Motivering
Konventionsbestämmelserna
Behovet av riksdagens godkännande och lagstiftningsordningen
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner
den ändring i kapitel XI-1 i bilagan till 1974 års
internationella konvention om säkerheten för människoliv
till sjöss (SOLAS-konventionen) som gjordes i London den
16 maj 2008 samt del I och II i den kod som avses i ändringen
till den del de ingår i Finlands behörighet.
Enligt 94 § 1 mom. i grundlagen krävs riksdagens
godkännande för bl.a. sådana fördrag
och andra internationella förpliktelser som innehåller
bestämmelser som hör till området för
lagstiftning. De bestämmelser i konventionsbilagan och
koden som hör till området för lagstiftning
redovisas på behörigt sätt i motiven. Ändringen
i bilagan och del I och II i den kod som avses i ändringen
kräver riksdagens godkännande. Däremot
utgör del III en från de andra delarna tydligt
separerad del i både tekniskt och materiellt hänseende
och innehåller inte några bestämmelser
som kräver riksdagens godkännande. Därför
begär regeringen inte riksdagen godkännande för
den delen. Grundlagsutskottet har i liknande sammanhang ansett att
riksdagens godkännande undantagsvis kan begränsas
till att gälla endast bestämmelser om sådana åtaganden som
kräver riksdagens godkännande (GrUU 24/2004
rd och GrUU 16/2008 rd). Del
III behöver då inte heller som det påpekas
i propositionen publiceras i författningssamlingens fördragsserier
(jfr GrUU 24/2004 rd).
Åtagandebestämmelserna ingår dels
i medlemsstaterna, dels i Europeiska unionens behörighet.
Riksdagen har av hävd godkänt sådana åtaganden
bara till den del de ingår i Finlands behörighet
(jfr t.ex. GrUU 16/2004 rd och GrUU 6/2005
rd). Regeringen redogör i propositionen för
vilka bestämmelser som ingår i Finlands behörighet
på det sätt grundlagsutskottet förutsätter
(se t.ex. GrUU 6/2001 rd och GrUU
6/2005 rd). Förslaget till hur riksdagens
godkännandebeslut ska formuleras följer också det
hävdvunnen praxis (se t.ex. GrUU 19/2010
rd).
Ändringen i bilagan till SOLAS-konventionen och del
I och II i koden berör inte grundlagen på det
sätt som avses i lagens 94 § 2 mom. och 95 § 2
mom. Det betyder att beslut om att godkänna konventionen
kan fattas med enkel majoritet av de avgivna rösterna och
lagen om sättande i kraft av de bestämmelser i
konventionen som hör till området för
lagstiftning i vanlig lagstiftningsordning.
Lagförslagen
Allmänt
Enligt 1 mom. i förslaget till lag om säkerhetsutredning
av olyckor och viss andra händelser (nedan lag om säkerhetsutredning) är
syftet med säkerhetsutredningar att öka den allmänna
säkerheten, att förebygga olyckor och tillbud
och att förhindra skador till följd av olyckor.
Regleringen bottnar åtminstone delvis i en strävan
att tillgodose vissa grundläggande fri- och rättigheter,
inte minst rätten till liv och personlig säkerhet,
egendomsskyddet och den grundläggande rättigheten
till miljön. Men befogenhetsbestämmelserna begränsar
också i viss mån de grundläggande fri-
och rättigheterna, t.ex. rätten till privatliv,
hemfriden, skyddet för förtroliga meddelanden,
rörelsefriheten och egendomsskyddet. På det hela
taget är begränsningarna i lagen acceptabla med
avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna.
Trots det bör de bedömas även mot andra
kriterier för begränsningar i de grundläggande
fri- och rättigheterna (jfr GrUU 31/1998
rd).
