Motivering
Finansinspektionens administrativa ställning
Enligt lagförslag 1 i regeringens proposition ska Finansinspektionen
verka i anslutning till Finlands Bank. Eftersom Finlands Bank enligt
91 § 1 mom. i grundlagen står under riksdagens
garanti och vård innebär förslaget sakligt
sett att Finansinspektionen kommer att vara underställd riksdagen.
Enligt 119 § 1 mom. i grundlagen utfärdas bestämmelserna
om förvaltningen under riksdagen särskilt genom
lag. Enligt förarbetena till grundlagen är avsikten
med denna formulering att det ska vara ett undantag att förvaltning förläggs
direkt under riksdagen, och huvudregeln är att statsförvaltningen
ska vara organiserad under statsrådet och ministerierna
(RP 1/1998 rd, s. 174/I). Grundlagen medför ändå inget
uttryckligt hinder för organisering av en ny tillsynsmyndighet
i anslutning till Finlands Bank. Utskottet menar också att
den föreslagna lösningen motiverats på lämpligt
sätt och att den därför i detta avseende
inte är något problem ur konstitutionell synvinkel.
Däremot har utskottet noterat det som också framgår
av propositionsmotiven, nämligen att inrättandet
av den nya Finansinspektionen genom sammanslagning av Försäkringsinspektionens
och den nuvarande Finansinspektionens uppgifter för med
sig sådana uppgifter för den nya tillsynsmyndigheten
som är svåra att motivera för en myndighet
som finns i anslutning till centralbanken. Därför
menar utskottet att det finns skäl att så snabbt
som möjligt ändra lagstiftningen på lämpligt
sätt så att Finansinspektionen inte längre
svarar för dessa.
Finansinspektionens befogenheter
Allmänt.
Finansinspektionen kommer i enlighet med lagförslag
1 i propositionen att få flera för tillsynsobjektens
del betydande befogenheter. Det rör sig ändå inte
om kvalitativt sett nya befogenheter eftersom motsvarande bestämmelser redan
nu finns i den gällande lagen om Finansinspektionen och
i vissa andra lagar.
Näringsfrihet.
Finansinspektionen har enligt lagförslag 1 i propositionen
befogenhet att återkalla ett tillsynsobjekts verksamhetstillstånd, begränsa
den tillståndsenliga verksamheten och begränsa
ledningens verksamhet för viss tid. Dessutom får
Finansinspektionen tilldela tillsynsobjekt och andra finansmarknadsaktörer
offentliga anmärkningar och varningar. Myndigheten har
dessutom befogenhet att under de förutsättningar
som lagen särskilt föreskriver påföra
en ordningsavgift eller en påföljdsavgift. Vidare
kan den förbjuda en viss planerad åtgärd
eller ålägga tillsynsobjekt eller andra finansmarknadsaktörer
att avsluta verksamheten. Lagen innehåller liknande bestämmelser
i fråga om utländska EES-filialer.
De föreslagna bestämmelserna är betydelsefulla
med avseende på den näringsfrihet och frihet att
utöva yrke som tryggas i 18 § 1 mom. i grundlagen.
Liknande bestämmelser har dock redan tidigare införts
med grundlagsutskottets medverkan (se GrUU 67/2002 rd),
och enligt utskottets bedömning är förslagen
inte heller nu problematiska ur konstitutionell synvinkel. Utskottet
har ändå noterat att myndigheten enligt propositionsmotiven
i första hand i stället för att återkalla
verksamhetstillståndet ska begränsa den tillståndsenliga
verksamheten enligt 27 § eller begränsa ledningens
verksamhet för viss tid enligt 28 §. Utskottet
anser att man i syfte att undvika onödiga kontradiktoriska
slutsatser också ska låta detta framgå av
det inledande stycket i det föreslagna 26 § 1
mom.
Överföring av förvaltningsuppgifter
på andra än myndigheter.
Finansinspektionen får enligt den föreslagna
29 § tillsätta ombud för att övervaka auktoriserade
tillsynsobjekts verksamhet. Dessutom får myndigheten enligt
34 § på de villkor som där anges anlita
en revisor eller en annan utomstående sakkunnig för
en utredning som kräver särskild sakkunskap. Dessa
bestämmelser är betydelsefulla med avseende på 124 § i
grundlagen. Utskottet har redan tidigare bedömt liknande
bestämmelser för den nuvarande Finansinspektionens
del (GrUU 67/2002 rd, s. 5). Att bestämmelserna
nu får ökad räckvidd påverkar
inte bedömningen att bestämmelserna inte är
problematiska i konstitutionellt hänseende.
Yttrandefrihet.
