Motivering
Marginaliseringen som fenomen
När man talar om marginaliseringen av unga avses med "unga" alla
barn och unga under 30 år. Eftersom barn och unga möter
mycket varierande problem i olika utvecklingsstadier finns det ingen
allmänt godkänd eller entydig definition av problemet.
Marginaliseringen av unga är en mångdimensionell
process där de olika aspekterna av utsatthet förstärker
varandra. Marginalisering innebär att hamna vid sidan av
den livsstil och livskvalitet som i samhället betraktas
som normal och att ställas utanför grundläggande samhälleliga
institutioner som till exempel arbetsmarknaden, utbildning, familj,
vänner och samhälleligt deltagande.
Orsakerna till marginalisering anknyter enligt sakkunniga till
förändringar i samhället, kulturen och
värdena. Enligt marginaliseringsstudien är drogproblem
och psykiska störningar de främsta orsakerna till
marginalisering bland unga. Den tekniska utvecklingen och stigande produktiviteten
har höjt vår levnadsstandard, men samtidigt också medfört
höjda behörighetskrav för utbildning
och arbete samt bidragit till att en mängd biträdande
arbeten försvunnit. I många branscher har biträdande
jobb med låga utbildningskrav helt försvunnit.
Tidigare sökte sig unga utan yrkesutbildning till denna
typ av jobb. Eventuella inlärningssvårigheter
har fått ökad betydelse, eftersom oförmåga
eller ovilja till teoretiska studier i dag ofta betyder att man utestängs
från arbetsmarknaden. Är arbetslösheten
hög är det svårt för unga att
få fotfäste på arbetsmarknaden, samtidigt
som många föräldrar får det
svårt att erbjuda barnen en god uppväxtmiljö.
Det finns inga säkra statistiska uppgifter om antalet
marginaliserade unga. Det är inte ens möjligt
att göra upp någon statistik, eftersom de unga
inte klassificeras som marginaliserade eller icke marginaliserade.
Det har gjorts försök att slå fast antalet
marginaliserade unga genom undersökningar. Undersökningarna
uppvisar stora variationer med allt från tiotusen till
hundratusen marginaliserade, beroende på hur begreppet
marginalisering har definierats, vilken åldersgräns
som tillämpats och vilka indikatorer som använts.
Inom forskningen har antalet unga som står utan utbildning
och jobb också bedömts utifrån olika
register och statistiskt material. Varje år ställs
cirka 5 000 utan studieplats på andra stadiet. Av dem har
1 500 överhuvudtaget inte sökt in till någon
utbildning efter den grundläggande utbildningen, medan
3 500 inte blir antagna vid den gemensamma ansökan. Unga
som har behövt särskilt stöd och unga
med invandrarbakgrund löper större risk att ställas
utanför utbildningen på andra stadiet. Allmänt
taget löper unga med invandrarbakgrund större
risk att marginaliseras än den övriga befolkningen.
Unga med invandrarbakgrund är särskilt utsatta
i huvudstadsregionen (ca 20 %), medan den övriga befolkningen
där löper mindre risk (ca 4 %).
Uppskattningsvis cirka 40 000 kvinnor och 7 000 män
i åldern 20—29 år saknar examen efter
den grundläggande utbildningen. Om man definierar de marginaliserade
som 20—29-åringar utan jobb och utbildning har
antalet enligt vissa bedömningar uppskattats till 33 000 män
och 18 000 kvinnor. Det har uppskattats att männen utgör
två tredjedelar av de marginaliserade.
Också det ökande antalet unga som får
sjukpension visar hur marginaliseringen utvecklats. Varje år
blir 1 500—1 600 unga under trettio år sjukpensionerade
på grund av psykisk ohälsa eller beteendestörningar
(FPA). Det betyder att i genomsnitt fyra unga vuxna varje dag lämnar
arbetslivet på grund av sjukpension.
De bristfälliga kunskaperna om marginaliseringen av
unga var en orsak till att utskottet beställde marginaliseringsstudien.
Bristen på uppföljande data framgår också av
det som senare i betänkandet sägs om de ekonomiska
verkningarna av marginaliseringen. I det följande fäster
utskottet särskild uppmärksamhet vid de centrala marginaliseringsriskerna.
Till dessa hör bl.a. psykisk ohälsa och missbruk,
familjeproblem och problem relaterade till utsatthet, bristfällig tillgång
till service, svårighet att hitta jobb med endast grundläggande
utbildning i bagaget, alltför lite förebyggande
verksamhet i förhållande till den korrigerande
verksamheten samt det svaga informationsutbytet mellan olika aktörer.
Vidare lyfter utskottet fram exempel på god praxis som
lett till positiva resultat i förebyggandet av marginalisering
bland unga.
De ekonomiska konsekvenserna av marginaliseringen
Det har visat sig vara svårt att bedöma de
ekonomiska konsekvenserna av marginaliseringen av unga. Det finns
nämligen inga statistiska uppgifter om antalet marginaliserade
och inte heller uppföljningsdata om vilka ekonomiska konsekvenser
som uttryckligen är en följd av marginaliseringen.
De ekonomiska konsekvenserna har därför bedömts
med hjälp av olika undersökningar. På grund
av bristen på exakta uppgifter måste undersökningarna
baseras på uppskattningar och antaganden.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Marginaliseringen av unga leder till samhällsekonomiska
förluster, ökar den offentliga sektorns utgifter
och minskar skatteintäkterna. Statens revisionsverk har
räknat ut att kostnaderna för en ung person som
råkar in på en socialt utsatt levnadsbana och
permanent ställs utanför arbetsmarknaden uppgår
till cirka en miljon euro innan han eller hon har fyllt 60 år.
Det innebär att kostnaderna för samhället är
cirka 25 000 euro per person och år. En miljon euro kunde bland
annat bekosta hemhjälp som förebyggande service
tio timmar om dagen i tio år. Enligt revisionsverkets bedömning
ligger totalkostnaderna för marginaliseringem i miljardklassen,
oberoende av bedömningsmetod.
I den marginaliseringsstudie som revisionsutskottet beställde
finns å andra sidan en scenarieberäkning över
hur stora de ekonomiska förlusterna blir om den unga enbart
genomgår grundläggande utbildning och inte fortsätter
studera. Beräkningen bygger på siffrorna över
antalet marginaliserade i Pekka Myrskyläs undersökningar
(2011 och 2012). Enligt undersökningarna fanns det år
2010 nästan 33 000 marginaliserade unga män och
drygt 18 000 marginaliserade unga kvinnor. Ett annat antagande för
beräkningen var att män med enbart grundläggande utbildning
har en arbetskarriär som är 6,8 år kortare än
män som vidareutbildat sig. För kvinnor är
tiden i arbetslivet 10,2 år kortare. Eftersom det är
fråga om en scenarieberäkning har alternativa
värden angetts endast för det antal som enbart
har examen på grundstadiet.
