Motivering
Koncessioner
Koncessionsregleringen.
Enligt 4 § i förslaget till kommunikationsmarknadslag
krävs det koncession för att tillhandahålla
nättjänster som förutsätter
radiofrekvenser i sådana digitala markbundna masskommunikationsnät
eller mobilnät där allmän televerksamhet
utövas. I 7 § i det andra lagförslaget
ställs också krav på koncession. För
utövande av televisions- eller radioverksamhet i ett markbundet
masskommunikationsnät skall nämligen programkoncession
sökas hos statsrådet eller koncession i vissa
fall hos kommunikationsverket.
Detta slag av koncessionsreglering bör bedömas
med tanke på den i 12 § i grundlagen tryggade
yttrandefriheten och den i 18 § 1 mom. föreskrivna
näringsfriheten. Koncessionsplikten är i princip
problematisk i relation till yttrandefriheten som omfattar rätten
att framföra, sprida och ta emot information, åsikter
och andra meddelanden utan att någon i förväg
hindrar detta. Ändå har grundlagsutskottet under
de senaste åren upprepade gånger framhållit
att den knappa tillgången på frekvenser i kommunikation
med hjälp av radiovågor som fritt breder ut sig
fortfarande är ett sådant radiotekniskt motiv
för en begränsning som gör det acceptabelt
att ha kvar koncessionssystemet (GrUU 8/2002 rd,
s. 2, GrUU 26/2001 rd, s. 2/I
och GrUU 19/1998 rd, s. 3). I dessa
sammanhang har utskottet vidare påpekat att koncessionssystemet
skall garantera att alla de som bedriver televisions- och radioverksamhet
får tillgång till radiofrekvenser på lika villkor
och att det därmed skapas förutsättningar för
att förverkliga yttrande friheten i största möjliga
utsträckning.
Den föreslagna koncessionsplikten gäller verksamhet
som kräver radiofrekvenser och svarar i konstitutionellt
hänseende i centrala delar mot den gällande lagstiftningen
som kommit till med grundlagsutskottets medverkan efter reformen
av de grundläggande fri- och rättigheterna. Bestämmelserna
i förslaget till kommunikationsmarknadslag om förutsättningar
för koncession (9 §) och koncessionens innehåll
(10 §) är tillräckligt exakta.
Men 10 § 2 mom. om koncessionsvillkoren bör
preciseras så att bestämmelserna om kommunikationsnätens
tekniska egenskaper eller frekvenser i 128 § och de koncessionsvillkor som
kompletterar kommunikationsverkets bestämmelser utifrån
129 § är i linje med syftet i 1 §.
Formuleringen i 10 § 3 mom. bör i sin tur ses över
så att villkoret redan direkt med stöd av lag hänför
sig till koncessionen och att frågan därmed inte
blir beroende av koncessionsmyndighetens prövning.
En ändring av koncessionen utan koncessionshavarens
samtycke är enligt föreslagna 11 § möjlig
bara om den är nödvändig av en särskild orsak
som beror på den tekniska utvecklingen eller en väsentlig
förändring i verksamhetsbetingelserna (också 11
a § i det andra lagförslaget). En koncession kan
enligt 12 § återkallas på grund av ett
upprepat och allvarligt brott mot lagen eller koncessionsvillkoren
och dessutom om ett teleföretag inte längre har
tillräckliga ekonomiska resurser att sörja för
sina skyldigheter. Teleföretaget bör dessutom
ges möjlighet att inom en skälig tid rätta
sitt förfarande eller återställa sina
ekonomiska resurser till en tillfredsställande nivå.
Bestämmelsen är helt korrekt i konstitutionellt
hänseende.
De föreslagna bestämmelserna om koncession är
i ljuset av utskottets tidigare tolkningspraxis inte problematiska
med tanke på 12 § i grundlagen, om man tar hänsyn
till hur långt vi kommit i den tekniska utvecklingen. Men
den digitala tekniken gör att situationen kan förändras väsentligt
och snabbt. Vid digitalprogramöverföring kan mycket
fler program sändas i ett kanalknippe än vid analog
sändning. Utskottet upprepar därför med
kraft sin uppfattning att lättare regleringsmodeller än
ett koncessionssystem bör övervägas när
kommunikationsmarknadslagstiftningen utvecklas (GrUU 8/2002
rd, s. 2—3).
