Motivering
Bemyndigande att utfärda förordning
I 13 § 1 mom. lagen om förfarandet vid skötseln av
stöduppgifter i fråga om landsbygdsnäringar (förfarandelagen)
föreslås bestämmelser om behörighet
för dels statsrådet, dels jord- och skogsbruksministeriet
att utfärda normer. Enligt momentet meddelar statsrådet
genom förordning närmare bestämmelser
och föreskrifter om grunderna för fördelningen
av stödet, om hur det beviljas och om förfarandet,
såvida ingenting annat särskilt bestäms
i någon annan lag eller i en förordning utfärdad
med stöd av den. Jord- och skogsbruksministeriet kan också utfärda
bestämmelser om de detaljerade grunderna för fördelningen
av stöd.
Trots att bestämmelserna om bemyndigande skenbart har
en vid betydelse har statsrådets behörighet begränsats
på olika sätt. Enligt 1 § förfarandelagen
tillämpas lagen på nästan alla understöd,
ersättningar, bidrag och andra stöd som beviljas
och betalas av medel från staten eller Europeiska unionen
inom jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde.
Statsrådets behörighet begränsas således
inte bara av bestämmelserna i förfarandelagen,
utan också av EU-rättsakter och nationella lagar
om olika typer av stöd och av t.ex. riksdagens beslut om
användningen av anslagen för olika stödformer
som ingår i statsbudgeten. Dessa författningar
och beslut bildar det komplex som statsrådet med stöd av
det föreslagna bemyndigandet har rätt att meddela
"närmare" bestämmelser om. Jord- och skogsbruksministeriets
behörighet begränsas dessutom av statsrådets
bestämmelser om fördelningsprinciperna för
stöden. Tolkningen av bemyndigandebestämmelserna
och innehållet i de bestämmelser som meddelas
med stöd av dem inskränks dessutom direkt av 80 § 1
mom. grundlagen, som föreskriver att det genom lag skall
utfärdas bestämmelser om grunderna för individens
rättigheter och skyldigheter samt om frågor som
enligt grundlagen hör till området för lag.
(se GrUU 34/2000 rd, s. 4, första
spalten).
Av denna anledning påverkar bemyndigandebestämmelserna
i 13 § 1 mom. inte behandlingsordningen för det
tredje lagförslaget. Utskottet understryker dock att bestämmelserna
om behörighet att meddela närmare bestämmelser
om någon fråga i allmänhet bör
placeras i respektive lag. Detta bör också vara
målet när lagstiftningen inom jord- och skogsbruksministeriets
förvaltningsområde vidareutvecklas.
Lagtekniskt bör 13 § 1 mom. justeras så att bemyndigandebestämmelserna
formuleras på ett tidsenligt sätt. Principen i
80 § 1 mom. grundlagen är att statsrådet
och ministeriet utfärdar generellt tillämpliga
normer genom att med stöd av ett bemyndigande i lag utfärda
rättsakter som förordningar. Detta bör
framgå av formuleringen i bemyndigandebestämmelsen
(t.ex. "genom förordning av statsrådet ... / genom
förordning av jord- och skogsbruksministeriet ..."). Förordningarna
innehåller bestämmelser. Därför
måste orden "och föreskrifter" strykas i den första
meningen i 13 § 1 mom. Den relativa bisatsen i samma mening
måste strykas eftersom den ger upphov till författningshierarkisk
förvirring när det gäller förstahandskaraktären
för annan lag och förordning som utfärdas
med stöd av den.
Också bemyndigandebestämmelsen i det fjärde
lagförslaget måste ses över. I det inledande stycket
i 2 a § 1 mom. och i 2 mom. måste den som utfärdar
förordning läggas till (se GrUU 14/2000
rd, s. 4, andra spalten). Bestämmelsen i 3 § 2
mom. om ministeriets behörighet att bestämma närmare
om den fråga som avses där bör rimligen ändras
till att jord- och skogsbruksministeriet har rätt att utfärda
förordning.
Landsbygdsverkets behörighet att meddela föreskrifter
I 11 § 2 mom. i det andra lagförslaget och
13 § 2 mom. i det tredje lagförslaget innehåller
bestämmelser om Landsbygdsverkets behörighet att meddela
föreskrifter.