Utskottet ansåg i samband med behandlingen av en lag
som berörde skottintermezzona i Jokela och Kauhajoki att
det var viktigt att undersöka vilka möjligheter
det fanns att utsträcka den allmänna lagen om
undersökning av olyckor till utredning av också denna
typ av händelser (GrUU 19/2008 rd).
I förslaget till lag om säkerhetsutredning finns
nu sådana bestämmelser.
Rätt att få uppgifter
En utredare har enligt 20 § 1 mom. i förslaget
till lag om säkerhetsutredning trots sekretessbestämmelserna
har rätt få i 1—5 punkten nämnda nödvändiga
uppgifter av myndigheter och andra som sköter offentliga
uppdrag.
En reglering av det här slaget måste granskas utifrån
grundlagens 10 § 1 mom. om skydd för privatlivet.
Enligt andra meningen i det momentet utfärdas närmare
bestämmelser om skydd för personuppgifter genom
lag. Grundlagen tillåter att skyddet för privatlivet
i någon mån begränsas och begränsningar
i skyddet för personuppgifter införs genom en
vanlig lag, förutsatt att lagen på behörigt
sätt tar hänsyn till de krav som vanligen hänger
samman med begränsningar i de grundläggande fri-
och rättigheterna (GrUU 23/2006 rd, GrUU
19/2008 rd).
Då rätten att få uppgifter går
före sekretessbestämmelserna har utskottet brukat
anse att det i sista hand är fråga om att den
myndighet som har rätt till uppgifter genom sina egna behov åsidosätter
de grunder och intressen som skyddas med den sekretess som gäller
myndigheten som innehar uppgifterna. Ju mer generella bestämmelserna
om rätt till information är, desto större är
risken att sådana intressen kan åsidosättas
per automatik. Ju fullständigare bestämmelserna
kopplar rätten till information till materiella villkor, desto
mer sannolikt är det att begäran om information
måste motiveras. Då kan också den som lämnar
ut informationen bedöma begäran mot de lagliga
villkoren för utlämnandet. Genom att vägra
lämna ut informationen kan den som innehar den få till
stånd en situation där en utomstående
myndighet måste pröva skyldigheten att lämna
ut information, det vill säga tolka bestämmelserna.
Denna möjlighet är viktig då det gäller
att anpassa tillgången till information och sekretessintressena
till varandra (se t.ex. GrUU 42/2010 rd och
där nämnda utlåtanden).
Utskottet har i sin bedömning av regleringen av rätten
att få och lämna ut uppgifter också fäst avseende
bl.a. vid vad och vem rätten att få uppgifter
gäller och hur rätten är kopplad till
nödvändighetskriteriet. Då har möjligheten
att få och lämna ut uppgifter kunnat vara sammankopplad
med "behövliga uppgifter" för ett visst syfte,
om lagen gett en uttömmande förteckning över
uppgiftsinnehållet. Om innehållet däremot inte
anges i form av en förteckning, ska det i lagstiftningen
ingå ett krav på att "uppgifterna är nödvändiga"
för ett visst syfte (GrUU 14/2002 rd och GrUU
19/2008 rd). Å andra sidan har utskottet
ansett att grundlagen inte tillåter en mycket vag och ospecificerad
rätt att få uppgifter, låt vara att den är
knuten till nödvändighetskriteriet (GrUU
59/2010 rd).
Bestämmelserna i 1—4 punkten i det föreslagna
20 § 1 mom. är i ljuset av utskottets praxis korrekta
(se t.ex. GrUU 19/2008 rd). Enligt 5 mom.