Med tanke på näringsfriheten svarar de föreslagna
koncessionsbestämmelserna mot den syn som grundlagsutskottet
omfattat i sin praxis, dvs. att viktiga och starka samhälleliga
intressen kan tala för tillståndsplikt (t.ex. GrUU
35/1998 rd, s. 2). Den knappa tillgången
på radiofrekvenser utgör enligt utskottets mening
i detta fall ett liknande acceptabelt skäl. Förslaget
uppfyller också kraven framför allt på exakt
reglering på grund av det skydd som näringsfriheten
har i grundlagen.
Koncessionsförfarandet.
Enligt 7 § skall den som ansöker om koncession
i samband med ansökan betala en avgift på 2 000
euro till staten (det samma gäller 10 a § i det
andra lagförslaget). Det är problematiskt att
en sådan relativt hög avgift ställs som
villkor för behandling av en koncessionsansökan
i ett sammanhang som detta där utövandet av en
grundläggande fri- eller rättighet är
bunden vid myndighetskoncession. Det rimmar bättre med
vars och ens i 21 § i grundlagen tryggade rätt
att få sin sak behörigen behandlad om betalningsskyldigheten
kopplas ihop först med den slutliga behandlingen av ärendet,
eventuellt förstärkt med bestämmelser om
att sökanden skall ställa säkerhet för
att avgiften betalas när koncessionsärendet blivit
avgjort.
Utifrån 6 § skall den som ansöker
om koncession lämna alla de upplysningar som behövs
vid bedömningen av de förutsättningar
för koncession som avses i 9 §. Det är
exceptionellt jämfört med t.ex. 17 § i
lagen om förvaltningsförfarande att sökanden
har en så här ensidig utredningsskyldighet, inte
minst beträffande de omständigheter som avses
i 9 § 1 mom. 2 punkten. På grund av kopplingen
mellan tillståndsregleringen och de grundläggande
fri- och rättigheterna och med hänsyn till 21 § i
grundlagen behöver bestämmelserna om utredningsskyldighet
preciseras.
Ett teleföretags skyldigheter
Konkurrensbetingade förpliktelser.
I förslaget till kommunikationsmarknadslag finns en
rad bestämmelser om krav på teleföretag
som reglerar skyldigheten att överlåta nyttjanderätten. Kraven
ställs i enskilda fall genom förvaltningsbeslut
av kommunikationsverket som det är tilllåtet att
söka ändring i utifrån 127 §.
I förslaget indelas teleföretagen i företag
med betydande marknadsinflytande (18 §) och andra teleföretag
(19 §). Företag med betydande marknadsinflytande
kan åläggas skyldigheter att undanröja konkurrenshinder
eller främja konkurrensen. Skyldigheterna finns uppräknade
i 18 § 2 mom. och skyldigheterna för
andra teleföretag i 19 § 2 mom.
Grundlagsutskottet har i sin praxis (GrUU 8/2002
rd, s. 3—4 och GrUU 34/2000
rd, s. 2) ansett att teleföretagen utan hinder
av det grundlagsfästa egendomsskyddet kan åläggas
den typ av skyldigheter som föreslås i propositionen.
Utskottet har lagt stor vikt vid att när skyldigheterna
gäller börsbolag eller andra juridiska personer
med stor förmögenhetsmassa skall lagstiftaren
i princip ha större spelrum med hänsyn till egendomsskyddet än
när bestämmelserna har mycket omedelbara effekter
för de fysiska personerna bakom den juridiska personen.
De nu aktuella skyldigheterna stämmer med hänsyn
till egendomens speciella karaktär överens med grundlagen,
om de baserar sig på exakta bestämmelser i lag
och om de är skäliga med avseende på ägaren.
Det centrala är att skyldigheterna begränsas av ägarens
befintliga behov och skäliga behov i framtiden.
Ur denna synvinkel föranleder propositionen inga anmärkningar.
De viktigaste föreslagna begränsningarna i nyttjanderätten åsidosätts
av den explicita bestämmelsen i 38 § i det fall
att föremålet för nyttjanderätten är
i teleföretagets eget bruk eller behövs för
teleföretagets eget rimliga framtida behov. I 18 § 1
mom. sägs dessutom rakt ut att proportionalitetsprincipen
skall följas i fråga om skyldigheterna (motsvarande
princip bör övervägas också i
19 §). Därför åläggs
och upprätthålls skyldigheter bara i den omfattning som
konkurrensen på marknaden kräver. Möjligheten
att ålägga teleföretagen skyldigheter
på föreslaget vis står enligt utskottets
mening inte i strid med 15 § i grundlagen.
