Motivering
Domföra sammansättningar i förvaltningsdomstolen
Förvaltningsdomstolen är enligt huvudregeln
i 12 § 1 mom. i lagförslaget domför med
tre ledamöter, alldeles som nu. Men i ärenden
och ärendegrupper som framgår av lagförslaget
kan förvaltningsdomstolen avgöra ett ärende
i en sammansättning med två domare och en föredragande
(12 a § 1 mom.), med två domare (12 a § 1 mom.),
med en domare och en sakkunnigledamot (12 a § 2 mom.) eller
med en domare (12 § 3 mom. och 12 b §).
Grundlagen har bestämmelser bara om de högsta
domstolarnas domförhet. När det gäller regler
för de övriga domstolarnas sammansättning
och domförhet blir framför allt 21 § i grundlagen
relevant. I 1 mom. i den står det att var och en har rätt
att på behörigt sätt och utan ogrundat
dröjsmål få sin sak behandlad i en domstol
som är behörig samt att få ett beslut
som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter
behandlat vid domstol eller något annat oavhänggigt
rättskipningsorgan. Garantierna för en rättvis
rättegång ska enligt 21 § 2 mom. i grundlagen
tryggas genom lag.
Förvaltningsdomstolens domföra sammansättning återspeglas
inte bara i hur korrekt och snabbt ett ärende blir behandlat
utan också i om kraven på en rättvis
rättegång blir tillgodosedda. Grundlagsutskottet
har i ett utlåtande, som daterar sig till tiden före
revideringen av de grundläggande fri- och rättigheterna
och den nya grundlagen, ansett att rättssäkerheten
i regel kräver att fullföljdsdomstolarna är
kollegiala (GrUU 4/1982 rd, s. 2/II).
I själva verket är detta huvudregeln i förslaget.
Eftersom förvaltningsdomstolarna är fullföljdsdomstolar är
det motiverat att ärendena behandlas i en sammansättning
med tre domare. En sammansättning med fler ledamöter
borgar sannolikt för en allsidigare bedömning
och ökar därmed rättssäkerheten.
Men ur rättssäkerhetsperspektiv sett är
det också viktigt att ärendena behandlas utan
dröjsmål. Förutsatt att behandlingen
fortfarande sker på behörigt sätt kan
en lättare domför sammansättning göra
det möjligt att på ett förnuftigt sätt fördela
domstolsresurserna mellan krävande och mindre krävande ärenden.
Det bidrar till att snabba upp domstolarnas arbete och därmed
till att ärendena blir behandlade utan dröjsmål
i enlighet med grundlagens krav.
Dessa aspekter har beaktats i nödvändig utsträckning
i förslaget. De ärenden som föreslås bli
behandlad i andra sammansättningar än med tre
domare kan enligt utskottets mening lämpligen avgöras
i en lättare sammansättning. De föreslagna
reglerna för domföra sammansättningar
påverkar inte lagstiftningsordningen.
Föredragande som ledamöter i domföra
sammansättningar
Förslaget.
I de ärenden som nämns i 12 a § 1 mom.
i förslaget är förvaltningsdomstolen domför
också i en sammansättning med två ledamöter
och föredraganden i ärendet. Överdomaren
kan enligt 4 mom. förordna en förvaltningsrättssekreterare
med tillräcklig erfarenhet av föredragning av
respektive ärenden att vara ledmot i den domföra
sammansättningen i det ärende han eller hon är
föredragande i. En på detta sätt förordnad
föredragande har i grundlagen föreskriven rätt
för domare att kvarstå i tjänsten så länge
han eller hon är ledamot i förvaltningsdomstolen.
[Analoga
bestämmelser om möjligheten att förordna
en föredragande till ledamot i en domför sammansättning ingår
i 9 § i den gällande hovrättslagen. På denna punkt
har lagen tillkommit utan grundlagsutskottets medverkan. Förfarandet
tillämpades 1993—1996 vid hovätterna
och länsrätterna med stöd av lagar som
stiftats utan grundlagsutskottets medverkan.]