kan en utredare utom uppgifter enligt 1—4 punkten även
få "andra nödvändiga uppgifter". Den
allmänna bestämmelsen förefaller möjliggöra
en relativt bred och ospecificerad rätt att få information
om bl.a. sekretessbelagda personuppgifter. Men med tanke på det
breda spektret av olyckor och tillbud som utredningarna omfattar, är
det svårt att på förhand avgöra
från vilken myndighet uppgifter kan behövas och
med vilket innehåll. I lagstiftning som denna strider en till
nödvändighetskriteriet kopplad något
generös rätt att få uppgifter inte mot
grundlagen, särskilt när kretsen av dem som får
uppgifter är mycket snäv och syftet för
vilket uppgifterna ges är tämligen smalt. Men
utskottet anser trots allt att 20 § 1 mom. 5 punkten bör
preciseras antingen med exempel på tänkbart innehåll
i de avsedda uppgifterna eller så att man nämner
de omständigheter då det kan vara nödvändigt
att få sekretessbelagda uppgifter. I så fall kan
bestämmelsen också kompletteras med ett jämförande omnämnande.
Hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden
En utredare har enligt 21 § i förslaget till
lag om säkerhetsutredning rätt att av teleföretag
få identifieringsuppgifter om en anslutning som funnits
på olycksplatsen. Militära myndigheter ges samma
rätt i 3 § i lagförslag 2.
Syftet med grundlagens 10 § 2 och 3 mom. om hemligheten
i fråga om förtroliga meddelanden är
i första hand att skydda innehållet i ett meddelande
som är avsett att vara förtroligt mot utomstående.
Utskottet har i sin vedertagna praxis ansett att identifieringsuppgifterna
för meddelanden inte ingår i kärnområdet
för den grundläggande fri- och rättigheten
till sekretess i fråga om förtroliga meddelanden. Å andra
sidan ska också bestämmelser som inkräktar
på skyddet för identifieringsuppgifter uppfylla
de allmänna kriterierna för begränsning
av grundläggande fri- och rättigheter (GrUU
23/2006 rd).
I undersökningen av orsaken till olyckor och tillbud
kan det vara av avgörande betydelse att få reda
på om någon på olycksplatsen med sin
anslutning varit i kontakt med andra anslutningar. Det går
inte att få uppgifter om meddelandets innehåll
med stöd av bestämmelsen. En utredare kan få identifieringsuppgifter
endast om de är nödvändiga för
att utreda händelseförloppet eller orsaken till
eller följderna av den olycka som undersöks. Bestämmelsen
uppfyller de krav på acceptabilitet, proportionalitet,
exakthet och noga avgränsning som gäller för
inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter
och påverkar därmed inte lagstiftningsordningen.
I 5 kap. i förslaget till lag om säkerhetsundersökningar
föreskrivs det om utredning av exceptionella händelser.
Med exceptionell händelse avses sådana synnerligen
allvarliga händelser som inte är olyckor men som
har lett till döden eller har hotat eller allvarligt skadat
samhälleliga basfunktioner. En utredningskommission som
tillsatts för att utreda en sådan händelse
har enligt den föreslagna 34 § rätt att
få för utredningen nödvändiga
uppgifter om innehållet i förtroliga meddelanden
som eventuellt ingår i förundersökningsmaterialet.
Bestämmelsen motsvarar 7 § 3 mom. i lagen om undersökning
kring vissa händelser som ledde till dödsfall,
som tillkom med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 19/2008
rd), och det finns alltså ingenting att invända
mot den i konstitutionellt hänseende.
En utredare kan enligt 20 § 1 mom. 3 punkten i förslaget
få för utredningen nödvändiga
uppgifter från apparater som bl.a. har registrerat tele- och
datakommunikation. Sådana uppgifter finns enligt propositionsmotiven
(s. 69) t.ex. i upptagningar av tele- och datakommunikation mellan ett
transportmedels förare och trafikledningen. Även
om personer i och för sig också kan förmedla
förtroliga meddelanden mellan sig i den kommunikationen,
anser utskottet att det med hänsyn till verksamhetens karaktär
och medvetenheten om att meddelandena lagras trots allt inte är
fråga om en sådan handling som omfattas av det
skydd grundlagens 10 § ger förtroliga meddelanden.
