Motivering
Allmänt
Utskottet konstaterar att ett av målen för
propositionen är att den nationella lagstiftningen och förvaltningssystemet
så effektivt som möjligt ska stödja genomförandet
av följande programperiod för Europeiska jordbruksfonden
för landsbygdsutveckling (EJFLU), dvs. programmet för
utveckling av landsbygden i Fastlandsfinland 2014-2020 till den
del det är fråga om stöd av företag
och projektverksamhet. Det är enligt utskottet mycket viktigt
att genomförandet av systemet med strukturstöd
till jordbruket kan fortsätta under gällande villkor år
2014. Detsamma gäller strukturstöden för
renhushållningen. Också stöden för
företag och projekt på landsbygden måste
tryggas.
Liksom regeringen anser utskottet att den nationella lagstiftningen
ska bidra till att å ena sidan göra användningen
av stödmedlen flexiblare och å andra sidan särskilt
styra medlen till objekt med vars hjälp det är
möjligt att dels främja etableringen av nya företag
på landsbygden, dels stärka redan verksamma företag.
Målet är att på detta sätt skapa
arbetsplatser och förhindra att arbetsplatser försvinner,
vilket höjer landsbygdens livskraft både som arbetsplats
och boningsort. Det framgår också av propositionen
att det för motsvarande åtgärder under åren
2007—2012 har beviljats företagsstöd
till ett belopp av ca 50 miljoner euro per år, och målet är
att beloppet av det företagsstöd som kan beviljas
hålls minst lika högt under åren 2014—2020.
Utskottet noterar att ett särskilt mål för
propositionen är att företagsverksamheten inom
förädling av jordbruksprodukter ska öka,
så att antalet små företag ökar.
Det är viktigt att propositionen, för att
få företagsstödsystemet att bilda en
balanserad helhet, gör det möjligt att vid behov
stödja större företag än mikroföretag,
dvs. små företag, med medel från EJFLU.
I samma riktning för också projektverksamheten,
med vars hjälp man både kan utveckla de allmänna
förutsättningarna för näringsverksamhet
och förutsättningarna för landsbygden
som boende-, livs- och verksamhetsmiljö. Då granskas
landsbygden ur ett vitt perspektiv, så att också landsbygdens
värde i form av kollektiv nyttighet och landsbygden som
en del av miljön beaktas. Det ska också vara möjligt
för aktionsgrupperna att fortsätta sitt arbete.
Utskottet anser det vara viktigt att förfarandena förenklas
så att aktionsgrupperna får koncentrera sig på sin
viktigaste uppgift, nämligen att aktivera lokalsamhället.
Det är nödvändigt att genom reformen
rent allmänt förenkla administrationen kring programmet
och stödsystemen och minska kostnaderna för denna
genom en övergång till elektronisk ärendehantering
och genom införande av förenklade förfaranden
för utbetalning av stöd. Detta minskar behovet
av personal för att verkställa stödsystemet.
Det konstateras emellertid i propositionen att man kan förvänta
sig att den elektroniska ärendehanteringen går
långsammare i början när systemet ska
läras in. Det kommer också att orsaka tilläggskostnader
att bygga upp det elektroniska ärendehanteringssystemet. Utskottet
anser att det är väsentligt både för stödtagarna
och förvaltningen av de nationella programmen att de nationella
bestämmelserna om EU-programmen förenklas och
förenhetligas. Detta gäller också EU-lagstiftningens
bestämmelser om de organ som ska finnas i medlemsstaten
och fördelningen av deras uppgifter.
I den föreslagna lagen om stödjande av landsbygden
föreskrivs det om stödjande av företag på landsbygden
och projektverksamhet på landsbygden samt stödjande
av lokala aktionsgrupper som ingår i Leader-verksamhetssättet.
Utskottet noterar att endast ett stödsystem för
företag ingår i den föreslagna lagen,
vilket är företagsstöd för landsbygden.
Stödet kan beviljas små företag och för
förädling av jordbruksprodukter dessutom medelstora
företag. De huvudsakliga åtgärder som
stöds genom företagsstöd kan vara bland
annat inledande av verksamhet och investeringar. I inledningsfasen
av företagsverksamheten kan startstöd beviljas,
men för att få stödet förutsätts
att företaget är registrerat och har en plan för
affärsverksamheten. Investeringsstöd för
anskaffning av traditionella materiella och immateriella tillgångar
kan enligt förslaget beviljas endast företag som
redan är etablerade. Målet är att utvidga
eller utveckla företagsverksamheten.
