Motivering
Näringsfriheten
Koncessionsplikt.
Föreslagna 1 § 1 mom. 2 punkten innebär
en utvidgning av det nuvarande systemet med koncessioner för
kreditinstitut. Enligt 2 punkten tillämpas lagen också på generell
betalningsförmedling och utgivning av elektroniska pengar
enligt direktivet om elektroniska pengar. Grundlagsutskottet har
ansett att näringsfriheten enligt 18 § 1 mom.
i grundlagen är huvudregel, som det i undantagsfall är
möjligt att avvika från på vissa villkor
i form av koncessionsplikt av denna typ (se t.ex. GrUU
19/2002 rd, s. 2/I).
Det karakteristiska för kreditinstitutsverksamhet är
att medel i stor skala tas emot från allmänheten
och därför är det nödvändigt
med en viss grad av myndighetskontroll. För en allmän koncessionsplikt
talar vissa faktorer som är acceptabla med tanke på de
grundläggande fri- och rättigheterna och som framför
allt avser att garantera stabiliteten på den finansiella
marknaden och som därmed också skyddar kunderna.
På samma sätt är också de föreslagna
utvidgningarna i koncessionsplikten acceptabla. Enligt gällande
11 § är koncessionsprövningen bunden prövning.
Utskottet ser inte den föreslagna utvidgningen av koncessionsbestämmelserna
som relevant med tanke på grundlagen.
Begränsning av verksamheten.
Det första lagförslagets 2 d och 2 e § gäller
begränsningar i ett kreditföretags och betalningsförmedlingsföretags
verksamhet. Dessa i sig relativt obetydliga begränsningar
bör ses mot strävan att skydda kundernas ekonomiska
intressen och därför är inte heller de
enligt utskottets mening konstitutionellt problematiska.
Förbud.
Enligt det tredje lagförslagets 15 b § kan
Finansinspektionen för högst tre månader förbjuda
ett värdepappersföretag eller ett kreditinstitut
att tillhandahålla vissa investerings-, förvarings-
och förvaltningstjänster och att ta emot medel.
Detta är möjligt om Finansinspektionen med beaktande
av värdepappersföretagets eller kreditinstitutets
finansiella tillstånd har anledning att misstänka
att värdepappersföretaget eller kreditinstitutet
hotas av insolvens och att den ersättningsfond som ger
investerarskydd uppenbarligen kan bli tvungen att ersätta
investerarnas fordringar.
För dessa förbud som ingriper i näringsfriheten
finns det tungt vägande skäl som är acceptabla
inte minst med tanke på skyddet för investerarnas
rättigheter och de grundläggande fri- och rättigheterna.
Förbudens tidsbundenhet och de exakta villkoren är
betydelsefulla med tanke på proportionalitetskravet. Enligt
utskottets uppfattning är förslaget inte problematiskt
med tanke på den i grundlagen tryggade näringsfriheten.
Egendomsskyddet
Sparkasseverksamhet.
Utifrån det fjärde lagförslaget upphävs
21 kap. i lagen om andelslag som gäller andelslag som i
detta nu bedriver sparkasseverksamhet inom en övergångsperiod
på 10 år. Därefter tillämpas
kreditinstitutslagen på sparkasseverksamhet.
I lagförslagets 2 § 3 mom. föreskrivs
att det sammanlagda beloppet av sådana medlemsplaceringar
som har mottagits av en och samma medlem och som skall återbetalas
på anfordran inte får överstiga 6 000
euro efter 31.12.2007. När övergångsperioden
går ut är maximibeloppet enligt 4 mom. 3 000
euro, vilket svarar mot bestämmelsen i 2 a § 3
mom. i det första lagförslaget. När dessa övergångstider
går ut skall ett andelslag som bedriver sparkasseverksamhet
deponera det överstigande beloppet enligt den s.k. deponeringslagen.
