Motivering

Allmänt

Regeringens proposition gäller en ny lag enligt vilken brottslig bakgrund hos frivilliga som arbetar med barn kan kontrolleras med hjälp av uppgifter ur straffregistret och bötesregistret. Det föreslås dessutom ändringar i straffregisterlagen () och den så kallade EU-straffregisterlagen ().

Finlands gällande lagstiftning gör det möjligt att kontrollera den brottsliga bakgrunden hos personer som arbetar med barn i anställnings- eller tjänsteförhållande. Bestämmelser om detta finns i lagen om kontroll av brottslig bakgrund hos personer som arbetar med barn (), som trädde i kraft 2003. Det är också möjligt att kontrollera brottslig bakgrund hos personer som arbetar med barn med stöd av speciallagstiftning bl.a. när det gäller studerande som under studierna praktiserar bland barn (32 a § i lagen om yrkesutbildning, 25 b § i yrkeshögskolelagen och 43 b § i universitetslagen). Kontroll av brottslig bakgrund är också en förutsättning för att bli godkänd som klassificerare av bildprogram (13 § i lagen om bildprogram).

Den gällande lagen om kontroll av brottslig bakgrund hos personer som arbetar med barn tillämpas i vissa situationer också på frivilliga, men inte på ett heltäckande sätt. I samband med att lagen stiftades förutsatte riksdagen att regeringen utreder genom vilka lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder övergrepp mot barn kan förebyggas också i frivilligarbete (RSv 61/2002 rd — RP 3/2002 rd).

I den aktuella propositionen föreslås det att utredning av brottslig bakgrund ska omfatta också frivilligverksamheten. Bakgrunden till propositionen är förpliktelserna enligt Europaparlamentets och rådets direktiv om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi. Tidsfristen för genomförande av direktivet går ut den 18 december 2013, och man har därför gått in för att föreslå en speciallag om kontroll av frivilligas brottsliga bakgrund. Regeringen har stannat för en speciallag också därför att den föreslagna regleringen delvis avviker från lagen om kontroll av brottslig bakgrund hos personer som arbetar med barn.

Syftet med att kontrollera den brottsliga bakgrunden är att försöka förhindra att personer som tidigare dömts för brott som sätter barns trygghet på spel arbetar med barn. Enligt lagutskottet är det mycket viktigt att utsträcka kontrollen av brottslig bakgrund till att omfatta också frivilligverksamheten med hänsyn till att frivillig verksamhet bland barn är så allmänt förekommande och omfattande. Detta ger dem som organiserar frivilligverksamhet bättre möjlighet att bedöma en persons lämplighet att arbeta med barn. Sammantaget anser utskottet att propositionen är behövlig och motiverad. Den tillstyrker den med följande motivering och kommentarer.

Frivillig kontroll av brottslig bakgrund hos frivilliga

Enligt motiven till propositionen (s. 12/II—13/I) är syftet med propositionen att trygga barnets personliga integritet i frivilligverksamhet och på så sätt främja och trygga barnets uppväxt, utveckling och välfärd. Syftet är också att trygga barnets grundläggande fri- och rättigheter och mänskliga rättigheter samt att skydda barnet mot sexuella övergrepp och sexuell exploatering. Målet är samtidigt att respektera integritetsskyddet och skyddet av personuppgifter för dem som deltar i frivilligverksamhet. Dessutom eftersträvas ett förfarande som är rätt avvägt och ändamålsenligt med tanke på såväl dem som ordnar frivilligverksamhet som Rättsskyddscentralen.

På grund av frivilligverksamhetens karaktär föreslås det i propositionen att det ska vara frivilligt för organisatören av sådan verksamhet att begära ett straffregisterutdrag. Den föreslagna regleringen avviker på denna punkt från den som gäller kontroll av brottslig bakgrund hos personer som arbetar med barn i anställnings- eller tjänsteförhållande. Denna kontroll är obligatorisk för arbetsgivaren och det är straffbart att försumma den.

Kulturutskottet anser i sitt utlåtande (KuUU 25/2013 rd) att ett system baserat på frivillighet inte är effektivt nog, utan anser att man på detta sätt försvagar lagens genomslagskraft. Kulturutskottet har därför föreslagit att lagutskottet ska överväga om begäran om straffregisterutdrag borde vara obligatorisk under de förutsättningar som avses i lagen. Inte heller arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser att det är nog med en frivillig kontroll av brottslig bakgrund för att skydda barn, och det föreslår att lagutskottet ytterligare ska överväga om det borde göras obligatoriskt att begära straffregisterutdrag i vissa situationer (AjUU 17/2013 rd). Enligt arbets- och jämställdhetsutskottet bör det vara obligatoriskt att kontrollera brottsbakgrunden om barnet på grund av verksamhetens karaktär vistas särskilt nära och länge i en vuxens sällskap. Organisatörerna av frivilligverksamhet stöder däremot regeringens förslag om frivillig kontroll.

