Allmän motivering
Förbättrade förutsättningar
för bostadsproduktion
Med hänvisning till propositionen och övrig
utredning finner utskottet förslaget nödvändigt och ändamålsenligt.
Utskottet tillstyrker lagförslaget med följande
anmärkningar och ändringsförslag.
Syftet med propositionen är att förbättra
förutsättningarna för bostadsproduktion
genom att göra planläggningsprocessen smidigare,
genom att precisera kommunernas planläggningsskyldighet
samt genom att begränsa möjligheterna att överklaga
detaljplane- och bygglovsärenden flera gånger.
Utskottet anser att en förbättring av förutsättningarna
för bostadsproduktion är ett synnerligen viktigt
mål när det gäller att öka utbudet
på bostadstomter och stoppa den oroväckande snabba
prisutvecklingen på tomter. Preciseringar som går
i rätt riktning, även om de är tämligen
självklara med tanke på en tillräcklig bostadsproduktion, är
de ändringar som föreslås i 5, 7 och
51 §. Ändringarna gäller bedömning
av förutsättningarna för en tillräcklig
bostadsproduktion, förutsättningarna för
att till planläggningsöversikten foga en bedömning
av huruvida tillräckligt med tomter har reserverats för
boende och ett uttryckligt omnämnande av behovet av bostadsproduktion
när det gäller utarbetandet av detaljplanen. Det är
skäl att undanröja alla begränsningar
för bostadsbyggande, i syfte att möjliggöra
boende till skäliga priser inom växande stadsregioner.
Tomtutbudet innebär en begränsning för
bostadsbyggandet och det är uppenbart det allmännas,
såväl statens som kommunernas, ansvar att påverka
detta.
Utskottet välkomnar också förslaget
till ändring av 66 § som siktar på att
förenkla procedurerna och inrikta myndighetsförfarandet
på verkligt viktiga planefrågor. Men utskottet
understryker att säkerställandet av planläggningskompetensen
kvarstår som en utmaning för kommunerna.
Propositionen måste anses vara godtagbar för att
de mål som nämns ovan ska kunna främjas, men
den utgör endast en del av alla åtgärder
som det blir nödvändigt att vidta. Genom markanvändnings-
och bygglagen är det inte möjligt att på ett
avgörande sätt påverka utvecklingen av bostadspriserna,
men de föreslagna ändringarna kan ändå få en
gynnsam inverkan när det gäller att minska fortsatta
besvär och öka tilltron till planläggningsavgörandenas
varaktighet. Endast smärre ändringar föreslås
i besvärssystemet, men på grund av de begränsningar
som grundlagen ställer kan inga större ändringar
göras i detta avseende. Propositionen befattar sig i praktiken
inte över huvud taget med besvärsrätten
i första instans, dvs. i förvaltningsdomstolen.
Detta är motiverat med beaktande av att de förpliktelser
som både grundlagen och människorättskonventionerna
ställer begränsar möjligheterna att i ärenden
som gäller livsmiljön anföra besvär till
minst en oavhängig domstol. De ändringar som föreslås
i besvärssystemet gäller sålunda besvär
till högsta förvaltningsdomstolen. Ändringarna är
också i övrigt relativt små och det kan
inte anses sannolikt att de får någon större betydelse
när det gäller behandlingstiderna för planläggningsbesvär.
Förslagen är emellertid inte betydelselösa.
Utskottet understryker därför att ändringarna
måste ses i samband med den åtgärdshelhet
som eftersträvas genom de föreslagna målsättningarna.
Det allmännas ansvar för de markpolitiska metoderna
Utskottet understryker vikten av att man utöver lagändringen
utreder också andra, mera effektiva metoder att påverka
prisutvecklingen på bostäder. Såsom konstateras
i propositionen är hushållens efterfrågan
den viktigaste faktorn för bestämmandet av prisnivån
på bostäder och tomter. Utbudet på bostäder
sammanhänger i sin tur med det existerande bostadsbeståndet
och med bostadsbyggandet, som är beroende av tillgången
på tomter och byggresurser samt av lönsamhetsfaktorer.
