Motivering
Innehållet i förslaget
Genom lagen omarbetas lagstiftningen om den service som arbets-
och näringsmyndigheterna svarar för plus anknytande
stöd och ersättningar. Det rör sig främst
om att kodifiera, förenkla och förtydliga den
gällande lagstiftningen. Bestämmelserna hör
nära samman med den skyldighet som det allmänna
enligt 18 § 2 mom. i grundlagen har att främja
sysselsättningen och verka för att alla tillförsäkras
rätt till arbete. De genomför regleringsreservationen
i samma moment, där det står att bestämmelser
om rätten till sysselsättningsfrämjande
utbildning utfärdas genom lag. Lagförslaget om
offentlig arbetskrafts- och företagsservice bygger huvudsakligen
på gällande bestämmelser som kommit till
med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 47/2002 rd, GrUU
50/2005 rd, GrUU 27/2009 rd och GrUU
11/2010 rd). Utskottet har ingenting att invända
mot förslaget till denna del. Däremot behöver
bestämmelserna om överklagande särskilt
granskas mot 21 § i grundlagen.
Att söka ändring
Utgångspunkter
Bestämmelserna för att söka ändring
föreslås bli förtydligade så att
förfarandet vid ändringssökande blir
så enhetligt som möjligt i de olika grupperna
av ärenden, står det i propositionsmotiven. Förvaltningslagen
och förvaltningsprocesslagen ska tillämpas på sökande
av ändring. Dessutom innehåller lagen om offentlig
arbetskrafts- och företagsservice särskilda bestämmelser
om sökande av ändring (14 kap.). Principen är
att förvaltningsåtgärderna delas in i
tre grupper: beslut i vilka ändring kan sökas,
beslut i vilka ändring inte kan sökas och faktiska
förvaltningsåtgärder. Huvudregel är
det förfarande som föreslås i 14 kap.
1 § 1 och 2 mom. i lagförslaget, alltså att
det första steget är omprövningsbegäran
hos den myndighet som fattat beslutet. Beslutet om omprövningsbegäran
kan sedan överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen.
Förvaltningsdomstolens beslut får för
sin del överklagas bara om högsta förvaltningsdomstolen
beviljar besvärstillstånd. De åtgärder och
beslut som enligt 14 kap. 1 § 3 mom. i lagförslaget
inte är överklagbara är av den typen
att slutresultatet enligt regeringens uppfattning bygger på myndighetens
prövning av ändamålsenligheten eller
behovet och där beslutsfattandet inte gäller en
subjektiv rättighet för kunden. De faktiska förvaltningsåtgärderna
undantas direkt från rätten att söka ändring
utan att det behövs några särskilda bestämmelser
om att rätten är begränsad.
När grundlagsutskottet 2002 behandlade förslaget
till ny lag om offentlig arbetskraftsservice ansåg det
att en stor svaghet i propositionen var att innebörden
av de föreslagna bestämmelserna om överklagande
svårligen gick att komma underfund med (GrUU 47/2002
rd, s. 4). Däremot är de bestämmelser
som föreslås nu mycket tydliga. Även över
lag ser utskottet det som motiverat att gå in för
en reglering som bygger på att skillnaderna i systemet
för att söka ändring är en följd
av behovet av rättssäkerhet i olika ärendekategorier.
Men det finns skäl att i bredare perspektiv granska hela
förfarandet mot 21 § i grundlagen, inte
minst systemet med besvärstillstånd och förbuden
att söka ändring.
Systemet med besvärstillstånd
Förslaget.
Bestämmelserna i 14 kap. 1 § i lagförslaget
om offentlig arbetskrafts- och företagsservice innebär
att alla beslut som förvaltningsdomstolen fattar med stöd
av lagen omfattas av systemet med besvärstillstånd.
Utskottets tidigare praxis.
