Motivering
Allmänt
Vid riksmötet 2005 behandlade riksdagen en proposition
med förslag till lag om militär krishantering
och vissa lagar som har samband med den (RP 110/2005
rd). Propositionen hade i stort sett samma materiella
bestämmelser som den föreliggande propositionen,
men återtogs senare av regeringen. Grundlagsutskottet lämnade
ett utlåtande (GrUU 54/2005 rd)
om propositionen med konstitutionella anmärkningar till
sättande ikraft av fördragsbestämmelser
(GrUU 54/2005 rd, s. 5—6) och
rättslig behandling av disciplinbesvär (jfr GrUU
54/2005 rd, s. 7). Anmärkningarna har
beaktats på behörigt sätt i det nya lagförslaget.
Sett i ett konstitutionellt perspektiv spelar de föreslagna
bestämmelserna om beslutsbefogenheterna för republikens
president och statsrådet en viktig roll. Också de
nya bestämmelserna om anställningsvillkoren för
krishanteringspersonal måste bedömas med avseende
på grundlagen.
Republikens presidents och statsrådets befogenheter
Beslut om Finlands deltagande i eller utträde ur militär
krishantering fattas i varje enskilt fall av republikens president
utifrån statsrådets förslag till avgörande,
sägs det i 2 § 1 mom. i lagförslaget.
Utifrån statsrådets förslag till avgörande
beslutar republikens president också om att försätta
en så kallad beredskapsenhet, en militäravdelning,
i hög beredskap.
När det gäller Finlands eventuella deltagande i
en krishanteringsoperation som genomförs av Europeiska
unionen är det enligt grundlagsutskottets tidigare ståndpunkt
klart och tydligt fråga om ett beslut som fattas av Europeiska
unionen och "Finlands åtgärder som hänför
sig till dem". I detta fall är det enligt 93 § 2
mom. i grundlagen statsrådet som fattar besluten (GrUU 54/2005
rd, s. 4). Följaktligen strider 2 § 1
mom. i lagförslaget mot grundlagen när det gäller
Finlands deltagande i eller utträde ur militär
krishantering som genomförs av Europeiska unionen. Detsamma
gäller bestämmelserna om att sätta upp
en beredskapsenhet för deltagande i en EU-krishanteringsoperation
(GrUU 54/2005 rd, s. 4). För
att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning
i dessa avseenden måste bestämmelserna ses över
i enlighet med utskottets tidigare utlåtande. I den föreliggande propositionen
föreslås emellertid en så kallad permanent
undantagslag.
Sedan grundlagsreformen har principen varit att undvika undantagslagar.
Principen säger att genuint nationella lagar som avviker
från grundlagen helst inte ska stiftas (t.ex. GrUU
1a/1998 rd, s. 2, GrUU 26/2004
rd, s. 5, GrUU 3/2005 rd, s.
4).
I utlåtandet om den återtagna propositionen ansåg
grundlagsutskottet att det kan uppstå problem om vi bygger
upp två formellt olika beslutsprocesser för vårt
deltagande i militära krishanteringsoperationer. Detta
gäller till exempel operationer på ett och samma
krisområde då operationen genomförs av
flera olika aktörer. Följaktligen ansåg
grundlagsutskottet det befogat att ytterligare göra en
bedömning av om det i det här fallet finns den
typen av tvingande skäl som kan motivera att förslaget
till lag om militär krishantering undantagsvis kunde godkännas som
en permanent undantagslag i grundlagsordning (GrUU 54/2005
rd, s. 4).
Enligt propositionen ska EU:s insatsstyrkor anlitas innan FN:s
krishanteringsverksamhet på ett område inleds
och vara avsedda för krävande militära
uppdrag som kan genomföras snabbt och är kortvariga,
sägs det i propositionen. Insatsstyrkorna ska också kunna
anlitas för särskilda operationer för
att stärka FN-trupperna i krisområden. Enligt
propositionen är det därför mycket sannolikt
att Finland kommer att delta någonstans i krishanteringsoperationer
som verkställs av flera internationella aktörer.
Enligt utskottet är det befogat att försöka
undvika att bygga upp två olika beslutsmekanismer för
deltagande i krishantering som genomförs av flera internationella
aktörer. Till exempel frågor kring samverkan mellan
de internationella aktörerna talar för ett enda
beslutssystem. Bestämmelser om en enda beslutsmekanism
innebär ett begränsat undantag från grundlagsbestämmelsen
om befogenhetsfördelningen mellan statsorganen. När
det dessutom vägs in att ett beslut om ett deltagande i
en krishanteringsoperation i vilket fall som helst, som utskottet
redan tidigare har påpekat med hänvisning till
förarbetena till 93 § i grundlagen, måste
basera sig på en gemensam ståndpunkt av statsrådet
och republikens president (GrUU 54/2005 rd,
s. 4) ser utskottet inget hinder för att förslaget
till lag om militär krishantering godkänns som
ett permanent undantag från grundlagen i den ordning som
73 § i grundlagen föreskriver.
