GRUNDLAGSUTSKOTTETS UTLÅTANDE 5/2009 rd

GrUU 5/2009 rd - RP 227/2008 rd

Granskad version 2.1

Regeringens proposition med förslag till lag om ändring av lagen om åtgärder för inskränkande av tobaksrökning

Till social- och hälsovårdsutskottet

INLEDNING

Remiss

Riksdagen remitterade den 5 februari 2009 en proposition med förslag till lag om ändring av lagen om åtgärder för inskränkande av tobaksrökning (RP 227/2008 rd) till social- och hälsovårdsutskottet för beredning och bestämde samtidigt att grundlagsutskottet ska lämna utlåtande till social- och hälsovårdsutskottet.

Sakkunniga

Utskottet har hört

regeringsråd Kari Paaso, social- och hälsovårdsministeriet

lagstiftningsråd Liisa Vanhala, justitieministeriet

professor Mikael Hidén

professor Sakari Melander

professor Teuvo Pohjolainen

Skriftligt utlåtande har lämnats av

  • professor Dan Frände
  • professor Veli-Pekka Viljanen.

PROPOSITIONEN

Regeringen föreslår att lagen om åtgärder för inskränkande av tobaksrökning ändras. I lagen anges kvantitativa begränsningar för privat införsel och innehav av tobaksprodukter vars förpackningar är märkta på ett sätt som avviker från kraven i tobakslagstiftningen. Den som bryter mot begränsningarna kan enligt förslaget bestraffas för tobaksproduktsförseelse.

Lagen avses träda i kraft vid en tidpunkt som bestäms genom förordning av statsrådet.

Det ingår ingen särskild motivering till lagstiftningsordningen i propositionen.

UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN

Motivering

Lagförslaget

Regeringen föreslår att lagen om åtgärder för inskränkande av tobaksrökning kompletteras med en ny 7 b § som begränsar mängden tobaksprodukter som får föras in eller innehas för eget icke kommersiellt bruk. Enligt lagförslaget är de högsta tillåtna mängderna 200 cigaretter, 50 cigarrer, 100 cigariller eller 250 gram pip- eller cigarrettobak. På en och samma gång får produkter av flera slag föras in eller innehas bara i sådan mängd att summan av produkternas procentuella andelar av de tillåtna maximimängderna uppgår till högst 100. Det föreslagna förbudet gäller tobaksprodukter med en varningstext som avviker från vad som föreskrivs i finsk lagstiftning. Då är varningstexterna alltså tryckta på något annat språk än finska eller svenska.

Den som för in i landet eller innehar tobaksprodukter i strid med de ovannämnda bestämmelserna ska enligt den föreslagna 31 e § dömas till böter för tobaksproduktsförseelse.

Utskottets bedömning
Utgångspunkter för bedömningen.

Frågan om huruvida utövandet av enskilda grundläggande fri- och rättigheter får kriminaliseras eller inte bedöms på samma sätt som begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna över lag. Straffbestämmelserna måste uppfylla både de allmänna villkoren för begränsning av grundläggande fri- och rättighet och de eventuella särskilda villkor som varje enskild bestämmelse om fri- och rättigheterna kan medföra. En del av dessa allmänna förutsättningar — kravet på att begränsningen ska genomföras genom lag och att den ska vara exakt och noga avgränsad — kan härledas ur den straffrättsliga legalitetsprincipen i grundlagens 8 §. Enligt de allmänna begränsningskriterierna kan varje grundläggande fri- och rättighet anses ha ett kärnområde som tryggar ett beteende som inte får kriminaliseras. Till följd av kravet på att inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna ska vara acceptabla, måste en kriminalisering kunna motiveras med ett vägande samhälleligt behov och en godtagbar grund med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna. Kravet på proportionalitet förutsätter å sin sida en noggrann avvägning av om det är nödvändigt att kriminalisera en handling för att skydda det bakomliggande rättsobjektet. På denna punkt gäller det att avgöra om ett motsvarande syfte kan nås på något annat sätt som innebär ett mindre ingrepp i de grundläggande fri- och rättigheterna än kriminalisering. Det finns också ett samband mellan straffpåföljdens stränghet och kravet på proportionalitet. Rättskyddskravet, ett av de allmänna kriterierna för begränsning, utgör i allmänhet inget strafflagstiftningsproblem, eftersom straffrättskipningen innefattar vissa rättsskyddsåtgärder enligt 21 § i grundlagen (GrUU 23/1997 rd, s. 2/I).

Syftet med bestämmelserna.

Enligt motiveringen strävar man efter att trygga hälsoinformationens, dvs. varningstexternas effekter i enlighet med tobakslagen. Samtidigt uppges propositionens samhälleliga mål vara (RP 227/2008 rd, s. 8/II) att även andelen tobaksprodukter som i enlighet med tobakslagen är märkta på finska och svenska av alla konsumerade tobaksprodukter inte får minska avsevärt jämfört med nuläget. Dessutom nämns det i avsnittet om propositionens konsekvenser (RP 227/2008 rd, s. 12/I) att propositionen har en positiv inverkan på näringsverksamheten i anslutning till försäljningen av tobaksprodukter, eftersom den andel av den totala konsumtionen som de tobaksprodukter som säljs i Finland står för förblir på uthärdlig nivå trots att införseln som resgods sannolikt kommer att öka något till följd av accishöjningarna. Likaså antas begränsningarna av införseln som resgods tillsammans med höjningarna av tobaksaccisen få positiva konsekvenser för statsfinanserna.