Utskottet anser inte att systemet med besvärstillstånd
i sig strider mot grundlagens 21 §. Grundlagsutskottet
har visserligen tidigare brukat påpeka att det avviker
från det normala förfarandet i förvaltningsrättskipning
och understrukit att det finns skäl att förhålla
sig restriktivt till en utvidgning av systemet till nya ärendekategorier
(se t.ex. GrUU 57/2010 rd, s. 4, GrUU
48/2010 rd, s. 5, GrUU 35/2009
rd, s. 3, GrUU 33/2008 rd,
s. 2, GrUU 33/2006 rd, s. 2—3, GrUU
4/2005 rd, s. 3 och GrUU 23/1998
rd, s. 5). Utskottet har ansett att vi inte alltför
lättvindigt får ta på undantag från
rätten att överklaga till högsta förvaltningsdomstolen,
en rätt som är huvudregeln i vårt förvaltningsrättsliga
rättssäkerhetssystem (se t.ex. GrUU 57/2010
rd, s. 4, GrUU 48/2010 rd,
s. 5, GrUU 4/2005 rd, s. 3, och GrUU
19/2002 rd, s. 4). Utskottet har i sin praxis
i synnerhet sett problem i heltäckande reglering av besvärstillstånd som
inte motiveras i propositionen (GrUU 37/2005 rd,
s. 4—5, se också GrUU 48/2010
rd, s. 5).
Genom reglering av besvärstillstånd bör
det enligt utskottet vara möjligt att minska den typ av
besvär till högsta förvaltningsdomstolen
som leder till beslut i ärendekategorier där de
rättsmedel som kommer före högsta förvaltningsdomstolen
i de flesta fall kan anses vara tillräckliga med avseende
på rättssäkerheten (GrUU 35/2009
rd, s. 3, GrUU 33/2008 rd,
s. 2). I sina granskningar av systemet med besvärstillstånd har
utskottet med avseende på proportionalitetsprincipen bland
annat sett på vilken dignitet och karaktär ärendena
haft (GrUU 15/2011 rd, s. 5, GrUU
57/2010 rd, s. 4, GrUU 35/2009
rd, s. 3, och GrUU 33/2008 rd,
s. 2). I sin nyare praxis har utskottet också lagt vikt
vid förfaranden med omprövning och besvär
som föregår högsta förvaltningsdomstolen
(GrUU 57/2010 rd, s. 4) och vid det
faktum att högsta förvaltningsdomstolen måste
bevilja besvärstillstånd om det finns orsak enligt
13 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen (GrUU
15/2011 rd, s. 5, GrUU 57/2010
rd, s. 4).
Det talar enligt utskottet för ett system med besvärstillstånd
att 21 § 1 mom. i grundlagen föreskriver att var
och en har rätt att utan ogrundat dröjsmål
få sin sak behandlad. Förfarandet har nämligen
trotts minska antalet mål i högsta förvaltningsdomstolen
och därmed förkorta den totala tiden under vilken
besvärstillståndsärendena är
anhängiga, åtminstone en aning (GrUU 33/2008
rd, s. 2, se också GrUU 35/2009
rd, s. 3).
Bedömning av systemet med besvärstillstånd.
Utskottet ser skäl att justera sin tidigare ståndpunkt
om att systemet med besvärstillstånd är exceptionellt.
Det förvaltningsrättsliga systemet för
att söka ändring bör ses som en helhet
där möjligheten att överklaga till högsta
förvaltningsdomstolen utgör en del. Utskottet
vill här särskilt uppmärksamma den utveckling
som skett i behandlingen av förvaltningsärenden
och systemet för att söka ändring. I
allt fler ärendekategorier tillämpas numera ett
förfarande med omprövningsbegäran, vars
status som rättsmedel har befästs bland annat
genom att allmänna bestämmelser om det har tagits
in i 7 a kap. i förvaltningslagen. Förfarandet
kan på sätt och vis ses som det första
steget i processen för att söka ändring,
fastän det inte handlar om rättskipning i domstol.
