Motivering
Inspektionsbefogenheter
Skydd för privatlivet
Grunden för bedömningen.
I 96 och 97 § har förslaget till punktskattelag
bestämmelser om befogenheter för tullmyndigheten
att inspektera lokaler där punktskattepliktiga varor förvaras och
behandlas.
Bestämmelserna måste bedömas med
avseende på skyddet för privatlivet i 10 § 1
mom. i grundlagen. Förslaget är av betydelse med
avseende på skyddet för privatlivet i artikel
8 i Europakonventionen och artikel 7 i EU:s stadga om de grundläggande
rättigheterna.
Nyligen påpekade grundlagsutskottet i sitt utlåtande GrUU
36/2009 rd att Europadomstolen har tolkat skyddet
för var och ens hem i artikel 8 i Europakonventionen som
att det i vissa fall också täcker in affärslokaler.
I fortsättningen måste det säkerställas
att också Europadomstolens framväxande rättspraxis
beaktas på behörigt sätt i lagstiftningen
om inspektioner i affärslokaler, påpekade utskottet
då.
Europadomstolen har i sin praxis ansett att också affärslokaler åtnjuter
skydd för "hemmet" (på franska "domicile", på engelska
"home"). Den här typen av skydd förefaller inte
kunna jämställas med skyddet för fysiska
personers hem, annat än om det gäller till exempel
lokaler för advokater eller yrkesutövare som arbetar hemma.
Europadomstolens praxis i fråga om myndigheters inspektionsrätt
handlar enligt utskottet i första hand om att de lagstadgade
myndighetsbefogenheterna inte får vara alltför
generösa sett i ett rättssäkerhetsperspektiv.
Den springande punkten är att lagstiftningen om inspektioner
på företag, också praxisen, måste
ge fullgoda garantier mot godtycke. Domstolen har ansett det vara
problematiskt med lagstiftning som ger myndigheterna mycket stor
prövningsrätt att bestämma om inspektioner är
lämpliga eller inte och hur många och långa
inspektioner det behövs (se t.ex. Société Colas
Est m.fl. mot Frankrike, 16.4.2002, Funke mot Frankrike, 25.2.1993, Niemietz
mot Tyskland, 16.12.1992).
EU-domstolen har i sin praxis ansett att det är en
generell princip i EU-rätten att ge skydd mot åtgärder
från det allmänna som innebär att myndigheterna
ingriper godtyckligt eller på ett orimligt sätt
i personers privata sfär, oberoende om det är
fysiska eller juridiska personer. När dimensionen för
denna princip läggs fast för skyddet för
affärslokaler, måste Europadomstolens praxis för
skyddet för privatlivet beaktas (se t.ex. mål
C-94/00 Roquette Frères, 22.10.2002 och
mål C-450/06 Varec SA, 14.2.2008).
De nationella begränsningarna av de grundläggande
fri- och rättigheterna får inte strida mot Finlands
internationella förpliktelser visavi de mänskliga
rättigheterna (GrUB 25/1994 rd).
Europadomstolens praxis måste vägas in i tolkningen
av skyddet för privatlivet enligt 10 § 1 mom.
i grundlagen. Följaktligen är det också sett
i ett grundlagsperspektiv klart att lagstiftning om myndigheters
inspektionsbefogenheter måste vara tillräckligt
exakt och ge fullgoda garantier mot missbruk också vid
inspektion av företag. Därför måste
lagen ha fullgoda processer och rättssäkerhetsgarantier
för detta. Inspektionerna får inte ingripa godtyckligt
eller orimligt mycket i juridiska personers privata verksamhet.
Ur Europadomstolens praxis kan det, enligt utskottet, inte utläsas
något krav på att utsträcka hemfridsskyddet
i 10 § 1 och 3 mom. i grundlagen till affärslokaler
eller andra liknande företagslokaler. Detta beror framför
allt på att klausulen i grundlagens 10 § 3 mom.
om begränsning av åtgärder som ingriper
i hemfriden är betydligt strängare än
artikel 8 i Europakonventionen.
Bedömning av förslaget.
