Motivering
Allmänt
Regeringens proposition gäller en ny lag enligt vilken
brottslig bakgrund hos frivilliga som arbetar med barn kan kontrolleras
med hjälp av uppgifter ur straffregistret och bötesregistret. Det
föreslås dessutom ändringar i straffregisterlagen
() och den så kallade
EU-straffregisterlagen ().
Finlands gällande lagstiftning gör det möjligt att
kontrollera den brottsliga bakgrunden hos personer som arbetar med
barn i anställnings- eller tjänsteförhållande.
Bestämmelser om detta finns i lagen om kontroll av brottslig
bakgrund hos personer som arbetar med barn (), som
trädde i kraft 2003. Det är också möjligt
att kontrollera brottslig bakgrund hos personer som arbetar med
barn med stöd av speciallagstiftning bl.a. när
det gäller studerande som under studierna praktiserar bland
barn (32 a § i lagen om yrkesutbildning, 25 b § i
yrkeshögskolelagen och 43 b § i universitetslagen).
Kontroll av brottslig bakgrund är också en förutsättning
för att bli godkänd som klassificerare av bildprogram
(13 § i lagen om bildprogram).
Den gällande lagen om kontroll av brottslig bakgrund
hos personer som arbetar med barn tillämpas i vissa situationer
också på frivilliga, men inte på ett
heltäckande sätt. I samband med att lagen stiftades
förutsatte riksdagen att regeringen utreder genom vilka
lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder övergrepp
mot barn kan förebyggas också i frivilligarbete
(RSv 61/2002 rd — RP
3/2002 rd).
I den aktuella propositionen föreslås det
att utredning av brottslig bakgrund ska omfatta också frivilligverksamheten.
Bakgrunden till propositionen är förpliktelserna
enligt Europaparlamentets och rådets direktiv om
bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell
exploatering av barn och barnpornografi. Tidsfristen för
genomförande av direktivet går ut den 18 december
2013, och man har därför gått in för
att föreslå en speciallag om kontroll av frivilligas
brottsliga bakgrund. Regeringen har stannat för en speciallag
också därför att den föreslagna
regleringen delvis avviker från lagen om kontroll av brottslig
bakgrund hos personer som arbetar med barn.
Syftet med att kontrollera den brottsliga bakgrunden är
att försöka förhindra att personer som tidigare
dömts för brott som sätter barns trygghet
på spel arbetar med barn. Enligt lagutskottet är
det mycket viktigt att utsträcka kontrollen av brottslig
bakgrund till att omfatta också frivilligverksamheten med
hänsyn till att frivillig verksamhet bland barn är
så allmänt förekommande och omfattande.
Detta ger dem som organiserar frivilligverksamhet bättre
möjlighet att bedöma en persons lämplighet
att arbeta med barn. Sammantaget anser utskottet att propositionen är
behövlig och motiverad. Den tillstyrker den med följande
motivering och kommentarer.
Frivillig kontroll av brottslig bakgrund hos frivilliga
Enligt motiven till propositionen (s. 12/II—13/I) är
syftet med propositionen att trygga barnets personliga integritet
i frivilligverksamhet och på så sätt
främja och trygga barnets uppväxt, utveckling
och välfärd. Syftet är också att
trygga barnets grundläggande fri- och rättigheter
och mänskliga rättigheter samt att skydda barnet
mot sexuella övergrepp och sexuell exploatering. Målet är
samtidigt att respektera integritetsskyddet och skyddet av personuppgifter
för dem som deltar i frivilligverksamhet. Dessutom eftersträvas
ett förfarande som är rätt avvägt
och ändamålsenligt med tanke på såväl
dem som ordnar frivilligverksamhet som Rättsskyddscentralen.
På grund av frivilligverksamhetens karaktär föreslås
det i propositionen att det ska vara frivilligt för organisatören
av sådan verksamhet att begära ett straffregisterutdrag.
Den föreslagna regleringen avviker på denna punkt
från den som gäller kontroll av brottslig bakgrund
hos personer som arbetar med barn i anställnings- eller tjänsteförhållande.
Denna kontroll är obligatorisk för arbetsgivaren
och det är straffbart att försumma den.
Kulturutskottet anser i sitt utlåtande (KuUU 25/2013
rd) att ett system baserat på frivillighet inte är
effektivt nog, utan anser att man på detta sätt
försvagar lagens genomslagskraft. Kulturutskottet har därför
föreslagit att lagutskottet ska överväga
om begäran om straffregisterutdrag borde vara obligatorisk
under de förutsättningar som avses i lagen. Inte
heller arbetslivs- och jämställdhetsutskottet
anser att det är nog med en frivillig kontroll av brottslig
bakgrund för att skydda barn, och det föreslår
att lagutskottet ytterligare ska överväga om det
borde göras obligatoriskt att begära straffregisterutdrag
i vissa situationer (AjUU 17/2013 rd).
