Detaljmotivering

188 §. Sökande av ändring i beslut om godkännande av planer och byggnadsordningar.

  Enligt det nya 5 mom. som föreslås i lagens 188 § får i förvaltningsdomstolens beslut om godkännande av en detaljplan inte sökas ändring genom besvär till den del ärendet har avgjorts i en lagakraftvunnen generalplan med rättsverkningar. Begränsningen gäller likväl inte stranddetaljplaner.

I propositionen framhålls det att i fråga om generalplaner och detaljplaner avgörs nivån för hur exakta de ska vara med beaktande av olika omständigheter. Till exempel får en detaljplan som utarbetats för ett område som blivit avsatt som bostadsområde i generalplanen inte överklagas på grund av att området planläggs för boende. Däremot kan överklaganden avse omständigheter som effektiviteten i bostadsbyggandet, byggnadernas exakta placering eller de närmaste parkernas placering, dvs. omständigheter som inte är slutgiltigt avgjorda i generalplanen.

Utskottet anser att paragraftextens hänvisning till att "ärendet har avgjorts" är diffus och kan leda till en extensiv tolkning av bestämmelsen. Detta är emellertid inte avsikten, eftersom det i propositionens detaljmotivering understryks att bestämmelsens tillämpningsområde inte kan vara särskilt stort, på grund av att uppgifterna varierar på de olika plannivåerna. Också grundlagsutskottet har i sitt utlåtande uppmärksammat att uttrycket är så inexakt att det kan leda till tolkningstvister och anser därför att uttrycket bör preciseras.

Miljöutskottet föreslår att ordalydelsen ändras men anser att bestämmelsen som förbjuder s.k. dubbla besvär i och för sig är motiverad. Begränsningen innehåller det viktiga budskapet att om en viss fråga har avgjorts genom en plan som redan har fått rättsverkningar, ska ärendet inte ytterligare ifrågasättas på en annan planenivå eller i samband med ett annat tillståndsärende. På detta sätt stärker bestämmelsen tilltron till avgörandenas varaktighet.

Utskottet föreslår att den föreslagna paragrafen godkänns med den ändringen att formuleringen "ärendet har avgjorts" ändras till "områdets huvudsakliga markanvändning har avgjorts". Utskottet framhåller vikten av att markanvändningsfrågor på de olika planenivåerna inte avgörs med samma exakthet som bygglov samt att tillämpningsområdet för begränsningen tolkas snävt. En i en generalplan angiven reservering för ett bostadsområde är t.ex. inte avgörande för placeringen av gator, parker och närservice inom området. Dessa frågor avgörs först i samband med att detaljplanen utarbetas. Generalplanen är emellertid avgörande för områdets huvudsakliga användningsändamål.

Enligt markanvändnings- och bygglagens 35 § är syftet med generalplanen är att i allmänna drag styra samhällsstrukturen och markanvändningen i kommunen eller en del av den samt att samordna funktionerna. Enligt lagens 42 § ska generalplanen tjäna till ledning när detaljplanen utarbetas. De kommunala och statliga myndigheterna ska se till att åtgärderna inte försvårar genomförandet av generalplanen. Enligt lagens 50 § ska en detaljplan utarbetas för den detaljerade regleringen av områdesanvändningen och för byggande och utvecklande av områden. Om en detaljplan utarbetas för ett område som inte har någon generalplan med rättsverkningar, ska detaljplanen i tillämpliga delar utarbetas med beaktande också av de krav som ställs på generalplanens innehåll.

Utskottet konstaterar i detta sammanhang att de generalplaner som godkänts i enlighet med den gällande markanvändnings- och bygglagen i regel har fått rättsverkningar. Enligt byggnadslagen som gällde före markanvändnings- och bygglagen godkändes en hel del generalplaner i första instans. I rättsligt hänseende styrde dessa inte detaljplanläggningen och de hade sålunda inga rättsverkningar. Utskottet understryker att också generalplaner som inte har några rättsverkningar är betydelsefulla såsom av fullmäktige godkända riktlinjer för markanvändningen. Detaljplaner som upprättas för sådana områden ska uppfylla också de innehållsmässiga krav som nämns i markanvändnings- och bygglagens 39 §, inklusive kraven att miljöolägenheterna ska minskas och att det ska finnas tillräckligt med områden som lämpar sig för rekreation. Även om besvär över en detaljplan inte rättsligt sett kan anföras på den grunden att detaljplanen strider mot generalplanen, kan en detaljplan ifrågasättas på grund av att den inte uppfyller de innehållskrav som nämns i lagens 39 §. Sådana generalplaner utan rättsverkningar har enligt den föreslagna bestämmelsen ingen begränsande effekt när det gäller besvärsgrunderna.

Inskränkningen i besvärsgrunderna avser enligt propositionen också gällande generalplaner med rättsverkningar. Utskottet anser detta vara motiverat eftersom bestämmelsen i praktiken förlorar sin betydelse om den gäller endast generalplaner som godkänns efter att lagen trätt i kraft. Att tillämpningen av bestämmelsen utsträcks också till gällande generalplaner äventyrar inte rättssäkerheten, eftersom innehållet i en detaljplan i alla avseenden och på alla grunder kan överklagas till förvaltningsdomstolen och inskränkningen gäller endast rätten att anföra fortsatta besvär.