Den första raden i tabellen nedan visar att om 20 procent
(6 574 personer) av de 32 871 unga män som klassificeras
som marginaliserade enbart genomgår grundläggande
utbildning, är förlusten sammanlagt 44 705 årsverken.
Värdet av de förlorade arbetsinsatserna är
1 397 miljoner euro. Om endast grundläggande utbildning
inhämtas av 30 eller 40 procent är värdet
av de förlorade arbetsinsatserna ännu större.
Beräkningen av de förlorade arbetsinsatserna utgår
från en medianlön på 2 200 euro. Enligt
scenarieberäkningarna varierar de förlorade arbetsinsatserna mellan
cirka 800 och cirka 2 800 miljoner euro. Eftersom kalkylen bygger
på antaganden om antalet unga med enbart grundläggande
utbildning och om vilka effekter bristen på fortsatt utbildning
har på arbetskarriärens längd, går
det inte att fästa någon större vikt
vid de enskilda siffrorna. Den väsentliga information som
kalkylen ger är att den visar att om många unga
får enbart grundläggande utbildning blir värdet
av den förlorade produktionen stor och samhällsekonomiskt
betydande.
Antal marginaliserade unga 2010, andel av dem som får
enbart grundläggande utbildning, uppskattat antal förlorade
arbetsår på grund av låg utbildningsnivå samt
värdet av de förlorade arbetsinsatserna
Antal marginaliserade |
Avlägger
enbart examen på grundstadiet i framtiden, % och
antal
|
Förlorade arbetsår |
Förlorad
arbetsinsats, euro
|
Män
N= 32 871
|
20 % |
6 574 |
44 705 |
1 397
milj.
|
30 % |
9 861 |
67 057 |
2 095
milj.
|
40 % |
13 148 |
89 409 |
2 794
milj.
|
Kvinnor
N= 18 470
|
15 % |
2 771 |
28 259 |
812 milj. |
25 % |
4 618 |
47 099 |
1 354
milj.
|
35 % |
6 465 |
65 938 |
1 895
milj.
|
Utöver produktionsförluster medför
marginaliseringen av unga kostnader för såväl
staten som kommunerna. Huvuddelen av kostnaderna utgörs
av service och transfereringar till de marginaliserade och dem som
hotas av marginalisering. År 2012 fick cirka 260 000 hushåll
utkomststöd för arbetslösa. Bruttoutgifterna
för utkomstödet 2012 var totalt 648 miljoner euro,
vilket är i genomsnitt 2 687 euro/hushåll.
De 260 000 hushåll som fick stöd omfattade
sammanlagt 372 000 personer, varav 102 000 var i åldern
18—29 år. Andelen personer i de yngre åldersklasserna
som får utkomststöd har varit tämligen
konstant under hela 2000-talet. Utkomststöd har under de
senaste 10 åren utbetalats till cirka 12 procent av de
unga i åldern 18—19 år, cirka 15 procent
i åldersklassen 20—24 och cirka 10 procent i åldersklassen
25—29 år. Cirka en fjärdedel av de unga
stödtagarna fick stöd under hela året.
Nedanstående tabell återger marginaliseringsstudiens
uppskattning av antalet 18—19-åringar som fick
utkomststöd, storleken av det årliga utkomststödet
och det sammanlagda beloppet för utkomstödet.
Siffrorna inkluderar samtliga unga i åldersklassen, inte
bara de marginaliserade unga.
Uppskattning av utbetalt utkomststöd till unga 2011
Antal 18—29-åringar
som får utkomststöd
|
Hushåll |
Antal |
Genomsnittligt stöd
per år, euro
|
Totalt, euro |
100 000
unga
|
I föräldrarnas hushåll
43 %
|
43 860 |
1 742 |
76,4 milj. |
|
Egen familj 22 % |
22 440 |
2 850 |
63,9 milj. |
|
Ensamboende 35 % |
35 700 |
2 610 |
93,2 milj. |
|
|
|
|
233,5 milj. |
Utgifterna för arbetslöshetsskyddet hänför
sig till den inkomstrelaterade dagpenningen, grunddagpenningen och
arbetsmarknadsstödet. Enligt Finansinspektionens och FPA:s
statistik fick närmare 137 000 unga i åldern 17—29 år
dagpenning 2011. Flertalet av dem, 57 procent, fick arbetsmarknadsstöd,
medan 26 procent fick inkomstrelaterad dagpenning och 16 procent grunddagpenning.
Totalt utbetalades 468 miljoner euro i dagpenning. Hälften
av detta utgjordes av arbetsmarknadsstöd, 38 procent av
inkomstrelaterad dagpenning och 12 procent av grunddagpenning. Arbetslöshetsstöden
utbetalas till alla arbetslösa unga och det finns inga klara
tecken på en koppling mellan arbetslöshetsskydd
och marginalisering. Däremot kan kopplingen mellan utkomststöd
och marginalisering anses vara tydligare.
Rehabiliteringsstödet till unga i åldern 16—24 år
uppgick till 38,4 miljoner euro år 2012. Över
13 000 unga under 29 år fick sjukpension till ett genomsnittligt
belopp av 708 euro i månaden. Dessa pensioner uppgick således
totalt till cirka 110,4 miljoner euro. Sjukdagpenning utbetalades
till nästan 19 000 unga i åldern 16—24 år till
ett sammanlagt belopp av 28 miljoner euro.
Förebyggande av marginalisering — fördelar och
kostnader
Uppföljningen av kostnaderna för att förebygga marginalisering
av unga är splittrad, På grund av att marginaliseringsfenomenet är
så mångdimensionellt finns inga uppgifter om kostnaderna
för de förebyggande åtgärderna
vare sig i de statliga redovisningarna eller i andra informationskällor.
Marginaliseringsstudien har med hjälp av vissa beräkningsantaganden
tittat på dessa kostnader. Enligt beräkningarna
i studien läggs totalt 232 miljoner euro per år
på tjänster som syftar till att förebygga
marginalisering av unga. Insatserna för att få ungdomar
som avbrutit skolgången att fortsätta studera
efter den grundläggande utbildningen uppgick till 74 miljoner
euro. De sysselsättningsfrämjande tjänsterna
stod för 59 miljoner euro. Kostnaderna för tjänster
som stöder fullföljandet av den grundläggande
utbildningen var 50 miljoner euro. Kostnaderna för tjänster
som stöder arbets- och funktionsförmågan
var å sin sida 30 miljoner euro.
Nobelpristagaren i ekonomi James Heckman har i en studie (2006)
granskat produktiviteten för investeringar till förmån
för barn och unga. Enligt studien ger hjälp och
stöd till barn och unga bättre resultat än
några andra investeringar. Den största ekonomiska
nyttan uppnås genom insatser som riktas till barn i åldern
0—3 år, och den näst största
nyttan genom insatser riktade till 4—5-åringar.