Det är enligt utskottet viktigt att jordbrukare kan
få stöd för att utvidga sin verksamhet
till att gälla även annat än jordbruk.
Andra landsbygdsföretag kan enligt förslaget beviljas
stöd, om de är mikroföretag eller små företag.
Företag som bedriver förädling och saluföring
av jordbruksprodukter kan i vissa fall beviljas stöd också om de är
större än små företag, men inte
större än ett medelstort företag. I bedömningen
av ett företags storlek följs kommissionens rekommendation
till definition av små och medelstora företag.
Utskottet noterar att stora företag inte heller under den
pågående programperioden har fått finansiering
från programmet för utveckling av landsbygden
i Fastlandsfinland. Investeringar kommer fortsättningsvis
att ha en betydande ställning som stödobjekt.
I propositionen föreslås det att projektverksamheten
stöds genom att det finns ett allmänt stöd
för utvecklingsprojekt, med vars hjälp man kan
stödja den allmänna välfärden
i ett område, invånarnas och övriga aktörers
välbefinnande, en allmän utveckling av näringsverksamheten samt
allmännyttiga investeringar. För aktionsgrupper
kan man enligt förslaget dessutom bevilja stöd
för temaprojekt. Ett temaprojekt kan utgöras av
olika separata åtgärder som lokala aktörer
genomför utifrån ett valt tema, men aktionsgruppen är
den som ansöker om stöd för projektet.
Aktionsgruppen är också den som ansvarar för
projektet i förhållande till den som beviljat
stödet. Aktionsgruppen ansvarar också för att
de som är med och genomför projektet får
betalt för de åtgärder som de utfört.
Av det som anförts ovan framgår att det föreslås
att stödförvaltningssystemet ändras till
vissa delar, så att det går att ansöka
om stöd elektroniskt. Det föreslås också att
en ansökan i pappersform i fortsättningen ska
bli anhängig när den har lämnats in till
vilken närings-, trafik- och miljöcentral som
helst, inte nödvändigtvis den behöriga
närings-, trafik- och miljöcentralen. Dessutom
ska en ansökan bli anhängig också när
den lämnas in till en aktionsgrupp. Detsamma föreslås
gälla ansökningar om utbetalning av stöd,
med undantag för aktionsgruppers ansökningar.
Utskottet konstaterar att stöd enligt förslaget antingen
kan beviljas så, att stödtagaren får
ersättning för den åtgärd som
stöds efter att stödtagaren har påvisat
den uppkomna kostnaden och uppvisat kvitton och övriga
dokument om den genomförda åtgärden,
eller också kan stödtagaren välja att
stödet betalas som en engångsersättning,
en fast stödandel eller på basis av standardkostnader.
Det räcker att stödtagaren på ett tillförlitligt
sätt visar att de åtgärder som stödet
har beviljats för också har genomförts.
Vid användning av fast stödandel ska det dock
uppvisas bokföringsverifikat över de kostnader
utifrån vilka den fasta stödandelen i fråga
om övriga kostnader beräknas.
Särskilda frågor
Att inleda åtgärder
Det framgår av 14 § i förslaget till
lag om stödjande av landsbygdens utveckling att en förutsättning
för beviljande av stöd är att den verksamhet
som stödet gäller inte har inletts innan ansökan
har blivit anhängig. I en utredning till utskottet konstateras
att begränsningen som gäller inledningen från
början har grundat sig på utkastet till den s.k.
allmänna gruppundantagsförordningen som ställde
upp anmärkningsvärt stränga villkor för
inledning. Därefter har ordalydelsen lindrats i nya utkast
och det är sannolikt att alla villkor i det ursprungliga
utkastet inte kommer att finnas med i de slutgiltiga bestämmelserna.
I en utredning till utskottet anses det sannolikt att bestämmelserna
om statsstöd inte kommer att föreskriva om ett
s.k. preliminärt beslut med stöd av vilket åtgärden
kunde inledas före det slutgiltiga beslutet. I ljuset av
de senaste utkasten ser det ut som om små och medelstora
företag kan beviljas stöd redan efter att ansökan har
blivit anhängig. Därför verkar det onödigt
att nämna preliminära beslut i den nya lagen.