Förslagen innebär ingrepp i avtalen mellan andelslagen
och deras medlemmar. Avtalsförhållandens fortbestånd
omfattas av det egendomsskydd som grundlagens 15 § 1 mom.
garanterar var och en. Men avtalsförhållandenas okränkbarhet
har inte blivit absolut i utskottets praxis (GrUU 5/2002
rd). Syftet med den föreslagna omorganiseringen
av kreditinstitutsverksamheten är acceptabel på ett
sådant sätt som krävs av en inskränkning
i en grundläggande rättighet. Med tanke på proportionalitetsprincipen är
det väsentligt att ingreppen i avtalsförhållandena
blir relativt små på grund av de föreslagna övergångsperioderna.
Utskottet ser inget konstitutionellt problem i detta.
Utskottet har dessutom uppmärksammat den explicita
bestämmelsen om att 3 och 7 § i deponeringslagen
inte skall tillämpas, vilket betyder att äganderätten
inte kan överföras enbart som en följd
av ett andelslags deponeringsskyldighet. Inte heller på denna
punkt är regleringen därmed problematisk med tanke
på egendomsskyddet som tryggas i 15 § i grundlagen.
För en medlemsplacerare är det viktigt att bli
underrättad om att övergångstiderna går
ut och om andelslagets deponeringsskyldighet i det sammanhanget.
De grundläggande banktjänsterna.
Enligt 50 a § i det första lagförslaget
får en depositionsbank vägra att öppna
ett vanligt inlåningskonto och att bevilja en produkt som är
avsedd för användningen av ett sådant
konto eller vägra att sköta ett uppdrag om avser
betalningsförmedling endast om det föreligger
vägande skäl för vägran. I denna
bestämmelse som avser att främja tillgången
till grundläggande banktjänster är det
ur bankens synvinkel fråga om ett kontraheringstvång
som enligt lag gäller som huvudregel för banken,
vilket formellt sett innebär en inskränkning i
bankens befogenhet att fatta beslut om nya avtalsförhållanden.
Det finns en godtagbar grund för den föreslagna
bestämmelsen med hänsyn till hur stor roll banktjänsterna
spelar i det moderna samhället. Utskottet menar att det
av samma orsak inte heller finns någonting att anmärka
på i fråga om proportionalitetskravet. Med tanke
på egendomsskyddet kan förslaget genomföras
genom en vanlig lag.
Normgivningsbemyndigande
Finansinspektionens normgivningsbemyndigande bör bedömas
med tanke på 80 § 2 mom. i grundlagen. Där
sägs att även andra myndigheter än de
som nämns i 1 mom. genom lag kan bemyndigas att utfärda
rättsnormer i bestämda frågor, om det
med hänsyn till föremålet för
regleringen finns särskilda skäl och regleringens
betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller
förordning. Jämfört med ett bemyndigande att
utfärda förordning ställs det på ett
bemyndigande av detta slag ett längregående krav
enligt det allmänna kravet på exakt avgränsning
att de ärenden som bemyndigandet omfattar skall definieras
noggrant i lagen. Dessutom skall bemyndigandet enligt en explicit
bestämmelse i grundlagen vara exakt avgränsat
till sitt tillämpningsområde. Ur grundlagssynvinkel är
det exceptionellt att andra myndigheter har normgivningsmakt. I
samband med grundlagsreformen nämndes det som ett exempel
på en myndighets normgivningsmakt en teknisk reglering
av smärre detaljer som inte inbegriper prövningsrätt
i någon större utsträckning (RP
1/1998 rd, s. 134/I och GrUB
10/1998 rd, s. 23/II). — Utskottet
har upprepade gånger framhållit att grundlagens
80 § 2 mom. direkt begränsar tolkningen av bemyndigandebestämmelserna
och innehållet i de bestämmelser som utfärdas
med stöd av bemyndigandet (t.ex. GrUU 19/2002
rd, s. 5) bemyndigandet att utfärda bestämmelser
skall på det hela taget tolkas snävt (GrUU
26/2001 rd, s. 6/I).