Hemfrid
En utredare har enligt 22 § 2 mom. i förslaget
till lag om säkerhetsutredning rätt att få tillträde
till utrymmen som har använts för permanent boende,
om det är nödvändigt för att öka
den allmänna säkerheten eller förebygga
olyckor och tillbud eller för att erhålla upplysningar
som är nödvändiga för att förhindra
skador till följd av olyckor.
Bestämmelsen är betydelsefull med avseende på 10 § i
grundlagen. Enligt 1 mom. i den paragrafen är vars och
ens hemfrid tryggad. Med stöd av 3 mom. kan genom lag bestämmas
om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är
nödvändiga för att de grundläggande
fri- och rättigheterna ska kunna tryggas.
I samband med behandlingen av lagen om räddningsväsendet
ansåg utskottet att även om olycksundersökning
har en lösare koppling till tryggandet av grundläggande
fri- och rättigheter än andra undersökningar
i den mening som avses i grundlagens 10 § 3 mom., kan den
generellt sett anses eliminera framtida olyckshot. Utskottet ansåg
då att de föreslagna inspektions- och undersökningsbefogenheterna
inte bröt mot bestämmelserna om hemfridsskydd
(GrUU 31/1998 rd). Därför
inverkar inte heller den nu föreslagna inspektionsrätten
på lagstiftningsordningen. Observeras bör emellertid
att bestämmelsen kopplar ihop rätten att få tillträde
till utrymmen som har använts för permanent boende med
bl.a. avsikten att öka den allmänna säkerheten.
Allmän säkerhet är inte en grundläggande rättighet
och därför måste hänvisningen
strykas eller inspektionsrätten till denna del knytas till den
personliga säkerheten, som tryggas i grundlagens 7 § 1
mom.
Överföring av förvaltningsuppgifter
på andra än myndigheter
Olycksutredningscentralen kan enligt 11 § 1 mom. i
förslaget till lag om säkerhetsutredning anlita
utomstående experter vid säkerhetsutredningar.
Bestämmelserna måste bedömas mot
124 § i grundlagen. Enligt den paragrafen kan offentliga
förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter
endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs
för en ändamålsenlig skötsel av
uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande
fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller
andra krav på god förvaltning.
En av Olycksutredningscentralen förordnad utomstående
expert kan delta i utredningen i egenskap av medlem i en utredningskommission
(13 §). Dessutom kan en expert i enlighet med den föreslagna
18 § göra en preliminär utredning på olycksplatsen
redan innan beslut om att inleda en utredning har fattats. Det kan
vara lämpligt att anlita en expert för en säkerhetsutredning
inte minst när utredningen behöver inledas så snabbt
som möjligt för att generera bästa resultat
och personal från Olycksutredningscentralen inte kan fås
till platsen genast. Behörighetsvillkoren för
experterna vid Olycksutredningscentralen (11 § 2 mom.)
och deras tjänsteansvar (15 §) är reglerade
på behörigt sätt. Allmänna förvaltningslagar
tillämpas på experter med stöd av sina
bestämmelser om tillämpningsområde, myndighetsdefinition
eller krav att tillhandahålla språkliga tjänster
också utan att det nämns särskilt (se
t.ex. GrUU 42/2005 rd och GrUU
30/2010 rd). I detta avseende uppfyller bestämmelserna
kraven enligt grundlagsutskottets praxis.
Beträffande behörigheten för en expert
vid Olycksutredningscentralen som centralen skickar till olycksplatsen
för att göra en preliminär undersökning
tillämpas enligt 18 § 2 mom. i lagförslaget
bl.a. det som föreskrivs i 22 § om inspektionsrätt.
Det betyder att experten i samband med utredningen även
har rätt att på de villkor som nämns
i 22 § få tillträde till utrymmen som
har använts för permanent boende.
