Motivering
Att godkänna och sätta i kraft tilläggsprotokollet
och återta reservationen till konventionen
Behovet av riksdagens godkännande och lagstiftningsordningen
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner
tillläggsprotokollet 2003 till Europarådets straffrättsliga
konvention mot korruption och att reservationen mot Europarådets
straffrättsliga konvention mot korruption som gäller
domsrätt vid mutbrott inom den privata sektorn återtas.
Enligt 94 § 1 mom. i grundlagen godkänner riksdagen
fördrag och andra internationella förpliktelser
som innehåller sådana bestämmelser som
hör till området för lagstiftning eller
annars har avsevärd betydelse eller som enligt grundlagen
av någon annan anledning kräver riksdagens godkännande.
Tilläggsprotokollet om korruption till Europarådets
straffrättsliga konvention (konvention om korruption) innehåller
bestämmelser som hör till området för
lagstiftning. I propositionsmotiven redogörs det sakligt
och i detalj för bestämmelserna. Tilläggsprotokollet
kräver riksdagens godkännande.
Bestämmelserna i tilläggsprotokollet berör inte
grundlagen på det sätt som avses i dess 94 § 2
mom. och 95 § 2 mom. Det betyder att beslut om
att godkänna tilläggsprotokollet kan fattas med
enkel majoritet av de avgivna rösterna och lagen om sättande
i kraft av konventionen behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Vidare föreslår regeringen att riksdagen ska godkänna
att reservationen mot artikel 17.1 b i konventionen om korruption återtas.
Det är praxis i grundlagsutskottet att utgå från
att riksdagen genom ett explicit beslut ger sitt samtycke till sådana
reservationer, uttalanden och förklaringar till fördragsbestämmelser
som påverkar innehållet i en förpliktelse
eller förpliktelsens omfattning i relation till fördraget
(se GrUU 16/2005 rd och de utlåtanden från
utskottet som där nämns). Riksdagens godkännande behövs
dessutom för att återta en reservation eller motsvarande
som riksdagen har godkänt eller enligt rådande
tolkning av grundlagen borde ha beslutat godkänna (GrUU
9/2003 rd, GrUU 61/2001 rd).
Samtidigt som riksdagen godkände konventionen om korruption
godkände den reservationerna mot artikel 12 och 17. Utskottet
ansåg då i sitt utlåtande om propositionen
att reservationerna gällde frågor som hör
till området för lagstiftning och att riksdagens
godkännande därför behövdes
för dem (GrUU 29/2001 rd). Riksdagen har med grundlagsutskottets
medverkan senare godkänt att Finland tills vidare har kvar
sina reservationer (GrUU 4/2006 rd).
Beslutet om riksdagens godkännande av den reservation
som avses i propositionen fattades då med enkel majoritet
efter utlåtande från grundlagsutskottet (GrUU
29/2001 rd). Beslut om att godkänna att reservationen återtas
fattas också med enkel majoritet.
Ändringen av strafflagen
Riksdagsledamots mutbrott
Principer för bedömningen
Europarådets grupp av länder mot korruption Greco
rekommenderade 2007 Finland att se över strafflagens bestämmelser
bl.a. om aktiv och passiv korruption av riksdagsledamöter
i överensstämmelse med artikel 4 i konventionen.
Syftet med propositionen är att genomföra Grecos rekommendation.
Regeringen föreslår ändringar i strafflagens
bestämmelser om givande av muta åt riksdagsledamot
och tagande av muta som riksdagsledamot. Vidare föreslås
nya straffbestämmelser om grova gärningsformer
av brotten.
De nuvarande strafflagsbestämmelserna om korruption
av riksdagsledamot kom till 2002, då Finland tillträdde
konventionen om korruption. I sitt utlåtande om propositionen
lyfte grundlagsutskottet fram vissa särdrag i riksdagsledamotens
uppdrag. Typiskt för uppdraget är bl.a. diskussioner
med aktörer i olika branscher och att man vid dem också försöker
påverka ledamotens uppfattningar och åtgärder.
