Motivering
Försvarsmaktens befogenheter att använda maktmedel
I 4 § i förslaget till lag om försvarsmakten
finns inskrivet helt nya, för det militära försvaret
av Finland relevanta bestämmelser om försvarsmaktens
befogenheter att använda maktmedel. Enligt paragrafen tryggar
försvarsmakten Finlands territorium, befolkningens livsbetingelser och
statsledningens handlingsfrihet samt försvarar den lagliga
samhällsordningen vid behov med maktmedel.
Med tanke på rättsstatsprincipen i grundlagens
2 § 3 mom. är regleringen av myndigheters befogenheter
betydelsefull. Enligt momentet ska all utövning av offentlig
makt bygga på lag och i all offentlig verksamhet ska lag
noggrant iakttas. Premissen är att den som utövar
offentlig makt alltid har en behörighetsgrund som i sista hand återgår
på en av riksdagen stiftad lag (RP 1/1998
rd, s. 75/I). För bestämmelser
i lag gäller åter det generella kravet att lagen
ska vara exakt och noga avgränsad. Regleringen av befogenheter är
vanligen relevant också i förhållande
till de i grundlagen inskrivna grundläggande fri- och rättigheterna.
Den föreslagna bestämmelsen är enligt
propositionsmotiven tänkt att utgöra en generell
fullmakt för försvarsmakten att använda
militärt våld för att försvara
landet. Författningsrättsligt är det
motiverat att lagfästa en sådan befogenhet. Det är
helt klart att det är försvarsmakten och ingen
annan som ska trygga Finlands suveränitet och territoriella
integritet, i sista hand med hjälp av maktmedel, och att
det ska finnas en grundläggande bestämmelse om
saken i lag.
Bestämmelsen är generellt hållen
och har en bred täckning. Denna i och för sig
helt förståeliga breda täckning är
emellertid problematisk med hänsyn till att regleringen
ska vara noga avgränsad. Att trygga "befolkningens livsbetingelser
och statsledningens handlingsfrihet" och försvara "den
lagliga samhällsordningen" är så allmänt
sagt att försvarsmaktens befogenhet att använda
maktmedel inte inskränks exempelvis till situationer som
gäller militärt försvar av landet, utan
försvarsmakten förefaller ha rätt att
i likhet med polismyndigheterna använda våld även
för annat än att avvärja ett militärt
angrepp mot Finland eller annat yttre hot. När det gäller
bestämmelser som tillåter militärt våld är
ett så här diffust uttryckssätt inte
godtabart från grundlagssynpunkt. Därför
måste 4 § absolut kompletteras med att villkoret
för att försvarsmakten ska få använda
maktmedel är ett väpnat angrepp mot Finland eller
mot något av de i paragrafen nämnda rättsobjekten
eller ett därmed jämförligt yttre hot.
I annat fall borde bestämmelserna om kriterierna och begränsningarna
i fråga om maktmedlen i olika situationer göras
avsevärt mer detaljerade för att lagen på denna
punkt ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. — Bestämmelserna
om handräckning som försvarsmakten ger polisen
för upprätthållande av allmän
ordning och säkerhet samt för förhindrande och
avbrytande av terroristbrott är helt korrekta i det föreslagna
10 § 1 mom. och i den lag det hänvisas till där
(GrUU 10/2005 rd, GrUU 23/2005 rd).
I 4 § ställs som villkor för maktmedlen
att det föreligger ett behov att använda våld
för att trygga och försvara de i paragrafen nämnda
rättsobjekten. Användningen av maktmedel begränsas av
kravet att maktmedlen ska vara förenliga med internationella
förpliktelser som är bindande för Finland.
Med tanke på det militära försvarets egenart är
denna vaga, allmänt hållna formulering förståelig
och utgör inte något problem från grundlagssynpunkt
sett, förutsatt att utskottets anmärkning om tillägg
av yttre hot beaktas på behörigt sätt.
Lagförslaget specificerar inte närmare de maktmedel
försvarsmakten får använda. Med hänsyn
till det legislativa sammanhanget finns det inte heller på denna
punkt något att anmärka mot i författningshänseende.
Men mot bakgrund av att uttrycken bör användas
konsekvent är det vanskligt att "militära maktmedel" överlag
inte nämns i 4 § men nog i t.ex. 10 §.