Om det i alla fall föreskrivs om ett sådant i
någon form i EU:s regelverk måste bestämmelserna
om det tas in i de nationella bestämmelserna om man med
stöd av preliminära beslut vill tillåta
att verksamhet inleds i situationer där det annars krävdes
ett slutgiltigt beslut om stödansökan innan åtgärden
inleds. Utskottet anser att detta vid behov bör regleras
närmare genom förordning av statsrådet.
Utskottet kommer i sina paragrafspecifika ändringsförslag
nedan att föreslå att 14 § ändras
så att detta beaktas.
Landskapens samarbetsgrupper
Utskottet konstaterar att enligt 5 § i förslaget
till lag om förvaltning av utvecklingsprogrammen för
landsbygden svarar närings-, trafik- och miljöcentralerna
för utarbetandet av de regionala utvecklingsplanerna. Men
utskottet noterar att i lagförslagets 7 § 2 mom.
förutsätts att landsbygdsprogrammet bereds på grundval
av de regionala planerna och att vederbörande ska höras vid
beredningen. Därför bör det flexibelt
avgöras i regionerna hur landskapets samarbetsgrupp ska
medverka till samordningen av olika program och planer som genomförs
i landskapet. Också motiveringen visar att det regionala
samarbetet ska eftersträva ett så omfattande verksamhetsfält
som möjligt och att också landskapsförbundens
synpunkter bör beaktas.
Stöd för företagsamhet som bisyssla
Enligt 18 § 3 mom. i det andra lagförslaget
ska den verksamhet som stöds antingen ensam eller tillsammans
med primärproduktion eller annan företagsverksamhet
som bedrivs av sökanden ge åtminstone en företagare
eller arbetstagare som verkar inom företaget huvudsaklig
utkomst.
I en utredning till utskottet konstateras i fråga om
stödvillkoret om att sysselsätta minst en person
att när nästa periods landsbygdsprogram verkställs är
syftet i synnerhet att främja företagsamhet som
leder till att nya solida och bestående företag
startas eller att befintliga sådana företag bevaras;
deras sysselsättande effekt ska vara mer omfattande än
i fråga om enmansföretag som arbetar på deltid.
Propositionen utesluter inte stöd till ensamföretagare
om det kan leda till att personen i fråga blir sysselsatt
på heltid. I propositionen ingår också möjligheten
att inleda företagsverksamhet vid sidan av jordbruk, annan
primärproduktion eller annan företagsverksamhet
så att åtminstone en företagare eller
anställd får sin utkomst från ett sådant
företag. Däremot ansågs det inte ändamålsenligt
att som i lagförslaget bevilja stöd till en person
i avlönat arbete eller till en person vars försörjning
till stora delar baserar sig på utkomstskydd för
arbetslösa eller ett annat förmånssystem.
Härvidlag har det framställts att det på grundval
av lagstiftningen för arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde
fortfarande går att få s.k. startpeng för
att starta upp företagsamhet så att det ersätter
företagarens inledande försörjningskostnader
under den tid företagsverksamheten ännu inte räcker
för hela försörjningen.
Det framgår också av en utredning att det bland
de företag som uppfyller stödvillkoren är sådana
som bedriver verksamhet med genomslagslagskraft som prioriteras
när stöd beviljas. Det krävs alltså att
det görs ett urval bland de åtgärderna
i programmet. När urvalet görs måste bland
annat de disponibla medlen beaktas. Dessa medel förväntas
ha större effekter än hittills.
Betalningsansökan och betalning
I en utredning till utskottet understryks det att så länge
kommissionen inte har utfärdat någon förordning
på basis av EU-förordningarna, finns det inte
heller några exakta uppgifter om hur ofta en betalningsansökan
ska lämnas in. I samband med beredningen av förordningarna
har det i vissa av utkasten förutsatts att betalningsansökan ska
lämnas in en gång om året. Syftet är
hur som helst att programmet ska genomföras med framförhållning
för att det ska kunna säkerställas att alla
projekt som finansieras med medel bundna i programmet också delfinansieras
av EU. Stödmottagarna har ändå högst
fyra år på sig att genomföra projektet.
Det har därför inte ansetts vara ändamålsenligt
att hela stödbeloppet söks på en gång
först efter fyra år. Risken är då att man
tvingas betala en del av projekten med nationella medel i programmets
slutskede. Det har tydligt framgått av utredning att det är
viktigt dels med avseende på att medlen används
till fullt belopp, dels med avseende på rättidigheten att
de medel som beviljats betalas ut till relativt jämnstora
belopp och gärna som förhandsbetalningar för
att samtliga medel som Finland anvisats ska beviljas och betalas
ut.