Också investeringar riktade till barn i skolåldern
och till ännu äldre ungdomar ger betydande ekonomiska
vinster. Enligt resultaten från studien är investeringar
i barn och unga lönsamma på såväl
kort som lång sikt, och de pengar som satsas på tjänster
för barnen och familjerna betalar tillbaka sig mångfaldigt. Stödinsatser
i den tidiga barndomen är socialt hållbara och
jämlika.
Imatra erbjuder enligt revisionsutskottets mening ett bra exempel
på hur man kan effektivisera det förebyggande
arbetet. Staden reagerade när kostnaderna för
specialtjänster för barn och unga i mitten av
förra decenniet ökade med cirka en halv miljon
euro varje år. År 2009 beslutade stadsfullmäktige
anställa sex familjearbetare till en kostnad av cirka 200
000 euro. Detta beslut i samverkan med en omläggning av
rutinerna ledde till att behovet av barnskydd, kostnaderna och antalet
klienter minskade. Investeringen har redan betalat tillbaka sig
och gett inbesparingar. Satsningen har betalat tillbaka sig femfaldigt
tack vare att antalet placeringar av barn och unga utanför
hemmet har minskat klart. År 2012 var kostnaderna för
barnskyddet 1,89 miljoner euro, medan de år 2013 var bara
1,27 miljoner euro.
Enligt uppgift från sakkunniga har resurserna för
förebyggande arbete varit knappa och redan i utgångsläget
underdimensionerade. Pengarna har i allt högre grad riktats
till korrigerande åtgärder som syftar till att
lösa enskilda problem som drabbat marginaliserade unga.
De korrigerande åtgärderna, t.ex. specialiserad
sjukvård och psykiatrisk vård, är dyra
jämfört med de förebyggande insatserna.
Till exempel kostar det 90 000 euro per år att
placera ett barn utanför hemmet. I termer av förebyggande
arbete motsvarar den kostnaden 1 000 möten med en socialarbetare
eller 400 besök på ungdomspsykiatrisk poliklinik
eller över 400 besök på familjerådgivningen
eller nästan 3 000 timmars hemservice och sju års
intensivt familjearbete. År 2011 lades 66 miljoner euro
på förebyggande skolhälsovård
och 22 miljoner euro på hemservice för barnfamiljer.
Samma år var kostnaderna för barnskyddets institutionsvård
av barn och unga, dvs. en korrigerande åtgärdsform,
619 miljoner euro. Det är nio gånger så mycket
som kostnaderna för skolhälsovården och
mer än 28 gånger så mycket som kostnaderna
för hemservicen för barnfamiljer. Följande
siffror visar hur stora ekonomiska fördelar varje euro
som satsas på stödverksamhet för unga
ger (Campion J et al, European Psychiatric Association (EPA) guidance
on prevention of mental Disorders European Psychiatry 27, 2012):
- en euro som satsas i de tidiga åren
ger 6 euro tillbaka
- åtgärder som stöder föräldrarna
ger 8 euro
- åtgärder för drogscreening ger
12 euro
- åtgärder för bekämpning
av skolmobbning ger 14 euro
- åtgärder i skolorna för att
minska beteendestörningar ger 84 euro tillbaka.
Den offentliga servicen har skurits ned ända sedan
depressionen på 1990-talet. Nedskärningarna har
i synnerhet gällt kommunernas basservice — som
har en central roll när det gäller att förebygga
marginaliseringen av unga. Till exempel var antalet barnfamiljer
som fick kommunal hemvårdshjälp över
50 000 år 1990, medan antalet år 2000 var under
20 000 och år 2012 endast cirka 9 000. Antalet familjer
som fick hemvårdshjälp minskade alltså med
83 procent från 1990 till 2012. Utskottet menar att det är
en oroväckande utveckling med tanke på att hemvården är en
förmånlig form av förebyggande arbete.
Till exempel var styckkostnaden för hemvård 39 euro
per timme 2011.
Prisskillnaderna mellan förebyggande arbete och korrigerande åtgärder är
stora. Till exempel kostar psykiatrisk vård av en minderårig
på Niuvanniemi sjukhus 859 euro/dygn år
2014, och priset för en barnpsykiatrisk vårddag
2014 är 1 355 euro vid HNS:s Barnets borg. Kostnaderna
för de korrigerande åtgärderna ökas
ytterligare av det stigande antalet klienter. Användningen
av korrigerande service ökade avsevärt mellan
1990 och 2010. Antalet klienter vid uppfostrings- och familjerådgivningarna ökade
med närmare 50 procent, antalet klienter inom barnskyddets öppna
vård med över 100 procent, andelen omhändertagna
ungdomar av åldersklassen med över 150 procent,
andelen barn och ungdomar som placerats utanför hemmet
eller som fick psykiatrisk vård av åldersklassen
med över 150 procent och andelen skolelever som fick specialundervisning
av åldersklassen ökade med cirka 100 procent.
Vid sakkunnigutfrågningen framkom att de kommuner som
på 1990-talet sparade in på förebyggande
service och öppenvård har tvingats använda
mer pengar på dyr specialiserad sjukvård på institutioner
samt på tjänster som stöder barnens och
ungdomarnas psykiska hälsa. Nedskärningarna har
hänfört sig till service som är viktig
för barnens hälsa och välfärd,
däribland rådgivningstjänster, dagvård,
förskoleundervisning och grundläggande undervisning,
gymnasier, yrkesutbildning och fritidstjänster.
Som ovan konstaterats finns det inte tillräcklig information
om de marginaliserade unga. Följaktligen finns det inte
heller ekonomisk information om dem. Det finns alltså ingen
bokföring eller statistik över kostnaderna för
marginaliseringen. Därför har forskarna tvingats
analysera effekterna av marginaliseringen genom beräkningar
och uppskattningar. Även om beräkningarna inte
har kunnat ge några exakta siffror över de ekonomiska
verkningarna, har forskarna kunnat bestämma storleksordningen
av kostnaderna för marginaliseringen. Beräkningarna
visar att marginaliseringen av unga och utslagningen från
arbetslivet förorsakar betydande produktionsförluster.
Varje ungdom som ställs utanför arbetslivet kan
ge samhället en förlust på upp till en
miljon euro. Kostnader uppstår också genom de
stöd och de tjänster som den marginaliserade får.
Ett oroväckande drag när det gäller utvecklingen
för de förebyggande tjänsterna är enligt
revisionsutskottet att andelen förebyggande tjänster
fortgående har minskat jämfört med de
korrigerande åtgärderna. Utskottet menar att situationen
kan förbättras genom omfördelning av
de nuvarande resurserna.
