Motivering
Allmänt
Lagen om ordningsbotsförfarande (66/1983) (ordningsbotslagen)
och lagen om strafforderförfarande (692/1003)
(strafforderlagen) har stiftats som en undantagslag i grundlagsordning.
I samband med grundlagsreformen gick man in för att undvika
undantagslagar (se t.ex. GrUU 1a/1998 rd och GrUU
26/2004 rd) och därmed har det i utskottets ögon
varit ett problem att lagstiftningen om alldagliga förfaranden
som ordningsbots- och strafforderförfarandena som dessutom är
centrala med tanke på den straffrättsliga dömande
makten och individens rättsskydd har byggt på undantagslagstiftning
av permanent karaktär.
Utskottet föreslog i samband med grundlagsreformen
att regeringen bör bedöma om de undantagslagar
som stiftats före den nya grundlagen är nödvändiga
och hur de förhåller sig till den och vidta behövliga åtgärder
för att harmonisera bestämmelserna med den (GrUB
10/1998 rd och GrUU 3/2005
rd). Längre fram föreslog utskottet
att statsrådet bör bedöma om lagstiftningen
om ordningsbots- och strafforderförfarande är
förenlig med grundlagen och i förekommande fall
skrida till åtgärder för att harmonisera
den med grundlagen (GrUU 46/2005 rd).
Propositionens syfte är att se över lagstiftningen
om straffrättsliga påföljder som bestäms i
summariskt förfarande utanför domstol och upphäva
ovan nämnda undantagslagar. Vidare är syftet att
i ett förfarande motsvarande det nuvarande strafforderförfarandet
delegera åklagarnas behörighet att bestämma
ordningsbot och förverkandepåföljd till övervakande
tjänstemän, alltså polismän,
tullmän och gränsbevakningsmän. Det framgår
av propositionen att fler än tre fjärdedelar av
brottmålen behandlas i strafforder- och ordningsbotsförfarande.
Utövande av den dömande makten utanför domstol
Regeringen föreslår att ordningsbot för
ordningsbotsförseelser som anges i lag ska kunna föreläggas
av en polisman, gränsbevakningsman och tullman. Också en
jakt- och fiskeövervakare ska kunna förelägga
ordningsbot för förseelse vid jakt- och fiskeövervakning.
De övervakande tjänstemännen kan utfärda
ett bötesföreläggande på högst
20 dagsböter för förseelse i anknytning
till trafik eller snatteri. Utöver de här straffen
kan en tjänsteman bestämma en förverkandepåföljd
på högst 1 000 euro. Ett villkor för att
kunna bestämma ordningsbot, bötesföreläggande
och förverkandepåföljd är att
den misstänkte och målsäganden ger sitt
samtycke. Strafföreläggande utfärdas
av allmänna åklagaren på straff- eller
bötesyrkande från den övervakande tjänstemannen.
Enligt 3 § 3 mom. i grundlagen utövas den
dömande makten av oberoende domstolar, i högsta instans
av högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen.
Den högsta domsrätten i tviste- och brottmål
utövas enligt 99 § 1 mom. i grundlagen av högsta
domstolen. Utskottet har bedömt frågan om överföring
av domsrätten utanför domstolarna i sina utlåtanden
om ordningsbotslagen (GrUU 1/1982 rd)
och strafforderlagen (GrUU 12/1993 rd).