Enligt 80 § 2 mom. grundlagen kan även andra
myndigheter genom lag bemyndigas att utfärda rättsnormer
i bestämda frågor, om det med hänsyn
till föremålet för regleringen finns
särskilda skäl och regleringens betydelse i sak
inte kräver att den sker genom lag eller förordning. Jämfört
med bemyndiganden att utfärda förordning ställs
det större krav på exakt avgränsning av
bemyndiganden att meddela föreskrifter, vilket betyder
att de frågor som bemyndigandet gäller måste
preciseras exakt genom lag (se t.ex. GrUU 43/2000
rd, s. 3, andra spalten). Bemyndigandet skall dessutom
enligt en uttrycklig bestämmelse i grundlagen ha ett exakt
avgränsat tillämpningsområde (se t.ex. GrUU
34/2000 rd, s. 4, andra spalten). I konstitutionellt
hänseende kan andra myndigheter bara i undantagsfall bemyndigas
att utfärda rättsnormer (GrUB 10/1998
rd, s. 23, första spalten). I samband med grundlagsreformen
angavs frågor av mer teknisk karaktär och frågor
av mindre betydelse och utan större prövningsrätt
som exempel på fall då myndigheter kan få rätt
att utfärda normer (RP 1/1998 rd,
s. 133, första spalten).
Landsbygdsverkets behörighet att meddela föreskrifter
inskränker sig i de flesta fall till vissa tekniska detaljer
av mindre betydelse. Tilllämpningsområdet för
befogenheterna är tillräckligt exakt avgränsade.
Med hänvisning till kravet på exakthet och noggrann
avgränsning understryker utskottet emellertid att också myndigheters
behörighet att meddela föreskrifter om någon
fråga i normala fall bör placeras i respektive
lag.
Enligt de föreslagna bemyndigandebestämmelserna
kan Landsbygdsverket också utfärda föreskrifter
om förvaring och förstörande av handlingar
och övrigt material. På grund av bestämmelsen
i 80 § 1 mom. grundlagen som kräver att en fråga
skall höra till området för lag kan ingen
förpliktas att förvara eller förstöra
material genom en föreskrift av en myndighet. Grunderna
för individens skyldigheter skall fastställas
i lag. Om sådana grundläggande bestämmelser
inte ingår i respektive särlagar om stödformerna
eller i andra lagar som Landsbygdsverket tillämpar, måste
det andra och det tredje lagförslaget enligt grundlagsutskottets
mening utan vidare kompletteras med en bestämmelse om grunderna
för skyldigheterna. En annan utväg är
att bemyndigandet att utfärda föreskrifter om
förvarande och förstörande av material
stryks i lagförslaget. Utan dessa åtgärder
kan lagförslaget inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Skyddet för hemfriden och privatlivet
I verkställighetslagen ingår bestämmelser
om rätt att inspektera bostäder. Enligt 5 § 1
mom. får inspektioner göras bara om det finns
grundad anledning att misstänka att brott mot bestämmelserna
om Europeiska gemenskapens gemensamma jordbrukspolitik eller mot
lag har begåtts eller kommer att begås. En bestämmelse
med samma innehåll ingår i 5 a § 1 mom.
och i 8 § 1 mom. i förslaget till lag om ändring
av förfarandelagen.
De föreslagna bestämmelserna måste
bedömas med hänsyn till skyddet för hemfriden
i 10 § grundlagen. Enligt 10 § 3 mom. grundlagen
kan det genom lag bestämmas om åtgärder
som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga
för att de grundläggande fri- och rättigheterna
skall kunna tryggas eller för att brott skall kunna utredas.
I sin utlåtandepraxis har grundlagsutskottet ansett att
ett ingrepp i hemfriden är godtagbart "för att
brott skall kunna utredas", om åtgärden i bestämmelsen
binds vid förekomsten av en konkret och specificerad orsak
att misstänka att brott mot lagen har skett eller kommer
att ske (se t.ex. GrUU 20/2001 rd, s.
3, andra spalten). Utskottet har ingenting att anmärka
mot bestämmelserna i detta hänseende.
