Motivering
Allmänt
Utskottet anser att regeringens proposition med förslag
till totalrevidering av fartygsavfallslagen är ett betydelsefullt
lagstiftningspaket som riksdagen har fått beklagligt lite
tid på sig för att behandla. I propositionen ingår
förslag både till en ny miljöskyddslag
för sjöfarten och till en lag om bekämpning
av oljeskador, som båda är mycket viktiga för
miljöskyddet i Östersjön. Den tilltagande
handelssjöfarten och fritidsbåtsporten och framför
allt de tilltagande oljetransporterna har ökat miljöbelastningen
avsevärt utan att man har lyckats sätta stopp
för eutrofieringen i någon avgörande
grad. Utskottet påpekar i alla fall att det nu handlar
om en i det närmaste teknisk omstrukturering av lagstiftningen,
som sammantaget kan anses lyckad och som är önskvärd
för att den skapar större klarhet i lagstiftningen.
Det vill ändå att kommunikationsutskottet med
fördel kunde se närmare på vissa teman
längre fram i utlåtandet.
På ett generellt plan gäller det att se till
att resurserna för miljöskyddsarbete inom sjöfarten faktiskt
räcker till. Miljöskyddet inom sjöfarten regleras
huvudsakligen i internationella konventioner och i vissa delar i
EU-direktiv och rekommendationer från Helcom, eftersom
internationella regler är den enda fungerande metoden inom
internationell sjöfart. Finland har i många fall
ratificerat de reviderade bilagorna till konventioner om miljöskydd
inom sjöfarten med flera års eftersläpning
och det ger ingen god bild av oss som aktiv aktör. Eftersom
Finland har försökt vara aktivt pådrivande
till exempel för att medlemsländerna i Helcom
ska lägga ett förslag hos IMO om att Östersjön
ska utses till särskilt område enligt bilaga IV
till MARPOL som förbjuder utsläpp av toalettavfallsvatten
i havet, bör vi bete oss exemplariskt också med
de förpliktelser som gäller oss själva.
Utskottet noterar vidare att propositionen över huvudtaget
inte nämner EU:s Östersjöstrategi, som
antogs vid Europeiska rådets möte i oktober 2009.
I sitt utlåtande om strategin har utskottet lyft fram den
som ett viktigt projekt för att påskynda skyddet
av Östersjön och ge den större tyngd
och genomslag inom EU. Östersjökommissionen Helcoms
arbete tjänar som allmän utgångspunkt
för kommissionens strategi och miljöinsatserna
i strategin bygger på den handlingsplan för Östersjön
som Helcom antog 2007 (Baltic Sea Action Plan) med ambitionen att återställa
god miljöstatus i Östersjön fram till 2021.
EU:s Östersjöstrategi bör backa upp arbetet
i Helcom och den vägen ge det större genomslag.
Bekämpning av oljeskador
Ett nytt sjösäkerhetsprogram för Östersjön
har upprättats i mars 2009 för att förbättra
säkerheten till sjöss. Utskottet lyfter fram programmets strategier
till exempel för större satsningar på säker
sjöfart i EU och aktivare medverkan i IMO. Det är
också viktigt att oljebekämpningsberedskapen förbättras.
Det blir obligatoriskt med dubbelskrov i början av 2010,
men eftersom gamla fartyg ändå fortsätter
i trafik bör risken med dem vägas in i bedömningen
av oljebekämpningsberedskapen.
För skyddet av Östersjön måste
man räkna med att upphandla och underhålla en
adekvat oljebekämpningsmateriel. Finlands miljöcentral har
lämnat en samlad rapport till miljöministeriet
om vad staten och de regionala räddningsverken behöver
göra för att oljebekämpningsberedskapen
i Finska viken ska stå pall inför hotet från
de ökade oljetransporterna från Ryssland. Enligt
rapporten behövs det ett nytt multifunktionellt fartyg,
renovering av fartyget Halli, två nya kombinerade oljebekämpnings-
och utsjöbevakningsfartyg och renovering av fartyget Merikarhu
plus fler bommar och annan bekämpningsmateriel. Kostnaderna
uppskattas ligga kring 30 miljoner euro per år. De regionala
räddningsverken i kustområdena behöver
dessutom bekämpningsbåtar och bekämpningsmateriel
till en sammanlagd kostnad om 3 miljoner euro per år i
genomsnitt. För att oljebekämpningsberedskapen ska
bli bättre i Finska viken och norra Östersjön är
det nödvändigt att också Ryssland och
Estland skaffar sig nya oljebekämpningsfartyg.