Enligt arbets- och jämställdhetsutskottet bör
det vara obligatoriskt att kontrollera brottsbakgrunden om barnet
på grund av verksamhetens karaktär vistas särskilt
nära och länge i en vuxens sällskap.
Organisatörerna av frivilligverksamhet stöder
däremot regeringens förslag om frivillig kontroll.
Lagutskottet förstår de refererade ståndpunkterna,
men anser ändå inte att det är motiverat
att i inledningsskedet föreskriva om likadana förpliktelser
för organisatörer av frivilligverksamhet att kontrollera
brottslig bakgrund med möjliga sanktioner som i fråga
om arbetsgivare. För detta talar bl.a. det faktum att frivilligverksamhet
både till sin karaktär och sitt organisationssätt
skiljer sig från verksamhet som sköts inom ramen
för ett anställnings- och tjänsteförhållande,
och att den till största delen är oreglerad. Frivilligverksamheten är
också av central betydelse för barnens välfärd,
och därför bör den inte försvåras
i onödan. Lagutskottet förutsätter dock,
att man omedelbart efter det att lagen har trätt i kraft
börjar bevaka hur bestämmelserna om frivillig
kontroll tillämpas och fungerar och därefter bedömer
om det finns orsak att precisera dem.
Att utvidga kontrollen av brottslig bakgrund till att omfatta
också frivilligverksamhet är ytterligare ett sätt
att skydda barn från brott som sätter deras trygghet
på spel. Den förebyggande effekten av kontrollerna är ändå begränsad,
vare sig det är fråga om ett frivilligt eller
ett obligatoriskt system. Detta beror på att endast de
domar som en person ådragit sig fram till den tidpunkt då utdraget
begärs framgår av utdraget. I de situationer där
personen inte är dömd för något
brott vid denna tidpunkt, t.ex. för att brottet inte har avslöjats
eller fortfarande utreds, finns det inte någon uppgift
om det i straffregisterutdraget. Dessutom stryks uppgiften ur straffregistret
efter en viss tid. Ett prickfritt straffregister är heller
ingen garanti för att en person inte kommer att göra
sig skyldig till ett sådant brott. Det bör också noteras
att endast en liten del av de straffregisterutdrag som begärs
av Rättsregistercentralen innehåller en anteckning
om fällande dom (0,1 %).
Ett effektivt skydd av barnets integritet kräver därför
andra metoder än kontroll av brottslig bakgrund. I detta
hänseende välkomnar utskottet den föreslagna
bestämmelsen om att organisatörer av frivilliguppdrag
ska skapa de anvisningar eller förfaringssätt
för verksamheten som behövs för att minderårigas
personliga integritet ska kunna tryggas (4 § i lagförslag
1). Sådana allmänna anvisningar eller förfaranden
som tillämpas fortlöpande är effektivare än
kontroll av brottslig bakgrund hos de frivilliga. Skyldigheten gäller
bara de organisatörer av frivilligverksamhet som tänker
utnyttja möjligheten att kontrollera de frivilligas brottsliga
bakgrund. Det konstateras trots det i detaljmotiveringen till den föreslagna
paragrafen att det är klart att åtgärder för
att trygga minderårigas integritet kan vidtas även
om man inte ansöker om straffregisterutdrag. Lagutskottet
anser att det är mycket önskvärt att
en sådan organisationskultur som avses i bestämmelsen
sprids mera allmänt inom frivilligverksamheten.
Justitieministeriet och arbets- och näringsministeriet
planerar att göra en mera omfattande bedömning
av vilken utsträckning lagstiftningen om kontroll av brottslig
bakgrund behöver utvecklas i. Samtidigt ska det bl.a. bedömas
om det är motiverat och lämpligt att ta in förfarandet
för kontroll av brottslig bakgrund inom frivilligverksamheten
i den lagstiftning som gäller kontroll av brottslig bakgrund
hos anställda i anställnings- och tjänsteförhållande.
Lagutskottet anser dessutom att det är viktigt att bedöma
om någon verksamhet som inbegriper barn har lämnats
utanför bestämmelserna om kontroll av brottslig
bakgrund och som i framtiden borde tas med. Det bör också övervägas
vilka lagstiftningsåtgärder och praktiska åtgärder
som kan förhindra att personer som har dömts för
brott som sätter barns trygghet på spel arbetar
med barn. Det bör bl.a. utredas med vilka medel man kan
förbättra informationen om fällande domar till
arbetsgivare och organisatörer av frivilligverksamhet och
se till att de får den mer automatiskt. Genom bättre
information kan man skydda barnets integritet betydligt effektivare.