Skyldighet att distribuera programutbud och tjänster.
Med stöd av 134 § 1 mom. är teleföretag
som tillhandahåller nättjänster i kabeltelevisionsnät
skyldiga att utan ersättning i nätet distribuera
Rundradion Ab:s allmännyttiga televisions- och radioprogramutbud
samt till dem anknytande special- och tilläggstjänster
som fritt kan tas emot inom gränserna för den
kapacitet som har anvisats Rundradion Ab enligt radiolagen. Enligt
2 mom. är ett teleföretag av detta slag skyldigt
att till högst ett kostnadsorienterat pris i nätet
distribuera televisions- och radioprogramutbud med tilläggstjänster
utifrån en riksomfattande programkoncession. På grund
av 3 mom. behöver ett teleföretag ändå inte
för att uppfylla distributionsskyldigheten göra
förbättringar som ökar nätets
distributionsförmåga och som kräver betydande
ekonomiska investeringar. Enligt 4 mom. gäller distributionsskyldigheten
inte om kabeltelevisionsnätets distributionskapacitet utnyttjas
av teleföretaget i dess egen tv- eller radioverksamhet
eller om den behövs för detta ändamål
med tanke på företagets eget rimliga framtida
behov.
En motsvarande distributionsskyldighet grundar sig på 42 § i
lagen om televisions- och radioverksamhet. Nuförtiden omfattar
denna skyldighet både Rundradion Ab:s programutbud och sändningar
som ett teleföretag för tv- och radioverksamhet
distribuerar med stöd av en riksomfattande programkoncession
och som är avsedda för mottagning i hela landet.
Grundlagsutskottet har ansett att regleringen står i samklang
med bestämmelserna om egendomsskydd och yttrandefrihet
i grundlagen (GrUU 19/1998 rd, s. 8—9 och GrUU
2/1986 rd, s. 6/I).
Distributionsskyldigheten avser att trygga den rätt
att sprida och ta emot meddelanden som är en del av yttrandefriheten.
Omkring 40 % av hushållen har kabelteveanslutning
som i praktiken betyder att tevesändningar bara kan tas
emot via kabel. Det betyder att kabelsändarföretagen de
facto har så gott som monopolställning i distributionen
av teveprogram. Trots att det inte är fråga om
ett sådant s.k. naturligt monopol som el- och naturgasnäten
sägs inneha i överföringen och distributionen
av el och gas (GrUU 19/1994 rd, s. 1/II
och GrUU 4/2000 rd, s. 2/I)
kan teveverksamheten under rådande förhållanden ändå anses
vara möjlig i hela riket bara om programutbudet distribueras
via kabelnät. Därmed finns det ett konstitutionellt
acceptabelt skäl för distributionsskyldigheten.
Ur kabelteveföretagens synvinkel är distributionsskyldigheten
inte någon ny förpliktelse. Företagen
har kunnat väga in kostnaderna för distributionsskyldigheten
i sin verksamhet. Distributionsskyldigheten har inte heller varit
enbart en ekonomisk belastning för dem eftersom det faktum
att de riksomfattande tevekanalernas programutbud har distribuerats
via nätet sannolikt har fått fler hushåll
att ansluta sig till kabelnätet. Den föreslagna
distributionsskyldigheten är mera omfattande än
den nuvarande framför allt för att den i 2 mom.
2 punkten utsträcks till betal- och tevetjänster.
Desutom framgår skyldighetens omfattning bara indirekt
av lagen, eftersom den kopplas till "den kapacitet som anvisats
Rundradion Ab" och "en riksomfattande programkoncession" som bestäms
enligt andra lagar. Digitaliseringen innebär å andra
sidan att den nya, mera omfattande distributionsskyldigheten inte
i samma mån kräver extra kapacitet i kabelnätet.
Därför harmonierar den föreslagna distributionsskyldigheten
enligt utskottets mening med proportionalitetskravet för
en begränsning att nyttja egendom och är därmed
inte oskälig för ägaren eller innehavaren
av kabelnätet.
Av dessa orsaker menar utskottet att distributionsskyldigheten
kan genomföras i föreslagen omfattning genom en
vanlig lag utan hinder av egendomsskyddet i 15 § i grundlagen.