Ett tillräckligt tomtutbud och en smidig planläggning
skapar förutsättningar för att bostäder
ska kunna erbjudas till skäligt pris. Genom en effektiv
markpolitik kan kommunerna trygga ett tomtutbud som är
tillräckligt med tanke på en ändamålsenlig
samhällsstruktur. Det är framförallt
fråga om kommunernas vilja och aktivitet när det
gäller att utnyttja markpolitiska metoder. Lagstiftningen
erbjuder kommunerna mångsidiga och effektiva markpolitiska
metoder, men kommunerna har inte utnyttjat dessa i någon
större utsträckning. Genom att dämpa tomtutbudet
och iaktta återhållsamhet i planläggningen
har man i vissa fall också avsiktligt försökt
hålla befolkningstillväxten på en nivå som
motsvarar kommunens ekonomiska bärkraft.
Också staten måste vidta effektivare åtgärder för
att i enlighet med regeringsprogrammet ombesörja att statlig
mark till skäliga priser kan användas för
bostadsproduktion. Kommunerna och staten förfogar sålunda över
de effektivaste metoderna för att öka utbudet
av bostadstomter och påverka prisutvecklingen.
Förvaltningsdomstolarnas resurser måste tryggas
Utskottet understryker dessutom vikten av att trygga tillräckliga
resurser för förvaltningsdomstolarna. De föreslagna
bestämmelserna om tillstånd att anföra
fortsatta besvär understryker de regionala förvaltningsdomstolarnas
betydelse för rättssäkerheten, eftersom
tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen allt
tydligare förskjuts i riktning mot första instans.
Om ändringarna innebär att högsta förvaltningsdomstolen får
möjlighet att inrikta sig på betydelsefulla prejudicerande
beslut, kan de föreslagna bestämmelserna också utgöra
ett stöd för hela besvärssystemet inom
förvaltningsrättskipningen. Med tanke på beslutens
kvalitet och behandlingstiderna är det emellertid skäl
att se till att förvaltningsdomstolarna har tillräckliga
resurser. Förvaltningsdomstolarnas totala arbetsmängd
har en avgörande betydelse för hur snabbt de kan
behandla besvär som är viktiga för den
samhälleliga och regionala utvecklingen. Avgörandena är viktiga
både med tanke på parternas rättssäkerhet
och med tanke på samhällets funktionsförmåga.
Också förvaltningsdomstolarnas personalstruktur
och yrkeskompetens har en avgörande betydelse när
det gäller behandlingstiderna för besvär.
Ett av de effektivaste sätten att försnabba behandlingen
av planläggningsbesvär är sålunda
att prioritera resursfrågorna.
Justitieministeriet tillsatte 30.4.2004 en arbetsgrupp som gav
sin slutrapport
[Justitieministeriets arbetsgruppsrapport 2006:20; Snabbare
behandling av besvär i ärenden som är
viktiga med tanke på samhället och utvecklandet
av regionerna.]
21.11.2006. Enligt rapporten har förvaltningsdomstolarna prioriterat
besvär över detaljplaner så att de numera
nästan undantagslöst kan avgöras på kortare
tid än ett år. Under första hälften
av 2006 var förvaltningsdomstolarnas genomsnittliga behandlingstid
för detaljplanebesvär 9,5 månader. Utvecklingen
går i en positiv riktning men situationen måste
fortsättningsvis följas upp och ytterligare förbättras.
Viktigt med deltagande och växelverkan
Utskottet understryker vidare vikten av att kommuninvånarna
ges möjlighet till deltagande i ett tidigt skede av planläggningsprocessen,
för att denna ska kunna hanteras som en helhet. Av en väsentlig
betydelse från deras sida som genomför projekten är
dels behandlingstiden för besvär och dels den
sammanlagda tid som åtgår till planläggningen.
Det är skäl att vidareutveckla förfarandet
och planeringen i samband med planläggningsärenden,
att förbättra informationens tydlighet och den
faktiska informationsgången samt att fördjupa
ett genuint deltagande i processen. Kommuninvånarnas deltagande
i planläggningen måste också ses som
ett förebyggande rättsmedel i syfte att förhindra
uppkomsten av lagstridiga beslut.
Erfarenheterna av ett tidigt deltagande i planläggningsprocessen
har varit mycket positiva. En förbättring av informationens
rättidighet, begriplighet och tydlighet samt
en fungerande växelverkan har en positiv betydelse för
benägenheten att anföra besvär — det
finns inget behov av att överklaga en grundligt och väl
utarbetad plan. Utskottet understryker också vikten av att
tillräckligt med tid reserveras för planeringen.
Alltför stor brådska kan tidsmässigt
sett leda till motsatt resultat.