Dessutom finns i 22 och 23 § bestämmelser om enskilda
tjänstemäns och militärers rätt
att använda maktmedel i fall som anges i paragraferna.
Av kravet på god lagskrivning följer att den generella
befogenheten i 4 § för försvarsmakten
att använda våld bör kompletteras med
ett omnämnande om militära maktmedel.
Bistånd till en annan stat
När och hur får bistånd ges.
Försvarsmakten kan enligt 12 § delta
i lämnande av bistånd till en annan stat till
följd av en terroristattack, en naturkatastrof, en storolycka
eller någon annan motsvarande händelse.
Det godtagbara syftet med förslaget är att
i lag föreskriva om försvarsmaktens möjligheter
att hjälpa myndigheter, främst inom inriksministeriets
och miljöministeriets förvaltningsområde, att
bistå andra stater, när Finland t.ex. på grund av
sina internationella åtaganden eller på begäran
från en annan stat eller en internationell organisation
har rätt eller skyldighet att ge hjälp. Tanken är,
som det framgår av propositionsmotiven, att göra
det möjligt att använda försvarsmaktens
utrustning, materiel och expertis i räddningsoperationer
särskilt efter storolyckor. Problemet är emellertid
att detta inte framgår av lagen, även om man med
uttrycket "försvarsmaktens deltagande" sannolikt avsett
hänvisa till försvarsmaktens myndighetsstödjande
och därmed assisterande roll i biståndet. Villkoren
för biståndet, biståndets karaktär
och försvarsmaktens myndighetsstödjande roll måste
uttryckas tydligare än vad regeringen föreslagit,
framhåller utskottet.
Enligt motiven tillämpas paragrafen inte på bistånd
som är förenat med användning av maktmedel.
Denna väsentliga begränsning i den verksamhet
som försvarsmakten bedriver utanför landets gränser
framgår inte av själva bestämmelsen.
Bristen är problematisk med tanke på 127 § 1
mom. i grundlagen, framför allt för att det förefaller
möjligt att i biståndet till en annan stat också använda
avdelningar med beväringar där det också ingår
andra än sådana som anmält sig frivilligt
för biståndsuppdrag. Bistånd som är förenat
med användning av maktmedel måste därför
genom en uttrycklig bestämmelse undantas från
biståndsbestämmelsens räckvidd för
att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning
på denna punkt.
I motiven ingår en hänvisning utan tydligt syfte
till solidaritet mellan EU-staterna. Med anledning av detta vill
utskottet påpeka att det bl.a. behövs bestämmelser
i lag om exempelvis kriterierna för bistånd, om
biståndsstyrkorna och deras juridiska status samt om ett
förfarande som tillåter medverkan från
riksdagen för beslut om lämnade av bistånd
för att bistånd som är förenat
med användning av maktmedel och som eventuellt bygger på en
solidaritetsklausul ska kunna lämnas. Regeringen bör
därför inom sig börja utreda vilka skyldigheter
medlemsstaterna eventuellt åläggs i och med en
solidaritetsklausul och i förekommande fall bereda lagstiftning som
gör det möjligt att fullfölja åtagandena.
Beslutsfattande.
Beslut om försvarsmaktens deltagande i biståndsuppdrag
fattas enligt 12 § 2 mom. av försvarsministeriet
på begäran av ett behörigt ministerium
efter att försvarsministeriet hört utrikesministeriet.
Men om det är fråga om ett vittsyftande och principiellt
viktigt projekt eller om ärendets betydelse av någon
annan anledning kräver det, fattas beslutet enligt 3 mom.
av statsrådets allmänna sammanträde.
I det fall att lämnandet av bistånd är
betydelsefullt i utrikespolitiskt hänseende, är
det republikens president som med stöd av 3 mom. fattar beslutet.
Som det framgår av motiven kan beslut och åtgärder
inom EU och dess medlemsstater ibland aktualisera bistånd.
Utskottet vill därför understryka att det enligt
93 § 2 mom. i grundlagen är statsrådet,
i detta fall försvarsministeriet eller statsrådets
allmänna sammanträde, som ska fatta beslut om
försvarsmaktens deltagande i lämnande av bistånd,
om det handlar om ett beslut som fattats i Europeiska unionen eller
Finlands åtgärder som hänför
sig till en åtgärd som till sitt innehåll
och sina konsekvenser kan jämställas med ett sådant
beslut (GrUB 10/1998 rd, s. 25/II, GrUU
49/2001 rd s. 2, GrUU 54/2005
rd, s. 3—4, GrUU 6/2006
rd, s. 2—3). Av grundlagen följer att
befogenheterna i dessa fall tillkommer statsrådet, även
om biståndsprövningen bedöms vara förknippad
med betydande utrikespolitiska aspekter. En annan sak är
sedan att statsrådet även då måste
handla i nära samråd med republikens president.