För ett teleföretag som tillhandahåller
nättjänster i ett kabeltvnät är
det positivt att skyldigheten att distribuera ett kommersiellt programutbud
bestäms till ett kostnadsorienterat pris. Men med hänsyn
till den i 12 § i grundlagen tryggade yttrandefriheten är
det negativt att distributionen är avgiftsbelagd. Förslaget är ännu
mera problematiskt med tanke på att yttrande friheten omfattar rättten
att sprida meddelanden, eftersom teleföretaget med avvikelse
från likställdheten vore tvunget att distribuera
Rundradion Ab:s allmännyttiga programutbud utan ersättning.
Till råga på allt innefattar den allmännyttiga
verksamheten enligt 7 § i lagen om Rundradion Ab bolagets
hela tv- och radioprogramutbud med tillhörande special-
och tilläggstjänster. Det finns ingen konstitutionell
grund för en sådan åtskillnad när
det gäller skyldigheten att distribuera programutbud. Utskottet
anser därför att åtskillnaden måste
slopas i 134 § för att förslaget kan
behandlas i vanlig lagstiftningsordning. I förekommande
fall skall också övergångsbestämmelsen
i 140 § 4 mom. ses över.
Avgiftsbestämmelser
Grunderna för övervägandena.
Bestämmelserna om avgifter i förslaget till
kommunikationsmarknadslag är konstitutionellt betydelsefulla med
tanke på vad 81 § i grundlagen säger
om statliga skatter och avgifter. En betalnings konstitutionella
karaktär inverkar på de krav som grundlagen ställer
på sättet att reglera betalningen. Om statsskatter
bestäms genom lag som skall innehålla bestämmelser
om grunder för skattskyldigheten och skattens storlek samt
om de skattskyldigas rättsskydd, medan bestämmelser om
avgifter samt de allmänna grunderna för storleken
på avgifter för de statliga myndigheternas tjänsteåtgärder,
tjänster och övriga verksamhet utfärdas
genom lag. Kraven på en skattelag innebär framför
allt att det av lagen helt entydigt skall framgå vad skattskyldigheten
omfattar och att bestämmelserna i lagen också skall
vara så tillvida exakt utformade att den prövningsrätt som
de tillämpande myndigheterna har när det gäller
att bestämma skattens storlek skall vara bunden till sin
natur (RP 1/1998 rd, s. 135).
Enligt grundlagsutskottets vedertagna praxis är det
utmärkande för konstitutionella avgifter att de
utgör ersättningar eller vederlag för
service som tillhandahålls av det allmänna. Övriga penningprestationer
till staten är däremot skatter i konstitutionell
mening (RP 1/1998 rd, 135/II). Den väsentliga
skillnaden mellan skatter och avgifter har därmed att göra
med motprestationer. Om det inte finns någon motprestation är
betalningen i konstitutionell mening en skatt.
Frågan om det finns ett motprestationsförhållande
eller inte bör bedömas med hänsyn till
en rad olika aspekter. De prestationer som det tas ut avgifter för
bör gå att specificera på något
vis. Enligt grundlagen (RP 1/1998 rd,
s 135/II) skall det genom lag utfärdas allmänna
bestämmelser om vilka tjänsteåtgärder,
tjänster och varor som kan avgiftsbeläggas eller
om vilka typer av prestationer som är avgiftsfria. Genom
lag skall likaså utfärdas bestämmelser
om de principer som skall iakttas.Grundlagen 81 § svarar
mot 61 och 62 § i den tidigare regeringsformen i dess ändrade
form från 1991. Ut-skottet uppfattade (GrUB 17/1990
rd, s. 3—4) att det dåvarande ändringsförslaget
(RP 262/1990 rd) innebar att det inte längre var
nödvändigt att stadga i lag om alla de förrättningar
och tjänster för vilka avgift kan bäras
upp. Det ansåg att det fanns skäl att justera
utgångspunkten för propositionen men att det räckte med
att kravet på staadganden i lag gäler de allmänna principerna
för avgifter, dvs. att det allmänt bör
stadgas i lag om de tjänsteförrättningar
som är avgiftsbelagda och om de tjänsteförrättningar
som är avgiftsfria. Om det däremot allmänt
tas ut ett penningbelopp för finansiering av någon
verksamhet är det snarare frågan om en konstitutionell
skatt än en avgift. Det oaktat är full kostnadsmotsvarighet
inte villkoret för att en penningprestation skall betrakts
som avgift. Avgiftens storlek och grunderna för bestämning
av avgiften skall i alla fall ha kvar något slag av samband
med kostnaderna för prestationen. Ju större skillnaden
mellan en avgift och kostnaderna för en prestation inte
minst i samband med en offentligrättslig uppgift är,
desto närmare ligger det till hands att betrakta prestationen
som en konstitutionell skatt (GrUU 53/2002 rd,
s. 2/II) Det spelar också en viss roll om det är
frivilligt eller obligatoriskt att ta emot prestationen. Det talar
för en skatt om det inte går att tacka nej till prestationer
som någon är skyldig att tillhandahålla
och skyldigheten direkt med stöd av lag gäller
rättssubjekt som uppfyller vissa rekvisit. Att en penningprestation
möjligen har ett begränsat syfte spelar ingen
roll vid bedömningen av prestationens konstitutionella
natur.