Enligt 36 § får Finansinspektionen förbjuda
i bestämmelsen angivna personer att i vissa tillsynsärenden
lämna information till den som en undersökning
avser eller till någon annan. Utskottet har redan tidigare
ansett att motsvarande reglering är oproblematisk med avseende
på den yttrandefrihet som 12 § i grundlagen garanterar
(GrUU 67/2002 rd, s. 4—5).
Rättvis rättegång.
Enligt 21 § 2 mom. i grundlagen ska garantierna för
en rättvis rättegång tryggas genom lag.
Till dessa garantier hör bl.a. rättten att underhanda
förtroligt med sitt rättegångsbiträde.
Rätten till rättvis rättegång är
också skyddad i artikel 6 i Europeiska konventionen om
de mänskliga rättigheterna. Bestämmelserna där
anses likaså garantera rätten till förtroliga underhandlingar
med biträdet.Se Matti Pellonpää,
Euroopan ihmisoikeussopimus, 4. uudistettu painos, Helsinki 2005,
s. 428. I detta avseende är det problematiskt att
ordalydelsen i 25 § 1 mom. avgränsas så att
den bara gäller advokater enligt lagen om advokater och
deras biträden. Däremot är de begränsningar
som gäller för Finansinspektionen enligt paragrafrubriken
och propositionsmotiven avsedda att också täcka
in andra rättegångsombud och rättegångsbiträden. Utskottet
anser det vara konstitutionellt sett viktigt att paragrafens tillämpningsområde
i fråga om den personkrets som omfattas utvidgas så att det
motsvarar vad som avsetts (jfr GrUU 58/2002, s. 2).
Egendomsskydd.
Finansinspektionen får enligt 30 § i lagförslag
1 begränsa användningen av ett auktoriserat tillsynsobjekts
utdelningsbara tillgångar. Dessutom får myndigheten
i enlighet med 33 § ålägga ett tillsynsobjekt
eller en annan finansmarknadsaktör att inom skälig
tid vidta åtgärder för att återkalla
en åtgärd eller verkställigheten av ett
beslut eller att vidta rättelseåtgärder.
Utskottet har i ett annat sammanhang konstaterat att sådana
befogenheter, särskilt med tanke på förutsättningarna
för dessa, inte är problematiska för
det i 15 § i grundlagen tryggade egendomsskyddet (GrUU
67/2002, s. 4/II).
Eftersom vi också nu beaktar de föreskrivna villkoren
för åtgärderna är inte heller
de befogenheter som Finansinspektionen får genom 61 § i
lagförslaget problematiska, dvs. att vid vite förbjuda
en filial som bedriver försäkringsverksamhet att
avyttra eller pantsätta ett tillsynsobjekts egendom i Finland
och förbjuda ett bolag att betala försäkringars återköpsvärde
till försäkringstagarna innan de missförhållande
som avses i bestämmelsen har rättats till.
Normgivningsbemyndigande.
Grundlagsutskottet har tidigare i flera olika sammanhang ansett det
vara möjligt att ge Finansinspektionen och Försäkringsinspektionen
normgivningsbemyndigande (se t.ex. GrUU 17/2004 rd, s.
3/II, GrUU 2/2004 rd, s. 3/I, GrUU 16/2003
rd, s. 3 och GrUU 67/2002 rd, s. 6/I). Den verksamhet
som lagstiftningen gäller är förknippad
med många sådana yrkesmässiga särdrag
som utskottet i sin praxis ansett vara att betrakta som särskilda
skäl enligt 80 § 2 mom. i grundlagen. Samma motivering
kan gälla för den nya Finansinspektionens normgivningsbemyndigande.
Enligt 35 § i lagförslag 1 får Finansinspektionen
för tillsynsobjekt och för finansiella institut och
försäkringsföretag som hör till
samma koncern som ett tillsynsobjekt utfärda för
tillsynen nödvändiga tekniska föreskrifter
om löpande bokföring av transaktioner och om bokföring
av åtaganden utanför balansräkningen.
Genom dessa bestämmelser kan undantag göras från
de bestämmelser i bokföringslagen som nämns
i paragrafen. I sak motsvarar bestämmelsen 21 § i den
gällande lagen om Finansinspektionen, som har stiftats
med grundlagsutskottets samverkan, och den är inte problematisk
i konstitutionellt hänseende (GrUU 67/2002 rd,
s. 6/I).
Grundlagsutskottet har inte heller något att invända
mot 18 § 2 mom., 37 § 5 mom. och 60 § 5
mom., enligt vilka Finansinspektionen får utfärda
föreskrifter om regelbunden inrapportering av vissa uppgifter
till myndigheten (GrUU 67/2002 rd, s. 6/I). Inte
heller befogenheten enligt 68 § 2 mom. utgör något
problem, dvs. att myndigheten får utfärda sådana
föreskrifter om avgiftsbelagda prestationer och avgifternas
storlek som preciserar lagen om grunderna för avgifter
till staten.