Därför kan det inte uppfylla kravet i grundlagens
21 § att var och en har rätt att få ett beslut
som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter
behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt
rättskipningsorgan. Dessutom har de regionala förvaltningsdomstolarna fått
en stärkt ställning till följd av både
lagstiftande åtgärder, ökad expertis
och fler uppgifter. Märk väl att en allt större
del — i dag upp till hälften — av alla
mål som kommer till högsta förvaltningsdomstolen
hör till kategorier där man måste ha
besvärstillstånd för att få överklaga.
Utskottet anser att det inte längre finns skäl att
i princip förhålla sig restriktivt till systemet med
besvärstillstånd eller en utvidgning av det. Däremot är
det i övrigt befogat att i varje enskilt fall bedöma
systemets acceptabilitet och proportionalitet utifrån utskottets
tidigare praxis. Med tanke på 21 § i grundlagen är
det väsentligt att se till att systemet för att
söka ändring över lag garanterar både
att det finns tillgänglig och tillräcklig rättssäkerhet
och att ärendena behandlas så snabbt det går
med hänsyn till kravet på rättssäkerhet.
Tillämpningen av systemet bör därför
i alla ärendekategorier bygga på en samordnad och
konsekvent bedömning av behovet av rättssäkerhet.
Det gäller framför allt att kontrollera om överklagandet
före högsta förvaltningsdomstolen är
ordnat så att de rättssäkerhetsgarantier som
på grund av ärendets art och betydelse krävs i
den aktuella ärendekategorin fullföljs. Det har också betydelse
huruvida högsta förvaltningsdomstolens skyldighet
eller möjlighet att bevilja besvärstillstånd
enligt de lagfästa kriterierna räcker till för
att garantera tillgången på rättssäkerhet
i den aktuella ärendekategorin. I de fall där
beslutet är positivt är det med hänsyn
till 21 § i grundlagen i regel motiverat att tillämpa systemet
med besvärstillstånd.
När användningen av systemet med besvärstillstånd
utvidgas innebär det en viss förändring
i högsta förvaltningsdomstolens roll som den domstol
som utövar den högsta domsrätten i förvaltningsprocessmål.
Utskottet anser att regeringen fördomsfritt behöver
undersöka möjligheten att få högsta
förvaltningsdomstolens roll att vidareutvecklas mot en
domstol som styr förvaltningsprocessen genom avgöranden
i högsta instans. Men det kräver att systemet
för överklagande före högsta
förvaltningsdomstolen också utvecklas konsekvent.
Utskottet ser inga hinder för en sådan utveckling,
varken i 99 § i grundlagen om de högsta domstolarnas
uppgifter, i 21 § om rättssäkerhet eller
i konventioner om mänskliga rättigheter.
Analys av den föreslagna lagstiftningen.
De beslut som arbets- och näringsmyndigheterna fattar
utifrån den aktuella lagen och som föreslås ingå i
systemet med besvärstillstånd är enligt
utskottet av den typen att rättssäkerheten kan
anses vara garanterad om målet kan komma upp i högsta
förvaltningsdomstolen efter beviljat besvärstillstånd.
Behovet att i enskilda fall få målet behandlat
i högsta instans tillgodoses av att högsta förvaltningsdomstolen
måste bevilja besvärstillstånd om det
föreligger någon sådan grund som nämns
i 13 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen. Det
som också talar för systemet med besvärstillstånd är
att omprövningsbegäran kan användas som
första steg för att söka ändring
i alla ärenden som kan överklagas hos förvaltningsdomstolen.
Bestämmelsen blir inte problematisk med avseende på 21 § i
grundlagen.
Besvärsförbuden
De explicita besvärsförbuden.
I 14 kap. 1 § 3 mom. i lagförslaget
om offentlig arbetskrafts- och företagsservice finns vissa
besvärsförbud.