Ansökningsavgift.
Bestämmelserna om ansökningsavgift i 7 § gör
helt klart denna penningprestation till en avgift i konstitutionellt
hänseende eftersom förslaget klart utvisar inte
bara avgiftens storlek utan också för vilken myndighetsåtgärd
avgiften betalas. Samma synpunkter gäller 10 a § i
det andra lagförslaget.
Tillsynsavgift.
Tillsynsavgift enligt 15 § skall betalas av teleföretag
som utövar anmälningspliktig eller koncessionsberoende
televerksamhet. Avgiften betalas till Kommunikationsverket och den
svarar mot kostnaderna för tillsynen över kommunikationsmarknaden.
Avgiften består av en fast grunddel och en tilläggsdel
som fastställs enligt omsättningen i den televerksamhet
som teleföretaget utövar i Finland.
Skyldigheten att betala tillsynsavgift uppkommer direkt med
stöd av lag. Avgiften är inte ett vederlag för
specificerbara prestationer och grunderna för hur avgiften
bestäms har inget samband med kostnaderna för
prestationer av detta slag. Därför är
tillsynsavgiften enligt utskottets sätt att se
en skatt i konstitutionellt hänseende. Men bestämmelserna
om tillsynsavgiften uppfyller inte kraven i 81 § 1 mom.
i grundlagen om att grunderna för skattens storlek skall
bestämmas genom lag. Av lagförslaget framgår
inte heller vem som bestämmer tillsynsavgiften.Om
det är Kommunikationsverket som bestämmer avgiften
kan beslutet överklagas med stöd av 127 §,
vilket uppfyller kravet på den skattskyldiges rättsskydd.
Om det inte i detta sammahang går att formulera bestämmelserna
om grunderna för tillsynsavgiftens storlek så exakt
som det krävs av enskattelag bör lagförsalget
på grund av 15 § behandlas i grundlagsordning.
Utskottet anser att hela lagen inte behöver stiftas i grundlagsordning
utan att det i så fall bör stiftas en temporär undantagslag
om den tillsynsavgift som betalas till Kommunikationsverket. Giltigheten
kan lämpligen begränsas till exempel till två år. Medan
undantagslagen är i kraft bör det införas en
lagstiftning av permanent karaktär om att Kommunikationsverkets
verksamhet i princip finansieras antingen med allmänna
skattemedel, kompletterad med bestämmelser om prestationsvisa
avgifter, eller genom sådana bestämmelser om tillsynsavgiften
som uppfyller kraven i 81 § 1 mom i grundlagen.
Också en teleentreprenör är utifrån
137 § 4 mom. skyldig att betala en fast avgift som motsvarar
kostanderna för tillsynen över teleentreprenaden
till Kommunikationsverket. Det som anförts om tillsynsavgiften
för teleföretag är också tillämpligt
på tillsynsavgiften för teleentreprenörer.
Numreringsavgift.
Ett teleföretag och andra personer som får
ett nummer eller prefix är enligt 49 § skyldiga
att för användningen av numret eller prefixet
betala en fast avgift som täcker kostnaderna för
administreringen och övervakningen av numreringen till
Kommunikationsverket. Avgiftens storlek bestäms enligt
hur stor andel av den tillgängliga nummerstrukturen numret
i fråga förbrukar. Av förslaget framgår
orsaken till betalningsskyldigheten och grunden för bestämning
av avgiftens storlek och därmed svarar det mot kraven i
81 § 2 mom. i grundlagen.