Många av de föreslagna bemyndigandebestämmelserna är
av sådan typ att de ur grundlagssynvinkel lämpar
sig som grund för andra myndigheters normgivningsmakt,
inte minst då verksamheten har gott om särdrag
som kan karakteriseras som yrkesrelaterade (GrUU 16/2002 rd,
s. 3/II). Men utskottet uppmärksammar 25 § 3 mom.
i det första lagförslaget. Den gäller
skyldighet för kreditinstitutet att till Finansinspektionen
anmäla sådana i bestämmelsen specificerade
fall där institutet har för avsikt att bedriva affärsverksamhet
genom ett ombud. Genom bemyndigandebestämmelsen i momentet
får Finansinspektionen befogenhet att meddela närmare
föreskrifter om innehållet i anmälan
och om när den affärsverksamhet som bedrivs genom
ombud kan anses vara så ringa att anmälan inte
behöver göras.
Problemet med förslaget är att det bara indirekt
framgår av lagen att anmälan också kan lämnas
ogjord. Med tanke på den exakthet och noggranna avgränsning
som kan krävas av ett bemyndigande måste bestämmelsen
preciseras. Dessutom lämnar sista meningen i lagrummet det
oklart om det också omfattar normgivningsbefogenheten. — Motsvarande
problem finns i det första lagförslagets 68 § 3
mom. och det andra lagförslagets 16 b § 3 mom.
och 29 § 3 mom.
Utifrån 68 § 3 mom. i det första
lagförslaget och 29 § 3 mom. i det andra lagförslaget
kan Finansinspektionen meddela föreskrifter om de krav
som ställs på riskkontrollsystemen och den övriga
interna kontrollen i dessa bestämmelser och på en
tillförlitlig förvaltning. I linje med sin tidigare
praxis (GrUU 52/2001 rd, s. 4) menar utskottet
att bemyndigandet främst avser föreskrifter om
den interna kontrollen och riskhanteringen och om tekniska detaljer
kring en tillförlitlig förvaltning. Om bemyndigandena
förstås på detta sätt bereder
de inga problem.
Andra aspekter
Bestämmelsen i 2 c § 2 mom. i det första
lagförslaget som inskränker användningen
av ordet insättning tangerar yttrandefriheten som är
tryggad i 12 § 1 mom. i grundlagen. Skyddet av yttrandefriheten
omfattar också marknadsföring, trots att marknadsförning
i utskottets praxis inte ingår i yttrandefrihetens kärnområde
(GrUU 19/2002 rd, s. 3/I).
Den föreslagna inskränkningen är
välbehövlig med tanke på det ekonomiska
skyddet för enskilda personer, eftersom det bara är återbetalbara
medel som definierats som insättningar som kan ersättas
ur insättningsgarantifonden. Det är således
viktigt att allmänheten kan särskilja om medlen
anses som insättningar eller inte. Inskränkningen
har en godtagbar grund och den står inte heller i strid
med proportionalitetsprincipen. Dessutom framgår innehållet
i inskränkningen med tillräcklig exakthet av lagen.
Förslaget är inte problematiskt med tanke på yttrandefriheten.
Bestämmelsen om grundläggande banktjänster
i 50 a § i det första lagförslaget bör
bedömas också med hänsyn till kundens
ställning. Den gäller kundens rättigheter.
En bestämmelse av detta slag måste på grund
av 80 § 1 mom. i grundlagen uppfylla kraven på tillräcklig
exakthet. Men grunderna för vägran från
bankens sida är ganska diffust specificerade i förslaget.
Av dem framgår inte den uppfattning som motiveringen ger
att vägran bör ha samband med kunden eller kundens
tidigare beteende och inte till exempel med att medel flyter in
oregelbundet på kundens konto eller bara sporadiskt. Förslaget bör
preciseras. På grund av banktjänsternas stora
betydelse för enskilda människor bör
de enligt utskottets mening lämpligen i princip ha rätt att öppna
ett normalt inlåningskonto och att använda det
för betalningsförmedling och få ett automatkort
för att använda det. Å andra sidan är de
viktigt att bestämmelsen är så pass vag
att banken kan vägra att öppna ett konto till
exempel på grund av sannolik misstanke om penningtvätt.