Motivering
Antagning av studerande
Kravet att de studerande ska ha fullgjort beväringstjänsten.
Enligt 6 § 1 mom. 3 punkten ska den som antas till
utbildning för grundexamen för polis ha fullgjort
beväringstjänsten enligt värnpliktslagen.
I 2 mom. föreskrivs att kravet inte gäller kvinnor
eller personer med åländsk hembygdsrätt.
Polisskolan kan av särskilda skäl medge undantag
från kravet.
I detta fall måste förslaget också bedömas med
avseende på jämlikhetsbestämmelserna
i 6 § i grundlagen och inte minst med avseende
på diskrimineringsförbudet i 2 mom. Förbudet innebär
att ingen utan godtagbart skäl får särbehandlas
på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt,
hälsotillstånd eller handikapp eller av någon
annan orsak som gäller hans eller hennes person.
Kravet på fullgjord beväringstjänst
gäller inte kvinnor eller personer med åländsk
hembygdsrätt. Det finns godtagbara skäl till att
de särbehandlas med avseende på de grundläggande
fri- och rättigheterna i relation till värnpliktiga
män. Det är viktigt att ge kvinnor möjlighet
att få polisutbildning och att påverka personalstrukturen inom
polisen så att den i överensstämmelse
med principerna i 6 § 4 mom. i grundlagen blir mer balanserad
i ett jämställdhetsperspektiv. Dessutom är
det befogat att främja den åländska polisens
möjligheter att få tillgång till utbildade
polismän.
Förslaget särbehandlar också män
som fullgjort sin värnplikt i relation till andra män.
Enligt motiven till propositionen beror utebliven beväringstjänstgöring
vanligen på allvarliga samvetsskäl som grundar
sig på religiös eller etisk övertygelse
och innefattar ett kategoriskt avståndstagande från
våld eller absolut vägran att använda
skjutvapen. Sådana skäl skulle enligt regeringen
också med största sannolikhet hindra en person
från att avlägga grundexamen för polis
i full omfattning och från att på ett fulllödigt
sätt arbeta som polisman.
Det är ett problem med avseende på diskrimineringsförbudet
i 6 § 2 mom. i grundlagen att bestämmelser som
innebär särbehandling motiveras med samvetsskäl
i anknytning till religiös eller etisk övertygelse.
Religion och övertygelse nämns särskilt
i momentet som förbjudna skäl till särbehandling.
Religions- och samvetsfrihet tryggas i 11 § i grundlagen.
Förbudet att diskriminera någon på grund
av religion eller övertygelse är ett viktigt element
i 6 § 2 mom. och 11 § i grundlagen (RP
309/1993 rd, s. 59). Dessutom ska bestämmelser
om rätten att på grund av övertygelse
befrias från deltagande i landets militära försvar
utfärdas genom lag med stöd av 127 § 2 mom.
i grundlagen. Närmare bestämmelser om rätten
ingår främst i civiltjänstlagen, men
frågan rör också lagen om befrielse för
Jehovas vittnen från fullgörandet av värnplikt
i vissa fall. Också dessa bestämmelser knyter
an till den grundlagsskyddade religions- och samvetsfriheten (RP 309/1993
rd, s. 82—83).
Förslaget särbehandlar vissa personer på grund
av att de utövar en rätt som de har med stöd
av de grundläggande fri- och rättigheterna och
utifrån en explicit bestämmelse i grundlagen.
Kravet på fullgjord beväringstjänst kan å andra
sidan anses både godtagbart och befogat till exempel vid
antagning till en karriär i militären. Samvetsskäl
som hänför sig till religiös och etisk övertygelse
och som hindrar att en person deltar i militärt försvar
behöver enligt utskottet inte nödvändigtvis över
hela linjen innebära att personen anser sig vara förhindrad
att tillämpa tvångs- och maktmedel som ingår
i polisiära uppdrag. Dessutom kan det hända att övertygelsen ändras
med tiden. Vilken roll övertygelse och samvetsskäl
spelar kan egentligen bara den berörde själv bedöma,
menar grundlagsutskottet. Om personen anser att hans eller hennes övertygelse är
ett hinder för att utöva polisiära uppdrag
kommer han eller hon sannolikt inte att söka in till polisutbildning
och välja polisbanan. De föreslagna bestämmelserna
ger inte tillräckligt mycket rum för de enskildas
egen bedömning, utan det är lagstiftaren respektive
polisskolan som utifrån dispens bestämmer vad
som är personens övertygelse och hur viktig den är.
Om man ser till de grundläggande fri- och rättigheterna
finns det enligt utskottet inga godtagbara grunder för
bestämmelserna. Därför strider de mot
diskrimineringsförbudet i 6 § 2 mom. i grundlagen.