Bestämmelsen är betydelsefull med avseende på 21 § 1
mom. i grundlagen där det står att var och en
har rätt att få ett beslut som gäller
hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat
vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan.
Myndighetsbeslut kan på det sätt som avses
i 21 § 1 mom. i grundlagen anses gälla
individens rättigheter eller skyldigheter om lagstiftningen innefattar
ett tillräckligt exakt kriterium för att det ska
uppkomma en relation mellan den enskilde och det allmänna
som kan betraktas som en rättighet. Så kallade
subjektiva rättigheter är det tydligaste kriteriet
av det här slaget. Då måste myndigheten
bevilja eller fullfölja rättigheten när
de lagfästa villkoren är uppfyllda. Även
bestämmelserna om villkoren för rättigheter
eller förmåner som i högre grad är
beroende av prövning kan i sig utgöra ett tillräckligt
exakt underlag för att det ska uppstå ett förhållande
mellan individen och det allmänna som kan betraktas som
en rättighet (se t.ex. GrUU 51/2010 rd, GrUU
16/2000 rd, s. 4). Ett sådant underlag
uppkommer däremot inte om en förmån eller
service helt och hållet är beroende av myndighetens prövning,
disponibla anslag eller till exempel planer (RP 63/2010
rd, s. 2, GrUU 16/2000 rd,
s. 4). Även då kan det vara relevant att öppna
för en möjlighet att överklaga bland
annat för att kontrollera att myndigheterna över
huvud taget handlar korrekt och opartiskt (GrUU 10/2009
rd, s. 4, och GrUU 46/2002 rd,
s. 9).
De beslut som avses i 14 kap. 1 § 3 mom. 2 och 3 punkten
gäller behovsprövade förmåner. Momentets
4 punkt gäller för sin del sysselsättningsanslag
för statens egna investeringar. Besvärsförbuden
här är inget problem med tanke på grundlagens
21 § 1 mom.
Som studerande till arbetskraftspolitisk utbildning kan det
enligt 5 kap. 3 § 1 mom. antas personer som är
lämpade för utbildningen och för det
yrke som utbildningen syftar till och som har ett av arbets- och
näringsbyrån konstaterat utbildningsbehov. Här
gäller besvärsförbud enligt 14 kap. 1 § 3
mom. 1 punkten. Det handlar inte om någon subjektiv rätt. Ändå prövar
myndigheten inte enbart ändamålsenligheten när
den fattar sitt beslut, åtminstone inte till den del ett eventuellt
avslag beror på att personen inte är lämpad.
Lämplighetskravet är enligt utskottet i sig ett
tillräckligt exakt juridiskt kriterium för att söka ändring.
När man dessutom beaktar att beslutet kan ha stor betydelse
för den berörda personen ser utskottet det som
motiverat att antingen avgränsa besvärsförbudets
räckvidd eller stryka förbudet.
Reella förvaltningsåtgärder.
Från sökandet av ändring avgränsas
i första hand tjänster som hänförs
till reella förvaltningsåtgärder, står
det i propositionsmotiven (s. 47). De reella förvaltningsåtgärderna
undantas direkt från rätten att söka ändring
utan att det behövs några särskilda bestämmelser
om att rätten är begränsad, uppges det
vidare. Detta är i och för sig förenligt med
grundlagsutskottets praxis (se t.ex. GrUU 51/2006
rd, s. 6 och GrUU 52/2005 rd,
s. 2). Som reella förvaltningsåtgärder
betraktar regeringen arbets- och näringsmyndighetens avgöranden om
att tillhandahålla eller anskaffa tjänster som gäller
yrkesvals- och karriärvägledning, träning,
prövning, sakkunnigbedömningar och sakkunnigas
service för företag. Avgöranden som gäller
individen i det här sammanhanget — till skillnad
från själva serviceverksamheten och organiseringen
av den — är enligt utskottet ändå myndighetsbeslut
som i princip får överklagas. De avgöranden
som nämns i motiveringen undantas alltså inte
automatiskt från rätten att söka ändring.