Utskottet hänvisar också till de kostnader stödsystemet
ger upphov till för förvaltningen och konstaterar
att behandlingen av en betalningsansökan under innevarande
programperiod kostat i genomsnitt 400 euro. Även om elektronisk
behandling och förenklade kostnadsförfaranden
underlättar behandlingen av stödansökningarna, är
det inte rationellt att den nytta och de kostnadsbesparingar som
görs förvaltningsmässigt går
till spillo genom ett ökat antal ansökningar.
Andra frågor
Utskottet konstaterar att minimibeloppet för de stöd
som beviljas företag enligt gällande lagstiftning är
1 000 euro som startstöd och investeringsstöd
och 500 euro som utvecklingsstöd. Projektstödet
uppgår till minst 5 000 euro. I 22 § och 27 § 4
mom. i lagen om stödjande av landsbygdens utveckling föreslås
att närmare bestämmelser om stödens minimibelopp
får utfärdas genom förordning av statsrådet,
och i motiven nämns det att man har för avsikt
att höja minimibeloppen. Utskottet noterar att det i en
utredning har gjorts en uppskattning av de totala förvaltningskostnaderna
för de olika stödformerna. I genomsnitt ger ett
stödbeslut upphov till förvaltningskostnader på cirka
1 600 euro och kostnaderna för betalningsbeslutet för
en utbetalning till cirka 400 euro, vilket konstaterats ovan. Därefter
tillkommer kostnaderna för övervakning och kontroll.
I genomsnitt ger varje utbetalt stöd upphov till kostnader
på sammanlagt minst 2 000 euro under behandlingsprocessens
gång.
Utskottet konstaterar utifrån vad som sägs ovan
att behandlingen av ansökningar om små stödbelopp är
mera krävande än förut när resurserna
blir allt knappare. Utskottet understryker ändå att
den nytta som de små stödbeloppen bidrar med i
förhållande till kostnaderna ofta är betydande.
Förvaltningen måste utveckla sin verksamhet ytterligare.
Genom effektiv och snabb förvaltning måste största
möjlig nytta uppnås med till buds stående
medel. Det är enligt utskottet nödvändigt
att göra förvaltningsprocesserna enklare och smidigare.
För att detta ska beaktas kommer utskottet att precisera
18 § 3 mom. i den föreslagna lagen om stödjande
av landsbygdens utveckling.
Avslutningsvis
Utskottet konstaterar att det i 20 § i lagen om förvaltning
av utvecklingsprogrammen för landsbygden föreslås
att det ska gå att söka ändring i jord-
och skogsbruksministeriets beslut om godkännande av en
lokal aktionsgrupp och en innovationsgrupp för landsbygden
genom besvär direkt hos högsta förvaltningsdomstolen. Det
framgår dock inte av motiven varför det föreslås
att besvären kan riktas till högsta förvaltningsdomstolen.
I en utredning till utskottet konstateras det att det är
fråga om situationer där man genom ett enda förvaltningsbeslut
kan välja flera lokala aktionsgrupper (för närvarande
finns det 55 aktionsgrupper) eller innovationsgrupper för landsbygden
som genomför programmet och som finansieras med programmedel.
För att säkerställa att programmet genomförs
smidigt är det motiverat att ändring kan sökas
med stöd av legalitetsprincipen. Ett överklagande
av förvaltningsdomstolens beslut hos högsta förvaltningsdomstolen
skulle kräva besvärstillstånd, och även
om tillstånd beviljades skulle aktionsgrupperna inte kunna
väljas före besvären behandlats, eftersom
ministeriet måste ha medel för att finansiera
gruppernas verksamhet. Detta kan inverka på inrättandet
av grupper. På dessa grunder konstaterar utskottet att
det med hänsyn till beslutens karaktär är
motiverat att styra besvären direkt till högsta
förvaltningsdomstolen.
Utskottet konstaterar att lagförslagen innehåller
hänvisningar till EU-lagstiftning som ännu inte är
godkänd. Hänvisningarna är delvis bristfälliga
eller felaktiga. Tanken är att de kan ändras eller
preciseras under behandlingens gång. I det följande
inför utskottet tekniska ändringar till följd
av EU-lagstiftningen i den omfattning det är möjligt.
Sammantaget anser utskottet propositionen vara behövlig
och angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslaget,
men med följande ändringsförslag.