Vidare bör noteras att bestämmelserna inte står
i samklang med bestämmelserna om religions- och samvetsfrihet
i 11 § eller med rätten i 127 § 2 mom.
i grundlagen. För att lagförslaget ska kunna behandlas
i vanlig lagstiftningsordning måste 6 § 1 mom.
3 punkten strykas. Enligt utskottet är det ändå godtagbart
och motiverat att fullgjord beväringstjänst eller
frivillig värnplikt betraktas som en extra merit vid antagningen
till polisläroinrättningarna.
Nationalitetskravet.
Enligt 6 § 1 mom. 1 punkten i den föreslagna
lagen ska den som tas in till utbildning för grundexamen
för polis vara finsk medborgare. Polisskolan kan av särskilda
skäl medge undantag från kravet med stöd
av 2 mom. Förslaget är av betydelse med avseende
på diskrimineringsförbudet i 6 § 2 mom.
i grundlagen.
På grundval av 125 § 1 mom. i grundlagen kan det
genom lag bestämmas att bara finska medborgare får
utnämnas till bestämda offentliga tjänster
eller uppdrag. Genom uttrycket "bestämda" offentliga tjänster
eller uppdrag ger lagrummet uttryck för principen att kravet
på medborgarskap bara ska ställas i begränsad
utsträckning eller av grundad anledning (RP 1/1998
rd, s. 180).
Enligt 7 § i statstjänstemannalagen (RP 189/1999
rd) som stiftades i samband med verkställigheten
av grundlagsreformen får bara finska medborgare utnämnas
till polismanstjänster. Grundlagsutskottet har ansett medborgarskapskravet
befogat i ett konstitutionellt perspektiv när det gäller
domarämbeten, eftersom det ingår utövande
av offentlig makt i betydande grad i ämbetena (se GrUU
13/1999 rd, s. 3). Av samma skäl är
medborgarskapskravet motiverat när det gäller
polismanstjänster. Det finns således ett godtagbart
skäl till medborgarskapskravet för polismanstjänster.
Bestämmelserna påverkar därför
inte lagstiftningsordningen. Sett i ett mångkulturellt
perspektiv är det enligt grundlagsutskottet ändå viktigt
att polisen har personer med olika nationell eller etnisk härkomst
i sin tjänst. Därför bör rätten
att avvika från medborgarskapskravet enligt utskottets
mening utnyttjas för att det mångkulturella målet
ska nås.
Drogtestning
På grundval av 7 § 1 mom. är den
som söker in till utbildningen för grundexamen
för polis skyldig att delta i ett drogtest innan han eller
hon godkänns. Den som avlägger grundexamen är skyldig
att på anmaning av polisläroinrättningen
delta i drogtest om det finns grundad anledning att misstänka
att han eller hon uppträder påverkad av berusningsmedel
under utbildningstiden eller i praktikarbete.
Bestämmelserna är av betydelse med avseende
på skyddet för privatlivet och personuppgifter
i 10 § 1 mom. i grundlagen. De intervenerar också i
den personliga integriteten som är skyddad genom 7 § i
grundlagen samt begränsar den enskildes självbestämmanderätt
(GrUU 10/2004 rd, s. 2).
Om man ser till de grundläggande fri- och rättigheterna
finns det godtagbara skäl för de föreslagna
bestämmelserna. Det är viktigt att bekämpa
droger bland polisstuderande. Det handlar om att värna
de studerandes och i sista hand också andras rättigheter
och säkerhet. Bestämmelserna uppfyller kraven
på exakthet, exakt avgränsning och proportionalitet.
Med avseende på rättssäkerheten bör
20 § 1 och 3 mom. lyftas fram. Lagförslaget kan
behandlas i vanlig lagstiftningsordning i fråga om dessa
lagrum.
Enligt 7 § 2 mom. betraktas uppgifter från drogtest
som uppgifter om hälsotillståndet. Polisläroinrättningen är
skyldig att förvara sådana uppgifter på något
annat ställe än andra insamlade personuppgifter.
Förslaget säger ingenting om hur länge
uppgifterna ska förvaras. I sin praxis har grundlagsutskottet
ansett förvaringstiden för uppgifter vara en viktig
bestämmelse med avseende på skyddet för
personuppgifter i 10 § 1 mom. i grundlagen (se
t.ex. GrUU 51/2002 rd, s. 2 och 3, GrUU
6/2003 rd, s. 2).