Förebyggande av marginalisering — tjänster och
utvecklingsbehov
Arbetet för att förebygga marginalisering
av unga utnyttjar den offentliga basservicen. Centrala bestämmelser
som gäller denna service och som är förpliktande
för kommunerna och staten finns bland annat i förordningen
om rådgivningsverksamhet, skol- och studerandehälsovård,
barnskyddslagen, dagvårdslagen, lagen om grundläggande
utbildning, lagen om yrkesutbildning, lagen om elev- och studerandevård, ungdomslagen,
idrottslagen, lagen om grundläggande konstundervisning,
socialvårdslagen, lagen om arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte och
lagen om offentlig arbetskraftsservice. Utöver denna lagfästa
service ordnar kommunerna i varierande utsträckning kompletterande
tjänster. Även olika organisationer inom den tredje sektorn
har länge arbetat bland och med unga. Också deras
arbete är viktigt för att motverka marginalisering
av unga. Organisationernas arbete har kompletterat och även
bidragit till att utveckla den offentliga sektorns tjänster.
Organisationerna arbetar ofta projektbaserat. Organisationsfältet
i landet är brett. Det finns cirka 13 000 registrerade
föreningar inom social- och hälsovårdssektorn
(riksomfattande, regionala och lokala föreningar). De registrerade
idrotts- och motionsföreningarna uppgår till cirka 10 000
och uppskattas ha cirka en miljon personliga medlemmar.
Marginaliseringsstudien innehåller en bred genomgång
av de olika aktörernas roller, de tillgängliga
tjänsterna, vilka åtgärder som vidtagits och
resultatet av verksamheten. Dessutom redogör studien för
en mängd projekt som genomfördes 2007—2013
i syfte att förebygga marginalisering av unga (kap. 5,
s.160—183). Utskottet tar sig inte före att i
det här betänkandet beskriva hela servicefältet
i detalj, utan lyfter enbart fram vissa observationer och behov
som utifrån ett såväl mänskligt
som ekonomiskt perspektiv bör ligga till grund för
den fortsatta utvecklingen.
Tidigt stöd (rådgivning och barndagvård)
Tjänsterna i anslutning till småbarnspedagogik når
en stor del av åldersklassen. Endast 0,2—0,3 procent
underlåter att utnyttja mödrarådgivningstjänsterna,
medan 0,5—1,0 procent inte utnyttjar barnrådgivningstjänsterna.
Majoriteten av de finländska barnen omfattas dessutom av dagvården.
Cirka 60 procent av åldersklassen får kommunal
dagvård på heltid eller deltid. Inga betydande
förändringar har skett i fråga om dessa
siffror.
Sakkunnigutfrågningen och forskningen bekräftar
att marginalisering är en lång process och att
tecken på framtida marginalisering kan ses redan i skolåldern.
Hos en del kan oroväckande element identifieras redan i
rådgivningen. De tidigare barndomsåren och hur
familjen som helhet mår är avgörande
med tanke på en eventuell marginalisering. För
att kunna främja välfärden och förebygga
marginalisering är det enligt utskottet därför
viktigt att ge barnen, de unga och familjen stöd i vardagen
redan på ett tidigt stadium.
De forskningsresultat som företetts utskottet visar
att insatserna för att förebygga marginalisering
ger bättre verkan och är kostnadseffektivare ju
yngre barnen är. Allra störst effekt ger hjälpen
och stödåtgärderna om de sätts
in redan före skolåldern. Tidigt stöd
och problemförebyggande åtgärder kräver
ett nära samarbete mellan de involverade sektorerna. Det är
av mycket central betydelse att kunna identifiera och behandla psykisk
ohälsa och missbruk hos närstående. Tidiga
insatser kan sättas in om basservicen är tillräcklig
och håller hög kvalitet.
Tjänster som erbjuds i skolan samt lärande
i arbetet
Grundskolan är av central betydelse med tanke på förebyggandet
av marginalisering. Skolan når hela åldersklassen
och det tidiga stöd som skolan erbjuder är av
stor betydelse. Svaga framgångar i skolan och svårigheter
med skolgången signalerar risk för problem i framtiden.
För att motverka det har nya handlingsmodeller införts
i den grundläggande utbildningen. Ett exempel är
Jopo, ett projekt för flexibel grundläggande utbildning
som startades 2006 och som sedan 2009 inkluderats i lagen om grundläggande
utbildning. Kommunerna får nu fast finansiering för
verksamheten. Syftet med Jopo är att hjälpa unga
i klasserna 7 till 9 att slutföra grundskolan och fortsätta
studera samt att förebygga marginalisering. Eleven får
en egen studieplan och undervisningen ordnas i små grupper
bland annat i skolan och på arbetsplatserna. Det har konstaterats
att verksamheten verkligen hjälper eleverna att få ett
avgångsbetyg från den grundläggande utbildningen
och planera den fortsatta utbildningen.
I samband med betänkandet om Statens revisionsverks årsberättelse
(ReUB 10/2013 rd — B 18/2013
rd) behandlade utskottet i december 2013 effekterna av
specialundervisningen. Där konstaterades att behovet av
specialundervisning är klart störst i de sista årskurserna
inom den grundläggande utbildningen (granskningen gällde
tiden 2001—2010). Revisionsutskottet har noterat att elever
som helt eller delvis avlägger individuell lärokurs
inte lika ofta som andra fortsätter på andra stadiet.
Dessutom avbryter de oftare studierna på andra stadiet
plus att sysselsättningsläget för dem är
sämre fyra år efter avslutad grundläggande
utbildning. I betänkandet sade utskottet att "undervisnings-
och kulturministeriet bör vidta åtgärder
för att effektivisera specialundervisningen på deltid
i grundskolan och förhindra att behovet av specialundervisning
koncentreras till de sista årskurserna. Tidig intervention
i elevernas problem är det enda sättet att tillgodose
deras rätt att få särskilt stöd. Vidare är
det angeläget att undervisnings- och kulturministeriet
och social- och hälsovårdsministeriet lyfter fram
behovet av stöd till elevernas familjer eftersom man den
vägen kan förebygga problem i skolan. Med tidig
intervention och specialundervisning vid rätt tidpunkt
får eleverna bättre möjligheter att komma
in på fortsatt utbildning och större chanser att
få arbete. Samtidigt undviker man att orsaka samhället
mer kostnader för att specialundervisning sätts
in för sent och är bristfällig."
Riksdagen godkände i december 2013 en proposition med
förslag till lag om elev- och studerandevård (RP
67/2013 rd), som träder i kraft i augusti
2014. I denna lag sammanställdes bestämmelserna
om elev- och studerandevård, vilka tidigare varit spridda
på ett flertal lagar. Propositionen har också som
mål att överföra tyngdpunkten i elevhälsan
från dagens problemcentrering i riktning mot ett mera förebyggande
förhållningssätt. När lagen
antogs förutsatte riksdagen "att undervisnings-
och kulturministeriet följer hur reformen påverkar
dels resultaten och effektiviteten inom elevvården, dels
personalbemanningen och tillgången till tjänster
i olika delar av landet och lämnar en utredning till kulturutskottet
vårsessionen 2018". Kulturutskottet å sin
sida ansåg i sitt betänkande att det är "nödvändigt
att skolhälsovårds-, skolpsykolog- och skolkuratortjänster
finns att tillgå vid läroanstalterna för
att servicen ska finnas nära till hands också för
de yngre eleverna. Att trygga tillräckliga personalresurser
för elevvård är en central fråga
med avseende på reformens funktionalitet. Utskottet noterar
i första hand propositionens mål att överföra
tyngdpunkten i elevhälsan från dagens problemcentrering
i riktning mot ett mera förebyggande förhållningssätt."