Den föreslagna regleringen gäller inte statsrådets
uppgift att svara för den nationella beredningen av beslut
som fattas i Europeiska unionen. Oavsett den föreslagna
undantagslagen är detta en befogenhet som med stöd
av 93 § 2 mom. i grundlagen hör till statsrådet
och gäller alla sektorer inom Europeiska unionen. Befogenheten
täcker in alla frågor och ärendegrupper
som Europeiska unionen fattar beslut om. En undantagslag lyfter
inte ut någon ärendegrupp ur statsrådets
befogenhet att förbereda frågor och ärendegrupper.
Också framöver kommer militär krishantering,
liksom också övriga frågor inom ramen
för unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik
att ingå i befogenheten. Det är statsrådet
som också i dessa frågor lägger fast Finlands
hållning och beslutar om de finländska företrädarnas
agerande och deltagande i unionens slutgiltiga beslutfattande, men
också i de föregående förberedelserna.
I detta sammanhang spelar också 96 och 97 § i
grundlagen en roll. De föreskriver om riksdagens deltagande
i den nationella beredningen av ärenden som behandlas i
Europeiska unionen och om statsrådets skyldighet att ha
nära samarbete med republikens presidenet när
Finlands hållning i viktiga utrikes- och säkerhetspolitiska
unionsfrågor som militär krishantering läggs
fast (RP 1/1998 rd, s. 146—148, GrUB
10/1998 rd, s. 26, GrUB 10/1994
rd, s. 4 och GrUU 54/2005 rd,
s. 3—4).
Anställningsvillkoren
I överensstämmelse med grundlagsutskottets
tidigare ståndpunkt (GrUU 54/2005 rd,
s. 6—7) ingår det nu bestämmelser om
anställningsvillkoren för krishanteringspersonal.
Till största delen uppfyller bestämmelserna kraven
till följd av 80 § i grundlagen. Grundlagsutskottet
påpekar dock att 12 och 14 § innehåller
en del frågor som är värda att diskuteras.
Med stöd av 14 § har krishanteringspersonal rätt
till lön vid sjukskrivning och till moderskaps-, faderskaps-
och föräldraledighet enligt vad som avtalas om
detta i fråga om statliga tjänstemän
i statens allmänna kollektivavtal.
I en tidigare bedömning av lagstiftningen om kollektivavtal
har grundlagsutskottet utgått från att lagstiftaren
inte får lyfta över vilka frågor som
helst för överenskommelse i arbets- eller tjänstekollektivavtal.
Gränserna för avtalsmöjligheterna finns
utstakade i till exempel de grundläggande fri- och rättigheterna
i grundlagen, men också i 80 § i grundlagen, där
det föreskrivs att bestämmelser om grunderna för
individens rättigheter och skyldigheter ska utfärdas genom
lag. Grundlagsutskottet har till exempel ansett arbetstagares rätt
till semester vara den typen av grunder för arbetstagares
rättigheter som inte bara får skrivas in i arbets-
respektive tjänstekollektivavtal (GrUU 1/2005
rd, s. 3—4).
Bestämmelserna i 14 § är relaterade
till de grundläggande fri- och rättigheterna för
anställda. Sjuklön till exempel har att göra
med 19 § 2 mom. i grundlagen, där det sägs
att var och en genom lag ska garanteras rätt att få sin
grundläggande försörjning tryggad vid
sjukdom (GrUU 41/2000 rd, s. 6). Den
föreslagna familjeledigheten tillgodoser det allmännas
skyldighet att enligt 19 § 3 mom. i grundlagen stödja
familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att
de har möjligheter att trygga barnens välfärd och
individuella uppväxt. Bestämmelserna har också ett
samband med 18 § 1 mom. i grundlagen där det sägs
att det allmänna ska sörja för skyddet
av arbetskraften. Regleringen kan således inte som regeringen
föreslår öppet föras över för överenskommelse
inom ramen för arbets- respektive tjänstekollektivavtal.
För att lagförslaget i detta hänseende
ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste
14 § kompletteras med till exempel en bestämmelse
som säger att de avsedda förmånerna ges
ut i enlighet med 2 kap. 11 § och 4 kap. i arbetsavtalslagen, om
ingenting annat är överenskommet i ett arbets-
respektive tjänstekollektivavtal.
[I lagförslaget
kan 14 § formuleras till exempel på följande
sätt: "Den som hör till krishanteringspersonalen har
rätt till lön för sjukledighet samt till
moderskaps-, faderskaps- och föräldraledighet
enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 11 § och
4 kap. 1—9 § i arbetsavtalslagen (55/2001),
om ingenting annat föreskrivs om förmånerna
i statens allmänna kollektivavtal för statstjänstemän."]
Bestämmelserna
måste ses över på detta sätt
oavsett om lagförslaget av andra skäl behandlas
i grundlagsordning.
Med stöd av 12 § utfärdas det närmare
bestämmelser om lönen för vissa tider
för frånvaro från tjänstgöringen
genom förordning av försvarsministeriet. Enligt
motiven till propositionen är syftet att genom en förordning
av ministeriet till exempel föreskriva om de förutsättningar
under vilka krishanteringspersonal inte alls får lön
eller dagpenning. Detta gäller klart och tydligt den typen
av grunder för individens rättigheter och skyldigheter
som på grund av 80 § 1 mom. i grundlagen
inte med stöd av den föreslagna fullmakten kan
föreskrivas genom förordning av ministeriet. Den
typen av bestämmelser hör hemma i lag.