Uppgifter om en persons hälsotillstånd betraktas
enligt 11 § i personuppgiftslagen som känsliga
uppgifter. Enligt huvudregeln i 12 § 2 mom. i
personuppgiftslagen ska känsliga uppgifter utplånas
ur registret så snart det inte längre finns någon
lagstadgad grund för behandlingen av dem. De allmänna
bestämmelserna i personuppgiftslagen tillämpas
också på behandling av uppgifter om någons
hälsotillstånd enligt den föreslagna
lagen. Förslaget är följaktligen inget problem
med avseende på grundlagsskyddet för personuppgifter. — För
tydlighetens skull bör lagförslaget få en
bestämmelse om förvaringstider för uppgifterna.
Lärdomsprov
Med stöd av 19 § övergår
upphovsrätten till de lärdomsprov som avläggs
i samband med utbildningen för polisexamen från
den studerande till polisinrättningen så snart
provet blivit godkänt vid polisinrättningen.
De ekonomiska rättigheter som ingår i upphovsrätten
omfattas av egendomsskyddet i 15 § i grundlagen (RP
309/1993 rd, s. 66, GrUU 1/1995
rd, s. 1). Dessutom har upphovsmannens moraliska rättigheter
beröringspunkter med de grundläggande fri- och
rättigheterna, till exempel skyddet för vars och
ens heder i 10 § och rätten till fri
vilja och självbestämmanderätt i 7 § i
grundlagen.
Förslaget innebär att upphovsrätten
till ett lärdomsprov helt och hållet, utan villkor
eller begränsningar, övergår till polisläroinrättningen direkt
med stöd av den föreslagna lagen. Därmed
förlorar upphovsmannen sin exklusiva rätt enligt
upphovslagen att bestämma över verket och sin
rätt att till exempel ingå ett förlagsavtal om
publicering av verket. Att en rätt med förmögenhetsvärde
som åtnjuter egendomsskydd tas bort och överförs
på detta sätt mellan personer är enligt
utskottet jämförligt med expropriation av egendom
i den mening som 15 § 2 mom. i grundlagen avser.
[Se
Pekka Länsineva: Perusoikeudet ja varallisuussuhteet, Jyväskylä 2002,
s. 203.]
Sett mot denna bakgrund är det en brist att
lagförslaget inte innehåller några materiella
bestämmelser som konkretiserar kravet på ett allmänt
behov i enlighet med grundlagen (se t.ex. GrUU 49/2002
rd, s. 4) eller bestämmelser om ersättning
till upphovsmannen.
När upphovsrätten övergår
till läroinrättningen har upphovsmannen dessutom
inte längre någon rätt att bestämma över
verket och har således till exempel ingen rätt
att besluta om publicering. I det hänseendet innebär
förslaget ett ingrepp i yttrandefriheten som är
tryggad i 12 § 1 mom. i grundlagen. I yttrandefriheten
ingår rätt att sprida information, åsikter
och andra meddelanden utan att någon i förväg
hindrar detta. Vetenskapens frihet är skyddad
i 16 § 3 mom. i grundlagen och innefattar rätten
att sprida sina forskningsresultat, en rätt som ingår
i vetenskapens frihet.
[Se Kaarlo Tuori: Sivistykselliset oikeudet,
i verket Perusoikeudet (toim. Pekka Hallberg ym.), Juva 1999, s. 526.]
Förslaget motiveras med att de som avlägger polisunderbefäls-
och polisbefälsexamen i sin befattning är utstationerade
i utbildning och får lön under utbildningstiden.
De som avlägger grundexamen för polisen får
dagpenning. Dessutom är det polisförvaltningen
som föreslår avhandlingsämnena och har
nytta av dem. Därför anser regeringen det "ganska
rimligt" att upphovsrätten till lärdomsproven överförs
till polisläroinrättningen, som också i
stor omfattning deltar i handledningen av proven.
Propositionen anför inga skäl för
att begränsa yttrandefriheten och vetenskapens frihet,
som är godtagbara med avseende på de grundläggande fri-
och rättigheterna. Bedömningen att det är "ganska
rimligt" ur läroinrättningens synvinkel sett räcker
inte som skäl för en begränsning och relaterar
heller inte till något allmänt behov som kunde
motivera att upphovsrätten som ingår i egendomsskyddet
enligt grundlagen förs över helt och hållet
från upphovsmannen till polisläroanstalten på det
sätt som regeringen föreslår i propositionen. Överhuvudtaget
redogör propositionen inte för orsakerna till
varför upphovsrätten behöver eller måste
föras över. När upphovsrätten
på detta sätt fråntas den som avlägger
ett lärdomsprov strider det också mot proportionalitetskravet.
Med hänvisning till det ovanstående strider förslaget
mot grundlagen. Därför måste 19 § strykas
för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning.
Övriga synpunkter
Styrelsen för polisläroinrättningarna.
