Motivering
Allmänt
Avsikten med propositionen är att effektivisera skyddet
av Östersjön för att reducera risker
relaterade till oljetransporter samt för att eliminera olagliga,
avsiktliga oljeutsläpp. Man vill effektivisera iakttagandet
av förbudet mot utsläpp av olja eller oljehaltig
blandning och förbudets allmänna verkningsfullhet
genom att ta i bruk en administrativ oljeutsläppsavgift
som är ekonomiskt mera kännbar än straffrättsligt
straff och som påförs genom ett förfarande
som är enklare och effektivare än straffrättslig
bestraffning. Det förutsätts inte förundersökning
eller instämmande till rättegång.
I dagsläget utdömer man straff enligt 48 kap. 1—4 § i
strafflagen för olika slag av miljöförstöring
och miljöbrott beroende på graden av skuld och
enligt 28 § i fartygsavfallslagen för fartygsavfallsförseelser.
Det straffrättsliga straffsystemet förblir det
primära sättet att bekämpa oljeutsläpp;
enligt 19 e § kan oljeutsläppsavgift inte påföras
den som genom en lagakraftvunnen dom har dömts till straff
för oljeutsläppet i fråga. Likaledes
ska den myndighet som påfört oljeutsläppsavgiften
på ansökan undanröja avgiften, om den
som har påförts avgiften senare döms
till straff för samma oljeutsläpp. Ändå bör
oljeutsläppsavgiften anses komplettera det straffrättsliga
straffsystemet som ett snabbt och effektivt sätt att ingripa
mot olagliga oljeutsläpp vilket således effektiviserar
skyddet av Östersjön. Motsvarande sanktioner tillämpas
i Sverige. Grundlagsutskottet anser att lagförslaget är
väl motiverat och överensstämmer med
20 § 2 mom. i grundlagen om att det allmänna ska
verka för att alla tillförsäkras en sund
miljö.
Grunderna för oljeutsläppsavgiften
Oljeutsläppsavgiften ska inte förstås
som en straffrättslig bestraffning utan som en administrativ
påföljd med karaktär av sanktion. En
påföljdsavgift kan inte betraktas som skatt eller
avgift enligt 81 § i grundlagen. Den är inte avsedd att
finansiera statens utgifter, inte heller utgör den ersättningar
eller vederlag för service som tillhandahålls
av det allmänna. (t.ex. GrUU 61/2002
rd,s. 5, GrUU 46/2004 rd,
s. 3, GrUU 12/2005 rd, s. 3). Eftersom
avgiften inbegriper utövande av offentlig makt i betydande
utsträckning måste grunderna för den
enligt 2 § 3 mom. föreskrivas genom lag. Detta
kräver att lagen innehåller klara och specifika
bestämmelser om bl.a. betalningsskyldighet och grunderna
för avgiftsbeloppet samt om den betalningsskyldiges rättskydd.
Också grunderna för lagens verkställighet
ska skrivas in i lag.
Enligt 19 f § i lagförslag 1 påförs
oljeutsläppsavgiften av gränsbevakningsväsendet. Gränsbevakningsväsendet
kan genom lag tilldelas behörighet att påföra
den aktuella administrativa påföljdsavgiften.
Oljeutsläppsavgiften påförs för
brott mot förbud mot utsläpp enligt 10 § i
fartygsavfallslagen i de inre territorialvattnen, territorialhavet
eller Finlands ekonomiska zon. I lagens 11 § ingår vissa
lindrande omständigheter i fråga om förbudet.
Vem som är skyldig att betala fastställs i 19 b § 2
mom.: oljeutsläppsavgiften påförs den fysiska
eller juridiska person som vid tidpunkten för överträdelsen är
fartygets ägare eller redare. Avgiftsbeloppet bestäms
enligt 19 c § utifrån utsläppets omfattning
och fartygets bruttodräktighet enligt den avgiftstabell
som utgör bilaga till lagen. Grundlagsutskottet finner
att regleringen är adekvat och uppfyller de krav på precision
och klarhet som ställs på reglering på lagnivå.