De regionala räddningsverkens och kommunernas roll
i bekämpningen av oljeskador
Enligt den gällande fartygsavfallslagen ska det lokala
räddningsväsendet inom sitt område handha
bekämpningen av fartygsoljeskador så som föreskrivs
i lagen, och dessutom ska de kommunala myndigheterna och verken
delta i bekämpningen av oljeskador och vid behov ha hand
om efterbehandlingen. Propositionen utgår från
att det lokala räddningsväsendet fortsatt ska ha
huvudsakligen samma uppgifter, men nu ska det föreskrivas
närmare om kommunens roll i bekämpningen av oljeskador
och efterbehandlingen, eftersom det varit något oklart
hur uppgifterna ska delas mellan räddningsväsendet
och kommunen. I 2 kap. 9 § i lagförslag 5, dvs.
lagen om bekämpning av oljeskador, sägs det att
kommunen vid behov ansvarar för efterbehandlingen inom
sitt område. De kommunala myndigheterna och verken ska
vid behov delta i bekämpningen av oljeskador. Enligt 2
kap. 21 § 3 mom. ska efterbehandlingen ledas av den myndighet som
den berörda kommunen bestämt. Närings-, trafik-
och miljöcentralen styr och samordnar efterbehandlingsarbetet,
om bekämpningen omfattar flera kommuner.
Utskottet konstaterar att en avsevärd del av bekämpningsarbetet
genom propositionen kommer att falla på kommunernas ansvar.
Gränsen mellan bekämpning och efterbehandling
klarnar inte nödvändigtvis genom den föreslagna ändringen,
för också enligt motiven beror det på skadans
omfattning om de inledande bekämpningsåtgärderna
tar timmar, dagar eller veckor i anspråk. Dessutom framhålls
där att efterbehandlingen kan pågå en
lång tid. Det har också framhållits för
utskottet att närings-, trafik- och miljöcentralen
inte är lämpad att leda och samordna saneringsarbetena.
Utskottet vill att kommunikationsutskottet ser till att ansvarsförhållandena
inte blir så oklart angivna att det hämmar en
effektiv oljebekämpning.
Olagliga oljeutsläpp
Utskottet fäster sig vid att det fortfarande förekommer
oräkneliga oljeutsläpp till havs och att det inte
kan klarläggas var de har sitt ursprung. De observerade
olagliga oljeutsläppen i Östersjön har
varierat mellan 200 och 800 per år, men i verkligheten är
utsläppen ännu fler. Enligt uppskattning dör
omkring 100 000 sjöfåglar varje år till
följd av olagliga oljeutsläpp. En administrativ
oljeutsläppsavgift trädde i kraft den 1 april 2006.
Det är mycket viktigt att systemet med administrativa oljeutsläppsavgifter
införs, för det är praktiskt taget omöjligt
att ställa den som förorsakar olagliga oljeutsläpp
till svars på straffrättsliga grunder. Med ett
effektivt administrativt påföljdssystem för överträdelse
av oljeutsläppsförbudet kan skyddet av Östersjön
förbättras avsevärt. Utskottet påpekar
för kommunikationsutskottet att detta med fördel
kan fundera på en höjning av oljeutsläppsavgifterna
i framtiden för att de ska få större
förebyggande effekt.
Passagerarfartygs utsläpp av toalettavfall
Passagerarfartygens utsläpp av toalettavfall är inte
så stora att de spelar någon särskilt
stor roll för belastningen i Östersjön.