Ändringarna är motiverade endast i sitt sammanhang
Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att det föreslagna
tillståndssystemet avser en ärendekategori med
rätt snäv omfattning. Detta innebär att
systemet eventuellt får endast en marginell betydelse för
rättssäkerheten och smidigheten men att det ändå inte
står i strid med grundlagens 21 §. Med hänvisning
till de motiveringar som nämns ovan anser miljöutskottet
att systemet med besvärstillstånd är
motiverat, även om det sannolikt inte får någon
större betydelse när det gäller behandlingstiderna
för besvär i planläggningsärenden.
Det är i detta sammanhang viktigt att genomföra
helheten på ett sätt som stöder målsättningarna.
Såsom konstateras ovan är det av denna anledning,
för att de övergripande målen ska kunna
nås, viktigt att genomföra också andra ändringar än
de som avser besvärssystemet.
Utskottet föreslår att 188 och 191 § preciseras
på det sätt som nämns i detta betänkandes
detaljmotivering. Vid expertutfrågningarna framgick det
att ändringsförslagen är så tolkbara
att de tvärtemot sitt syfte t.o.m. kan leda till att behandlingen
blir långsammare. Det är sålunda skäl
att precisera bestämmelserna.
Detaljmotivering
188 §. Sökande av ändring i beslut
om godkännande av planer och byggnadsordningar.
Enligt det nya 5 mom. som föreslås
i lagens 188 § får i förvaltningsdomstolens
beslut om godkännande av en detaljplan inte sökas ändring
genom besvär till den del ärendet har avgjorts i
en lagakraftvunnen generalplan med rättsverkningar. Begränsningen
gäller likväl inte stranddetaljplaner.
I propositionen framhålls det att i fråga
om generalplaner och detaljplaner avgörs nivån
för hur exakta de ska vara med beaktande av olika omständigheter.
Till exempel får en detaljplan som utarbetats för
ett område som blivit avsatt som bostadsområde
i generalplanen inte överklagas på grund av att
området planläggs för boende. Däremot
kan överklaganden avse omständigheter som effektiviteten
i bostadsbyggandet, byggnadernas exakta placering eller de närmaste
parkernas placering, dvs. omständigheter som inte är
slutgiltigt avgjorda i generalplanen.
Utskottet anser att paragraftextens hänvisning till
att "ärendet har avgjorts" är diffus och kan leda
till en extensiv tolkning av bestämmelsen. Detta är
emellertid inte avsikten, eftersom det i propositionens detaljmotivering
understryks att bestämmelsens tillämpningsområde inte
kan vara särskilt stort, på grund av att uppgifterna
varierar på de olika plannivåerna. Också grundlagsutskottet
har i sitt utlåtande uppmärksammat att uttrycket är
så inexakt att det kan leda till tolkningstvister och anser
därför att uttrycket bör preciseras.
Miljöutskottet föreslår att ordalydelsen ändras
men anser att bestämmelsen som förbjuder s.k.
dubbla besvär i och för sig är motiverad.
Begränsningen innehåller det viktiga budskapet
att om en viss fråga har avgjorts genom en plan som redan
har fått rättsverkningar, ska ärendet
inte ytterligare ifrågasättas på en annan
planenivå eller i samband med ett annat tillståndsärende.
På detta sätt stärker bestämmelsen
tilltron till avgörandenas varaktighet.
Utskottet föreslår att den föreslagna
paragrafen godkänns med den ändringen att formuleringen
"ärendet har avgjorts" ändras till "områdets
huvudsakliga markanvändning har avgjorts". Utskottet framhåller
vikten av att markanvändningsfrågor på de
olika planenivåerna inte avgörs med samma exakthet
som bygglov samt att tillämpningsområdet för
begränsningen tolkas snävt. En i en generalplan
angiven reservering för ett bostadsområde är
t.ex. inte avgörande för placeringen av gator,
parker och närservice inom området. Dessa frågor
avgörs först i samband med att detaljplanen utarbetas.
Generalplanen är emellertid avgörande för
områdets huvudsakliga användningsändamål.
Enligt markanvändnings- och bygglagens 35 § är
syftet med generalplanen är att i allmänna drag
styra samhällsstrukturen och markanvändningen
i kommunen eller en del av den samt att samordna funktionerna. Enligt
lagens 42 § ska generalplanen tjäna till
ledning när detaljplanen utarbetas. De kommunala och statliga
myndigheterna ska se till att åtgärderna inte
försvårar genomförandet av generalplanen.