Till 1 § i lagen om verkställighet av böter
foggas enligt lagförslag 2 en ny 8 punkt. Enligt den verkställs
oljeutsläppsavgift enligt 19 b § i lagen om förhindrande
av miljöförorening från fartyg i den
ordning som föreskrivs i denna lag. Också denna
reglering uppfyller de krav på precision och klarhet som
ställs på reglering på lagnivå.
Utredningsskyldighet
För att kunna påföra oljeutsläppsavgiften
måste man enligt motiveringarna i lagförslag 1
objektivt kunna påvisa vilket fartyg utsläppet
härrör från. Däremot krävs
inte bevis för vem som orsakade utsläppet ombord
på fartyget, och huruvida han eller hon handlade avsiktligt
eller vårdslöst. Därmed avstår
man från det formella skuldkravet enligt vilket den brottsmisstänktes skuld
ska fastställas genom lagligt rättegångsförfarande.
Förslaget poängterar det objektiva ansvaret vilket
innebär att det räcker med att man konstaterar
att olika yttre händelser har ägt rum för
att orsakssambandet med avseende på straffansvar ska vara
tillräckligt.
Det strikta ansvaret balanseras av att avgiften inte behöver
påföras med stöd av 11 § i fartygsavfallslagen
eller 3 § i fartygsavfallsförordningen eller för
att utsläppet är så ringa och av att
det är möjligt att få avgiftseftergift
eller avgiftsnedsättning med stöd av 19 d §.
Det åligger myndigheten att bedöma om det finns
bevis som ger anledning att påföra avgift liksom
också att avgöra om utsläppet är
ringa. Den betalningsskyldige ska å sin sida bevisa att det
finns grunder för eftergift eller nedsättning. Enligt
lagförslagets motiveringar kan oljeutsläppsavgiften
i sak jämställas med straffrättslig påföljd
vilket också ger anledning att tala om omvänd
bevisbörda.
Grundlagsutskottet jämställer påförande
av en oljeutsläppsavgift med handläggning av ett förvaltningsärende
på vilket man tillämpar förvaltningslagen.
Enligt dess 31 § 1 mom. ska gränsbevakningen se
till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt
sätt och i detta syfte skaffa den information och den utredning
som behövs för att ärendet ska kunna
avgöras. Om utredningen visar att ett förbjudet
utsläpp kommer från ett visst fartyg inom ett
havsområde som nämns i 19 b § 1 mom.,
kan oljeutsläppsavgift påföras. Beslutet
om avgiften baserar sig således inte på omvänd
bevisbörda eftersom förvaltningslagen ålägger
gränsbevakningsväsendet ett primärt utredningsansvar
innan avgiften påförs. Här iakttas också oskyldighetspresumtionen. Trots
att det handlar om en administrativ påföljdsavgift
måste man vid handläggningen i tilllämpliga
delar iaktta jämförbarhet med straffrättsligt
straff. I så fall tillämpas primärt den straffrättsliga
legalitetsprincipen enligt 8 § i grundlagen och oskyldighetspresumtionen
enligt artikel 6.2 i Europakonventionen om skydd för de
mänskliga rättigheterna. Tolkad på så sätt vidlåder
lagförslaget inga konstitutionella problem.
Överklagande
Enligt 19 k § i lagförslaget har den avgiftsskyldige
rätt att överklaga beslut om oljeutsläppsavgift,
beslut om att stoppa fartyg och beslut om ställande av
säkerhet genom besvär hos sjörättsdomstolen
vid Helsingfors tingsrätt. Undantaget från förvaltningsbesvärsvägen
motiveras bl.a. med domstolens sjörättsliga sakkunskap.