Lagutskottet förstår de refererade ståndpunkterna, men anser ändå inte att det är motiverat att i inledningsskedet föreskriva om likadana förpliktelser för organisatörer av frivilligverksamhet att kontrollera brottslig bakgrund med möjliga sanktioner som i fråga om arbetsgivare. För detta talar bl.a. det faktum att frivilligverksamhet både till sin karaktär och sitt organisationssätt skiljer sig från verksamhet som sköts inom ramen för ett anställnings- och tjänsteförhållande, och att den till största delen är oreglerad. Frivilligverksamheten är också av central betydelse för barnens välfärd, och därför bör den inte försvåras i onödan. Lagutskottet förutsätter dock, att man omedelbart efter det att lagen har trätt i kraft börjar bevaka hur bestämmelserna om frivillig kontroll tillämpas och fungerar och därefter bedömer om det finns orsak att precisera dem.

Att utvidga kontrollen av brottslig bakgrund till att omfatta också frivilligverksamhet är ytterligare ett sätt att skydda barn från brott som sätter deras trygghet på spel. Den förebyggande effekten av kontrollerna är ändå begränsad, vare sig det är fråga om ett frivilligt eller ett obligatoriskt system. Detta beror på att endast de domar som en person ådragit sig fram till den tidpunkt då utdraget begärs framgår av utdraget. I de situationer där personen inte är dömd för något brott vid denna tidpunkt, t.ex. för att brottet inte har avslöjats eller fortfarande utreds, finns det inte någon uppgift om det i straffregisterutdraget. Dessutom stryks uppgiften ur straffregistret efter en viss tid. Ett prickfritt straffregister är heller ingen garanti för att en person inte kommer att göra sig skyldig till ett sådant brott. Det bör också noteras att endast en liten del av de straffregisterutdrag som begärs av Rättsregistercentralen innehåller en anteckning om fällande dom (0,1 %).

Ett effektivt skydd av barnets integritet kräver därför andra metoder än kontroll av brottslig bakgrund. I detta hänseende välkomnar utskottet den föreslagna bestämmelsen om att organisatörer av frivilliguppdrag ska skapa de anvisningar eller förfaringssätt för verksamheten som behövs för att minderårigas personliga integritet ska kunna tryggas (4 § i lagförslag 1). Sådana allmänna anvisningar eller förfaranden som tillämpas fortlöpande är effektivare än kontroll av brottslig bakgrund hos de frivilliga. Skyldigheten gäller bara de organisatörer av frivilligverksamhet som tänker utnyttja möjligheten att kontrollera de frivilligas brottsliga bakgrund. Det konstateras trots det i detaljmotiveringen till den föreslagna paragrafen att det är klart att åtgärder för att trygga minderårigas integritet kan vidtas även om man inte ansöker om straffregisterutdrag. Lagutskottet anser att det är mycket önskvärt att en sådan organisationskultur som avses i bestämmelsen sprids mera allmänt inom frivilligverksamheten.

Justitieministeriet och arbets- och näringsministeriet planerar att göra en mera omfattande bedömning av vilken utsträckning lagstiftningen om kontroll av brottslig bakgrund behöver utvecklas i. Samtidigt ska det bl.a. bedömas om det är motiverat och lämpligt att ta in förfarandet för kontroll av brottslig bakgrund inom frivilligverksamheten i den lagstiftning som gäller kontroll av brottslig bakgrund hos anställda i anställnings- och tjänsteförhållande. Lagutskottet anser dessutom att det är viktigt att bedöma om någon verksamhet som inbegriper barn har lämnats utanför bestämmelserna om kontroll av brottslig bakgrund och som i framtiden borde tas med. Det bör också övervägas vilka lagstiftningsåtgärder och praktiska åtgärder som kan förhindra att personer som har dömts för brott som sätter barns trygghet på spel arbetar med barn. Det bör bl.a. utredas med vilka medel man kan förbättra informationen om fällande domar till arbetsgivare och organisatörer av frivilligverksamhet och se till att de får den mer automatiskt. Genom bättre information kan man skydda barnets integritet betydligt effektivare.