Bestämmelserna i 96 och 97 § i förslaget
till punktskattelag innehåller inte fullgoda procedurer
och rättssäkerhetsgarantier. Utskottet påpekar
att 39 § i förvaltningslagen har relativt detaljerade
bestämmelser om obligatoriska procedurer för inspektioner när
ett förvaltningsärende behandlas. Myndigheten är
vanligen skyldig att underrätta de berörda parterna
när en inspektion ska inledas. De berörda parterna
har rätt att vara närvarande vid inspektionen,
lägga fram sin åsikt och ställa fråga om
inspektionen. Dessutom ska de berörda parterna upplysas
om målen med inspektionen, hur den kommer att genomföras
och vilka fortsatta åtgärder som kommer att vidtas.
En inspektion ska utföras utan att föremålet
för inspektionen eller dess innehavare åsamkas
oskälig olägenhet. Den som utför inspektionen
ska skyndsamt upprätta en inspektionsberättelse
och den ska lämnas till parterna för kännedom.
Tillsammans med rättsprinciperna för förvaltningen
enligt 6 § uppfyller 39 § i förvaltningslagen
de lagstiftningskrav på inspektioner som kan utläsas
ur artikel 8 i Europakonventionen och 10 § 1 mom.
i grundlagen. Dessutom bör det noteras att inspektioner
utförs under tjänsteansvar. Man kan alltså hänskjuta
en bedömning av lagligheten till domstol. Förvaltningslagen
tilllämpas på tullmyndigheter utan någon
explicit hänvisning. Enligt motiven till propositionen med
förslag till förvaltningslag ska 39 § bara gälla
inspektioner som hör till myndigheterna med stöd
av någon annan lagstiftning, när en inspektion är
nödvändig för att utreda ett förvaltningsärende
eller för att fastlägga villkoren för ett
beslut. Däremot beror inspektioner som har karaktären
av tillsyn och ingår i myndigheternas befogenheter på någon
annan lagstiftning (RP 72/2002 rd). De granskningar som
96 och 97 § i punktskattelagen avser förefaller
mer att ha karaktären av tillsyn. Därför
och också av den anledningen att den föreslagna
lagen har särskilda procedurbestämmelser som avviker
från förvaltningslagen bör lagförslaget
få en hänvisning till att 39 § i förvaltningslagen
i förekommande fall ska tillämpas vid granskningar.
Befogenheterna i 96 och 97 § är inte villkorade
med några särskilda syften. Villkoren framgår åtminstone
av artikel 19 och stycke 15 i ingressen i punktskattedirektivet
och de måste skrivas i de två paragraferna.
Skydd för hemfriden
Det föreslagna 97 § 1 mom. förbjuder
uttryckligen inspektioner på en plats som omfattas av hemfriden,
och därmed gäller inspektionsbefogenheterna inte
skyddet av hemfriden enligt 10 § 1 och 3 mom. i grundlagen.
Däremot finns ingen liknande begränsning i 96 §.
Den skattskyldige ska enligt 1 mom. visa sitt lager och andra lokaler.
Den typen av lokaler kan sannolikt innefatta lokaler avsedda för
stadigvarande boende som ingår i skyddet för hemfriden.
På grund av 10 § 1 och 3 mom. i grundlagen är
det viktigt att komplettera bestämmelsen med att granskningar
inte får utföras i hemfridsskyddade lokaler (GrUU 15/2008
rd, GrUU 30/2005 rd). Om det är
meningen att granskningar ska få göras i hemfridsskyddade
lokaler, måste villkoren för befogenheterna bindas
enligt kraven i 10 § 3 mom. i grundlagen och dessutom preciseras
avsevärt.
124 § i grundlagen
Enligt 96 § 2 mom. i punktskattelagen kan tullmyndigheten
förordna en sakkunnig och ojävig person för
granskningen. Av förslaget framgår det inte om
också någon annan än personer med tjänsteansvar
kan förordnas att utföra granskningar. Om det är
tänkt så och om det över huvud taget
anses nödvändigt att tillåta utomstående
inspektörer, måste det på grund av 124 § i grundlagen
sägas ut i lagförslaget. I det här fallet
måste lagförslaget med avseende på kraven på rättssäkerhet
och god förvaltning få närmare bestämmelser
om kompetens- och behörighetskraven för sådana
inspektörer. Författningsmässigt måste
det vidare ses till att samma bestämmelser tillämpas
på inspektörer med tjänsteansvar och
utomstående inspektörer när de utför sitt
uppdrag. På grund av 124 § i grundlagen måste
detta läggas till i 96 § i det första
lagförslaget för att det ska kunna behandlas i
vanlig lagstiftningsordning (jfr GrUU 3/2009 rd).