Utskottet konstaterade i det förstnämnda utlåtandet
att det måste lagstiftas om utövande av den straffrättsliga
dömande makten utanför domstolarna och att deras
befogenheter som utövar den dömande makten och
det förfarande som ska tillämpas ska anges tillräckligt
utförligt i lag. Frågan om deras sakkunskap, tillsyn
och ansvar som utövar befogenheterna måste ordnas
på behörigt sätt och befogenheter får
bara ges personer som handlar under tjänsteansvar. En annan central
fråga är att se till den misstänktes
rättsskydd. Ur rättsskyddssynvinkel är
det viktigt att det utanför domstolarna inte bestäms
några andra påföljder än sådana
som har egendomsverkningar och att deras värde i pengar
bestäms så att alla skäligen kan betala
dem oberoende av betalningsförmåga. Påföljderna
får varken direkt eller indirekt resultera i personligt
frihetsberövande. Dessutom ska den som påförs
ett straff i ett summariskt förfarande alltid ha möjlighet
att få sin sak behandlad i en oberoende domstol. Ordningsbotslagen
stiftades emellertid i grundlagsordning, eftersom lagförslaget
inte ändrades enligt utskottets krav så att det
hade varit möjligt att söka ändring i
underrättens beslut i ett ordningsbotsärende med
hjälp av ordinarie rättsmedel (GrUU 1/1982
rd).
I det senare utlåtandet ansåg utskottet att strafforderlagen
innebär att den dömande makten i mycket stor omfattning överförs
utanför de oberoende domstolarna och att lagen därför
måste stiftas i grundlagsordning. Utskottet hänvisade
till sin tidigare praxis och konstaterade att det genom en vanlig
lag bara går att lagstifta om begränsade undantag
med ringa betydelse för utövandet av
den dömande makten. Dessutom gällde det att noga överväga
om det fanns anledning att stifta den föreslagna lagen
ens i grundlagsordning. Det väsentliga i den prövningen är bl.a.
att det föreslagna strafforderförfarandet bara
gällde mindre förseelser som trafik- och tullförseelser
(GrUU 12/1993 rd).
Befogenheter enligt ordningsbotslagen och strafforderlagen har
senare med grundlagsutskottets medverkan beviljats i vanlig lagstiftningsordning
inte bara polisen utan också gränsbevakningsväsendet,
tullen och jakt- och fiskeövervakare. Utskottet
talar trots allt för en återhållsam attityd
till en ytterligare överföring av den dömande
makten utanför domstolsväsendet (GrUU
46/2005 rd).
Några fler förseelser än de nuvarande
föreslås inte bli bestraffade med böter
eller ordningsbot i det föreslagna förfarandet.
Strafforderförfarandet har tillämpats sedan 1934
och systemet med ordningsböter sedan 1983. År 2008
bestämdes fler än 250 000 böter i strafforderförfarande
och något fler än 200 000 ordningsböter
i ordningsbotsförfarande. Nuförtiden utövas
den dömande makten i betydande grad i strafforder- och
ordningsbotsförfarande utanför domstolarna och
propositionen avser inte att rubba denna praxis.
Tack vare att förseelser kan behandlas i summariskt
förfarande kan domstolarna koncentrera sig på att
behandla allvarligare och mer komplicerade brottmål. Om
stora mängder förseelser behandlades grundligt
i domstolarna, skulle det äventyra vars och ens rätt
enligt 21 § 1 mom. i grundlagen att få sin sak
behandlad på behörigt sätt och utan ogrundat
dröjsmål vid en domstol som är behörig
enligt lag. Det väsentliga är att om den som är
misstänkt för en förseelse eller målsäganden
inte ger sitt samtycke till ett summariskt förfarande,
ska de få sin sak behandlad som ett vanligt brottmål
i domstolen.
Bara förseelser som det inte föreskrivits
ett strängare straff för än ordningsbot,
böter eller fängelse i högst sex månader
kan behandlas i det föreslagna förfarandet. Straffet är
då ordningsbot eller böter. Ordningsboten är
till sitt eurobelopp ett lindrigare förmögenhetsstraff än
böter och är enligt lag 10—115 euro beroende
på förseelsens allvarlighetsgrad. Vid ordningsbotsförseelser
handlar det om mycket småskaliga brott som det kan bestämmas
obetydliga straff och förverkandepåföljder
för (GrUU 30/1998 rd). Böter är
ett strängare förmögenhetsstraff än
ordningsbot. Det föreskrivs närmare om antalet dagsböter
och bötesbelopp i detta förfarande i 2 a
kap. i strafflagen och närmare genom förordning
av statsrådet. Dagsbotsbeloppet ska enligt kapitlets 2 § 1
mom. fastställas så att det är skäligt
i förhållande till den bötfälldes
betalningsförmåga. I linje med utskottets tidigare överväganden är
det betydelsefullt att böter eller ordningsbot som bestämts
i ett summariskt förfarande inte kan omvandlas till fängelsestraff
(GrUU 46/2005 rd).