Uttrycket "betydelsefullt i utrikespolitiskt hänseende"
i 12 § 3 mom. bör med hänvisning till
det ovan sagda förstås som en hänvisning
till den befogenhet republikens president i enlighet med grundlagens
93 § 1 mom. har i samverkan med statsrådet. Om
12 § 3 mom. i förslaget förstås
och tolkas på detta sätt påverkar det
inte lagstiftningsordningen.
Försvarsmakten får enligt 12 § 4
mom. inte åläggas att delta i lämnande
av bistånd utan det föreslagna förfarande
för beslutsfattandet i 2 och 3 mom., om inte något
annat följer av den behörighet republikens president
har i egenskap av försvarsmaktens överbefälhavare.
Denna i sig normala bestämmelse som avser sätta
fokus på försvarsmaktens överbefälhavares
status har en skrivning som inte följer det normala mönstret och
kan därför inte tillämpas när
uppgiften som överbefälhavare överlåtits
på någon annan. Bestämmelsen gäller
nämligen endast när republikens president är överbefälhavare.
Därför bör lydelsen ses över
med invägande av det uttryck som normalt används
för att framhålla överbefälhavarens
status (se t.ex. 4 a § 2 mom. i lagen om försvarsmaktens
handräckning till polisen eller 33 § 2 mom. i
territorialövervakningslagen).
Landskapstrupper
I 28 § 4 mom. i förslaget till lag om försvarsmakten
finns en helt ny bestämmelse om landskapstrupper som saknas
i den nuvarande lagstiftningen. Landskapstrupperna bildas av frivilliga
värnpliktiga som hör till reserven och av andra
frivilliga som avgett till försvarsmakten en förbindelse
enligt den föreslagna lagen om frivilligt försvar.
[Den
föreslagna bestämmelsen har samband med en i riksdagen
aktuell proposition med förslag till lag om frivilligt
försvar och vissa lagar som har samband med den (RP 172/2006
rd). Grundlagsutskottet lämnar ett separat utlåtande
om den.]
De bildas alltså på annat sätt än
försvarsmaktens övriga trupper. I landskapstrupperna
ingår inte försvarsmaktspersonal eller personer som
med stöd av värnpliktslagstiftningen hör
till försvarsmaktens trupper.
I lagförslaget ingår inga andra bestämmelser om
landskapstrupperna än hur de bildas. De nya truppernas
ställning och subordination i försvarsmaktens
organisation framgår därför inte på lagnivå.
Det sägs intenting om landskapstrupper i 24 § 2
mom. eller 27 § och 28 § 1—3 mom. som
alla gäller försvarsmaktens allmänna
sammansättning. På grund av denna brist kommer man
enligt en motsatsvis tolkning till att landskapstrupperna inte utgör
en del av försvarsmakten, åtminstone inte i samma
avseende som exempelvis de i bestämmelserna nämnda
truppförbanden, militära inrättningarna
och garnisonerna.
[I det förslag till lag om ändring
av lagen om försvarsmakten som ingår i den andra
i riksdagen aktuella propositionen (RP 172/2006 rd) föreslås
däremot att 4 § 1 mom. 5 punkten i den
gällande lagen ändras som följer: "Försvarsmakten
omfattar ....5) truppförband, landskapstrupper och andra
enheter,". Enligt den bestämmelsen utgör
landskapstrupperna en från truppförband och andra
enheter fristående del av försvarsmakten.]
Därför är
det inte heller klart om alla i lagförslaget ingående
bestämmelser om försvarsmaktens uppgifter och
befogenheter är direkt tillämpliga på landskapstrupper.
Det går inte att av lagförslaget eller motiven bilda
sig en uppfattning om vilka landskapstruppernas huvudsakliga uppgifter är.
