Motivering
Lagens syfte och tillämpningsområde
Syftet med propositionen är att genomföra
Europeiska unionens förordningar om tillsynen över att
bestämmelserna om den gemensamma fiskeripolitiken följs
till den del detta kräver nationella lagbestämmelser.
Med hjälp av EU-förordningarna ska olagligt, orapporterat
och oreglerat fiske undanröjas eller åtminstone
motverkas och påföljdsförfarandena och
påföljderna för gärningar som
strider mot den gemensamma fiskeripolitiken förenhetligas.
Till att börja med vill utskottet fästa uppmärksamhet
vid tillämpningsområdet för det första lagförslaget.
Enligt 2 § i den föreslagna lagen ska den tillämpas
på bl.a. finska medborgare oberoende av deras position
eller var verksamheten bedrivs. Ett så omfattande tillämpningsområde,
som också inbegriper fritidsfiske och hobbyfiske, överensstämmer
uppenbarligen inte med lagförslagets syfte. Lagen är
avsedd att gälla enbart de kommersiella aktörer
som definieras i de EU-förordningar som nämns
i 3 §. Eftersom grunderna för individens rättigheter
och skyldigheter enligt 80 § 1 mom. i grundlagen ska anges
genom tillräckligt exakt avgränsade kriterier
i lag, måste tillämpningsområdet när
det gäller personer preciseras.
Administrativa påföljder
Den viktigaste förändringen som regeringens proposition
innebär jämfört med det nuvarande rättsläget är
bestämmelserna om överträdelseavgifter
och påföljdsavgifter. Det föreslås
i propositionen att den skyldighet att ålägga
påföljder för straffbara gärningar
enligt EU-förordningarna ska genomföras genom
ett administrativt system för sanktioner. Vissa gärningar
ska dessutom avkriminaliseras och i stället införs
administrativa påföljder av straffkaraktär.
Utskottet har i sak jämställt ekonomiska påföljder
av straffkaraktär med straffrättsliga påföljder
(GrUU 9/2012 rd och de utlåtanden
som åberopas där, GrUU 32/2005
rd och GrUU 55/2005 rd), även
om exakthetskravet i fråga om den straffrättsliga
legalitetsprincipen i 8 § i grundlagen inte i sig gäller
bestämmelser om administrativa påföljder.
Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen ska de allmänna
grunderna för administrativa påföljder
bestämmas i lag eftersom det innebär utövning
av offentlig makt att påföra en sådan
typ av avgift. Det ska enligt utskottets praxis lagstiftas exakt
och tydligt om betalningsskyldigheten och grunderna för
avgiftens storlek, lika väl som om den betalningsskyldiges rättsskydd
och grunderna för att verkställa lagen (GrUU
32/2005 rd, GrUU 55/2005 rd, GrUU 57/2010
rd). Utskottet har också ansett det vara viktigt
att det säkerställs att bestämmelserna uppfyller
kraven i fråga om rätt proportion på påföljderna
( se t.ex. GrUU 15/2014 rd och GrUU
17/2012 rd och de där nämnda
utlåtandena).
De gärningar och försummelser som leder till sanktioner
för överträdelser specificeras i 49 § i det
första lagförslaget. Bestämmelser om
allvarliga överträdelser räknas upp i
51 §. Bestämmelserna grundar sig till övervägande
del på hänvisningar till en eller flera enskilda
artiklar i EU-förordningarna. Den föreslagna regleringen
uppfyller enligt utskottet de krav som enligt utskottets praxis
har ställts upp för reglering om administrativa
påföljder.
I vissa fall har också ett förfarande i strid
med den nationella lagstiftningen angetts vara en överträdelse.
Jämfört med utskottets tidigare utlåtandepraxis
blir det till viss del problematiskt att det i 49 § 52
punkten sägs att den som underlåter att iaktta
de närmare bestämmelser om Europeiska unionens
bevarandeåtgärder eller fleråriga planer
som genom förordning av statsrådet eller jord-
och skogsbruksministeriet utfärdas med stöd av
44 § ska påföras överträdelseavgift. I
sista hand kommer den administrativa påföljden
då att grunda sig på en överträdelse
av bestämmelser på förordningsnivå.
