummelser som inte särskilt
nämns i bestämmelsen om påföljdsavgift.
Det är klart, menar utskottet, att regleringen inte uppfyller
de krav på exakthet och noggrann avgränsning som
ställs på administrativa påföljdsavgifter.
Detta innebär att lagförslaget kan behandlas i
vanlig lagstiftningsordning bara om sista meningen i föreslagna 39 § 2
mom. i lagförslag 7 stryks.
Bemyndigandena att utfärda förordning
Lagförslagen innehåller en lång rad
bemyndiganden att utfärda förordningar och föreskrifter. Med
tanke på 80 § i grundlagen är
de huvudsakligen korrekta, men utskottet vill peka på några behov
av preciseringar.
Genom förordning av finansministeriet föreskrivs
enligt 11 kap. 30 § 1 mom. i lagförslag
1 om innehållet i och offentliggörandet av erbjudandehandlingar
samt om undantag i fråga om innehållet. Bestämmelsen
bör kompletteras på sedvanligt sätt med
att närmare bestämmelser i frågan
utfärdas genom förordning av ministeriet. Detsamma
gäller bemyndigandet att utfärda förordning
i 2 mom. En korrekt grundläggande bestämmelse
om vad som ingår i bemyndigandena finns i 11 § i
samma kapitel.
Enligt 2 kap 28 § i lagförslag 3
föreskrivs genom förordning av finansministeriet
närmare om andra villkor för att en börs
ska få notera värdepapper på börslistan
samt om undantag från dessa krav. Lagen bör kompletteras
med en grundläggande bestämmelse om dessa andra villkor.
Andra aspekter
Enligt 2 kap 23 § i lagförslag 3
ska börsen upprätta börsregler. Enligt
24 § i samma kapitel ska finansministeriet fastställa
börsreglerna och ändringar i dem. Det finns inga
bestämmelser om på vilket språk reglerna
ska vara skrivna. I praktiken har de upprättats på engelska.
Enligt uppgift har finansministeriet i anknytning till fastställandet
krävt att reglerna också ska finnas på finska.
Utskottet ser det som ändamålsenligt att börsreglerna
finns tillgängliga på båda nationalspråken.