Normgivningsbehörighet
Bemyndigande att utfärda förordning.
Genom lagförslagen bemyndigas statsrådet eller
kommunikationsministeriet att utfärda förordningar. utgångspunkten
enligt 80 § 1 mom. i grundlagen är (RP
1/1998 rd, s. 133/I) att statsrådets
allmänna sammanträde utfärdar förordningar
om vittbärande och principiellt viktiga ärenden
samt om andra sådana ärenden vilkas betydelse
förutsätter det. Ministerierna kan bemyndigas
att utfärda förordningar om frågor av
mer teknisk natur samt frågor som har ringa samhällelig
eller politisk betydelse. Förslagen är korrekta
med hänsyn till dessa aspekter. Dessutom stämmer
själva bemyndigandens räckvidd generellt sett överens
med begränsningen av bemyndigandet att utfärda
förordning i 80 § 1 mom. i grundlagen och deras
formulering uppfyller de konstitutionella kraven på exakthet
och noggrann avgränsning. Utskottet ser närmare
på två bemyndiganden.
Enligt 122 § 6 mom. i förslaget till telemarknadslag
kan närmare bestämmelser om verkställigheten
av påföljdsavgiften utfärdas genom förordning
av statsrådet (det samma gäller 36 a § 5 mom.
i det andra lagförslaget). I förslaget föreskrivs
uttryckligen bl.a. om vilka verkningar besvär har för
verkställigheten och om fastställande av påföljdsavgift
i högsta förvaltningsdomstolen. I dessa bemyndiganden
handlar det om sådana centrala aspekter på ändringssökande
som det på grund av 21 § 2 mom. och 80 § 1 mom.
i grundlagen inte kan föreskrivas om genom förordning.
För att lagförslagen skall kunna behandlas i vanlig
lagstiftningsordning måste bemyndigandena strykas eller
preciseras i väsentlig grad. — Utskottet påpekar
att förslaget lämnar det helt oklart vad dessa
bemyndiganden över huvud taget kan betyda. Hänvisningen
i början av momentet till lagen om indrivning av skatter
och avgifter i utsökningsväg innebär
att verkställighetsaspekterna i stor utsträckning
regleras på behörigt sätt på lagnivå.
I 90 § i förslaget till telemarknadslag ingår
en allmän bestämmelse om teleföretagets
skyldighet att ha beredskap för undantagsförhållanden. Förslaget
hör ihop med 93 § om närmare bestämmelser
om beredskap (i 15 a § i det andra lagförslaget
finns en liknande bestämmelse som gäller utövare
av televisions- eller radioverksamhet). För att ett teleföretag
skall kunna fullgöra sin beredskapsskyldighet kan det enligt
motiveringen förutsättas att företaget
bygger produktionsutrymmen eller ledningscentraler. Utskottet påpekar
att någon sådan förpliktelse inte kan
utläsas ur 90 § och att det på grund
av 80 § 1 mom. i grundlagen inte är möjligt
att lagstifta om en sådan utifrån bemyndigandet
att utfärda förordningar i 93 §. Samma
anmärkning kan riktas mot beredskapsskyldigheten för
den som utövar televisions- och radioverksamhet. Utifrån
15 a § 2 mom. i det andra lagförslaget är
det inte möjligt utan ett mera direkt stöd i lagen
att föreskriva genom förordning om skyldigheter
som det enligt 80 § 1 mom. i grundlagen skall föreskrivas om
genom lag.
Kommunikationsverkets befogenheter.
Kommunikationsverkets normgivningsbefogenheter är viktiga
med tanke på 80 § 2 mom. i grundlagen. I paragrafens
sägs att också andra myndigheter än de
som avses i 1 mom. genom lag kan bemyndigas att utfärda
rättsnormer i bestämda frågor. Ett villkor
för detta är att det med hänsyn till
föremålet för regleringen finns särskilda
skäl för bemyndigandet, att regleringens betydelse
i sak inte kräver att den sker genom lag eller förordning
och att tillämpningsområdet för ett sådant bemyndigande är
exakt avgränsat.