Enligt lagens 50 § ska en detaljplan utarbetas för
den detaljerade regleringen av områdesanvändningen och
för byggande och utvecklande av områden. Om en
detaljplan utarbetas för ett område som inte har
någon generalplan med rättsverkningar, ska detaljplanen
i tillämpliga delar utarbetas med beaktande också av
de krav som ställs på generalplanens innehåll.
Utskottet konstaterar i detta sammanhang att de generalplaner
som godkänts i enlighet med den gällande markanvändnings-
och bygglagen i regel har fått rättsverkningar.
Enligt byggnadslagen som gällde före markanvändnings-
och bygglagen godkändes en hel del generalplaner i första
instans. I rättsligt hänseende styrde dessa inte
detaljplanläggningen och de hade sålunda inga
rättsverkningar. Utskottet understryker att också generalplaner
som inte har några rättsverkningar är
betydelsefulla såsom av fullmäktige godkända
riktlinjer för markanvändningen. Detaljplaner
som upprättas för sådana områden ska
uppfylla också de innehållsmässiga krav som
nämns i markanvändnings- och bygglagens 39 §,
inklusive kraven att miljöolägenheterna ska minskas
och att det ska finnas tillräckligt med områden
som lämpar sig för rekreation. Även om
besvär över en detaljplan inte rättsligt sett
kan anföras på den grunden att detaljplanen strider
mot generalplanen, kan en detaljplan ifrågasättas
på grund av att den inte uppfyller de innehållskrav
som nämns i lagens 39 §. Sådana generalplaner
utan rättsverkningar har enligt den föreslagna
bestämmelsen ingen begränsande effekt när
det gäller besvärsgrunderna.
Inskränkningen i besvärsgrunderna avser enligt
propositionen också gällande generalplaner med
rättsverkningar. Utskottet anser detta vara motiverat eftersom
bestämmelsen i praktiken förlorar sin betydelse
om den gäller endast generalplaner som godkänns
efter att lagen trätt i kraft. Att tillämpningen
av bestämmelsen utsträcks också till
gällande generalplaner äventyrar inte rättssäkerheten,
eftersom innehållet i en detaljplan i alla avseenden och
på alla grunder kan överklagas till förvaltningsdomstolen
och inskränkningen gäller endast rätten
att anföra fortsatta besvär.
När det gäller förhållandet
mellan en generalplan och en detaljplan är tolkningen av
huruvida "ärendet har avgjorts" redan i generalplanen svårare än
frågan om förhållandet mellan detaljplanen
och ett bygglov, även om noggrannhetsnivån är
ungefär densamma. Utskottet anser att det av denna anledning
inte finns något behov att på motsvarande sätt
precisera lagförslagets 190 § 4 mom.
om förhållandet mellan detaljplaner och bygglov.
Enligt den föreslagna paragrafens 4 mom. får
i förvaltningsdomstolens beslut som gäller bygglov
eller gatuplan inte sökas ändring genom besvär
till den del ärendet har avgjorts i en lagakraftvunnen
detaljplan.
Enligt lagförslagets 190 § 3 mom. får
i ärenden som gäller bygglov, åtgärdstillstånd
eller gatuplaner sökas ändring genom besvär
i förvaltningsdomstolens beslut genom vilka de myndighetsbeslut
som besvären gäller inte har blivit ändrade,
endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar
besvärstillstånd. Grundlagsutskottet anser i sitt
utlåtande att systemet med besvärstillstånd
inte strider mot grundlagen men att det har en rätt snäv
räckvidd vad ärendekategorin beträffar,
och att dess effekter på rättssäkerheten
och snabbheten med vilken ärendena behandlas sålunda
kan bli små. Utskottet konstaterar att systemet med besvärstillstånd
gäller cirka hundra ärenden årligen.
Eftersom också besvärstillståndsärenden
måste beredas, föredras och avgöras vid
sammanträde kommer arbetsmängden inte att minska
märkbart, även om ärendena kan behandlas
i en lättare sammansättning. Utskottet anser ändå att
systemet med besvärstillstånd är en godtagbar
del av helheten och hänvisar här till de synpunkter
som det anför i allmänna motiveringen.
191 §. Besvärsrätt i fråga
om beslut som gäller godkännande av planer och
byggnadsordningar.