Problemet blir enligt utskottet mindre tack vare att 44 §,
där bemyndigandet att utfärda förordning
ingår, tillräckligt specifikt anger vad som är
förbjuden verksamhet, att bestämmelserna är
tämligen ingående och exakta och att bakgrunden
också till de bestämmelserna är en EU-förordning
om den gemensamma fiskeripolitiken.
Utlämnande av uppgifter ur register
I 69 § i det första lagförslaget
ingår det bestämmelser om utlämnande
av uppgifter ur de register som avses i lagen.
Utskottet har bedömt bestämmelserna om myndigheternas
rätt att få och skyldighet att lämna
ut uppgifter med avseende på skyddet för privatlivet
och personuppgifter i 10 § 1 mom. i grundlagen och då noterat
bland annat vad och vem rätten att få uppgifter
gäller och hur rätten är kopplad till
nödvändighetskriteriet. Myndigheternas rätt
att få och möjlighet att lämna ut uppgifter
kan enligt utskottet gälla "behövliga uppgifter" för
ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över
innehållet i uppgifterna. Om innehållet däremot
inte anges i form av en förteckning, ska det i lagstiftningen
ingå ett krav på att "uppgifterna är
nödvändiga" för ett visst syfte. Å andra
sidan har utskottet ansett att grundlagen inte tillåter
en mycket vag och ospecificerad rätt att få uppgifter,
låt vara att den är knuten till nödvändighetskriteriet
(GrUU 19/2012 rd och de där
nämnda utlåtandena).
Det föreslagna 2 mom. i paragrafen uppfyller inte dessa
krav, eftersom det inte anger vare sig behovskriterier eller nödvändighetskriterier.
Vid bedömningen av bestämmelsen måste
emellertid också innehållet i de bestämmelser
om register som ingår i den föreslagna lagen beaktas.
Bestämmelserna ingår i huvudsak i 5 kap. och registren är
fångstregistret (30 §), registret för
förstahandsuppköpare av fiskeriprodukter (31 §), registret över
avräkningsnotor (32 §), det satellitbaserade fartygsövervakningssystemet
(33 §), rapporterings- och tillståndsregistret
som hänför sig till fiskeövervakning
(34 §), registret över tillsynsåtgärder
(35 §) och fångstintygsregistret (36 §).
I 8 kap. nämns också överträdelseregistret
(64 §). Till de informationssystem som omfattas av övervakning
enligt den föreslagna lagen hör också det
fartygsregister som avses i lagen om registrering av fiskefartyg
och vattenbruksfartyg som används till havs (). Vad
uppgifterna i registren ska innehålla beskrivs tämligen
uttömmande i lagen, anser utskottet. Bestämmelsen
i 69 § 2 mom. bör trots det preciseras i enlighet
med ovan beskrivna utlåtandepraxis genom att ange kopplingen
mellan de uppgifter som lämnas ut och behovet av uppgifterna
med avseende på lagens syfte. Det är ett villkor
för att lagförslaget ska behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Bemyndiganden att utfärda förordning
Lagförslaget innehåller vittgående
bemyndiganden (39-41 § och 43-45 § i lagförslag
1) att delegera lagstiftningsbehörighet till dels statsrådet, dels
jord- och skogsbruksministeriet. Enligt 39 och 41 § bestäms
det när bl.a. olika fiskeförbud träder
i kraft genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet.
Enligt förarbetena till grundlagen kan lagstiftningsbehörighet
delegeras till ministerierna närmast när det är
fråga om klart tekniska bestämmelser som den verkställande
makten lämpligen kan utfärda (RP 1/1998
rd). Utskottet har i sitt utlåtande GrUU
20/2010 rd ansett att bemyndigandet att utfärda
bestämmelser om fångstredskapens användningstid
inte är en sådan teknisk bestämmelse.
Därför — och därför
att det enligt den proposition som nu är under behandling är meningen
att begränsningar för kommersiellt fiske ska utfärdas
genom förordning av statsrådet när de
allmänna eller regionala fiskekvoterna är fyllda — är
det motiverat att också bestämmelserna om när
fiskeförbuden ska börja gälla (39 och
41 §) också utfärdas genom förordning av
statsrådet.