Men de är betydande tidsmässigt och lokalt, inte
minst utsläppen från stora kryssningsfartyg i
reguljär trafik och sommartrafik. Som ett led i Helcoms
handlingsplan för Östersjön förbereder
Helcomländerna under Finlands ledning ett förslag
för IMO om skärpta regler för utsläpp
av toalettavfall i Östersjön. Det är
viktigt med ett totalförbud inte minst för kryssningsfartyg,
anser utskottet. IMO spelar en central roll också i att
förbättra samarbetet om miljöskyddet
inom fartygstrafiken, eftersom beslut som tas inom organisationen är
bindande för alla stater kring Östersjön,
också Ryssland. Det måste samarbete inom hela Östersjöområdet till
för att lösa sjötrafikens problem och
säkerställa att de särskilda åtgärderna
i Östersjöområdet effektivt främjas
genom gemensamma förslag till IMO från samtliga
kuststater. Vidare anser utskottet att det samtidigt gäller
att satsa på att öka den nuvarande bristfälliga
kapaciteten för att ta emot avfall i hamnarna i Östersjön. Mottagningen
av fartygsavfall är fortfarande ytterst bristfällig
i många hamnar, också stora sådana, i Östersjön.
Avfallshanteringen i hamnar
I lagen om miljöskydd för sjöfarten
föreslås ingå de bestämmelser
i den nuvarande fartygsavfallslagen som följer av bindande
internationella förpliktelser och förpliktelser
i gemenskapslagstiftningen att förhindra förorening
av miljön på grund av fartygs normala drift. I
lagen ska också ingå en del nationella författningar.
Det handlar om en ramlagstiftning som är tillämplig också i
inrikes sjöfart och inre vatten eller sjöar. Med
tanke på en tydligare miljölagstiftning är det
bra att utgå från att samma regler gäller
för alla fartygsgenererade utsläpp oberoende av
vilket slag av vattenområde det är fråga
om. Utskottet ser gärna att man utgår från
en samlad strategi som förtydligar rättigheterna
och skyldigheterna i fråga om fartygsavfall. Regeringen har
haft ambitionen att precisera och tydliggöra bestämmelserna
om till exempel fritidsbåtar och småbåtshamnar
för att förbättra mottagningen av toalettavfallsvatten.
Kommissionen för revidering av fartygsavfallslagen
(Kommunikationsministeriets publikationer 20—21/2008)
har föreslagit ett förfarande för att
godkänna hamnarnas avfallshanteringsplaner och att statens
regionala miljömyndighet ska vara godkännande
myndighet. Men 9 kap. 4 § i lagförslag
4 avviker från fartygsavfallskommissionens förslag
och den gällande lagen på den punkten att där
föreskrivs att den kommunala miljövårdsmyndigheten
får en ny lagfäst uppgift att godkänna
avfallshanteringsplanen för en småbåtshamn.
Det betyder ett nytt administrativt tillståndsförfarande
för de kommunala miljövårdsmyndigheterna
och en administrativ beslutsprocess som är helt avskild
från det nuvarande miljötillståndssystemet.
En allmän princip för utveckling av miljöskyddstillsynen
har varit att frångå föregående
kontroll av tillstånds- och godkännandeförfarandena
i olika lagar till förmån för efterkontroll
i sådana frågor där det är möjligt
utan att nivån på miljöskyddet sjunker.
Men i så fall måste de resurser som frigörs
från miljöskyddet i stället avsättas
för efterkontroll. Enligt 4 c kap. 26 c och 26 d § i
den gällande fartygsavfallslagen ska en avfallshanteringsplan
göras upp för hamnen och läggas fram som
en del av en miljöstillståndsansökan
enligt miljöskyddslagen så som miljöskyddslagen
föreskriver och i övrigt fogas till anmälan
om hamnen till datasystemet för miljövårdsinformation.
Utskottet påpekar att föreslagna 9 kap. i
den nya miljöskyddslagen för fartygstrafiken rubbar det
gällande avfallshanteringssystemet i hamnar så till
vida att avfallshanteringsplanen uttryckligen måste godkännas.