I lagförslagets 191 § 3 mom. föreskrivs
med avvikelse från kommunallagens 92 § att i fråga
om sådana ändringar i andra detaljplaner än
stranddetaljplaner som är ringa till sina verkningar har de
besvärsrätt vilkas rätt, skyldighet eller
fördel direkt påverkas av ett beslut. Detta innebär
att en kommunmedlem förlorar sin besvärsrätt
enligt kommunallagens 92 §, men av större betydelse är
den omständigheten att parternas besvärsrätt inte
berörs av bestämmelsen.
I samband med att utskottet hört sakkunniga har det
framgått att begreppet "detaljplaner som är ringa
till sina verkningar" är så tolkbart att målsättningen
att förkorta behandlingstiderna för besvär
inte främjas genom att det tas in i lagen — snarare
tvärtom. Också grundlagsutskottet framhåller
i sitt utlåtande att det är skäl att precisera
uttrycket "som är ringa till sina verkningar".
Utskottet föreslår att uttrycket "planeändringar
som är ringa till sina verkningar" preciseras så att
i paragrafen beskrivs framförallt sådana ändringar
som inte kan anses vara obetydliga. Utskottet anser att bestämmelsen
i och för sig är nödvändig,
eftersom kommunerna gör relativt många småskaliga
planeändringar. Dessa berör närmast personer
som bor, äger mark eller idkar näring i samma
kvarter, eller motsvarande personer i det närmaste grannskapet.
När det gäller planeändringar av detta
slag är det med tanke på rättssäkerheten
inte nödvändigt att hålla kvar den på medlemskap
i en kommun baserade omfattande besvärsrätten,
utan denna rätt kan på samma sätt som
i bygglovsärenden förbehållas dem som
berörs av en förmån, rättighet
eller skyldighet. I normalfall kan planebesvär kategoriseras
som s.k. kommunalbesvär, vilket innebär att besvärsrätt
utöver vissa i lag nämnda myndigheter och sammanslutningar
tillkommer alla i kommunen bosatta kommunmedlemmar, personer som äger
mark i kommunen samt föreningar som är registrerade
i kommunen. Utskottet konstaterar att övriga myndigheter
samt regionala och lokala sammanslutningar får behålla
sin besvärsrätt inom sina respektive verksamhetsområden
och distrikt.
Utskottet föreslår en sådan avgränsning
att en planeändring inte ska anses vara ringa till sina verkningar
om den innebär att ett byggnadskvarters eller ett annat
områdes huvudsakliga användningsändamål ändras,
att parker eller andra för rekreation avsatta områden
minskas, att byggrätten eller den högsta tillåtna
byggnadshöjden ökas på ett sätt
som påverkar den omgivande miljön, att värden
i den byggda miljön eller naturmiljön försämras
eller planen ändras på något annat jämförbart
sätt.
Preciseringen är nödvändig för
att förtydliga bestämmelsen så att oklarheter
vad gäller dess tolkning inte i strid med bestämmelsens
syfte leder till längre behandlingstider. Syftet med ändringen är
att förtydliga begreppet "ringa till sina verkningar" genom
att avgränsa det till smärre lokala verkningar
som inte har någon regional eller materiell betydelse.
Som exempel kan nämnas ombyggnad av vindsutrymmen till
bostäder, smärre ändringar av antal våningar
eller våningsytor, smärre justeringar av gränserna
för gatuområden, delning eller sammanslagning
av tomter, smärre ändringar av byggarealer samt smärre ändringar
av detaljplanebestämmelser. Ändringar som är
ringa till sina verkningar är dessutom sådana ändringar
av en tomts eller ett kvarters användningsändamål
som inte ändrar det huvudsakliga användningsändamålet.
Som exempel kan nämnas tillstånd att i mindre
utsträckning tillåta affärs-, arbets-
eller servicelokaler på en bostadstomt, så att
tomten också efter ändringen huvudsakligen används
för bostadsändamål.
I kommunerna görs rätt många detaljplaneändringar
av detta slag. Med tanke på öppenheten, varaktigheten
och rättssäkerheten är det mera rationellt
att göra sådana smärre ändringar genom
detaljplanen än genom ett undantagsförfarande.
Eftersom rätten att anföra besvär över detaljplaneändringar
av detta slag anpassas till ärendets betydelse, är
bestämmelsen ägnad att öka användningen
av detaljplanen i stället för undantagsförfarandet.