Bestämmelserna är
betydelsefulla mot bakgrund av grundlagens bestämmelser
om oavhängig rättskipning och om utnämning
av domare och deras rättsliga ställning.
Premisserna för bedömningen.
Den dömande matken utövas enligt 3 § 3
mom. i grundlagen av oberoende domstolar, i högsta instans
av högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen. Med
domstolarnas oberoende avses enligt förarbetet till grundlagen
att domstolarna i sin rättskipningsverksamhet ska vara
oberoende av inflytande från annat håll, såsom
lagstiftaren, utövaren av regeringsmakten likväl
som myndigheterna. Domstolarna ska vara oberoende också inom
rättsväsendet (RP 1/1998 rd,
s. 77/II, GrUU 35/2005 rd,
s. 2—3). Dessa till konstitutionens centrala grunder hörande
principer har ett direkt samband med kraven i grundlagens 21 § på garantier
för en rättvis rättegång. Domstolarnas
oberoende garanteras också genom grundlagens 103 § som
föreskriver om domarnas rätt att kvarstå i
tjänsten, deras skyldighet att avgå och grunderna
för deras anställningsförhållande.
Dessutom bör man beakta de krav som domstolarnas oberoende
ställer när systemet för utnämning
av domare ordnas i enlighet med grundlagens 102 § (RP
1/1998 rd, s. 77/II).
Bestämmelserna om rättvis rättegång
i artikel 6 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna
utgår från att rättegången ska
ske inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats
enligt lag. Europeiska domstolen för de mänskliga
rättigheterna har i sin bedömning av oavhängighetskravet
särskilt tagit fasta på hur domarna utses, hur
lång deras ämbetstid är, vilka garantier
det finns mot påverkan utifrån och om det finns
omständigheter som ger anledning till tvivel om domstolens
oberoende (se t.ex. Langborger 22.6.1989, punkt 32 i domen).
Bedömning av förslaget.
Grundlagens 102 § föreskriver att de ordinarie
domarna utnämns av republikens president enligt ett i lag
bestämt förfarande. Bestämmelser om utnämning
av övriga domare utfärdas genom lag. I det aktuella
lagförslaget är det överdomaren i förvaltningsdomstolen
som förordnar föredraganden till domare. Förordnandet
bör enligt utskottet ses som "utnämning" av anda än
ordinarie domare i den mening som avses i grundlagen, trots att
det noga taget inte handlar om utnämning till en domartjänst.
Saken föreslås bli reglerad i lag, vilket är nog
för att uppfylla de formella kraven i 102 § i grundlagen.
Grundlagen sätter inga absoluta hinder för
att utnämna en domare för viss tid eller till
en bisyssla (RP 1/1998 rd s. 160/I, GrUU
35/2001 rd, s. 2/II). Inte heller Europeiska
domstolen för de mänskliga rättigheterna
har ansett en domarutnämning på viss tid vara
ett problem med avseende på domstolens oavhängighhet
eller opartiskhet, förutsatt att domaren under denna tid är oavsättlig
(se Ettl o.a., 23.4.1987, punkt 41 i domen). I den juridiska litteraturen
har man visserligen inte uteslutit risken för att en utnämning
på mycket kort tid kan väcka farhågor
om vissa domstolars oavhängighet i den mening som avses
i artikel 6 i Europeiska konventionen om de mänskliga rätttigheterna.
[Matti
Pellonpää, Euroopan ihmisoikeussopimus, Helsingfors
2005, s. 352, fotnot 371.]
Med hänsyn till kraven på en domares oavsättlighet är
det enligt utskottets mening helt klart att grundlagens 103 § om
rätt för domarna att kvarstå i tjänsten
också gäller en föredragande som förordnats
till domare. Därför är hänvisningen
i 12 a § 4 mom. till den grundlagsfästa rättigheten
för domare att kvarstå i tjänsten främst
ett konstaterande av ett i grundlagen förankrat rättsläge.