Enligt formuleringen i bestämmelsen förefaller
det vara tillåtet att inspektera en bostad vid misstanke
om brott mot vilken lag som helst. Utskottet anser att bestämmelserna
måste förtydligas för att bättre
motsvara sitt syfte. Det måste framgå vilken lagstiftning
som misstanken om brott gäller. På grund av 10 § 3
mom. grundlagen måste det också skrivas in i bestämmelserna att
en bostad bara kan inspekteras om det är nödvändigt
för att utreda omständigheter som gäller föremålet
för inspektionen. Detta understryker samtidigt att inspektion
av en bostad är en exceptionell åtgärd.
Dessa justeringar i lagtexten krävs för att lagförslagen
skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Bestämmelsen i 10 § 3 mom. grundlagen om hemfrid
täcker i princip alla lokaler som är avsedda som
fast bostad (se t.ex. GrUU 2/1996 rd och GrUU
12/1998 rd). Ordet "bostad" skall därför
tolkas och tillämpas i vid bemärkelse. Tilllämpade
på detta sätt utgör de föreslagna
bestämmelserna om inspektion av en bostad inget problem
i konstitutionellt hänseende.
Inspektionsrätten i 5 § 1 mom. i det andra
lagförslaget täcker på grund av den vida
formuleringen förhållanden som "ansluter sig till"
verkställigheten av Europeiska gemenskapens gemensamma
jordbrukspolitik. På den punkten behöver bestämmelsen
preciseras till exempel med att inspektionerna gäller verkställigheten
av EG:s gemensamma jordbrukspolitik i fråga om förhållanden
som är av betydelse för övervakningen.
Att delegera en offentlig förvaltningsuppgift till
någon annan än en myndighet
I 5 a § lagen om ändring av verkställighet
av Europeiska gemenskapens gemensamma jordbrukspolitik (verkställighetslagen)
föreslås att det attesterande organ som jord-
och skogsbruksministeriet enligt 2 § 3 mom. utnämner skall
ha rätt att utföra inspektioner och få information.
Ministeriet kan dels utnämnda en myndighet, dels en sådan
revisionssammanslutning eller revisor som avses i revisionslagen
eller i lagen om revisorer inom den offentliga förvaltningen
och ekonomin.
Den föreslagna regleringen tillåter att offentliga
förvaltningsuppgifter delegeras till andra än myndigheter.
Enligt 124 § grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter
anförtros andra än myndigheter endast genom lag
eller med stöd av lag, om det behövs för
en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna
och det inte äventyrar de grundläggande fri- och
rättigheterna, rättssäkerheten eller
andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär
betydande utövning av offentlig makt får dock
bara ges myndigheter.
Det organ som årligen lämnar ett intyg över att
räkenskaperna är korrekta skall enligt förordningen
om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken vara oberoende
av utbetalningsverket. Av denna anledning och med hänvisning
till att uppdraget kräver fackkunskaper i revisionsfrågor är
det med hänsyn till 124 § grundlagen lämpligt
att någon annan än en myndighet utnämns.
De som utför uppgifterna för organets räkning
handlar enligt 7 a § i lagförslaget under tjänstemannaansvar.
Dessutom tillämpas den förvaltningsrättsliga
lagstiftning som nämns i paragrafen på verksamhet
som avser en offentlig förvaltningsuppgift. Med beaktande
dessutom av de krav som ställs på den
som utser organet har utskottet ingenting att anmärka mot förslaget
när det gäller de grundläggande fri-
och rättigheterna, rättssäkerheten och
kravet på god förvaltning.
I 2 § 2 mom. och 3 § 2 mom. verkställighetslagen
föreslås det att sammanslutningar inom jordbruks-
eller trädgårdsbranschen och andra privaträttsliga
inrättningar inom jordbruksbranschen skall kunna anlitas
för de myndighetsuppgifter som avses i bestämmelserna.
Det kan vara ändamålsenligt att anlita hjälp
utanför myndighetsapparaten eftersom uppgifterna kräver
speciell kompetens. Enligt motiveringen (s. 25—26) kan
privata inrättningar utföra en del uppgifter självständigt.
Därför är det med avseende på de
grundläggande fri- och rättigheterna, god förvaltning
och rättssäkerheten nödvändigt
att de som utför uppgifter av detta slag handlar under tjänstemannaansvar
med stöd av 7 a § och att den lagstiftning som
nämns i paragrafen tillämpas på deras
verksamhet inom ramen för den offentliga förvaltningsuppgiften
(se GrUU 25/2000 rd, s. 3, första
spalten).