De föreslagna bestämmelserna har samband med 19 § 3 mom. i grundlagen där det föreskrivs att det allmänna, enligt vad som närmare bestäms genom lag, ska främja befolkningens hälsa. Samtidigt har lagförslaget ett starkt samband med den personliga frihet som tryggas i grundlagens 7 § och det skydd för privatlivet som garanteras i grundlagens 10 §.

Förslagets grund och proportionalitet.

Hälsopolitiska skäl har varit det främsta argumentet för förslaget. Men, påpekar utskottet, av motiveringen får man trots allt det intrycket att det faktiska syftet med lagförslaget är att begränsa införseln av tobaksprodukter för eget bruk från utlandet, främst från Estland.

Utskottet har särskilt fäst sig vid att de föreslagna bestämmelserna direkt skulle gälla vilken privat person som helst som för in tobaksprodukter som resgods eller innehar sådana. Bestämmelserna begränsar införsel och innehav av tobaksprodukter med varningstexter på något annat språk än finska eller svenska. Dessutom måste personen enligt lagen kunna utföra en komplicerad räkneoperation för att få veta om den tillåtna maximimängden tobaksprodukter överskrids, om han eller hon för in eller innehar tobaksprodukter av olika slag. I annat fall kan han eller hon göra sig skyldig till tobaksproduktsförseelse.

En begränsning av införsel och innehav på grund av språket i varningstexterna är konstgjord, menar utskottet. Då bestämmelserna dessutom innehåller ett hot om straff för den som inte iakttar dem, blir regleringen oskälig i relation till målet. Således strider den mot grundlagen, närmare bestämt den personliga frihet som garanteras i 7 §, det skydd för privatlivet som tryggas i 10 § och i sista hand även legalitetsprincipen enligt 8 §. Räckvidden för de föreslagna bestämmelserna om införsel och den hithörande kriminaliseringen måste preciseras, om lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Kriminalisering av innehav.

Utskottet har separat bedömt det föreslagna 31 e § 1 mom. om att den som i strid med 7 b § innehar tobaksprodukter ska dömas för tobaksproduktsförseelse. Detta betyder i praktiken att en person innehar mer tobaksprodukter med varningstexter på något annat språk än finska eller svenska än vad lagen tillåter.

Utskottet har tidigare konstaterat att kriminalisering av innehav måste anses vara exceptionellt (GrUU 23/1997 rd s. 4/I, GrUU 26/2004 rd, s. 4/II och GrUU 13/2004 rd, s. 2/II). De föreslagna bestämmelserna motiveras (RP 227/2008 rd, s. 14/I) främst med bevissvårigheter. Argumentet utgör inte ett sådant vägande skäl att innehav av tobaksprodukter försedda med varningstexter som avviker från finsk lagstiftning kunde kriminaliseras. Att en kriminalisering vore oskälig understryks av det faktum att det i motiveringen (RP 227/2008 rd, s. 12—13) separat nämns att polisen inte särskilt kan övervaka privat innehav av tobaksprodukter som förs in för eget bruk och att det inte heller är ändamålsenligt. Således har den föreslagna kriminaliseringen av innehav i första hand en symbolisk betydelse. Enligt utskottets tidigare ståndpunkt bör straffrätten inte utnyttjas för ett sådant syfte (GrUU 29/2001 rd, s. 4/I). Den föreslagna kriminaliseringen av innehav måste strykas i lagförslaget för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Ikraftträdande.

Enligt ikraftträdandebestämmelsen träder lagen i kraft vid en tidpunkt som bestäms genom förordning av statsrådet. Enligt 79 § 3 mom. i grundlagen ska det framgå av en lag när den träder i kraft. Av särskilda skäl kan i en lag anges att tidpunkten för ikraftträdandet bestäms genom förordning.

I sin praxis har grundlagsutskottet ansett bl.a. en koppling till gemenskapslagstiftningen utgöra ett sådant särskilt skäl som avses i grundlagen (se t.ex. GrUU 21/2007 rd, s. 2/II, GrUU 46/2006 rd, s. 4/I och GrUU 41/2006 rd, s. 4/I). Likaså har en lag kunnat sättas i kraft genom en förordning av statsrådet i ett fall där syftet var att ändra lagen samtidigt med de övriga nordiska länderna (GrUU 12/2000 rd, s. 4/I).

Enligt propositionsmotiven (RP 227/2008 rd, s. 7/II och s. 15/I) beror lagens ikraftträdande särskilt på de höjningar av tobaksaccisen som Estland har för avsikt att genomföra och hur de kommer att påverka tobakspriset. Det betyder att ikraftträdandet av finsk lagstiftning de facto kommer att bero på hur marknaden för tobaksprodukter i Estland utvecklas. Utskottet anser att en sådan omständighet inte utgör ett särskilt skäl enligt 79 § 3 mom. i grundlagen. Därför måste ikraftträdandebestämmelsen formuleras på normalt vis, om lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Utlåtande

Grundlagsutskottet anser

att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, om utskottets konstitutionella anmärkningar till 7 b och 31 e § och ikraftträdandebestämmelsen beaktas på behörigt sätt.

Helsingfors den 3 april 2009

I den avgörande behandlingen deltog

  • ordf. Kimmo Sasi /saml
  • vordf. Jacob Söderman /sd
  • medl. Tuomo Hänninen /cent
  • Elsi Katainen /cent
  • Esko Kiviranta /cent
  • Kari Kärkkäinen /kd
  • Elisabeth Nauclér /sv
  • Ville Niinistö /gröna
  • Mikaela Nylander /sv
  • Tuula Peltonen /sd
  • Veijo Puhjo /vänst
  • Tapani Tölli /cent
  • Tuulikki Ukkola /saml
  • Ilkka Viljanen /saml
  • Antti Vuolanne /sd

Sekreterare var

utskottsråd Risto Eerola

​​​​