Villkor och förfarande

Ett brottsregisterutdrag kan begäras om alla tre villkoren i 5 § i lagförslag 1 är uppfyllda. På så sätt har lagstiftaren försökt avgränsa förfarandet så noggrant som möjligt och så att det ska gälla enbart sådana uppgifter där det är befogat att ta reda på den frivilliges brottsliga bakgrund. Villkoren är kopplade till huruvida uppdraget regelbundet och i väsentlig grad består i undervisning, handledning, vård och omsorg av eller annan samvaro med en minderårig, innebär personlig kontakt med en minderårig och består i att sköta uppdraget ensam eller under sådana förhållanden där den minderåriges personliga integritet rimligen inte kan tryggas. Utskottet anser villkoren vara tydliga i sig, men vill också understryka vikten av att det övervakas hur de fungerar i praktiken. Det är väsentligt att villkoren inte upplevs vara alltför stränga.

Organisatören av frivilligverksamheten ska ansöka om straffregisterutdraget hos Rättsregistercentralen (7 § i lagförslag 1). För att ett utdrag ska beviljas krävs det att den frivillige på förhand har gett sitt skriftliga samtycke till ansökan om utdrag (6 § i lagförslag 1). Utdraget skickas direkt till den organisatör av frivilligverksamhet som begärt det. Denne betalar också den avgift som tas ut för utdraget.

Förfarandet skiljer sig från förfarandet för kontroll av brottslig bakgrund hos en person i anställnings- eller tjänsteförhållande, då den som söker anställning själv ska begära straffregisterutdraget. Detta motiveras i propositionen med att man önskat göra förfarandet så enkelt som möjligt för den frivillige för att det inte ska bli svårare att anlita frivilliga. Man anser också att organisatören av frivilligverksamhet har bättre förutsättningar att ansöka om straffregisterutdrag än den frivillige själv.

Också den centralorganisation som organisatören är underställd eller en förening som hör till samma centralorganisation som organisatören kan ansöka om straffregisterutdrag (8 § i lagförslag 1). Enligt utskottet är detta ändamålsenligt med beaktande av det mångskiftande fält som frivilligverksamheten utgör och av att olika organisatörer kan ha olika resurser för att ansöka om utdrag. Förslaget gör det också möjligt att ansöka om utdrag för flera frivilliga samtidigt, vilket underlättar såväl organisatörernas som Rättsregistercentralens arbete jämfört med att var och en av de frivilliga skulle sända in en egen ansökan.

Förfarandet underlättas av att den frivillige med stöd av 9 § i den föreslagna lagen och den ändring som föreslås i lagen om straffregisterlagen (7 § 3 mom. i lagförslag 2) också kan visa upp ett befintligt straffregisterutdrag. En privatperson kan därför visa upp ett straffregisterutdrag han eller hon redan har, oberoende av vilket ändamål det enligt anteckning i utdraget begärts för, om den brottsliga bakgrunden kontrolleras för ett uppdrag som innebär arbete med barn. Detta innebär att ett utdrag som begärts för t.ex. ett anställningsförhållande också kan användas för uppdrag inom frivilligverksamhet och vice versa. Organisatören av frivilligverksamheten är skyldig att överlämna straffregisterutdraget till den som utdraget gäller (11 § i lagförslag 1), varefter denne kan använda samma utdrag för frivilliguppdrag hos en annan organisatör.

Det bör också noteras att det i en ansökan om straffregisterutdrag ska uppges vilka åtgärder organisatören av frivilligverksamhet vidtagit för att trygga minderårigas personliga integritet och om att de har godkänts för tillämpning (7 § 2 mom. 4 punkten i lagförslag 1). Utskottet anser alltså att sådana säkerhetsåtgärder är synnerligen viktiga. Det faktum att organisatörerna av frivilligverksamhet ansöker om straffregisterutdrag gör det samtidigt möjligt att ha tillsyn över dessa åtgärder och att de godkänts.

Vid en samlad bedömning av det anförda anser utskottet att det föreslagna förfarandet är ändamålsenligt och tillräckligt smidigt. Att förfarandet godkänns gör det samtidigt möjligt att samla erfarenheter också i fråga om en modell som avviker från det förfarande som tillämpas på anställnings- och tjänsteförhållanden. Detta kan vara bra, eftersom det förfarande som nu tillämpas enligt uppgift på vissa håll har kritiserats som tungrott och gammalmodigt.

Av 5 § i den föreslagna lagen framgår det att straffregisterutdrag kan begäras då en organisatör av frivilligverksamhet tänker tilldela den frivillige ett uppdrag som avses i lagen. I detta avseende avviker regleringen inte från den som gäller kontroll av brottslig bakgrund hos personer i anställnings- eller tjänsteförhållande, eftersom den brottsliga bakgrunden enligt den lagen ska utredas när en person första gången anställs i eller utnämns till ett sådant förhållande eller första gången tilldelas uppgifter som lagens tillämpningsområde omfattar.