Övergången mellan den grundläggande
utbildningen och andra stadiet samt från yrkesutbildning
ut i arbetslivet är de faser som är mest kritiska
med tanke på marginaliseringen. Enligt Statistikcentralen
reduceras tiden i arbetslivet med i genomsnitt en tredjedel för
den som inte får utbildning efter grundskolan. Det är
också mycket vanligt med arbetslöshet i denna
grupp; männen är i genomsnitt arbetslösa
i 6,2 år och kvinnorna i 5,6 år. En examen på andra
stadiet höjer däremot väntevärdet
för antalet år i arbetslivet med sex år
för män och tio år för kvinnor.
I förebyggandet av marginalisering är det
av högsta vikt att alla ges grundläggande yrkesfärdigheter.
Hittills har flertalet av dem som deltagit i läroavtalsutbildning
varit vuxenstuderande, och på senare år har man
börjat utveckla skräddarsydda former som lämpar
sig bättre för de unga som har sämst
chans att få jobb. Det har gjorts olika försök
med verkstäder och i kommuner på olika håll
i landet. Det är enligt utskottet viktigt att hitta fungerande
sätt att inom den grundläggande utbildningen stärka
i synnerhet de svagaste elevernas förutsättningar
att fortsätta studera och att göra lärandet
i arbete mer mångsidigt. Som ett led i ungdomsgarantin
startades i februari 2014 ett åtgärdsprogram för läroavtalsutbildning
och lärande i arbetet för unga. Målet är
att främja ett mer flexibelt sätt att förena
ungas lärande på arbetsplatsen, arbete och utbildning
samt att skapa modeller där undervisning i skolform och
läroavtalsutbildning kan kombineras. Till exempel samordnar
samkommunen för utbildning i Sastamala ett projekt med
17 medverkande utbildningsanordnare. Också näringslivet är
involverat. De deltagande företagen har förbundit
sig att tillsammans med utbildningsanordnarna genomföra
ett försök med utvidgat lärande i arbetet.
Det har också noterats att de unga som söker stöd
tvingas kontakta ett flertal instanser men ändå inte
alltid får hjälp. Ohjaamo-modellen är ett
försök att lösa detta problem. Modellen
utarbetas i samarbete mellan flera ministerier. Projektet bygger
på erfarenheter från de öppna yrkesinstituten
i Joensuu och S:t Michel och verksamheten i huset Byström
i Uleåborg. Ohjaamo är ett lågtröskelprojekt
där ungdomarna får handledning med tanke på den
fortsatta utbildningen, arbetslivet och andra frågor som är
aktuella i deras livssituation.
Regeringen beslutade i samband med budgetförhandlingarna
i mars 2014 att förlänga läroplikten
med ett år. Ett mål med detta är att
förbättra genomförandet av ungdomsgarantin
och de ungas möjligheter att hitta jobb.
Psykisk ohälsa och missbruk
Marginaliseringsstudien gav viktig information om hur psykiska
störningar påverkar den drabbades ställning
på arbetsmarknaden. Målgruppen utgjordes av 60
procent av alla ungdomar födda 1981—1983. År
2010 var 72 procent av hela gruppen sysselsatta, medan endast 43
procent av dem som berördes av ett barnskyddsbeslut och
44 procent av dem som fick psykofarmaka var sysselsatta. Av de unga
vars föräldrar hade fått utkomststöd
var 61—66 procent, beroende på stödets
längd, sysselsatta. Enligt utskottet visar resultaten att
en ekonomiskt svag uppväxtmiljö inte försvagar
de ungas ställning på arbetsmarknaden i någon
väsentlig grad. Däremot ser det ut som om psykisk
ohälsa klart ökar risken för marginalisering.
Det är därför viktigt att identifiera
psykiska problem tidigare än förr och att kunna
erbjuda lämplig hjälp.
Sjuklighet och arbetsoförmåga orsakad av psykisk
ohälsa drabbar i allt högre grad de unga åldersklasserna.
Var femte ungdom (i åldern 13—22 år)
uppvisar symptom som kan kopplas till psykiska störningar.
Psykiska störningar i ungdomsåren är
dubbelt så vanliga som i barndomen.
Enligt marginaliseringsstudien är 12,8 procent av eleverna
i de två sista årskurserna relativt eller gravt
deprimerade. För eleverna i gymnasiets två första årskurser är
siffran 10,5 procent och för eleverna i yrkesskolornas
två första årskurser 11,1 procent. Siffrorna
täcker åren 2007—2011 och ligger på samma
nivå som tidigare. Under samma period ökade däremot
andelen som får ersättning för depressionsläkemedel.
De samlade mentalvårdstjänsterna för
barn och unga fördelar sig över primärvården
(skol- och studerandehälsovård), den specialiserade sjukvården
(ungdomspsykiatri och öppen vård) samt socialvården
(familjerådgivning, ungdomsrådgivning och organisationer,
t.ex. Vamos). Vi vet ganska litet om vilka resultat mentalvårdstjänsterna
ger. När det gäller unga med beteendestörningar
eller drogproblem har det visat sig att modeller där man
samtidigt arbetar med den unga, hans eller hennes föräldrar
och övriga familj samt med yttre nätverk är
de mest effektiva.
Sakkunniga har också fäst utskottets uppmärksamhet
vid att staten och kommunerna tillsammans finansierar nästan
all specialiserad psykiatrisk vård (94 % år
2008). När det gäller andra hälsovårdstjänster
står däremot övriga finansiärer,
däribland arbetsgivarna, FPA, privata försäkringsinrättningar
etc., för cirka 25 procent av kostnaderna. Kostnaderna
för den psykiatriska vården var sammanlagt 749
miljoner euro 2011.
Utskottet menar att barnets eller den unges situation och möjligheter
att klara av vardagen först måste bedömas
på kommunnivå innan han eller hon styrs till specialiserad
psykiatrisk vård. Därigenom kunde också behandlingen
ge bättre utslag. Den specialiserade sjukvården
kan inte på egen hand säkerställa att
den unga klarar av vardagen, särskilt om vardagen de facto
fylls av undersökningar och köande till vård.
De ekonomiska incitamenten borde dessutom uppmuntra kommunen till
förebyggande insatser.