Däremot framgår det av motiven till en annan regeringsproposition
som tangerar saken (RP 172/2006 rd)
att landskapstrupperna är tänkta att ingå i
försvarsmaktens krigstida sammansättning. Deras uppgifter
hänför sig alltså primärt till
försvarsmaktens krigstida uppgifter. Men enligt motiven
till den nämnda propositionen bereder man sig på att
använda landskapstrupperna även för att
t.ex. trygga livsviktiga samhällsfunktioner och för
försvarsmaktens handräckningsuppgifter, också krävande
sådana, under normala förhållanden, i
störningssituationer under normala förhållanden
och vid undantagsförhållanden. Av lagförslaget
framgår inte hur mångsidiga och krävande
de uppgifter är som frivilligtrupperna avses få.
De föreslagna bestämmelserna ger inte klart besked
om var landskapstrupperna placerar sig i försvarsmaktens
militära kommandokedja. I lagförslaget saknas
nämligen bestämmelser likt dem på försvarsmakten
i övrigt tillämpliga 27 § och 28 § 1
och 2 mom. om landskapstruppernas eventuella subordination i förhållande
till högre militärstaber eller motsvarande enheter.
Enligt 119 § 2 mom. i grundlagen ska de allmänna
grunderna för statsförvaltningens organ regleras
genom lag. Med de allmänna grunderna avses i förarbetena
till grundlagen närmast enhetens namn, bransch och huvudsakliga
uppgifter samt dess behörighet (RP 1/1998
rd, s. 174/II, se även t.ex. GrUU
28/2004 rd, s. 5/I). Samma principer
bör enligt utskottets mening följas även
när enheter av ny typ som utövar offentlig makt
inrättas på en myndighet eller något
annat organ inom statsförvaltningen.
Det är, menar utskottet, ytterst viktigt ur konstitutionell
synvinkel att lagförslaget tydliggörs och kompletteras
för att de i försvarsmaktens struktur helt nya
landskapstruppernas primära uppgifter, status och subordination
i försvarsmaktens organisation samt eventuella avvikande
befogenheter på behörigt sätt ska framgå av lagen.
Tillfällig användning av fastigheter
Användningsrätt.
Försvarsmakten har med stöd av 14 § rätt
att tillfälligt använda andra fastigheter än
sådana som stadigvarande används av försvarsmakten,
om det är nödvändigt med tanke på militär övningsverksamhet
eller en höjning av försvarsberedskapen.
Det finns en tungt vägande försvarsrelaterad samhällelig
beställning på denna bestämmelse som är
relevant med tanke på egendomsskyddet i 15 § i
grundlagen. Mot bakgrund av de grundläggande fri- och rättigheterna
utgör behovet av militära övningar och
en höjning av försvarsberedskapen en acceptabel
orsak att rucka på egendomsskyddet. Försvarsmaktens
rätt begränsas enligt förslaget till
tillfällig användning av fastigheter och gäller över
huvud taget inte bostadshus, till dem hörande gårdsplaner
och trädgårdar, odlingsmark före skörden
eller försöksfält inom jord- och skogsbruket.
Tillfällig användning villkoras med att detta är
nödvändigt med tanke på de i bestämmelsen
nämnda ändamålen. Förbudet i
1 mom. att orsaka onödig olägenhet eller skada
och rätten i 4 mom. för fastighetens ägare
eller innehavare att få ersättning för
skada som användningen av en fastighet orsakat är också betydelsefulla
i ett proportionalitetsperspektiv. Bestämmelserna påverkar
inte lagstiftningsordningen.
Fullföljdsförbud.
Beslut som försvarsmaktens regionala eller lokala förvaltningsmyndigheter
[Det
framgår inte av lydelsen i 14 § 3 mom. att de
i momentet nämnda regionala och lokala förvaltningsmyndigheterna
uttryckligen avser försvarsmaktens myndigheter (jfr t.ex.
15 § 1 mom.).]
eller den som leder övningen
fattat om tillfällig användning av en fastighet
får enligt 14 § 3 mom. inte överklagas
genom besvär. Fullföljdsförbudet måste
bedömas utifrån 21 § 1 mom.
i grundlagen om att var och en har rätt att få ett
beslut som gäller hans eller hennes rättigheter
och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat
oavhängigt rättskipningsorgan.
Ett beslut om tillfällig användning av en
fastighet karaktäriseras i propositionsmotiven som presterande
förvaltning, som inte påverkar individuella rättigheter
eller skyldigheter utan säkerställer att försvarsmaktens
rättigheter tillgodoses. Enligt motiven rör det
sig inte om att fatta ett överklagbart förvaltningsbeslut
utan om faktisk förvaltningsverksamhet.