Det föreslagna summariska förfarandet är
beroende av den misstänktes samtycke. Den misstänkte
ska erkänna handlingen, godkänna påföljden,
samtycka till att ärendet behandlas i ett summariskt förfarande
och avstå från sin rätt till muntlig
behandling. Om den misstänkte inte ger sitt samtycke eller återtar
sitt samtycke slutar behandlingen i summariskt förfarande
och ärendet går till normal straffrättslig
behandling i domstolen, med tillhörande överprövningsförfarande. Ändring
i bötesföreläggande, föreläggande av
ordningsbot för någon annan trafikförseelse än
en sådan som observerats utan att fordonet har stoppats
och strafföreläggande får sökas
genom besvär i tingsrätten. Besvärsgrunderna är fel
i förfarande eller brist, som medger talan om återbrytande
av dom, fel tillämpning av lag och avsaknad av giltigt
samtycke från den som misstänks för en
förseelse eller från målsäganden. Dessutom
finns extraordinärt ändringssökande enligt
36 § i lagförslag 1.
Utskottet anser att lagförslagen förbättrar
det nuvarande läget som i många delar är
långt ifrån tillfredsställande. Förslagen
svarar i långa stycken mot de uppfattningar som utskottet
fört fram i sitt utlåtande om ordningsbotslagen
och innebär inget konstitutionellt problem.
Den straffrättsliga legalitetsprincipen
I 8 § i grundlagen finns inbyggt ett krav på att straff
för brott ska anges i lag (RP 309/1993
rd). Grundlagsutskottet har tittat på frågan
ur denna synvinkel och fäst sig vid skrivningarna om ordningsbot
i strafflagen. Det rimmar bättre med den straffrättsliga
legalitetsprincipen att det direkt av lagen framgår att
ordningsbot kan bestämmas som straff för en förseelse
som avses i lagen än att det först i förordning
anges att ordningsbot är det konkreta straffet. För
detta talar också 80 § i grundlagen (GrUU
31/2002 rd). Enligt förslaget ska det
föreskrivas uttömmande om ordningsbotsförseelser
i lag, inte längre i förordning. Ordningsbot är
det enda straff som kan bestämmas för de här
förseelserna och det föreskrivs också för
varje enskild förseelse hur stort straffet är.
Samtycke
Bötesstraff, ordningsbot och förverkandepåföljd
kan alltså bestämmas i ett summariskt förfarande
bara om den som misstänks för förseelsen
eller målsäganden ger sitt samtycke. Ett summariskt
förfarande innebär att saken inte behandlas och
att straffet inte bestäms av en oberoende domstol.
Förslaget är betydelsefullt mot 21 § i
grundlagen, artikel 6 i Europakonventionen om skydd för
de mänskliga rättigheterna och grundläggande
friheterna och artikel 14 i den internationella konventionen om
medborgerliga och politiska rättigheter (MP-konventionen).
Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt
att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål
få sin sak behandlad av en myndighet som är behörig
enligt lag. Paragrafens 2 mom. säger att garantierna för
en rättvis rättegång, som offentlighet
vid handläggningen och rätten att bli hörd,
ska tryggas genom lag. Bestämmelsen i grundlagen hindrar
inte att man lagstiftar om mindre undantag från garantierna
för en rättvis rättegång så länge
undantagen inte rubbar rättsskyddsgarantiernas ställning
som huvudregel eller äventyrar den enskildes rätt
till en rättvis rätttegång (se RP
309/1993 rd, GrUU 35/2002 rd).
Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen om skydd för
de mänskliga rättigheterna och grundläggande
friheterna ska var och en, vid prövningen av hans civila
rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot
honom för brott, vara berättigad till en rättvis
och offentlig förhandling inom skälig tid och
inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats
enligt lag. Europadomstolen har visserligen i sin rättspraxis
godkänt till och med långtgående avvikelser från
denna huvudregel. Se Matti Pellonpää, Euroopan
ihmisoikeussopimus, Helsinki 2005, s. 364
Enligt artikel 14.1 i MP-konventionen ska en anklagad vara berättigad
till opartisk och offentlig rättegång inför
en behörig, oavhängig och opartisk domstol, som
upprättats enligt lag.
Om den misstänkte och målsäganden
samtycker till behandling i ett summariskt förfarande,
betyder det att de avstår från behandling i domstol.
Därför måste bestämmelserna
om samtycke bedömas särskilt mot svarandens rättsskyddsgarantier.
Grundlagsutskottet har ansett (GrUU 19/2000 rd, GrUU
27/1998 rd) att samtycke från en person
vars grundläggande fri- och rättigheter begränsas
i sig kan vara betydelsefullt i en konstitutionell bedömning
och att det väsentliga på denna punkt är
vad som ska anses vara ett juridiskt relevant samtycke i en viss
situation. Utskottet har å andra sidan ansett det klart
att skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna som
rättslig fråga inte alltid kan förlora
i betydelse bara för att det föreskrivs i lag
att någon åtgärd kräver samtycke
från den det gäller. Skyddet kan inte i ett hurdant ärende
som helst vara beroende av den behöriga personens samtycke. Utskottet
har krävt att en lag som ingriper i skyddet för
de grundläggande fri- och rättigheterna genom
samtycke bl.a. ska vara noggrant avgränsad och exakt, att
det finns bestämmelser om att ge och återta sitt
samtycke, att det säkerställs att samtycket är
uppriktigt och givet av fri vilja och att bestämmelserna är
nödvändiga (GrUU 19/2000 rd).
De föreslagna bestämmelserna om samtycke uppfyller
i huvudsak kraven. I samband med förfrågan om
samtycke ska den misstänkte enligt 4 § 1
mom. i lagförslag 1 informeras om vad samtycket innebär.
Motsvarande bestämmelse finns i 5 § 1 mom. om
målsägandens samtycke. Man måste fästa
särskilt avseende vid att samtycket är uppriktigt
och frivilligt och explicit när det handlar om rättsskydd
vid föreläggande av straff och avkall på rättegång.
Dessutom måste man försäkra sig om att
den som ger sitt samtycke vet och förstår vad
samtycket innebär (GrUU 31/2005 rd).
Därför bör det övervägas om
inte de föreslagna bestämmelserna behöver ändras
så att en tjänsteman bör försäkra
sig om att den misstänkte och målsäganden
förstår vad samtycket innebär innan det
ges.
I lagförslaget finns inga särskilda bestämmelser
om en minderårigs eller någon annan omyndigs samtycke.
Utskottet har tidigare ansett det betydelsefullt att samtycke till
behandling av ett brottmål i skriftligt förfarande
inte alls kan inhämtas av en svarande som varit minderårig
när handlingen begicks (GrUU 31/2005
rd). En svarande som samtyckt till skriftligt förfarande
i tingsrätten kan dömas till böter eller
fängelse i längst nio månader. De förseelser
som nu föreslås bli behandlade i ett summariskt
förfarande är lindrigare än de som behandlas
i skriftligt förfarande och straffen är också mindre.
Det är varken lämpligt eller nödvändigt
att med avvikelse från nuvarande praxis undanta minderåriga
från summariskt förfarande. En omyndigs vårdnadshavare
eller intressebevakare kan söka ändring i ett
bötes-, ordningsbots- eller strafföreläggande genom
besvär och extraordinära besvär enligt
35 och 36 § i lagförslag 1, om han eller hon anser
att den omyndige inte har gett ett giltigt samtycke.