Eftersom samma oljeutsläpp kan leda både till
straffrättslig och administrativ påföljd,
anses det i lagförslaget motiverat att domstolsbehandlingen
av bägge påföljderna sker över
samma domstolslinje. Att en allmän domstol väljs
till forum för besvär över oljeutsläppsavgifter
har enligt motiveringarna också den fördelen att
EUs konvention om rättslig hjälp kan utnyttjas
när den avgiftsskyldige ska höras och avgiftsbeslutet
delges. Då en del av avgiftsbesluten på grund
av sjöfartens natur måste verkställas
utanför Finland är det motiverat att man hänvisar
frågor som gäller verkställighet och ömsesidig
rättshjälp till sjörättsdomstolen
vid Helsingfors tingsrätt.
Bestämmelserna om överprövning bör
ses över utifrån grundlagens 98 och 99 § om
domstolarna och deras uppgifter samt utifrån grundlagens
21 § om rättsskydd. Domstolarnas grundindelning
fastställs i grundlagens 3 § 3 mom. enligt vilket
den dömande makten utövas av oberoende domstolar,
i högsta instans av högsta domstolen och högsta
förvaltningsdomstolen. Allmänna domstolar är
enligt grundlagens 98 § 1 mom. högsta domstolen,
hovrätterna och tingsrätterna. Allmänna
förvaltningsdomstolar är enligt 2 mom. i samma
paragraf högsta förvaltningsdomstolen och de regionala
förvaltningsdomstolarna. Enligt 99 § 1 mom. i
grundlagen utövas den högsta domsrätten
i tviste- och brottmål av högsta domstolen och
i förvaltningsmål av högsta förvaltningsdomstolen.
Grundlagsutskottet har ansett det exceptionellt att styra besvär över
en förvaltningsmyndighets beslut till tingsrätten. Ändå har
undantag på motiverade grunder accepterats (GrUU 9/2001
rd, s. 2/II, GrUU 12/2001 rd,
s. 3/I, GrUU 54/2001 rd, s.
5/II). Nyligen konstaterade utskottet att besvär över
en förvaltningsmyndighets beslut att ådöma
en administrativ påföljd ska anses vara ett förvaltningsmål
och inte ett tviste- eller brottmål. I frågor
av den förstnämnda arten har besvär av
hävd hänvisats till högsta förvaltningsdomstolen.
(GrUU 4/2005 rd, s. 2/II).
Då påverkades saken av betydande rättsskyddsaspekter
såsom huruvida rättten att överklaga
ett beslut av marknadsdomstolen i första instans beror
på besvärstillstånd beviljat av högsta
domstolen och det olämpliga i att tillämpa summariskt
civilprocessförfarande när överprövningen
gällde ett beslut om påförande av administrativ
påföljd, baserat på offentlig makt.
Den föreslagna regleringen är inte behäftad med
rättsskyddsrelaterade problem. Enligt 19 m § gäller
angående behandlingen av ärendet i tilllämpliga
delar vad som bestäms om rättegång i
brottmål. Detta förfarande innebär en
garanti för överklagarens rättsskydd.
Dessutom kan överklagaren få sin sak behandlad
i åtminstone två domstolsinstanser. Den besvärsväg
som föreslås kan enligt utskottets åsikt
motiveras både i termer av koncentrering och sakkunskap om
sjörätt. Också aspekter relaterade till
en effektiv europeisk verkställighet av oljeutsläppsavgiften
talar för att besvären styrs till sjörättsdomstolen.
Utskottet anser inte att regleringen i detta fall blir problematisk
med avseende på 21 § eller 98 och 99 § i
grundlagen.
Enligt 19 p § i lagförslag 1 får
ett avgiftsbeslut inte verkställas innan det har vunnit
laga kraft. Förslaget harmonierar i detta avseende med
utskottets tidigare ståndpunkt (GrUU 4/2004
rd, s. 7).
Ett beslut om att stoppa ett fartyg och ett beslut om ställande
av säkerhet ska enligt 19 g § 3 mom. iakttas även
om det överklagas. På grund av de betydande ekonomiska
påföljder som anknyter till besluten och med tanke
på rättsskyddet anser utskottet att bestämmelsen
bör kompletteras med att besluten ska iakttas om besvärsmyndigheten
inte bestämmer annat.