Enligt lagutskottet kan man effektivare än nu förhindra personer som under frivilliguppdraget gör sig skyldiga till brott från att i fortsättningen arbeta med barn genom att den brottsliga bakgrunden kontrolleras också efter det att en person fått ett frivilliguppdrag. Utskottet har ändå inte för avsikt att föreslå att en sådan ändring görs i samband med riksdagsbehandlingen av den aktuella propositionen, men anser det vara nödvändigt att möjligheten att kontrollera den brottsliga bakgrunden ska bedömas både för frivilliga och anställda i den planerade fortsatta beredningen vid justitieministeriet och arbets- och näringsministeriet. Det är nödvändigt att överväga en sådan ändring av lagen som innebär att ett straffregisterutdrag kan begäras också i andra situationer än när en frivillig första gången anförtros ett uppdrag.

Enligt motiveringen till den föreslagna paragrafen ska utdrag kunna begäras såväl om personer som man för första gången tänkt tilldela ett uppdrag som avses i lagen som om personer som har deltagit i frivilligverksamheten tidigare och vars uppdragsbeskrivning börjar ta sådan form att den uppfyller villkoren i lagen (s. 30/I). Enligt utskottet ger den föreslagna paragrafen möjlighet till kontroll av brottslig bakgrund också i de fall då en person på nytt deltar i frivilligverksamhet efter ett längre uppehåll, t.ex. efter flera månader, och då får ett uppdrag som omfattar arbete med barn.

Den föreslagna lagen innehåller inte någon bestämmelse om utdragets giltighetstid, vilket lagen om kontroll om brottslig bakgrund hos personer som arbetar med barn gör. Enligt den lagen får utdraget inte vara äldre än sex månader. Lagutskottet anser inte att en sådan bestämmelse behövs, eftersom sökanden alltid får ett aktuellt utdrag när en organisatör av frivilligverksamhet ansöker om utdraget hos Rättsregistercentralen. Det behövs heller inga bestämmelser om situationer där en frivillig själv presenterar ett straffregisterutdrag som han eller hon redan har. Om det utdrag den frivillige har är betydligt äldre än de sex månader som avses i lagen om kontroll av brottslig bakgrund hos personer som arbetar med barn bör organisatören av frivilligverksamhet enligt utskottet begära ett utdrag hos Rättsregistercentralen. Behovet av att reglera utdragets giltighetstid bör ytterligare bedömas vid den planerade fortsatta beredningen vid justitieministeriet och arbets- och näringsministeriet.

Avgift för straffregisterutdraget

Det straffregisterutdrag som begärs för en frivillig är avgiftsbelagt. Med avgiften ska Rättsregistercentralen täcka kostnaderna för de tilläggsresurser som lagändringen kräver. Enligt propositionen uppskattas det att antalet nya straffregisterutdrag kommer att bli 20 000—40 000 om året, vilket kräver ytterligare personal motsvarande 2—5 årsverken vid centralen.

Vid utfrågningen av de sakkunniga har det faktum att organisatörerna av frivilligverksamhet måste betala för registerutdragen kritiserats, men det är enligt utskottet heller inte motiverat att de är avgiftsfria. Att en avgift tas ut följer självkostnadsprincipen enligt lagen om grunderna för avgifter till staten, och avgiften per utdrag är skälig.

Också i övriga fall har straffregisterutdrag varit avgiftsbelagda från ingången av 2012 för alla utom studerande. Det bestämdes då att utdragen för studerande ska vara avgiftsfria, vilket berodde på den snabba tidsplanen för lagändringen. Lagutskottet ansåg det då vara viktigt att reda ut om straffregisterutdrag till studerande kan göras avgiftsbelagda (LaUB 6/2011 rd — RP 48/2011 rd).

Information och anvisningar

För att den föreslagna regleringen ska kunna genomföras effektivt är det viktigt att organisatörerna av frivilligverksamhet är medvetna om och känner till innehållet i lagstiftningen och följer den. Detta kräver tillräcklig information och utbildning. För att informationen om lagens innehåll ska kunna spridas också till små organisatörer är det viktigt att de större organisatörerna utfärdar egna anvisningar om utredningen av brottslig bakgrund.

Lagmotionen

Lagutskottet tillstyrker regeringens förslag till bestämmelser om kontroll av brottslig bakgrund hos frivilliga som arbetar med barn. Därför föreslår utskottet att lagmotionen förkastas.