Bestämmelsen är relevant med avseende på 124 § i
grundlagen där det sägs att uppgifter som innebär
betydande utövning av offentlig makt får ges endast
myndigheter. Betydande utövning av makt är därmed
t.ex. på självständig prövning
baserad rätt att på ett konkret sätt
ingripa i en persons grundläggande fri- och rättigheter (RP
1/1998 rd, se även GrUU 48/2001
rd och (GrUU 30/2010 rd).Utskottet
har brukat anse att kontrollbefogenheter som gör intrång
i hemfriden innebär en rätt att befatta sig i
betydande grad med skyddet för hemfriden som är
garanterad var och en i grundlagen och att en enskild därmed
inte kan få en sådan befogenhet genom en vanlig
lag (GrUU 48/2001 rd och GrUU 30/2010
rd). Följaktligen måste 22 § 2
mom. i lagförslag 1 ändras så att endast
en myndighet har rätt att inspektera utrymmen som har använts
för permanent boende. Detta är ett villkor för
att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Däremot finns det inga hinder för att föreskriva
i lagen om rätt för en expert som står
utanför myndighetsmaskineriet att assistera vid en inspektion.
Med tanke på såväl det praktiska
utfallet som våra internationella åtaganden och
Europeiska unionens lagstiftning är det viktigt att en
olycksutredning kan inledas snabbt och att utredningsförutsättningarna är
tryggade. Dessutom är det inte fråga om en regelrätt
inspektion av en bostad, utan utredningen görs främst
för att få reda på orsaken till olyckan
bl.a. genom provtagning. I ett sammanhang som detta ser utskottet
också en sådan möjlighet att en expert
som sänts till olycksplatsen av Olycksutredningscentralen
för att säkra utredningsförutsättningarna
får rätt till tillträde till utrymmen
som använts för permanent boende på villkoren
i 22 §, även i det fall att tjänstemän
från andra myndigheter än Olycksutredningscentralen
finns på plats och utredningen sker under deras överinseende.
Utskottet anser också att experter kan ges en lagfäst
självständig rätt att i brådskande
fall inspektera utrymmen som på grund av t.ex. en allvarlig
eldsvåda eller någon annan jämförbar
olycka aldrig mer kan användas för boende. Detta
av den anledningen att ett sådant utrymme inte längre
kan anses åtnjuta ett särskilt starkt hemfridsskydd. Men
inte ens då är hemfridsskyddet automatiskt uteslutet,
understryker utskottet.
Annat
I 22 § 1 mom. ges utredaren rätt att omhänderta föremål
och utföra test med dem och lösgöra delar
från dem. Sådana åtgärder innebär
ett ingrepp i det egendomsskydd som grundlagens 15 § ger.
Från proportionalitetssynpunkt är det dock helt
korrekt att bestämmelsen begränsar rätten
till situationer där åtgärderna är
nödvändiga för utredningen och att det
i 45 § föreskrivs om full ersättning
för skador på föremålen som uppstått
under utredningen (jfr GrUU 51/2006 rd).
De föreslagna bestämmelserna är således inget
konstitutionellt problem.
Bestämmelsen om avspärrning av olycksplatsen
i det föreslagna 19 § 2 mom. begränsar
i viss mån den rörelsefrihet som tryggas i 9 § 1
mom. i grundlagen. Begränsningen är knuten till
nödvändighetskravet. I proportionalitetshänseende är
det också relevant att ett förordnande ska återkallas
genast när det inte längre är nödvändigt. Bestämmelserna är
alltså inte problematiska konstitutionellt sett.
I 12 § i förslaget till lag om säkerhetsutredning
föreskrivs det att en representant för en annan
stat kan bistå vid utredningen i det fall ett en olycka
som ska utredas av Finland har ett väsentligt intresse
för den staten. Det handlar om normalt internationellt
samarbete som utskottet i sin praxis inte sett som något
problem utan snarare som ett välkommet inslag med avseende
på suveränitetsbestämmelsen i grundlagens
1 § (se GrUU 9/2003 rd, GrUU
21/2003 rd, GrUU 56/2006 rd).