Det betyder ett helt nytt beslutssystem och efterlevnad av bestämmelserna
om beslut som tagits i förvaltningsförfarande.
Trots att hamninnehavaren enligt förslaget ska vara skyldig
att informera och höra berörda parter är
det föreslagna godkännandeförfarandet med
sina administrativa beslut mycket mer tungrott än det nuvarande
anmälningsförfarandet som är huvudregel.
Att det är kommunerna som ska godkänna avfallshanteringsplanerna
för småbåtshamnar innebär en
ny uppgift för de kommunala miljövårdsmyndigheterna
och i många kustkommuner att det behövs mer resurser
för att behandla, bereda, fatta beslut om och övervaka
godkännandet. Vidare påpekar utskottet att det
inte har ordnats något samråd enligt kommunallagen
i delegationen för den kommunala ekonomin och förvaltningen
om förslaget, trots att det ökar kommunernas uppgifter.
Enligt propositionens motivering bedöms de nya uppgifterna
inte medföra några större verkningar
i fråga om organisationen eller personalen, utan de kan
skötas inom ramen för nuvarande resurser. I många
kuststäder kan de nya uppgifterna emellertid kräva
en betydande arbetsinsats och då behövs det extra
resurser. Nylands miljöcentral godkände 2004—2006
avfallsplaner för omkring 150 småbåtshamnar.
I första omgången krävdes det nästan
en arbetsdag per hamn för proceduren. Inom Helsingfors
stads område finns det omkring 75 småbåtshamnar med
minst 50 båtplatser. Också i andra större städer
längs kusten, som Åbo och Kotka, finns det ett
stort antal småbåtshamnar. Avfallsplanerna för
hamnarna ska enligt EU-bestämmelser (direktiv 2000/59
EG om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat
avfall och lastrester) justeras och godkännas med minst
tre års mellanrum. Även om förfarandet
kanske löper smidigare i följande omgångar
betyder det ändå regelbundet upprepat arbete för
kommunerna. Utan god samordning i hela landet och tillräckligt
utförliga anvisningar kan det dessutom ge upphov till olika
förfaranden i olika stora kommuner om tillsynen över
småbåtshamnarnas avfallshanteringsplaner helt
lyfts över på kommunerna. Utskottet konstaterar
att man mycket väl kunde överväga att
låta den statliga regionala miljömyndigheten ha
kvar befogenheten att fatta beslut i saken eller alternativt upprätta
ett registreringssystem i kommunens regi som regelbundet ses över.
Det är besvärligt om kommunerna i det rådande
svåra ekonomiska läget får en ny lagfäst
uppgift utan att staten anvisar några som helst tillläggsresurser
för ändamålet. De kommunala miljövårdsmyndigheterna
har under årens lopp fått ständigt fler
uppgifter utan några extra resurser och de är
redan som det är synnerligen överbelastade. När
statens regionförvaltningsreform bereddes undersöktes
det också vilka miljöskyddsuppgifter som skulle
kunna överföras på de kommunala miljövårdsmyndigheterna.
Det konstaterades då allmänt att det inte fanns
planer på några nya lagfästa miljöskyddsuppgifter för
kommunerna.
Utskottet framhåller att de statliga myndigheterna
utifrån 13 kap. 1 § i miljöskyddslagen
för sjöfarten föreslås få rätt
att ta ut avgifter för åtgärder som grundar
sig på lagen, men där sägs ingenting
om rätt för de kommunala myndigheterna att ta
ut avgifter. Den nya uppgift som föreslås för
kommunerna är emellertid fullt jämförbar
med närings-, trafik- och miljöcentralernas uppgifter
som det enligt lagförslaget får tas ut en avgift
för. Det är viktigt att också kommunerna
får ta ut avgifter för utförda uppgifter
i motsvarighet till kostnaderna enligt en taxa som de godkänner.
Grunderna för avgifter till kommunen ska anges närmare
i den taxa som kommunen godkänner.