Dessutom påpekar utskottet att eventuella utomstående
inspektörer åtminstone inte kan förordnas
att ensamma göra inspektioner i hemfridsskyddade lokaler även
om myndigheten genom lag skulle ges den befogenheten (se GrUU
42/2005 rd).
Skattelättnad
Enligt 105 § 1 mom. i lagförslagt kan Tullstyrelsen
av särskilda skäl och på villkor som
den bestämmer medge skattelättnad om det med hänsyn
till förhållandena vore uppenbart oskäligt
att ta ut punktskatt till fullt belopp. Detsamma gäller
skattetillägg, förseningsränta, dröjsmålsränta
och ränta med anledning av uppskov.
Grundlagsutskottet anser att det i och för sig är
konstitutionellt möjligt att ge en myndighet befogenhet
att bevilja lättnad (se GrUU 44/2005 rd och de
utlåtanden som nämns där). Befogenheterna
får emellertid inte vara så omfattande att rättsläget
enligt formuleringarna i respektive lagar kan ändras väsentligt
av kriterierna för skatteplikten och skattebeloppet. Möjligheten
att bevilja lättnad bör därför
vara ett tydligt undantag i förhållande till de
lagstadgade skattekriterierna. Det måste framgå av
lagen vilka godtagbara kriterier det finns för skattelättnad
och i vilket syfte lättnad kan medges. Denna syn grundar
sig delvis på likabehandlingsbestämmelserna i
6 § i grundlagen och de måste beaktas på behörigt
sätt också när befogenheterna att medge
lättad utövas.
I ljuset av utskottets tidigare praxis finns det inte heller
någonting att anmärka mot när det gäller
kraven på exakthet, noggrann avgränsning och proportionalitet
(GrUU 44/2005 rd, GrUU 4/1991
rd). I tidigare sammanhang har utskottet ansett det problematiskt
från exakthetssynpunkt att medge lättnad "av särskilda
skäl" när det har varit ett alternativt kriterium
till oskälighetskriteriet (GrUU 44/2005 rd).
Men kravet på särskilda skäl i 105 § har
ett direkt samband med att det vore oskäligt att ta ut
skatten till fullt belopp. Med denna formulering inverkar bestämmelserna
inte på lagstiftningsordningen. De särskilda skälen
bör dock beskrivas med exempel.
På grundval av 105 § 1 mom. kan Tullstyrelsen
medge lättnad "på villkor som den bestämmer".
Grundlagsutskottet har tidigare ansett att en så här öppen
bestämmelse om en myndighets befogenheter rimmar illa med
kravet på bestämmelser i lag i 81 § mom.
i grundlagen och kravet i 2 § 3 mom. i grundlagen att all
utövning av offentlig makt ska bygga på lag.
Den måste kompletteras med begränsningar i myndighetens
befogenheter. Begränsningarna kan gälla exempelvis
vad de nödvändiga villkoren i ett beslut om lättnad
kan gälla, av vilken typ de ska vara och i vilket hänseende
de är nödvändiga. Att lagförslaget
justeras på denna punkt är ett villkor för att
det ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Övrigt
Förslaget till punktskattelag hänvisar på flera punkter
till Europeiska gemenskapen. Hänvisningarna måste ändras
till Europeiska unionen eftersom Europeiska gemenskapen har ersatts
av Europeiska unionen sedan Lissabonfördraget trädde
i kraft. Detta gäller också generella hänvisningar
till lagstiftning som var EG-lagstiftning när den trädde
i kraft. Avsteg får göras från huvudregeln
när namnet på rättsakten fortfarande
innehåller ordet gemenskapen.