Motivering
Indrivningskostnader som ska ersättas av gäldenären
Vid indrivningen av en konsumentfordran får enligt
10 § 1 mom. av gäldenären krävas
indrivningskostnader endast för betalningspåminnelser,
betalningskrav och betalningsplaner. Enligt 4 mom. utfärdas
genom förordning av justitieministeriet bestämmelser
om maximibeloppet för dessa kostnader och om maximibeloppet
för gäldenärens ansvar för kostnaderna
när en och samma fordran drivs in.
Borgenären eller exempelvis en inkassobyrå som
fått indrivningen i uppdrag kan utöver de i 1 mom.
nämnda åtgärderna också använda
sig av andra indrivningsåtgärder som är
förenliga med god indrivningssed. Gäldenären
får emellertid inte avkrävas ersättning
för sådana andra åtgärder utan
vanligen är det borgenären som får stå för
indrivningskostnaderna. Borgenären får i praktiken
också stå för kostnaderna för
indrivningsåtgärder enligt 1 mom. i förslaget
till den del de eventuellt överskrider taket för
de indrivningskostnader som gäldenären ska betala.
Indrivningskostnader som gäldenärens dröjsmål
med betalningen åsamkar borgenären kan enligt
utskottets mening jämställas med ekonomisk skada
som en person åsamkar en annan genom annan försummelse
och i analogi härmed en kostnadsersättningsfordran
med en skadeståndsfordran som i princip åtnjuter
grundlagsfäst egendomsskydd (GrUU 3/1982
rd, s. 3/II). Förslaget har också drag
av prisreglering trots att bestämmelserna formellt sett
inte hindrar borgenären eller en inkassobyrå att överskrida
taket för de kostnader som ska ersättas av gäldenären. Men
reglerna kan antas dämpa borgenärernas intresse
att axla indrivningskostnader som överskrider de lagfästa
maximibeloppen och därmed exempelvis priset på de
tjänster inkassobyråerna tillhandahåller.
Förslaget har också indirekta konsekvenser för
näringsidkande och är därför betydelsefullt
med tanke på egendomsskyddet i grundlagens 15 § 1
mom.
Avsikten med bestämmelserna är att säkerställa
dels en skälig nivå på de indrivningskostnader
som gäldenären ska betala, dels en jämlik behandling
av gäldenärerna vid indrivningen av konsumentfordringar.
Syftet att främja gäldenärernas möjligheter
att klara sig har enligt grundlagsutskottets praxis ansetts vara
en godtagbar grund för att göra ingrepp i en borgenärs
förmögenhetsrättsliga rättigheter
(GrUU 33/2002 rd, s.
3/I). Ambitionen att garantera en jämlik behandling
av gäldenärerna är i sin tur förankrad
i grundlagens 6 § om jämlikhet. Sett mot bakgrund
av de grundläggande fri- och rättigheterna finns
det följaktligen godtagbara grunder för den föreslagna
regleringen.
Regeringen utgår i propositionen från empiriska
utredningar som pekar på att den gällande lagstiftningen
inte är nog för att hålla indrivningskostnaderna
på skälig nivå. Variationsbredden på indrivningskostnaderna är
anmärkningsvärt stor och likabehandlingen av gäldenärer
har lidit av att inkassobyråerna inte följer samma
debiteringspraxis. Av denna anledning finns det enligt utskottets
mening ett tungt vägande samhälleligt behov att
på föreslaget sätt lagstifta om kostnadsansvaret.
Som 10 § 1 mom. är formulerat får
av en gäldenär krävas ersättning
bara för de indrivningsåtgärder som nämns
i momentet. Detta kommenteras i motiven med att åtgärderna
i praktiken är de vanligaste och att de vid indrivning
av konsumentfordringar också kan anses vara tillräckliga.
Men sett ur ett proportionalitetsperspektiv är bestämmelsen
i sin schablonmässighet så till vida problematisk
att den inte lämnar rum för fallspecifik prövning.
Lagrummets lydelse tillåter inte borgenären att
kräva kostnadsersättning av gäldenären
för andra sådana indrivningsåtgärder
som varit nödvändiga i enskilda fall exempelvis
av orsaker som beror på gäldenärens agerande
eller av andra motiverade skäl, låt vara att de är
godtagbara och förenliga med god indrivningssed.
Förslaget att lagstifta om ett tak för de
indrivningskostnader som ska ersättas av gäldenären är
inget problem med avseende på det grundlagsfästa
egendomsskyddet, menar utskottet. Bestämmelsen kan ses
som en precisering av skälighetskravet i den gällande
lagen, och borgenärens möjligheter att kräva
att gäldenären ska stå för oskäliga
indrivningskostnader åtnjuter enligt utskottets mening
inte grundlagsskydd (GrUU 3/1982 rd,
s. 3). Men inte heller på denna punkt förefaller
lagförslaget tillåta fallspecifik prövning
och därför kan bestämmelsen i vissa fall
bli oskälig för borgenären.