Utskottet poängterade att man i den dagliga verksamhet
som anknyter till ledamotsuppdraget måste kunna förutse
tillräckligt noggrant om något förfarande är
straffbart eller inte. I sitt uppdrag står ledamoten också under
ständig offentlig kontroll. I ett system som bygger på personval
kan bara en antydan om brottsmisstanke mot en ledamot eller kandidat
bli avgörande för valresultatet. För valresultatet
spelar det ingen roll om misstanken leder till att åtal
väcks och straff döms ut eller om påståendet
visar sig vara grundlöst. Också därför är
det särskilt viktigt att se till att de föreslagna
bestämmelserna är exakta (GrUU 29/2001
rd).
Utskottet kritiserade de föreslagna bestämmelserna
för att lämna rum för tolkningar och kom
till att bestämmelser om korruption av riksdagsledamot
inte bör stiftas och att Finland har anledning att reservera
sig mot artikel 4 i konventionen om korruption (GrUU 29/2001
rd). Med avvikelse från utskottets ståndpunkt
stiftades bestämmelserna om korruption av riksdagsledamot
och ingen reservation gjordes mot artikel 4. Grundlagsutskottet
har i sin tidigare praxis ansett att grundlagsbestämmelserna
om en riksdagsledamots ställning kräver att ledamotens
yttrande- och handlingsfrihet säkerställs i all
verksamhet som hör till ledamotsuppdraget, men bestämmelserna
i grundlagen befriar ändå inte ledamoten från
ansvar för straffbara handlingar (se GrUB 54/1982
rd). Det ser inget hinder i grundlagen för att föreskriva
att en ledamots klandervärda handlande med tanke på ledamotsuppdraget är
straffbart, om bestämmelserna annars uppfyller de krav
som följer av grundlagen och om de inte obefogat äventyrar
ledamotens möjligheter att sköta uppdraget fritt
och ostört (GrUU 29/2001 rd).
Lagstiftaren brukar medges ganska breda kriminaliseringsmarginaler, även
om både grundlagen och Finlands bindande internationella
förpliktelser innebär vissa begränsningar
i dem. Begränsningarna i grundlagen beror huvudsakligen
på de grundläggande rättigheterna (GrUU 23/1997
rd). De bestämmelser som nu föreslås
i strafflagen måste bedömas mot kravet på exakthet
enligt den straffrättsliga legalitetsprincipen i 8 § i
grundlagen. Principen innebär att brottsrekvisitet ska
anges tillräckligt exakt i lagen för att det utifrån
bestämmelsens lydelse ska gå att sluta sig till
om en åtgärd eller försummelse är straffbar
(GrUU 22/2001 rd).
Enligt 40 kap. 4 § i strafflagen är
det straffbart att ta muta som riksdagsledamot. En riksdagsledamot
gör sig enligt förslaget skyldig till tagande
av muta om han eller hon för egen eller någon
annans räkning
- begär en gåva
eller någon annan orättmätig förmån
eller på något annat sätt tar initiativ för
att få en sådan förmån, eller
- tar emot eller godtar en gåva eller någon annan
orättmätig förmån eller godtar
ett löfte eller ett erbjudande om en sådan,
och lovar att i sitt uppdrag som riksdagsledamot på grund
av förmånen verka på ett visst sätt
eller för att ett visst syfte ska uppnås eller
som belöning för sådan verksamhet och
gärningen är ägnad att tydligt undergräva
förtroendet för en opartisk skötsel av
uppdraget som riksdagsledamot. Bestämmelsen i 16 kap. 14
a § i strafflagen om givande av muta åt
riksdagsledamot föreslås bli ändrad i överensstämmelse
med ändringarna i 40 kap. 4 §.
Utöver de föreslagna straffbestämmelserna vill
utskottet ta upp vissa punkter i motiven till bestämmelserna
till den del de är betydelsefulla med tanke på exakthetskravet.