Beslut som under pågående militära övningar fattas
om användning av fastigheter kan enligt utskottet mycket
väl karaktäriseras som faktisk förvaltningsverksamhet
där överklagbara beslut normalt inte fattas i
förvaltningsprocesslagens anda. Mot denna bakgrund av fullföljdsförbudet onödigt.
Däremot kan beslut som fattas under planeringen och
förberedelserna svårligen ses som faktisk förvaltningsverksamhet.
Försvarsmakten strävar enligt propositionsmotiven
alltid efter att före militära övningar
avtala med ägarna eller innehavarna om användningen
av fastigheter samt informera invånare och markägare
i omgivningen om de förestående övningarna.
Ett myndighetsbeslut som då fattas om användningen
av en fastighet innebär en konkret skyldighet för
fastighetsägaren att tillåta att området
används av försvarsmakten. I den föreslagna
14 § begränsas försvarsmaktens
rätt och markägarens respektive markinnehavarens
skyldighet i många avseenden. Fastighetsägaren
eller fastighetsinnehavaren kan i det läget ha ett välgrundat behov
av att låta en domstol bedöma om de lagfästa
villkoren för användning av fastigheten uppfylls.
Då förslaget dessutom gäller försvarsmaktens
agerande under normala förhållanden och inte under
undantagsförhållanden enligt grundlagens 23 §,
står det föreslagna fullföljdsförbudet
inte i samklang med 21 § 1 mom. i grundlagen, menar utskottet.
Fullföljdsförbudet måste följaktligen
strykas i 14 § 3 mom för att lagförslaget
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning på denna
punkt.
Förbud och begränsningar beträffande
rätten att röra sig
Förbud och begränsningar.
Om militära orsaker eller skyddet av utomstående
mot faror absolut kräver det, kan försvarsmaktens
regionala eller lokala förvaltningsmyndigheter med stöd
av 15 § 1 mom. förbjuda obehöriga att
röra sig på ett område eller en plats
som försvarsmakten förfogar över eller
begränsa denna rätt. På områden
eller platser som försvarsmakten tillfälligt förfogar över
för att hålla övning och som används
för att förvara materiel, för gruppering
av trupper eller för verksamhet som kan vara farlig för
utomstående kan enligt 2 mom. den som leder övningen
bestämma om förbud att röra sig eller
begränsningar i denna rätt.
Vägt mot de grundläggande fri- och rättigheterna
finns det godtagbara, med militära aspekter och med skyddet
av utomstående sammanhängande skäl för
de föreslagna bestämmelserna om möjligheten
att begränsa egendomsskyddet enligt grundlagens 9 § 1
mom. Förbuden och begränsningarna kan gälla
endast områden och platser som försvarsmakten
förfogar över. Ur proportionalitetssynpunkt är
det också relevant att förbuden och begränsningarna
måste vara nödvändiga för att
de i paragrafen nämnda syftena ska nås. De föreslagna
bestämmelserna utgör inte något problem
ur grundlagssynpunkt.
Förfarande med passersedlar.
Förbuden och begränsningarna i fråga
om att röra sig kan enligt 15 § 3 mom. övervakas
med ett förfarande med passersedlar som regleras närmare
genom en förordning från försvarsministeriet.
Enligt propositionens motiv är det meningen att i ministerieförordningen
föreskriva om t.ex. kriterierna för beviljande
av passersedel inklusive eventuella krav på en säkerhetsutredning
samt hur reglerna om passersedel tillämpas på dem som
bor inom ett område som försvarsmakten förfogar över.
Inte minst när bestämmelserna har koppling till
de grundläggande fri- och rättigheterna måste
faktorer av detta slag som hör till grunderna för
en administrativ tillståndsmekanism regleras i lag.