På grundval av 2 § 2 mom. och 5 a § 1
mom. i det andra lagförslaget kan någon annan än
en myndighet inspektera en bostad. I 5 § 1 mom. i det andra
lagförslaget och 8 § 1 mom. i det tredje lagförslaget är
bestämmelserna en aning otydligt formulerade och lämnar
därför rum för tolkning.
I 124 § grundlagen förbjuder bestämmelserna att
betydande utövning av offentlig makt ges till någon
annan än en myndighet. Enligt förarbetena till
grundlagsreformen kan till exempel på självständig
prövning baserad rätt att använda maktmedel
eller att på något annat konkret sätt ingripa
i en enskild persons grundläggande fri- och rättigheter
anses som betydande utövning av offentlig makt (RP
1/1998 rd, s. 180, första spalten, se
också GrUU 28/2001 rd, s. 5—6).
Enligt utskottets uppfattning innebär befogenheten att inspektera
en bostad rätt att på ett betydande sätt ingripa
i det hemfridsskydd som grundlagen garanterar var och en.
För att det andra lagförslaget skall kunna
behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste bestämmelsen
om organets rätt att inspektera bostäder strykas
i 5 a § alternativt paragrafen ändras så att
bara en myndighet har rätt att inspektera en bostad. Det är
ingenting som hindrar att lagen i det senare fallet föreskriver
att ett organ utanför myndighetsapparaten har rätt
att bistå vid inspektionen.
I det andra lagförslaget bör 5 § och
i det tredje lagförslaget 8 § ändras
så att en bostad bara får inspekteras av en myndighet.
Övriga omständigheter
I 7 § verkställighetslagen ingår
ett nytt 2 mom. som föreskriver att myndigheter, sammanslutningar
och stödtagare är skyldiga att utan ersättning
för det organ som utför inspektionen lägga fram
alla behövliga räkenskapshandlingar och andra
handlingar samt även i övrigt bistå vid
inspektionen. Bestämmelsen motsvarar 17 § 1 mom.
lagen om statsbidrag. När bestämmelser om skyldighet
att bistå tillämpas måste det beaktas
att 21 § grundlagen föreskriver om rätten
att inte behöva vittna mot sig själv som en av
de rättsskyddsgarantier som hör till en rättvis
rättegång och god förvaltning (se GrUU
19/2000 rd, s. 4, andra spalten och GrUU
28/2001 rd, s. 8, första spalten; se
också slutet av 8 § 3 mom. i den gällande
förfarandelagen).
Enligt 9 § lagen om Landsbygdsverket får ändring
i Landsbygdsverkets beslut sökas genom besvär
hos landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd.
Bestämmelsen är så allmänt utformad
att den förefaller att också gälla andra
beslut än de som gäller verkets ansvarsområde.
Avsikten har sannolikt varit att denna allmänna bestämmelse bara
skall tillämpas, om det inte föreskrivs något
annat i någon speciallag (till exempel i lagen om offentlighet
i myndigheternas verksamhet). Det är skäl att
ytterligare överväga om det behövs en
bestämmelse om ändringssökande i lagen.
Om bestämmelsen tas in måste dess tillämpningsområde
förtydligas eller dess subsidiära karaktär
sägas ut.
I ikraftträdelsebestämmelsen i det andra och det
tredje lagförslaget talas om vederbörande ministerium.
Uttrycket måste ändras till jord- och skogsbruksministeriet
om bestämmelsen inte avser att täcka andra ministerier
(Se GrUB 14/2000 rd, s. 2, andra spalten).
I 4 § i det första lagförslaget och
i 12 § i det tredje lagförslaget används
ordet "määrätään" felaktigt
i den finska lagtexten. Den språkliga utformningen av 10 § i
det tredje lagförslaget bör ses över.
Enligt motiveringen till propositionen (s. 16, första
spalten) skall omkostnadsmomentet för Landsbygdsverket
vara nettobudgeterat. Utskottet påpekar att frågan
enligt 84 § 1 mom. grundlagen måste regleras genom
lag.