Suveränitet
I lagförslag 1 föreskriver 60 § 1
mom. att hemstatens tillsynsmyndighet inom ramen för sin
behörighet själv eller genom en representant kan inspektera
utländska EES-filialers verksamhet i den omfattning som är
nödvändig för tillsynen över
utländska EES-tillsynsobjekt, om den före inspektionen
har informerat Finansinspektionen om saken. I sak motsvarar detta
29 § i den gällande lagen om Finansinspektionen.
Behovet av sådan reglering beror på de EG-direktiv
som nämns i propositionsmotiven. Grundlagsutskottet ansåg
i samband med att den nuvarande lagen om Finansinspektionen stiftades
att bestämmelserna i 1 § i grundlagen om Finlands
suveränitet inte hindrar sådan reglering eftersom
det är fråga om ett specialområde och
ett samarbete inom ramen för Europeiska gemenskapen (GrUU
67/2002 rd, s. 5/II). Det föreligger
inget behov att ändra på denna bedömning.
Myndighetens behörighet att ingå avtal
Enligt 67 § 1 mom. kan Finansinspektionen ingå ett
avtal med hemstatens tillsynsmyndighet om att Finansinspektionen
utför sådana uppdrag i anslutning till tillsynen över
utländska EES-tillsynsobjekt som hör till hemstatens
tillsynsmyndighets ansvar. Finansinspektionen kan också avtala
med värdstatens tillsynsmyndighet om att denna ska utföra
uppdrag som avser ett tillsynsobjekt som ligger på Finansinspektionens
ansvar. I 2 mom. finns liknande bestämmelser om utförande
av uppdrag som gäller grupptillsyn.
Det är exceptionellt att en myndighet ges befogenhet
att ingå avtal med en annan stat eller en internationell
organisation. Grundlagsutskottet har i sin praxis ställt
vissa villkor för en sådan avtalsbefogenhet: bemyndigandet
får inte vara obegränsat i relation till den bemyndigade
och bemyndigandets innehåll, och dessutom ska det i bemyndigandet
anges vilka myndigheter eller andra parter som avtal kan ingås
med (se t.ex. GrUU 14/2008 rd, s. 3/I, GrUU 16/2004
rd, s. 4/I och GrUU 40/2000 rd, s. 2). Myndigheter
kan inte heller genom en vanlig lag ges rätt att ingå avtal
i frågor där ett beslut kräver samtycke
av riksdagen (GrUU 16/2004, s. 4/II).
Utskottet anser att det i och för sig är möjligt för
myndigheterna att sinsemellan komma överens om arbetsfördelningen
på grund av att tillsynen över multinationella
tillsynsobjekt får vissa särdrag (jfr GrUU 17/2004
rd, s. 3/I). I den föreslagna bestämmelsen är
det Finansinspektionen som får bemyndigandet, och dessutom
anges där de parter som myndigheten får ingå avtal
med. Innehållet i dessa avtal framgår dock inte
helt klart av bestämmelserna, eftersom man bara hänvisar
till utförande av uppdrag i anslutning till tillsynen eller
tillsynsrelaterade uppdrag. Av propositionsmotiven framgår
det att avtalen närmast avses gälla informationsanskaffning,
informationsanalys och tekniskt genomförande av inspektioner.
Bestämmelsen måste preciseras så att
den motsvarar detta syfte, om lagförslag 1 ska kunna behandlas
i vanlig lagstiftningsordning.
Finansinspektionens tillsynsavgift
Grundlagsutskottet har redan tidigare konstaterat att den tillsynsavgift
som den nuvarande Finansinspektionen bestämmer är
skatt i konstitutionell mening (se GrUU 41/2004 rd och
GrUU 67/2002 rd, s. 4/I). På motsvarande
sätt är propositionens lagförslag 2 om
Finansinspektionens tillsynsavgift av betydelse med avseende på 81 § 1
mom. i grundlagen. Enligt det ska bestämmelser om statsskatt
utfärdas genom lag, som ska innehålla bestämmelser
om grunderna för skattskyldigheten och skattens storlek
och om de skattskyldigas rättsskydd. Enligt utskottets
praxis ska bestämmelserna i lagen dessutom vara på så sätt
exakta att de binder de tillämpande myndigheternas prövning
när de bestämmer skattens storlek (se t.ex. GrUU
41/2002 rd). Lagförslaget uppfyller dessa krav.
Bestämmelserna om nedsättning av avgiften motsvarar
grundlagsutskottets tidigare ståndpunkt (GrUU 41/2004
rd).