Av 80 § 1 mom. i grundlagen följer att det
inte är tillåtet att genom förordning
utfärda bestämmelser om grunderna för
individens rättigheter och skyldigheter samt frågor
som enligt grundlagen i övrigt hör till området
för lag. Utskottet har haft för vana att påpeka
att 80 § i grundlagen direkt begränsar tolkningen
av bemyndigandebestämmelserna, liksom också av
innehållet i de bestämmelser som utfärdas
med stöd av bemyndigandena (se t.ex. GrUU 47/2006
rd, s. 4/I). Det föreslagna bemyndigandet
ger alltså bara rätt att utfärda bestämmelser
om sådana smärre tekniska frågor med
anknytning till förfarandet med passerssedel som på det
hela taget kan ingå i ministeriets befogenheter att utfärda
förordning (RP 1/1998 rd, s. 133/I, GrUU
7/2005 rd, s. 11/I). Däremot
går det inte att genom förordning föreskriva
om saker som enligt grundlagen ska regleras i lag.
På denna punkt kan lagens syfte uppnås bara om
lagförslaget kompletteras med bestämmelser typiska
för en administrativ tillståndsmekanism, t.ex.
om kriterierna för beviljande och återkallande
av passersedel, om tillståndsmyndighet och om överklagande
av tillståndsmyndighetens beslut (se GrUU 21/2000
rd, s. 3/I och t.ex. 19—22 § i
territorialövervakningslagen).
Beslutsförfarandet i militära kommandomål
Bestämmelserna om presidentens beslutsförfarande
i militära kommandomål i den nu gällande lagen
om försvarsmakten har tillkommit med grundlagsutskottets
medverkan (GrUB 2/2000 rd). I propositionen
föreslås att reglerna preciseras genom att föredragningen
av vissa ärenden som hör till kommendören
för försvarsmakten överförs
på försvarsministern. Republikens president avgör
enligt 32 § 1 mom. militära kommandomål
som hör till de centrala grunderna för det militära
försvaret på föredragning av försvarsministern
när de hänför sig till försvarsministeriets
strategiska planering. Besluten kontrasigneras av försvarsministern.
Statsministern och kommendören för försvarsmakten
har då rätt att närvara och uttala sin
uppfattning om saken. Syftet med förslaget är
att bredda den parlamentariska ansvarstäckningen i fråga
om besluten om militära kommandomål.
I 58 § 5 mom. i grundlagen finns en grundläggande
bestämmelse om republikens presidents beslutsfattande i
militära kommandomål. Där sägs
det att presidenten beslutar om dessa frågor under medverkan
av ministern i enlighet med vad som bestäms närmare
genom lag. Bestämmelsen fick sitt slutliga innehåll
i grundlagsutskottets betänkande med motiveringen att grundlagen
behövde fler parlamentariska inslag (GrUB 10/1998
rd, s. 6—7). Regleringsförbehållet
i 58 § 5 mom. i grundlagen ("i enlighet med vad som bestäms
närmare genom lag") indikerar att det detaljerade innehållet
i bestämmelserna om presidentens beslutsfattande i militära
kommandomål bestäms utifrån kombinationen grundlag/vanlig
lag. Men grundlagen binder regleringsförbehållet
genom att kräva att presidenten ska fatta sina beslut i
kommandoärenden under medverkan av ministern. Detta är
ett minimikrav som grundlagen ställer på presidentens
beslutsfattande. Ministern kan, som utskottet påpekade
i sitt betänkande om grundlagspropositionen, genom lag
kopplas ihop med beslutsprocessen antingen i egenskap av föredragande
eller på något annat sätt. När
presidenten på föredragning från ministern
fattar beslut i militära kommandomål, kan föredragningen
ske utanför statsrådets sammanträde eller
med iakttagande av statsrådets ordinarie former (GrUB
10/1998 rd, s. 18/I).
Förslaget att koppla ihop presidentens beslutsfattande
i militära kommandomål med föredragning
från försvarsministern harmonierar bra med de
principer som följdes i grundlagen och påverkar
därmed inte lagstiftningsordningen.
Andra synpunkter
Förflyttning av en tjänsteman till en annan
tjänst eller uppgift.
I 41 § föreskrivs det att en tjänsteman
vid försvarsmakten är skyldig att övergå till en
annan tjänst eller uppgift vid försvarsmakten när
det är nödvändigt för att skötseln
av uppgifterna eller tjänstgöringen ska kunna
ordnas på ett ändamålsenligt sätt.
Ett beslut om förflyttning till en tjänst eller
förordnande till en uppgift får inte överklagas,
utom när beslutet innbär ny tjänstgöringsort.