De bestämmelser som ger Kommunikationsverket normgivningsbefogenheter är
generellt sett av sådan typ att fullmakter lämpligen
kan ges den expertmyndighet som svarar för tillsynen, eftersom
regleringen präglas av yrkesrelaterade särdrag
(GrUU 52/2001 rd, s. 4). Verkets normgivningsbefogenheter
hänför sig dessutom till rätt tekniska
frågor och harmonierar därmed med 80 § i
grundlagen (RP 1/1998 rd, s. 133/I). Utskottet
lyfter i alla fall fram 129 § 13 punkten om att föreskrifterna
kan gälla förfarande vid fel och störningar.
Enligt motiveringen kan föreskrifterna också gälla
anmälnings- och rapporteringsskyldighet vid fel och störningar.
Men på grund av 80 § 1 mom. i grundlagen kan en
sådan skyldighet inte påföras enbart
genom Kommunikationsverkets föreskrifter utan en grundläggande
bestämmelse om det måste ingå i lag.
Andra synpunkter
EG-kommissionens behörighet.
Utifrån 16 § skall Kommunikationsverket regelbundet
definiera relevanta kommunikationsmarknader. Verket skall därvid
ta hänsyn till kommissionens rekommendation. Under vissa
förutsättningar är marknadsdefinitionen
och en del andra beslut enligt 21 § förknippade
med en skyldighet att inhämta utlåtande av kommissionen
och regleringsmyndigheterna i EES-staterna. Detta europeiska konsultationssystem
som bygger på direktiv är nytt. Beslut om marknadsdefinition
och betydande marknadsinflytande får inte fattas i strid
med kommissionens beslut.
Förslaget bör bedömas med tanke på 1 § i grundlagen
som handlar om Finlands suveränitet (RP 1/1998
rd, s. 72—74). Om suveränitetsbestämmelserna
i grundlagen tolkas utifrån den utgångspunkten
i motiveringen till grundlagsreformen att Finland är medlem
av Europeiska unionen innebär det i utskottets praxis (GrUU 38/2001
rd, s. 5/I) att hänsyn måste
tas till den omständigheten att medlemskapet uttryckligen har
inneburit inskränkningar i suveräniteten inom
olika sektorer av den offentliga makten. Frågan om att
delegera nya befogenheter till unionens institutioner tangerar i
princip bestämmelserna om suveränitet i grundlagen. Å andra
sidan är det möjligt att en obetydlig utveckling
av unionens uppgifter utifrån redan existerande befogenheter
beroende på fall harmonierar med suveränitetsbestämmelserna
i grundlagen. Den behörighet som kommissionen enligt det
nya konsultationssystemet har är inte av ny typ utan närmast
sedvanliga uppgifter i anknytning till tillsynen över gemenskapsrättens
efterlevnad. Dessutom hänför sig uppgifterna till
ett mycket snävt specialområde. Det betyder att
bestämmelserna inte inverkar på behandlingsordningen
för lagförslaget.
En strukturell differentiering av funktionerna.
Med anledning av 119 § 3 mom. skall statsrådet se
till att de funktioner som dels hänför sig till regleringen
av teleföretag, dels till statsrådets ägarskap
och beslutsbefogenheter är effektivt differentierade. Det
kan ifrågasättas om det är befogat med
en bestämmelse som denna som i sig är fullt begriplig
men otillfredsställande till sin formulering. Utskottet
har den uppfattningen att det inte finns någon orsak att
genom lag påföra statsrådet så här
generella förpliktelser i frågor som är
erkänt problematiska. Det är bättre att
stryka momentet, men målet bör vara att utfärda
materiella bestämmelser om differentiering i detta sammanhang.
Ändringssökande.
På grundval av 16 § 3 mom. får ändring
i ett beslut av Kommunikationsverket om marknadsdefinition inte
sökas särskilt. Besvärsförbudet är
inte problematiskt med tanke på 21 § i grundlagen,
eftersom definitionsbeslutet ännu inte har direkta självständiga
rättsverkningar. Det kan överklagas i samband
med ett beslut om betydande marknadsinflytande enligt 17 §.
Bestämmelserna om ändringssökande
i föreslagna 127 § 1 och 3 mom. har formulerats
så att beslut i sådana tvister mellan teleföretag
som avses i 3 mom. kan överklagas antingen hos förvaltningsdomstolen
eller högsta förvaltningsdomstolen (den sista
laghänvisningen i momentet är dessutom oriktig).
En sådan valbarhet vad gäller besvärsväg är
inte lämplig med tanke på 21 § i grundlagen.