När det gäller förhållandet mellan en generalplan och en detaljplan är tolkningen av huruvida "ärendet har avgjorts" redan i generalplanen svårare än frågan om förhållandet mellan detaljplanen och ett bygglov, även om noggrannhetsnivån är ungefär densamma. Utskottet anser att det av denna anledning inte finns något behov att på motsvarande sätt precisera lagförslagets 190 § 4 mom. om förhållandet mellan detaljplaner och bygglov. Enligt den föreslagna paragrafens 4 mom. får i förvaltningsdomstolens beslut som gäller bygglov eller gatuplan inte sökas ändring genom besvär till den del ärendet har avgjorts i en lagakraftvunnen detaljplan.

Enligt lagförslagets 190 § 3 mom. får i ärenden som gäller bygglov, åtgärdstillstånd eller gatuplaner sökas ändring genom besvär i förvaltningsdomstolens beslut genom vilka de myndighetsbeslut som besvären gäller inte har blivit ändrade, endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att systemet med besvärstillstånd inte strider mot grundlagen men att det har en rätt snäv räckvidd vad ärendekategorin beträffar, och att dess effekter på rättssäkerheten och snabbheten med vilken ärendena behandlas sålunda kan bli små. Utskottet konstaterar att systemet med besvärstillstånd gäller cirka hundra ärenden årligen. Eftersom också besvärstillståndsärenden måste beredas, föredras och avgöras vid sammanträde kommer arbetsmängden inte att minska märkbart, även om ärendena kan behandlas i en lättare sammansättning. Utskottet anser ändå att systemet med besvärstillstånd är en godtagbar del av helheten och hänvisar här till de synpunkter som det anför i allmänna motiveringen.

191 §. Besvärsrätt i fråga om beslut som gäller godkännande av planer och byggnadsordningar.

I lagförslagets 191 § 3 mom. föreskrivs med avvikelse från kommunallagens 92 § att i fråga om sådana ändringar i andra detaljplaner än stranddetaljplaner som är ringa till sina verkningar har de besvärsrätt vilkas rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av ett beslut. Detta innebär att en kommunmedlem förlorar sin besvärsrätt enligt kommunallagens 92 §, men av större betydelse är den omständigheten att parternas besvärsrätt inte berörs av bestämmelsen.

I samband med att utskottet hört sakkunniga har det framgått att begreppet "detaljplaner som är ringa till sina verkningar" är så tolkbart att målsättningen att förkorta behandlingstiderna för besvär inte främjas genom att det tas in i lagen — snarare tvärtom. Också grundlagsutskottet framhåller i sitt utlåtande att det är skäl att precisera uttrycket "som är ringa till sina verkningar".

Utskottet föreslår att uttrycket "planeändringar som är ringa till sina verkningar" preciseras så att i paragrafen beskrivs framförallt sådana ändringar som inte kan anses vara obetydliga. Utskottet anser att bestämmelsen i och för sig är nödvändig, eftersom kommunerna gör relativt många småskaliga planeändringar. Dessa berör närmast personer som bor, äger mark eller idkar näring i samma kvarter, eller motsvarande personer i det närmaste grannskapet. När det gäller planeändringar av detta slag är det med tanke på rättssäkerheten inte nödvändigt att hålla kvar den på medlemskap i en kommun baserade omfattande besvärsrätten, utan denna rätt kan på samma sätt som i bygglovsärenden förbehållas dem som berörs av en förmån, rättighet eller skyldighet. I normalfall kan planebesvär kategoriseras som s.k. kommunalbesvär, vilket innebär att besvärsrätt utöver vissa i lag nämnda myndigheter och sammanslutningar tillkommer alla i kommunen bosatta kommunmedlemmar, personer som äger mark i kommunen samt föreningar som är registrerade i kommunen. Utskottet konstaterar att övriga myndigheter samt regionala och lokala sammanslutningar får behålla sin besvärsrätt inom sina respektive verksamhetsområden och distrikt.

Utskottet föreslår en sådan avgränsning att en planeändring inte ska anses vara ringa till sina verkningar om den innebär att ett byggnadskvarters eller ett annat områdes huvudsakliga användningsändamål ändras, att parker eller andra för rekreation avsatta områden minskas, att byggrätten eller den högsta tillåtna byggnadshöjden ökas på ett sätt som påverkar den omgivande miljön, att värden i den byggda miljön eller naturmiljön försämras eller planen ändras på något annat jämförbart sätt.

Preciseringen är nödvändig för att förtydliga bestämmelsen så att oklarheter vad gäller dess tolkning inte i strid med bestämmelsens syfte leder till längre behandlingstider. Syftet med ändringen är att förtydliga begreppet "ringa till sina verkningar" genom att avgränsa det till smärre lokala verkningar som inte har någon regional eller materiell betydelse. Som exempel kan nämnas ombyggnad av vindsutrymmen till bostäder, smärre ändringar av antal våningar eller våningsytor, smärre justeringar av gränserna för gatuområden, delning eller sammanslagning av tomter, smärre ändringar av byggarealer samt smärre ändringar av detaljplanebestämmelser. Ändringar som är ringa till sina verkningar är dessutom sådana ändringar av en tomts eller ett kvarters användningsändamål som inte ändrar det huvudsakliga användningsändamålet. Som exempel kan nämnas tillstånd att i mindre utsträckning tillåta affärs-, arbets- eller servicelokaler på en bostadstomt, så att tomten också efter ändringen huvudsakligen används för bostadsändamål.

I kommunerna görs rätt många detaljplaneändringar av detta slag. Med tanke på öppenheten, varaktigheten och rättssäkerheten är det mera rationellt att göra sådana smärre ändringar genom detaljplanen än genom ett undantagsförfarande. Eftersom rätten att anföra besvär över detaljplaneändringar av detta slag anpassas till ärendets betydelse, är bestämmelsen ägnad att öka användningen av detaljplanen i stället för undantagsförfarandet.