Gåva och annan förmån
Enligt förslaget är muta en gåva
eller någon annan förmån som riksdagsledamoten
begärt eller en gåva eller någon annan
förmån än vad som kan betraktas som sedvanlig
gästfrihet som ledamoten tagit emot. I motsats till de
nuvarande bestämmelserna behöver en förmån
inte längre vara orättmätig. På den
punkten skiljer sig förslaget från konventionen
om korruption och skälen till ändringen är
nationella. "Orättmätighet" förekommer
i mutbestämmelserna om tjänstemän; enligt
motiven är meningen att undvika en situation där
samma begrepp måste tolkas på olika sätt
i bestämmelserna om riksdagsledamöter respektive
tjänstemän. Förslaget utgår
från (s. 36) att nästan vilken förmån
som helst som riksdagsledamoten tar emot utom sedvanlig gästfrihet
kan komma att bedömas som muta.
Sedvanlig gästfrihet är en bedömningsfråga. Uttrycket
används i 4 § i lagen om kandidaters valfinansiering,
där det föreskrivs om begränsningar för
finansieringen. I det sammanhanget täcker begreppet in
till exempel moderat lunchservering och obetydliga minnesgåvor
(GrUU 3/2010 rd). I propositionen anges (s. 43) fler exempel
på sedvanlig gästfrihet, bl.a. skäliga
ersättningar för rese-, inkvarterings- och måltidskostnader
för att hålla kontakt med olika intressegrupper
och delta i evenemang eller seminarier i eget land. Enligt rekvisitet
ska en gärning "vara ägnad att tydligt undergräva
förtroendet för en opartisk skötsel av
uppdraget som riksdagsledamot" och därför bör
en gåva och förmån bedömas mot
gärningen som helhet, där gåvans och
förmånens ekonomiska värde är
en faktor. Som grundlagsutskottet ser det skulle det vara bättre
i ett konstitutionellt hänseende om lagutskottet i rekvisitet
tog in begreppet "orättmätig" från bestämmelserna
i konventionen om korruption för att beskriva förmånens
karaktär. Om det utelämnas, betyder det ännu
större svårigheter med tolkningen.
Hur man ska verka i ledamotsuppdraget
I dagens läge kan en riksdagsledamot göra
sig skyldig till ett mutbrott om han eller hon lovar att i sitt
ledamotsuppdrag verka för att ett ärende som är
eller ska bli föremål för behandling
i riksdagen ska avgöras på ett visst sätt.
Nu föreslås villkoret att ledamoten ska ge ett
löfte eller verka i en konkret sak bli slopat och i stället
ska det bedömas om ledamoten i sitt uppdrag på grund av
förmånen har verkat på ett visst sätt
eller för att uppnå ett visst syfte.
Den föreslagna bestämmelsen breddar räckvidden
för straffbart beteende. Gränsen mellan straffbart
och icke-straffbart beteende fördunklas av uppfattningen
i motiven att "mottagandet av förmånen kan vara
straffbart även då den mottas i avsikt att påverka
den allmänna politiska linjen hos den riksdagsledamot som
tog emot förmånen" (s. 44). Med tanke på den
straffrättsliga legalitetsprincipen bör bestämmelsen
preciseras så att den gäller mer konkret påverkan
av en riksdagsledamots verksamhet i ledamotsuppdraget genom en gåva
eller förmån.
I 28 § 3 mom. i grundlagen föreskrivs
det närmare om påföljderna av att en
ledamot på ett väsentligt sätt och upprepat
försummar att sköta sitt uppdrag som riksdagsledamot.
Meningen är (s. 38) att begreppet uppdrag som riksdagsledamot
i straffbestämmelsen ska tolkas på samma sätt
som enligt grundlagen. I motiven inbegrips emellertid också att
delta i beslutsfattandet i riksdagsgrupperna och att påverka
andra riksdagsledamöters beslutsfattande i ledamotsuppdraget.
På den punkten kan motiven anses felaktiga med tanke på 28 § 3
mom. i grundlagen. Det är i och för sig möjligt
att begreppet ledamotsuppdrag har olika innehåll i grundlagen
och strafflagen. Det betyder att det i att verka i ledamotsuppdraget
enligt strafflagen också kan ingå att verka i
riksdagsgruppen.