Men de är beroende av myndighetens prövning och
anslagen för verksamheten, så de kan enligt utskottet
omfattas av besvärsförbuden. Men då krävs
det särskilda bestämmelser om detta (se 13 kap.
6 § i den gällande lagen om offentlig arbetskraftsservice).
I propositionsmotiveringen står det att sysselsättningsplaner
hör till de reella förvaltningsåtgärder
som inte kan överklagas. Utskottet påpekar att
arbetslösa arbetssökande och arbetssökande
som omfattas av omställningsskydd har rätt till
en sysselsättningsplan enligt 2 kap. 6 §. Sysselsättningsplaner är
i hög grad jämförbara med integrationsplaner.
Utskottet har inte ansett att beslut om integrationsplaner är
reella förvaltningsåtgärder. Utskottet
har också varit av den åsikten att åtminstone
en vägran att utarbeta en integrationsplan bör
kunna överklagas genom besvär (se GrUU
42/2010 rd). Detsamma gäller sysselsättningsplaner.
Om rätten att söka ändring i beslut om
sysselsättningsplaner avses bli avgränsad måste
det i varje fall uttryckligen lagstiftas om detta (se 83 § i
lagen om främjande av integration).
Andra aspekter
I lagförslaget om offentlig arbetskrafts- och företagsservice
hänvisas det på många ställen
till arbets- och näringsmyndighetens uppgifter och befogenheter.
I andra sammanhang nämns mer exakt t.ex. arbets- och näringsbyråns
uppgifter och befogenheter. Enligt förslaget till 1 kap.
3 § 1 mom. 4 punkten avses med arbets- och näringsmyndigheter
närings-, trafik- och miljöcentralen, arbets-
och näringsbyrån samt arbets- och näringsförvaltningens
kundservicecenter.
Inte minst i samband med bestämmelser som har kopplingar
till de grundläggande fri- och rättigheterna har
utskottet ansett det nödvändigt att den behöriga
myndigheten entydigt framgår av lagen eller annars exakt
eller att åtminstone principerna för myndigheternas
behörighetsförhållanden och villkoren
för delegering av behörighet framgår
tillräckligt exakt av lagen (GrUU 2/2012
rd, s. 3, och GrUU 21/2009 rd,
s. 4—5). I den föreslagna lagstiftningen gäller
kravet framför allt behörighet att fatta beslut
om tjänster och förmåner. De föreslagna
bestämmelserna är entydiga i de fall där
den behöriga myndigheten, såsom arbets- och näringsbyrån,
framgår. På grund av definitionsbestämmelsen
kan det också ses som tillräckligt exakt att bestämmelserna om
behörighet nämner arbets- och näringsmyndigheten
i de fall där alla myndigheter som uppges i definitionsbestämmelsen är
behöriga. Om alla myndigheter som nämns i definitionsbestämmelsen
däremot inte är behöriga måste
detta framgå. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
måste följaktligen försäkra
sig om att den behöriga myndigheten entydigt framgår, åtminstone
av bestämmelserna om beslut om tjänster och förmåner
(jfr GrUU 2/2012 rd, s. 2—3).
Lagförslaget om offentlig arbetskrafts- och företagsservice
innehåller en rad bemyndiganden att utfärda förordning.
I 4 kap 6 § föreskrivs det direkt om en maximitid
för arbetsprövning. Men enligt paragrafens 3 mom.
ska bestämmelser om maximitiden för träning
och utbildningsprövning däremot utfärdas
genom förordning av statsrådet. Bemyndigandet är
alltför öppet. På grund av 80 § 1
mom. i grundlagen behöver det preciseras med en grundläggande
bestämmelse som styr befogenheten att utfärda
förordning, alternativt behöver lagen kompletteras
med de maximitider som nämns i propositionsmotiven (s.
80).