Också drogproblemen har konstaterats öka risken
för marginalisering av unga. Missbruk hindrar de unga från
att delta i utbildning eller få jobb. År 2011
hade missbrukarvårdens ungdomsstationer cirka 5 500 klienter.
Cirka 700 unga under 25 år behandlades på anstalt.
Av dem var 389 drogklienter. Kostnaderna för missbrukarvården
för unga är uppskattningsvis 4,5 miljoner euro
per år.
Utskottets uppfattning är att de befintliga missbrukar-
och mentalvårdstjänsterna, sådana de
i dag är ordnade, inte tillräckligt väl
når de unga som är i behov av vård. Det är
alltför svårt att få vård, och
ungdomarna blir mottagna först när problemen redan
vuxit sig stora. På grund av att t.ex. de psykiatriska
klinikerna inte går ut på fältet eller
erbjuder intensivvård får många unga inte
den vård de behöver, trots att de skulle ha rätt
till den. Enligt marginaliseringsstudien kan de unga som hotas av
marginalisering placeras i kategorin för beteendestörningar
och/eller missbruk. Vanligtvis förekommer samtidigt
också någon annan psykisk störning, till
exempel ångeststörningar eller affektiva störningar.
Enligt Gängse vård-rekommendationerna bör
en patient med bipolär störning få sådan
behandling som konstaterats vara verksam med hänsyn till den
aktuella sjukdomsfasen och sjukdomsförloppet i sin helhet.
Behandlingen av lindrig och medelsvår depression hos unga
patienter kan enligt rekommendationerna i regel inledas med psykoterapi.
Om behandlingsrespons inte uppnåtts inom cirka en månad
insätts även depressionsläkemedel. Utskottet
ser med oro på uppgifterna att den enda behandlingsform
som tillämpas är läkemedelsbehandling
och att den sätts in alltför snabbt och enkelt
utan möjlighet till terapi.
Det behövs en omorganisering inom och mellan de befintliga
tjänsterna så att tröskeln till mental-
och missbrukarvården sänks och de unga får
behandling och rehabilitering så snabbt och smidigt som
möjligt. De unga har inte tid och samhället har
inte råd att vänta på att hjälpen
kommer. Utskottet menar att problemet inte löses med hjälp
av extra resurser, utan att de befintliga resurserna måste
fördelas och användas på ett annat sätt än
i dag. Utskottet konstaterar att frågan kan lösas
i samband med den reform av social- och hälsovårdstjänsterna
som regeringen och oppositionen kommit överens om. Utskottet återkommer
till det senare i detta betänkande.
Ungdomsarbete
Enligt ungdomslagen ingår ungdomsarbete i kommunernas
uppgifter. Några av de möjliga verksamhetsformerna är
ungdomsverkstäder och uppsökande ungdomsarbete.
Syftet med uppsökande ungdomsarbete är att nå unga
som är i behov av stöd och att hjälpa
de unga att anlita tjänster och annat stöd som
främjar deras uppväxt och självständighetsprocess
och möjligheter att få utbildning och komma in
på arbetsmarknaden. Det uppsökande ungdomsarbetet
får årligen cirka 14 miljoner euro i statsunderstöd. Uppsökande
ungdomsarbete förekommer i cirka 70 procent av Finlands
kommuner, och ung-domsverkstäderna når 20 000
unga i runt 270 kommuner. Cirka 85 procent av verkstäderna är permanent
inrättade.
Ungdomsverkstäderna har åtskilliga beröringspunkter
med det uppsökande ungdomsarbetet, och båda verksamhetsformerna
arbetar i samhällssystemets luckor och randområden. Ungdomsverkstäderna
utgör inte bara sysselsättningspolitik utan har
också starka kopplingar till utbildnings-, ungdoms- och
socialpolitiken. Det är karakteristiskt för träningen
i verkstäderna och för det uppsökande
ungdomsarbetet att de är multiprofessionella och överskrider
de administrativa och organisatoriska sektorsgränserna. Det
uppsökande ungdomsarbetet samarbetar med ungdomsverkstäderna. År
2012 styrde det uppsökande ungdomsarbetet 1 738 ungdomar
till ungdomsverkstäder eller till ungdomsväsendets tjänster.
Ett problem är enligt sakkunniga att de unga inte styrs
vidare och att det inte finns några lämpliga vård-
eller rehabiliteringstjänster för dem Det betyder
att när man hittat någon som behöver
hjälp finns det ingenstans man kan hänvisa honom
eller henne. Projektet Ohjaamo och andra tjänster med låg
tröskel kunde utgöra platser där de unga
får det stöd de behöver och kan styras
vidare till lämpliga tjänster (t.ex. rehabilitering,
utbildning verkstäder). Det är enligt utskottet
välkommet att de ungas möjlighet till yrkesinriktad
rehabilitering underlättades vid ingången av 2014,
då villkoren för beviljande av rehabilitering ändrades.
Också unga som riskerar att utestängas från
arbetsmarknaden redan innan de nått den kan nu få yrkesinriktad
rehabilitering.
Det konstaterades också att ungdomsarbetet försvåras
av finansieringen, som inte täcker alla kostnader (statsunderstödet
för uppsökande ungdomsarbete täcker 60—70
procent av lönekostnaderna för arbetstagarna).
Vidare är det svårt att utveckla verksamheten
långsiktigt, eftersom finansieringsbesluten endast ges
för ett år i sänder. Utvecklingen går
enligt utskottet i fel riktning om det uppsökande arbetet
riskerar att förändras från förebyggande
till korrigerande verksamhet. Med hänsyn till att alla
medborgare ska bemötas jämlikt är det
också fel att dessa tjänster inte är
tillgängliga i hela landet.
Att beakta de ungas behov och livsmiljö
Marginaliseringsstudien visar att de unga ofta har svårt
för att på egen hand hitta hjälp via tjänsterna.
Tjänsterna ordnas ofta av myndigheterna och tröskeln
för att anlita dem är hög. De tjänster
som de unga behöver finns inte heller tillgängliga
samlat på ett enda ställe. Det ser enligt utskottet
ut som om uppmärksamheten vilar alltför tungt
på själva tjänsterna. Mer angeläget vore
att öka förståelsen för hur
viktiga familjen och hemmet samt kamratkretsen och miljön
i övrigt är i det förebyggande arbetet.
De unga upplever att tjänsterna behandlar dem som enbart
föremål, objekt, och att deras erfarenheter och
sakkunskap inte värdesätts eller utnyttjas i utvecklingen
och genomförandet av tjänsterna. Det är
ytterst viktigt också för barn och unga att uppleva
genuin delaktighet och känna att de kan påverka
i frågor som rör dem och deras omgivning. Det
gör dem också mer an-svarskännande.