Utöver gärningar täcker uttrycket
"för att i sitt uppdrag som riksdagsledamot verka" också in försummelser
(s. 37). Lagutskottet har anledning att poängtera detta,
om det inte anser det befogat att ändra den föreslagna
bestämmelsen.
Syftet med bestämmelserna om riksdagsledamöters
mutbrott är att skydda åsiktsbildningen i riksdagen
från oegentlig yttre påverkan och att trygga förtroendet
för att beslutsfattandet i riksdagen är korrekt
(s. 40). Straffbestämmelsen har med avvikelse från
nuvarande praxis formulerats som ett abstrakt farebrott. Grundlagsutskottet
kritiserade den föreslagna formuleringen för att
det i det här sammanhanget är svårt att
konkretisera det som ska skyddas (GrUU 29/2001 rd). Lagutskottet ändrade
de facto rekvisitet utifrån utlåtandet.
Enligt förslaget grundar sig straffbarheten på en
gärning som är ägnad att tydligt undergräva förtroendet
för en opartisk skötsel av uppdraget som riksdagsledamot.
I motiven (s. 19, 29 och 40) framförs sinsemellan motstridiga
råd för när bedömningen ska
anses gälla huruvida en ledamot som har tagit emot en förmån är
opartisk i sitt uppdrag eller inte eller huruvida det mer generellt
ska anses gälla en gärning som typiskt kan undergräva
förtroendet för att uppdraget sköts opartiskt.
Tolkningen försvåras av att regeringen i motiven
(40—42) lånar argumenten i den proposition som
utmynnade i den nuvarande lagstiftningen (RP 77/2001 rd).
Där görs en bedömning av hurdant förfarande
som är ägnat att undergräva förtroendet
för beslutsfattandet i riksdagen. Att de argumenten tas
fram här står i strid med att meningen enligt
det nu aktuella förslaget uttryckligen är att
inte koppla straffbarheten till beslutsfattandet i riksdagen. Lagutskottet bör
bedöma om det finns tillräckligt starka argument
för att ändra den nuvarande straffbestämmelsen
till ett abstrakt farebrott. Om det finns det, bör föremålet
och grunderna för bedömningen preciseras.
En riksdagsledamot har på grund av sitt uppdrag kontakter
inte bara med sitt eget parti utan också med olika slag
av intressegrupper och frivilligorganisationer. Ledamotsuppdragets "opartiskhet"
måste bedömas utgående från
hurdan karaktär och vilka syften ledamotens verksamhet
har och i relation till ledamotens omvärld. I ledamotsuppdraget
ingår att fatta beslut i samhälleliga värde-
och intresseladdade frågor och att verka för politiska
syften.
Den nuvarande straffbestämmelsen förutsätter
att ledamoten i sitt uppdrag på grund av en förmån
lovar verka på ett visst sätt. Regeringen föreslår
att det ska vara straffbart att verka för att ett visst
syfte uppnås. Som exempel nämns i motiven (s.
36) "att verka i enlighet med en viss politisk linje t.ex. i socialpolitiken".
Förslaget är för diffust på denna
punkt och problematiskt med tanke på den straffrättsliga
legalitetsprincipen. Utskottet föreslår att verka
"för att uppnå ett visst syfte" stryks i den föreslagna
bestämmelsen. Det anser att den föreslagna ändringen
också är onödig, eftersom den gällande
straffbestämmelsen uppfyller kraven i artikel 2 i konventionen
om korruption till denna del. För konsekvensens skull bör
motsvarande ändring göras i 16 kap. 14 a § 1
mom. i lagförslaget.
Straffbestämmelserna och kandidaters valfinansiering
Lagstiftningen om kandidaters valfinansiering totalreviderades
2009. I fjol förbättrades insynen ytterligare
samtidigt som det blev förbjudet att ta emot bidrag från
vissa håll och storleken på bidraget från
en och samma givare begränsades. Utskottet ansåg
då att bristerna i den tidigare lagstiftningen möjliggjorde
otillbörliga försök att påverka
kandidater liksom också olämpliga intressen mellan
kandidater och kampanjfinansiärer (GrUB 3/2010
rd).