Enligt den föreslagna formuleringen har föredraganden
rätt att kvarstå i tjänsten på samma sätt
som en domare "under den tid han eller hon ... är" ledamot
i förvaltningsdomstolen. Tanken är, som det framgår
av propositionsmotiven, att föredraganden inte är
ledamot i förvaltningsdomstolen för viss tid utan
för den tid det ärende där han eller
hon är fördragande behandlas. Att ge domarstatus
för en specifik föredragning eller ett specifikt
fall rimmar illa med de i grundlagen och Europeiska konventionen
om de mänskliga rättigheterna ställda
kraven på oavsättliga domare och därmed
på oavhängiga domstolar, menar utskottet. Därför
gäller det att omformulera 12 a § 4 mom. så att
bestämmelserna om domarnas rätt att kvarstå i
tjänsten tillämpas på föredraganden
under hela den tid han eller hon förordnats att vara ledamot
i domstolen, alltså den tid det ärende där
han eller hon är föredragande behandlas (se 9 § 4
mom. i hovrättslagen).
En annan sak som med tanke på domstolarnas oavhängighet
bör vägas in i bedömningen av de föreslagna
bestämmeserna är att majoriteten i den domföra
sammansättningen i förvaltningsdomstolen alltid
måste bestå av domstolens ordinarie ledamöter.
Kravet att vederbörande ska uppfylla behörighets-
och kompetenskravet i 12 a § 4 mom.
för att kunna bli förordnad till domare är
inte heller det irrelevant. Också på dessa punkter
bidrar reglerna till att understryka såväl domstolens
som den till domare utfärdades oavhängighet och
självständiga roll.
Också om bestämmelserna som ovan konstaterats
inte strider mot grundlagen, är det enligt utskottet inte
helt oproblematiskt ur grundlagssynvinkel att en tjänsteman
som är föredragande vid domstolen förordnas
till domare. I och för sig kan det med tanke på domstolarnas
oavhängighet i ett sammanhang som detta anses befogat att
befogenheten att utfärda förordnande ligger hos
förvaltningsdomstolens överdomare och därmed
hos domstolen. Men förfarandet bär också drag
av intern komplettering inom domstolsväsendet, något
som enligt utskottets tidigare ställningstaganden inte
får tillämpas in absurdum i utnämningen
av domare (GrUB 10/1998 rd, s. 28, GrUU
13/1999 rd, s. 2/II). Mot bakgrund av
domarnas oavhängighet kan den domarstatus en tjänsteman
vid domstolen ges inte helt jämställas med en
ordinarie, eller ens en för viss tid utnämnd domares
status på grund av faktorer som exempelvis hänger
samman med tjänstemannens karriärplaner inom domstolsväsendet.
I vissa fall kan sådana faktorer påverka bedömningen
av om domstolen kan uppfattas som oavhängig eller inte.
Dessutom kan frågor som tangerar den till domare förordnade
föredragandens tjänsteansvar ge upphov till onödiga
tolkningsproblem.
Lagutskottet bör följaktligen allvarligt överväga
om de föreslagna bestämmelserna faktiskt behövs,
särskilt med beaktande av att de ärenden som nämns
i 12 a § 1 mom. enligt momentet kan avgöras i
en sammansättning med två domare.
Övrigt
Det ingår inte i de normala tjänsteuppgifterna för
en föredragande vid förvaltningsdomstolen att
vara ledamot i domstolen. Enligt propositionsmotiven handlar det
om en tilläggsuppgift till vilken fördraganden
efter samtycke förordnas särskilt och för
vilket betalas ett särskilt arvode. Här
kommer bestämmelserna in på grunderna för å ena
sidan tjänstemännens rättsliga ställning
(GrUU 41/2005 rd, s. 2/I) och å andra sidan
domarnas anställningsförhållande (GrUU 19/2001
rd, s. 2/I). Lagförslaget bör
därför lämpligen kompletteras med en
bestämmelse om den till domare förordnade föredragandens
rätt till arvode och om arvodesgrunderna. Dessutom är det
motiverat att i lagen nämna att förordnandet kräver
samtycke av den som saken gäller.