Av propositionsmotiven och av 4 § 1 mom. i det förordningsutkast
som ingår i propositionen framgår det att gäldenären
kan debiteras för de faktiska indrivningskostnaderna, om
det finns särskilda skäl till det, t.ex. att arbetsinsatsen
varit större än sedvanligt eller det varit svårt
att få tag på gäldenären, och
kostnaderna håller sig inom de i lagen angivna rimliga
gränserna. Denna omständighet är relevant
med avseende på kravet att bestämmelsen ska vara
rätt proportionerad men framgår över
huvud taget inte av lagens skrivning. Lagförslaget måste
absolut kompletteras med en efter propositionens syfte anpassad
bestämmelse om borgenärens möjligheter
att kräva ersättning av gäldenären
för de verkliga indrivningskostnaderna. Utan en sådan bestämmelse
kan lagförslaget inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Bemyndigande att utfärda förordning
De föreslagna bestämmelserna om delegering
av lagstiftningsbehörighet till ett ministerium bör bedömas
mot bakgrund av grundlagens 80 §. Enligt 1 mom. i den paragrafen
kan statsrådet och ministerierna utfärda förordningar
med stöd av bemyndiganden i grundlagen eller i någon
annan lag. Genom lag ska dock utfärdas bestämmelser
om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter
samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt
hör till området för lag. Grundlagsutskottet
har i sin praxis utgått från att bestämmelser
om bemyndigande genom lag ska vara exakta och noggrant avgränsade
(se t.ex. GrUU 1/2004 rd, s. 2/I).
Grundlagens 80 § 1 mom. bygger på premissen
att det är statsrådet som utfärdar förordningar.
Ministerierna kan bemyndigas att utfärda förordningar
om frågor av teknisk natur och frågor som har
ringa samhällelig eller politisk betydelse (RP
1/1998 rd, s. 133/I, GrUU 34/2000
rd, s. 3—4).
Grundlagsutskottet har upprepade gånger understrukit
att 8 § 1 mom. i grundlagen direkt inskränker
tolkningen av bemyndigandebestämmelserna och innehållet
i de bestämmelser som utfärdas med stöd
av bemyndigandena. Det går alltså inte att genom
förordning meddela allmänna rättsregler
om frågor som hör till området för lag
(GrUU 1/2004 rd, s. 2/I).
I 10 § 4 mom. föreskrivs det att bestämmelser om
maximibeloppen för dels de indrivningskostnader som ska
betalas av gäldenären, dels gäldenärens
ansvar för kostnaderna utfärdas genom förordning
av justitieministeriet. Sakligt sett är bemyndigandet helt öppet.
De enda restriktiva inslagen är det generella kravet på skälighet
i 10 § 1 mom. och bestämmelsen om de
omständigheter som ska beaktas när skäligheten
bedöms. En bestämmelse av denna typ som primärt är
vägledande för prövningen för
enskilda fall begränsar enligt utskottets mening inte förordningsutfärdarens
behörighet på ett i konstitutionellt hänseende
korrekt och adekvat sätt. Bemyndigandet att utfärda
förordning är till denna del oförenligt
med de krav som följer av grundlagens 80 § 1 mom.
För att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning måste bestämmelserna om maximibelopp
tas in i lagen och bemyndigandet att utfärda förordning
strykas i lagförslaget. Ett annat alternativ är
att bemyndigandebestämmelsen ändras rejält.
Med stöd av 10 § 4 mom. kan genom förordning
av justitieministeriet utfärdas bestämmelser om
tidsgränser för avsändande av betalningspåminnelser
och betalningskrav i fråga om vilka gäldenären
krävs på ersättning för kostnaderna.
Av 3 § i det utkast till förordning som ingår som
bilaga till propositionen framgår det att borgenären
har rätt att av gäldenären kräva
indrivningskostnader för de åtgärder
som vidtagits och gäldenären är skyldig
att ersätta borgenären för kostnaderna
bara om tidsgränserna har hållits. Regleringen
handlar därmed om sådana grunder för
individens rättigheter och skyldigheter som det enligt
80 § 1 mom. i grundlagen inte kan föreskrivas
om i en förordning. Bemyndigandet att utfärda
förordning kan därmed utnyttjas i mycket snäv
skala. I det fall att bestämmelserna i förordningsutkastet
om tidsgränser för indrivningsåtgärderna
anses nödvändiga, måste de lyftas upp
på lagnivå. Alternativet är att lagen
kompletteras med bestämmelser om grunderna för tidsgränsregleringen
som är tillräckligt exakta ur ett grundlagsperspektiv
för att bemyndigandet att utfärda förordning
bara ska gälla bestämmelser som går djupare
in på detaljer än lagen.
Bestämmelsernas retroaktiva effekter
Enligt 2 mom. i ikraftträdandebestämmelsen
tilllämpas lagen på indrivningskostnader som debiteras
av gäldenären efter lagens ikraftträdande, även
om gäldenärens ansvar för indrivningskostnaderna
enligt ett avtal som träffats före lagens ikraftträdande är
strängare än vad som föreskrivs i denna
lag.
Avtalsförhållandens fortbestånd omfattas
av egendomsskyddet i grundlagen, även om det inte är
någon absolut regel att ingrepp inte får göras retroaktivt
i avtalsförhållanden. Också denna typ av
bestämmelser som intervenerar i egendomsskyddet måste
bedömas med avseende på de allmänna kriterierna
för begränsningar i de grundläggande
fri- och rättigheterna (se t.ex. GrUU 21/2004
rd, s. 3/I och ståndpunkterna i det
sammanhanget), vilket regeringen gjort i propositionen.
De föreslagna bestämmelserna utgör
inget problem med tanke på retroaktiviteten, förutsatt att
utskottets konstitutionella anmärkningar om 10 § 1
och 4 mom. beaktas på behörigt sätt.
I annat fall leder 2 mom. i ikraftträdandebestämmelsen
till att lagförslaget måste behandlas i den ordning
grundlagens 73 § föreskriver.