Villkor och förfarande
Ett brottsregisterutdrag kan begäras om alla tre villkoren
i 5 § i lagförslag 1 är uppfyllda. På så sätt
har lagstiftaren försökt avgränsa förfarandet så noggrant
som möjligt och så att det ska gälla enbart
sådana uppgifter där det är befogat att
ta reda på den frivilliges brottsliga bakgrund. Villkoren är
kopplade till huruvida uppdraget regelbundet och i väsentlig
grad består i undervisning, handledning, vård
och omsorg av eller annan samvaro med en minderårig, innebär
personlig kontakt med en minderårig och består
i att sköta uppdraget ensam eller under sådana
förhållanden där den minderåriges
personliga integritet rimligen inte kan tryggas. Utskottet anser villkoren
vara tydliga i sig, men vill också understryka vikten av
att det övervakas hur de fungerar i praktiken. Det är
väsentligt att villkoren inte upplevs vara alltför
stränga.
Organisatören av frivilligverksamheten ska ansöka
om straffregisterutdraget hos Rättsregistercentralen (7 § i
lagförslag 1). För att ett utdrag ska beviljas
krävs det att den frivillige på förhand
har gett sitt skriftliga samtycke till ansökan om utdrag
(6 § i lagförslag 1). Utdraget skickas direkt
till den organisatör av frivilligverksamhet som begärt
det. Denne betalar också den avgift som tas ut för
utdraget.
Förfarandet skiljer sig från förfarandet
för kontroll av brottslig bakgrund hos en person i anställnings-
eller tjänsteförhållande, då den som
söker anställning själv ska begära
straffregisterutdraget. Detta motiveras i propositionen med att
man önskat göra förfarandet så enkelt som
möjligt för den frivillige för att det
inte ska bli svårare att anlita frivilliga. Man anser också att
organisatören av frivilligverksamhet har bättre
förutsättningar att ansöka om straffregisterutdrag än
den frivillige själv.
Också den centralorganisation som organisatören är
underställd eller en förening som hör
till samma centralorganisation som organisatören kan ansöka
om straffregisterutdrag (8 § i lagförslag 1).
Enligt utskottet är detta ändamålsenligt med
beaktande av det mångskiftande fält som frivilligverksamheten
utgör och av att olika organisatörer kan ha olika
resurser för att ansöka om utdrag. Förslaget
gör det också möjligt att ansöka
om utdrag för flera frivilliga samtidigt, vilket underlättar
såväl organisatörernas som Rättsregistercentralens
arbete jämfört med att var och en av de frivilliga
skulle sända in en egen ansökan.
Förfarandet underlättas av att den frivillige med
stöd av 9 § i den föreslagna lagen och
den ändring som föreslås i lagen om straffregisterlagen
(7 § 3 mom. i lagförslag 2) också kan
visa upp ett befintligt straffregisterutdrag. En privatperson kan
därför visa upp ett straffregisterutdrag han eller
hon redan har, oberoende av vilket ändamål det
enligt anteckning i utdraget begärts för, om den
brottsliga bakgrunden kontrolleras för ett uppdrag som
innebär arbete med barn. Detta innebär att ett
utdrag som begärts för t.ex. ett anställningsförhållande
också kan användas för uppdrag inom frivilligverksamhet och
vice versa. Organisatören av frivilligverksamheten är
skyldig att överlämna straffregisterutdraget till
den som utdraget gäller (11 § i lagförslag
1), varefter denne kan använda samma utdrag för
frivilliguppdrag hos en annan organisatör.
Det bör också noteras att det i en ansökan
om straffregisterutdrag ska uppges vilka åtgärder organisatören
av frivilligverksamhet vidtagit för att trygga minderårigas
personliga integritet och om att de har godkänts för
tillämpning (7 § 2 mom. 4 punkten i lagförslag
1). Utskottet anser alltså att sådana säkerhetsåtgärder är
synnerligen viktiga. Det faktum att organisatörerna av frivilligverksamhet
ansöker om straffregisterutdrag gör det samtidigt
möjligt att ha tillsyn över dessa åtgärder
och att de godkänts.
Vid en samlad bedömning av det anförda anser
utskottet att det föreslagna förfarandet är ändamålsenligt
och tillräckligt smidigt. Att förfarandet godkänns
gör det samtidigt möjligt att samla erfarenheter
också i fråga om en modell som avviker från
det förfarande som tillämpas på anställnings-
och tjänsteförhållanden. Detta kan vara
bra, eftersom det förfarande som nu tillämpas
enligt uppgift på vissa håll har kritiserats som
tungrott och gammalmodigt.
Av 5 § i den föreslagna lagen framgår
det att straffregisterutdrag kan begäras då en
organisatör av frivilligverksamhet tänker tilldela
den frivillige ett uppdrag som avses i lagen. I detta avseende avviker
regleringen inte från den som gäller kontroll
av brottslig bakgrund hos personer i anställnings- eller
tjänsteförhållande, eftersom den brottsliga
bakgrunden enligt den lagen ska utredas när en person första
gången anställs i eller utnämns till
ett sådant förhållande eller första
gången tilldelas uppgifter som lagens tillämpningsområde
omfattar.