Med stöd av 3 § 3 mom. utfärdas det
närmare bestämmelser om styrelsens sammansättning
och tillsättandet av den samt om styrelsens uppgifter genom förordning
av statsrådet.
I sin verksamhet utövar styrelsen offentlig makt. Den
ska till exempel avgöra rättelseyrkanden. Med
hänvisning till 119 § 2 mom. i grundlagen måste
det därför föreskrivas genom lag om de
allmänna grunderna för styrelsen. Med "de allmänna
grunderna" avses i förarbetena till grundlagen "närmast
enhetens namn, bransch och huvudsakliga uppgifter" (RP
1/1998 rd, s. 174). Grundlagsutskottet
har också ansett att en eventuell tidsbegränsning
av organets mandattid ingår i de allmänna grunderna
(GrUU 12/2004 rd, s. 3). Bestämmelserna
måste därför kompletteras med en angivelse
om hur lång styrelsens mandattid är. Annars kan
lagförslaget inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Polisläroinrättningens ordningsstadga.
Med stöd av 21 § utfärdar
varje polisläroinrättning en ordningsstadga. Den
kan innefatta bestämmelser som är nödvändiga
för tryggheten och trivseln bland de studerande, bl.a.
om studier, hur man ska uppträda och röra sig
inom polisläroinrättningen, på dess område
och på studenthemmet, uniform, beväpning och vaktuppdrag
på läroinrättningen. Med stöd
av 21 § 2 mom. är de studerande och personalen
vid en polisläroinrättning skyldiga att följa
ordningsstadgan. Med stöd av 13 § kan polisläroinrättningen
ge en studerande en varning eller en anmärkning om han eller
hon bryter mot ordningsstadgan. Vidare kan en studerande med stöd
av 14 § avstängas från utbildningen om
han eller hon upprepade gånger eller i väsentlig
omfattning bryter mot ordningsstadgan.
Grundlagsutskottet har i och för sig inte ansett det
problematiskt i konstitutionellt hänseende att det införs
bestämmelser om skolors eller läroinrättningars
möjligheter att utfärda bestämmelser
till exempel om arrangemangen kring skolarbetet eller hur skolbyggnader
och skolgårdar får användas. Att skolor
och läroinrättningar har haft egna ordningsstadgar
har enligt utskottet inte varit liktydigt med en delegering av lagstiftningsmakt
i den mening som 80 § i grundlagen avser. Ordningsstadgarna
har betraktats som generella förvaltningsbeslut med regional
räckvidd. Å andra sidan har utskottet påmint
om rättsstatsprincipen i 2 § i grundlagen. Den
säger ut att lag noggrant ska iakttas i all offentlig verksamhet.
Om det i lagen inte finns en tillräckligt exakt bestämmelse
som också i övrigt uppfyller de allmänna
förutsättningarna för begränsningar i
de grundläggande fri- och rättigheterna, går
det inte i en ordningsstadga att utfärda bestämmelser
exempelvis om begränsning av de grundläggande
fri- och rättigheterna, har utskottet dessutom påpekat.
Utan stöd från tillräckligt exakta lagbestämmelser
får det i en ordningsstadga inte heller bestämmas
om en individs rättigheter eller skyldigheter (GrUU
70/2002 rd, s. 5).
Mot bakgrunden av synpunkterna ovan får den föreslagna
behörigheten för polisläroinrättningarna
att utfärda en ordningsstadga en mycket begränsad
räckvidd. Utskottet påpekar att behörigheten
inte tillåter att läroinrättningen utfärdar
bestämmelser till exempel om de studerandes skyldighet
att använda uniform (GrUU 11/2001 rd,
s. 3) eller att ha hand om vaktturer på läroinrättningarna,
om det inte finns grunder för sådana skyldigheter
någon annanstans i lag.
Normgivningsbemyndiganden.
Genom förordning av statsrådet kan det föreskrivas
om bl.a. avbrott i studierna och avstängning från
utbildningen. Utskottet påpekar att dels 15 § i
lagförslaget, dels de allmänna bestämmelserna
i förvaltningslagen tillämpas på sådana
förfaranden. Därför har bemyndigandet
mycket liten betydelse i sak. Bestämmelsen bör ändå ses över
för att den ska syfta på exaktare bestämmelser än
förslaget nu har.
Med stöd av 16 § 2 mom. i det andra lagförslaget
har inrikesministeriet rätt att utfärda närmare
föreskrifter om polisenheternas ställning och
uppgifter. Momentet bör justeras för att motsvara
de gällande reglerna för skrivning av bemyndigandebestämmelser
(se t.ex. GrUU 46/2001 rd, s. 2). Bestämmelsen
bör föreskriva att det genom förordning
av ministeriet kan utfärdas närmare bestämmelser
om de ärenden som avses.