Under sakkunnigutfrågningen gavs exempel på god
praxis i arbetet med barn och unga. Walter ry strävar till
exempel efter att påverka de ungas värderingar,
få dem att respektera, förstå, bry sig
om och ta ansvar för andra. Projektet Urbana barn och unga
ordnar fritidssysselsättning för utslagningshotade
barn under 15 år i stagnerande områden i Helsingfors
och Vanda. Projektet välkomnar alla unga oberoende av etnisk
bakgrund. Föreningen erbjuder bland annat regelbundna fritidsaktiviteter
och utgår från att medverkan utökar kunskaperna
och färdigheterna och därigenom utvecklar den
personliga och sociala kompetensen, leder till förändrat
beteende och sociala effekter. Denna typ av verksamhet är ytterst
välkommen, eftersom risken att unga med invandrarbakgrund
i huvudstadsregionen marginaliseras är fem gånger
så hög som för den övriga befolkningen.
Över 80 procent av barnen i åldern 9—12 år deltar
under någon period i någon förenings idrotts-
eller motionsverksamhet. Som mest deltar över 50 procent
av åldersklassen samtidigt. Det har i Finland visat sig
vara särskilt svårt att upprätthålla
ungdomarnas intresse för klubbverksamhet eller överhuvudtaget
för idrottsaktiviteter efter puberteten. Också kostnaderna
för motions- och idrottsaktiviteterna spelar in. En nyligen
färdigställd undersökning, beställd
av undervisnings- och kulturministeriet, visar att priserna på idrottsaktiviteter
för barn har tredubblats på tio år. Den
största orsaken till de stigande kostnaderna är
att klubbverksamheten för barn och unga har blivit allt
mer tävlingsinriktad. Den genomsnittliga bruttoinkomsten
för familjer med barn som sysslar med klubbidrott är över
80 000 euro per år. Av de familjer som svarade på en
liknande enkät för tio år sedan tjänade
34 procent över 70 000 euro i dagens penningvärde.
Utskottet understöder tanken att varje barn och ungdom
bör ha en hobby (idrott, musik, konst e.d.) och att detta är
positivt också med tanke på förebyggandet
av marginalisering. Det är oroväckande att kostnaderna
för idrottsaktiviteter stiger, eftersom det också påverkar
barnens och ungdomarnas faktiska möjligheter att delta. Möjligheterna
att ur utkomststödet få stöd för
en hobby varierar från kommun till kommun.
Stödtjänsternas kapacitet att identifiera
problem och ge hjälp
Under arbetets gång övertygades utskottet
om att grunden för de ungas välfärd läggs
i barndomen. Särskild uppmärksamhet måste
nu fästas vid servicen till barnfamiljerna och stödet
i den tidiga barndomen. Experterna och studierna försäkrar dessutom
att de främsta riskfaktorerna bakom marginaliseringen kan
identifieras redan före skolåldern. Det bör
också konstateras att 90—95 procent av barnen
har det bra; syftet är enligt utskottet nu att se till
att servicesystemen lyckas identifiera de fall där risk
föreligger. En stor del av ungdomarna och deras familjer
har redan avverkat välfärdsstatens centrala arsenal
av tjänster. Att man på allvar börjar
oroa sig för marginalisering först när
de utsatta nått ungdomsåren verkar dock tyda på att
servicesystemet har svårt att identifiera riskfaktorerna
eller i vilket fall ta sig an dem med tillräcklig kraft.
Ett av problemen förefaller vara att ingen enskild
instans tar huvudansvaret för de tjänster som
behövs, utan var och en sköter enbart den egna,
sektorspecifika biten. För att göra det möjligt
att ingripa tidigt bör såväl barnskyddsmyndigheterna
som andra myndigheter som arbetar med barn och unga utse en särskild
ansvarig (kontaktperson) för varje klient. Kontaktpersonen
ska hjälpa och stödja den unga och även
ha sakkunskap när det gäller att hantera och förmedla
information. Utskottet är övertygat om att detta
skulle förbättra serviceprocessen och stödja
den unga under övergångsfaser. Tröskeln
för att söka rätt tjänster är
hög i samband med dessa förändringar
och risken för att hamna mellan två stolar är
då som störst.
Ankkuri-verksamheten är ett bra exempel på multiprofessionellt
förebyggande arbete. Syftet med verksamheten är
att tidigt ingripa mot brottslighet bland barn och unga samt att
bekämpa våld i nära relationer. Arbetet
bygger på ett samarbete där en polis, en socialarbetare,
en psykiatrisk sjukskötare och en ungdomsarbetare alla bidrar
med sin egen yrkeskompetens. Det finns Ankkuri-team med varierande
sammansättning i Tavastehus, Forssa och Riihimäki.
Teamen behandlar alla brott som misstänks ha begåtts
av barn och unga under 18 år. En central princip är att
teamen ska ingripa snabbt. De berörda kontaktas omedelbart
och teamet behandlar ärendet inom två veckor.
Teamet kallar den unga och dennes föräldrar till
en inledande undersökning, där polisen bl.a. undervisar
om vad som är lagligt och uppmuntrar den unga att tänka över
vad han eller hon har gjort. Socialarbetaren eller sjukskötaren
fortsätter diskussionen och utreder behovet av barnskydd
samt familjens och den ungas situation, familjerelationer och kamratrelationer
etc. Oftast räcker det om brottet behandlas av teamet en
enda gång, men vid behov kan socialarbetaren eller sjukskötaren
fortsätta diskutera med de berörda. Socialarbetaren
samarbetar nära med de andra barnskyddsmyndigheterna och
informationen löper i båda riktningarna.
Också den nya lagen om elev- och studerandevård
har som ett viktigt mål att förbättra
samarbetet mellan de olika förvaltningsområdenas myndigheter.
Elevhälsan kommer att realiseras genom ett tvärsektoriellt,
planmässigt samarbete med de studerande och deras vårdnadshavare och
vid behov även med andra samarbetsparter. De andra samarbetsparterna
kan vara t.ex. ungdomsväsendet, barnskyddet eller polisen.
Vid genomförandet av lagen vore det välkommet
om man utifrån revisionsutskottets förslag kunde hitta
praktiska sätt att fastställa vem som har det övergripande
ansvaret och att förbättra informationsgången
mellan myndigheterna. Längre fram i detta betänkande
behandlar utskottet i större detalj problemen i den multiprofessionella
verksamheten och i informationsspridningen.
Utsatta barn, unga och familjer måste erbjudas lättillgänglig
multiprofessionell expertis. Servicen måste kunna utformas
enligt de individuella behoven och samtidigt måste man
kunna ringa in alla de tjänster som behövs och även kunna
styra den behövande till dessa. Undersökningar
visar att de bästa resultaten nås genom en integrerad
helhetsservice. Det har konstaterats att enskilda, fristående
tjänster sällan förhindrar marginalisering.
För att säkerställa att styrningen och
stödet fungerar bör barnet, den unga eller familjen
få en namngiven stödperson som följer med
genom hela processen och även har ansvaret när
det sker förändringar.