Förslaget om strafflagen utgår från
att bidrag enligt lagen om kandidaters valfinansiering inte är
straffbart som riksdagsledamots mutbrott. Det är en riktig
utgångspunkt, precis som det att ett mutbrott kan riktas
mot en riksdagsledamot med bidraget till valkampanjen. Enligt 16
kap. 14 a § 2 mom. och 40 kap. 4 § 2
mom. anses valfinansiering enligt lagen om kandidaters valfinansiering
inte som givande av muta åt riksdagsledamot eller tagande
av muta som riksdagsledamot, om inte syftet med valfinansieringen är
att kringgå 1 mom.
Problemet med de föreslagna bestämmelserna är
att det utifrån dem är svårt att bedöma
när tanken är att kringgå straffbestämmelserna
om mutbrott med bidrag i form av valfinansiering. Intresseorganisationer
eller ideella föreningar ger till exempel i regel valbidrag
till en kandidat vars samhällsåsikter och politiska
mål motsvarar bidragsgivarens mål och intressen.
Utskottet konstaterade i samband med reformen av lagstiftningen
om valfinansiering att det är typiskt för kontakter
mellan kandidater och deras supportrar att man försöker
påverka kandidaternas samhällsåsikter
generellt och särskilt deras agerande om de blir valda
(GrUB 2/2009 rd). Det bör klarläggas
hur de föreslagna bestämmelserna i strafflagen
förhåller sig till bidrag enligt lagen om kandidaters
valfinansiering, till exempel genom att precisera gärningsformen
för att klart skilja åt korrekt valfinansiering
och straffbar verksamhet.
Riksdagsledamöters immunitet och väckande av åtal
Enligt 30 § 2 mom. i grundlagen får
en riksdagsledamot inte åtalas eller berövas sin
frihet för åsikter som ledamoten yttrat i riksdagen
eller för sitt beteende vid behandlingen av ett ärende,
om inte riksdagen samtyckt till åtgärden genom
ett beslut som har fattats med minst fem sjättedelar av
de avgivna rösterna. I motiven konstateras det (s. 48)
att tagande av muta som riksdagsledamot knappast någonsin
alls kommer att höra till de brott där det krävs
samtycke av riksdagen för att väcka åtal.
Det följer enligt motiven till lagstiftningsordningen av
att "tagande av muta som riksdagsledamot för att bli uppfyllt
dock inte kräver agerande i uppdraget som riksdagsledamot,
utan brottet förutsätter endast en avsikt att agera
i uppdraget som riksdagsledamot".
Syftet med 30 § 2 mom. i grundlagen är
att värna en riksdagsledamots handlingsfrihet och i det
hänseendet är tolkningen i motiven för
kategorisk. Den straffrättsliga bedömningen skulle sannolikt
gälla en bedömning i efterskott av en riksdagsledamots åtgärder
i riksdagen och deras eventuella otillbörliga kopplingar.
I så fall handlar det om fall som omfattas av 30 § 2
mom. i grundlagen.
Tagande av muta som riksdagsledamot är ett brott som
hör under allmänt åtal. Enligt 7 § 2 mom.
i lagen om allmänna åklagare ska statsåklagaren
i första hand sköta åklagaruppgifterna
i de brottmål som från samhällets synpunkt är
viktigast. I sin egenskap av högsta åklagare kan statsåklagaren
också själv ta över åklagaruppgifterna.
Tagande av muta som riksdagsledamot är till sin typ ett
sådant brott där Riksåklagarämbetet
med stöd av nämnda moment har anledning att ta över åtalsprövningen
och åtalsutförandet.
Missbruk av inflytande
Greco rekommenderar Finland att överväga att kriminalisera
missbruk av inflytande enligt konventionen om korruption och att återta
reservationen om det eller att låta bli att förnya
reservationen. Grundlagsutskottet föreslår följaktligen att
lagutskottet ska kräva skyndsam beredning av en kriminalisering
av missbruk av inflytande för att komplettera lagstiftningen
mot korruption.