Utskottet har tidigare gjort en bedömning av liknande
bestämmelser med utgångspunkt dels i rätten
enligt grundlagens 9 § att fritt välja bostadsort,
dels i vars och ens rätt enligt 21 § i grundlagen
att få ett beslut som gäller hans eller hennes
rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller
något annat oavhängigt rättskipningsorgan
(GrUU 40/1998 rd). Försvarsmaktens
uppdrag är av den karaktären att det enligt utskottet är
motiverat att föreskriva tjänstemännen
skyldigheter utöver det normala. När en tjänsteman
inom försvarsmakten förordnas till en annan tjänst
eller ett annat uppdrag är det enligt utskottets tidigare
ståndpunkt fråga om ett normalt och godtagbart
drag inom försvarsmaktens personalsystem, som de som söker
sig i försvarsmaktens tjänst på förhand är
medvetna om. Utskottet har på det hela taget ansett att
regler av den typ som nu föreslagits om skyldighet för tjänstemän
vid försvarsmakten att övergå till en annan
tjänst eller ett annat uppdrag och det därmed
förknippade begränsade fullföljdsförbudet inte
utgör något problem visavi grundlagen (se även GrUU
29/2006 rd, s. 3/II). Lagen kan på denna
punkt behandlas i vanlig lagstiftningsordning. — En tjänsteman
flyttas i allmänhet till en tjänst av samma rang
eller till en högre tjänst (GrUU 40/1998
rd, s. 2/II). Denna princip bör följas
också i statens nya lönesystem.
Avgångsålder.
Enligt den föreslagna 47 § kan huvudstaben
besluta att en tjänsteman vid försvarsmakten får
kvarstå i sin tjänst efter avgångsåldern.
Men den föreslagna lagen föreskriver ingenting
om vilken avgångsåldern är. Av propositionsmotiven
framgår det att avsikten är att även
framöver tillämpa de hithörande bestämmelserna
i förordningen om försvarsmakten.
Bestämmelsen i grundlagens 80 § 1 mom. om området
för lag täcker enligt ett uttryckligt omnämnande
i grundlagsmotiven och utskottets tidigare yttranden också grunderna
för tjänstemännens rättsliga
ställning (RP 1/1998 rd, s. 132/I, GrUU
3/2000 rd, s. 3/I, GrUU 1/2005 rd,
s. 3/I, GrUU 41/2005 rd, s.
2/I). En tjänstemans avgångsålder
hör odiskutabelt till dessa grunder. Utskottet ståndpunkt
har också varit att en obligatorisk avgångsålder
inte kan regleras annat än i en lag som uppfyller de allmänna
villkoren för begränsningar av grundläggande
fri- och rättigheter (GrUU 60/2002 rd,
s. 5).
De avgångsåldrar som för närvarande
föreskrivs genom förordning är i och
för sig motiverade med tanke på de särskilda
krav som ställs på uppdragen inom försvarsmakten.
Men till följd av grundlagen får bestämmelserna
om avgångsålder inte längre finnas på förordningsnivå utan måste
lyftas upp på lagnivå.
Fotografering på ett område som används
av försvarsmakten.
Bestämmelserna i 16 § om krav på tillstånd
för fotografering eller annan bildupptagning på olika
områden som används av försvarsmakten är
motiverade av försvarsmässiga skäl och
utgör i sig inget konstitutionellt problem. Enligt propositionens
motiv kan i ett tillstånd bestämmas att bildmaterialet
eller det övriga framtagna materialet ska visas för
tillståndsmyndigheten för kontroll av att tillståndsvillkoren
iakttas. Men myndigheten kan på grund av 2 § 3
mom. i grundlagen inte utfärda sådana bestämmelser
om lagen inte kompletteras med en bestämmelse angående
detta (se 14 § 3 mom. i territorialövervakningslagen).
Registret för tillstånds- och övervakningsärenden.
Grundlagsutskottet har av hävd ansett det viktigt med
tanke på grundlagens 10 § 1 mom. om skydd för
personuppgifter att bland annat förvaringstiden för
uppgifterna i personregistren regleras (GrUU 25/2005
rd, s. 6/I, GrUU 20/2006 rd,
s. 3/II). I lagen finns inga regler för hur länge
de uppgifter som införs i registret i 17 § ska
förvaras. Förslaget måste absolut kompletteras
på denna punkt (se t.ex. 18 § i lagen om fullgörande
av polisuppgifter inom försvarsmakten).
Visitationer och kontroller samt maktmedel.