Enligt lagutskottet kan man effektivare än nu förhindra
personer som under frivilliguppdraget gör sig skyldiga
till brott från att i fortsättningen arbeta med
barn genom att den brottsliga bakgrunden kontrolleras också efter
det att en person fått ett frivilliguppdrag. Utskottet
har ändå inte för avsikt att föreslå att
en sådan ändring görs i samband med riksdagsbehandlingen
av den aktuella propositionen, men anser det vara nödvändigt
att möjligheten att kontrollera den brottsliga bakgrunden
ska bedömas både för frivilliga och anställda
i den planerade fortsatta beredningen vid justitieministeriet och
arbets- och näringsministeriet. Det är nödvändigt
att överväga en sådan ändring
av lagen som innebär att ett straffregisterutdrag kan begäras
också i andra situationer än när en frivillig
första gången anförtros ett uppdrag.
Enligt motiveringen till den föreslagna paragrafen
ska utdrag kunna begäras såväl om personer
som man för första gången tänkt
tilldela ett uppdrag som avses i lagen som om personer som har deltagit
i frivilligverksamheten tidigare och vars uppdragsbeskrivning börjar
ta sådan form att den uppfyller villkoren i lagen (s. 30/I).
Enligt utskottet ger den föreslagna paragrafen möjlighet
till kontroll av brottslig bakgrund också i de fall då en
person på nytt deltar i frivilligverksamhet efter ett längre
uppehåll, t.ex. efter flera månader, och då får
ett uppdrag som omfattar arbete med barn.
Den föreslagna lagen innehåller inte någon bestämmelse
om utdragets giltighetstid, vilket lagen om kontroll om brottslig
bakgrund hos personer som arbetar med barn gör. Enligt
den lagen får utdraget inte vara äldre än
sex månader. Lagutskottet anser inte att en sådan
bestämmelse behövs, eftersom sökanden
alltid får ett aktuellt utdrag när en organisatör
av frivilligverksamhet ansöker om utdraget hos Rättsregistercentralen.
Det behövs heller inga bestämmelser om situationer
där en frivillig själv presenterar ett straffregisterutdrag
som han eller hon redan har. Om det utdrag den frivillige har är
betydligt äldre än de sex månader som
avses i lagen om kontroll av brottslig bakgrund hos personer som
arbetar med barn bör organisatören av frivilligverksamhet
enligt utskottet begära ett utdrag hos Rättsregistercentralen.
Behovet av att reglera utdragets giltighetstid bör ytterligare
bedömas vid den planerade fortsatta beredningen vid justitieministeriet
och arbets- och näringsministeriet.
Avgift för straffregisterutdraget
Det straffregisterutdrag som begärs för en
frivillig är avgiftsbelagt. Med avgiften ska Rättsregistercentralen
täcka kostnaderna för de tilläggsresurser
som lagändringen kräver. Enligt propositionen
uppskattas det att antalet nya straffregisterutdrag kommer att bli
20 000—40 000 om året, vilket kräver
ytterligare personal motsvarande 2—5 årsverken
vid centralen.
Vid utfrågningen av de sakkunniga har det faktum att
organisatörerna av frivilligverksamhet måste betala
för registerutdragen kritiserats, men det är enligt
utskottet heller inte motiverat att de är avgiftsfria.
Att en avgift tas ut följer självkostnadsprincipen
enligt lagen om grunderna för avgifter till staten, och
avgiften per utdrag är skälig.
Också i övriga fall har straffregisterutdrag
varit avgiftsbelagda från ingången av 2012 för
alla utom studerande. Det bestämdes då att utdragen för
studerande ska vara avgiftsfria, vilket berodde på den
snabba tidsplanen för lagändringen. Lagutskottet
ansåg det då vara viktigt att reda ut om straffregisterutdrag
till studerande kan göras avgiftsbelagda (LaUB
6/2011 rd — RP 48/2011 rd).
Information och anvisningar
För att den föreslagna regleringen ska kunna
genomföras effektivt är det viktigt att organisatörerna
av frivilligverksamhet är medvetna om och känner
till innehållet i lagstiftningen och följer den.
Detta kräver tillräcklig information och utbildning.
För att informationen om lagens innehåll ska kunna
spridas också till små organisatörer är
det viktigt att de större organisatörerna utfärdar
egna anvisningar om utredningen av brottslig bakgrund.
Lagmotionen
Lagutskottet tillstyrker regeringens förslag till bestämmelser
om kontroll av brottslig bakgrund hos frivilliga som arbetar med
barn. Därför föreslår utskottet
att lagmotionen förkastas.