De föreslagna 20—22 § om säkerhetsvisitation
och säkerhetskontroll samt om rätt för
en tjänsteman i vakt- eller jourtjänst att använda
maktmedel motsvarar i många stycken bestämmelserna
i gränsbevakningslagen som stiftades med grundlagsutskottets
medverkan (GrUU 19/2005 rd). Säkerhetskontroll
kan med stöd av 21 § också utföras
i fråga om personer som avlägsnar sig från försvarsmaktens
lokaler, fordon eller område. Också här
finns det till personers säkerhet relaterade skäl
som är godtagbara i förhållande till de
grundläggande fri- och rättigheterna. Förutom
att bestämmelserna är tillräckligt exakta uppfyller
de också proportionalitetskravet. På denna punkt
kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
De bestämmelser om militärers och militära förmäns
maktmedel som nu ingår i 45 kap. 26 a § i strafflagen
föreslås materiellt sett bli överförda
till 23 § i den föreslagna lagen om försvarsmakten.
Bestämmelserna i strafflagen tillkom i tiden med medverkan
från grundlagsutskottet (GrUU 31/2002
rd). De föreslagna bestämmelserna påverkar
inte lagstiftningsordningen. Om man däremot ser till god
lagstiftningssed är det diskutabelt att i 23 § använda
uttrycket "militärperson" utan att definiera vad det betyder
i lagen om försvarsmakten. Eftersom det i strafflagens 45
kap. 27 § finns en uttrycklig definition på krigsman
(som alltså i den nya lagen på svenska kallas
militärperson), råder det ingen oklarhet om vad
begreppet innefattar. Det är inte korrekt med begreppsliga
luckor som uppstår när bestämmelser flyttas över,
särskilt när det handlar om befogenheter att använda
maktmedel. Lagen om försvarsmakten måste därför
kompletteras med definierande bestämmelser om militärperson
eller så krävs det en hänvisning till
27 § i strafflagens 45 kap.
Fullmakt att avvika från lagen.
Enligt 39 § 2 mom. fattar
försvarsmakten beslut om att bevilja de ersättningar
som avses i paragrafen, om inte något annat föreskrivs
i förordning av försvarsministeriet.
Den öppet formulerade fullmakten att genom förordning
avvika från lagen är i princip problematisk med
tanke på det hierarkiska förhållandet
mellan lag och förordning (GrUU 14/2006 rd,
s. 2/II). På grund av 2 § 3 mom. och
21 § 1 mom. i grundlagen har utskottet intagit
en reserverad hållning till möjligheten att göra
avsteg från bestämmelser om behöriga
myndigheter i lag. Inte minst i samband med bestämmelser
som har kopplingar till de grundläggande fri- och rättigheterna
har utskottet ansett det nödvändigt att den behöriga
myndigheten entydigt ska framgå av lagen eller annars exakt
eller att åtminstone principerna för myndigheternas
behörighetsförhållanden och villkoren
för delegering av behörighet framgår
tillräckligt exakt av lagen (GrUU 24/2006
rd, s. 3/I, GrUU 17/2004 rd,
s. 2/I, se även hänvisningarna i dessa
utlåtanden till utskottets yttrandepraxis). I lagen behöver följaktligen
läggas till de myndigheter eller typer av myndighet som
genom förordning kan ges befogenhet av bevilja ersättning
(se t.ex. 3 § i lagen om ersättningar inom utrikesrepresentationen).
Lagrubriken.
Den finska rubriken "Puolustusvoimalaki" är särdeles
misslyckad när det gäller en lag om försvarsmakten.
Ålands särställning.
Enligt konventionen om icke-befästande och neutralisering
av Ålandsöarna, som ingicks i Genève
den 20 oktober 1921, får ingen anläggning eller
operationsbas av militär art eller någon annan
anordning avsedd för krigsändamål finnas
på Åland. Där får inte heller
förekomma väpnade trupper utom i de särskilda
fall som nämns i konventionen. Förbudet gäller även
tillverkning, införsel, transitering och återutförsel
av vapen och krigsmateriel.
Den finska försvarsmakten respekterar självfallet
den demilitariserade och neutraliserade status Åland tillerkänts
internationellt. Samtidigt upprätthåller försvarsmakten
sin kapacitet att fullfölja den skyldighet som Finland
i det sammanhanget ålagts att vidta åtgärder
för att avvärja eventuella hot mot Ålands
neutralitet.