De datasystem som social- och hälsovården har
i dag stöder inte denna typ av verksamhet. De har inte
heller kapacitet för en mängd nyttig information
som annars enkelt skulle kunna vidareförmedlas till andra
involverade. Systemen är utformade för registrering
av ärenden, inte för t.ex. verksamhetsstyrning.
Strukturerna för kommunernas ekonomiförvaltning
och statistikföring följer den gamla sektorindelningen
och försvårar samarbetet. Dessutom har det visat
sig att samarbetsorganisationerna har olika kultur inom socialvården,
arbetsförvaltningen, hälsovården respektive
undervisningsväsendet. Utöver kultur- och attitydförändringar
behövs det enligt utskottet också nya verktyg
(t.ex. datasystem) och uppföljningsmetoder så att
familjens problem upptäcks och hela familjen vid behov kan
få hjälp.
Vidare bör rutiner och metoder ändras utifrån vad
som i en del försökskommuner visat sig ändamålsenligt
i verkliga livet. Utskottet går närmare in på det
nedan.
Att sprida och etablera god praxis
Utskottet har också utrett vilken information som finns
att tillgå om lovande och god praxis i fråga om
att främja förebyggandet av marginalisering av
unga. I marginaliseringsstudien (kap. 6 om god praxis) och bilagan
till den finns samlad information om webbplatser, rapporter och
seminarier som anknyter till ämnet. Studien undersökte
också vad kommunerna gör för att sammanställa
och sprida informationen om god praxis. Metoderna innefattade presentationer, informationsevenemang,
seminarier samt kommunernas egna och riksomfattande webbsidor och
e-postlistor. Studien hittade också gemensamma nämnare
för de exempel på god praxis som upptäcktes.
Gemensamt är att de har anställda som ger de unga
individuellt stöd, de har ett fungerande samarbetsnät
som hjälper de unga och de arbetar centralt och nära
de unga.
I t.ex. Vanda håller man på att bygga upp
en lättillgänglig samtjänst för
unga. Det utreds också om ungdomsrådgivningen
(dvs. mentalvårdstjänster för unga) och
ungdomsstationerna (tjänster för unga med drogproblem)
kan slås samman. Avsikten är att utveckla verksamheten så att
det inte finns några fastställda kriterier för vem
som kan bli klient. Det är alltså en service med
genuint låg tröskel som de unga kan anlita i livshanteringsfrågor.
En del av veckan jobbar de anställda på enheten
och resten av veckan i skolorna, där de stöder
elevhälsan, eller med olika ungdomstjänster eller
i de ungas familjer. I Vanda finns också samordningsgrupper
för ungdomstjänsterna respektive elevhälsan.
De arbetar sektoröverskridande och möjliggör
att arbetet leds centralt.
Uleåborg strävar efter att kommuninvånarna ska
uppleva att de som kunder eller klienter får all service
de behöver på ett enda ställe, utan synliga
administrativa gränser. Det läggs allt större
tyngd på förebyggande och lättare tjänster.
Målet är att förebygga uppkomsten av
välfärdsproblem och minska användningen
av specialtjänster. De centrala tjänsterna är
för barnens, ungdomarnas och familjernas del de s.k. välfärdsrådgivningarna,
välfärdsskolorna och Byströms aktivitetscentrum
för ungdomar (år 2013 fick ungdomstjänsterna
7 624 kundkontakter).
I Tavastehus har den egna serviceproduktionen för barn
och unga (9 mån.—29 år) organiserats
i ett övergripande block. Målet är att
barnen och ungdomarna ska ha en bra dag (alla ska ha minst en hobby)
och att basservicen utvecklas så att den på alla
plan tar hänsyn till klientens livssituation i stort.
I Imatra har verksamheten centraliserats så att den
nu styrs av en enda barn- och ungdoms-nämnd i stället
för av tre olika nämnder. Tidigare försvårades
den övergripande utvecklingen av servicen av det traditionella
sektors- och budgettänkandet. I Imatra har man beskrivit
servicen i detalj, skapat indikatorer och även lyckats få information
om vilket genomslag servicen haft. Antalet klienter hos barnskyddet
har minskat. Likaså görs färre placeringar
av barn utanför hemmet och dessutom har andelen som får institutionsvård
gått ned. Välfärdsrådgivningen har
funnits i fem år och antalet klienter hos barnskyddet har
minskat särskilt inom gruppen familjer med barn under två år.
På rådgivningen råder enligt klienterna
en positiv stämning, alla känner sig accepterade
och familjerna upplever att de får konkret hjälp.
Man har i Imatra insett att psykiska problem eller drogproblem
hos föräldrarna är av betydelse och innebär
en risk. Detta har beaktats när staden anställt
nya familjearbetare. Familjearbetarna arbetar konkret i familjerna,
ger kamratstöd och har fått familjer att delta
i stödgrupper.
Gatumissionen i Raumo (Rauman Seudun Katulähetys) har
infört en modell där de unga bemöts som
individer och man ser på hela livssituationen. Modellen
erbjuder bl.a. en väg från alternativ utbildning
till vanliga studier eller ut i arbetslivet. Till exempel kan den
unga avlägga partiell fristående examen inom någon
bransch där han eller hon sannolikt kan få jobb
i regionen. Modellen har testats i praktiken och uppskattningsvis
60 procent har lyckats ta sig vidare.
Vamos är en samling integrerade tjänster riktade
till unga i åldern 16 till 29 år i Helsingfors och
Esbo. Syftet med verksamheten är att bygga upp de ungas
egna resurser och styrkor och väcka ett genuint intresse
för de individuellt utformade framtidsplanerna. Det främsta
målet är att hitta en väg till utbildning
eller ut i arbetslivet. Verksamheten bygger på lättillgänglighet, frivillighet,
genuina möten, kostnadsfrihet och på att den unga
själv är aktiv. Servicen omfattar uppsökande
ungdomsarbete, ett aktivitetscenter, startträning, coachning
samt ESF-projekt som syftar till att de unga ska hitta jobb eller
utbildning.
Också bostadslösheten är ett stort
problem. Utan bostad är det näst intill omöjligt
att studera eller jobba, för att inte tala om att delta
i rehabilitering. Bostadslösheten bidrar i sig till marginaliseringen,
den skapar ojämlikhet och en känsla av värdelöshet.
Det är enligt utskottet välkommet att många
ungdomstjänster erbjuder stödboende och hjälper
unga att hitta bostad.
Det är uppenbart att vi nu måste hitta kanaler att
sprida nya serviceformer som visat sig effektiva och ändamålsenliga
till alla delar av landet. Problemet är att fungerande
lösningar för närvarande inte får
någon bredare spridning. God praxis sprids och införs
alltför slumpartat och långsamt. Det är
vidare avgörande att finansieringen bygger på en
stabilare grund i stället för på projektpengar.
Att verksamheten i så hög grad bygger på projekt
har konstaterats försvåra etableringen av bestående
förfaringssätt. Utskottet konstaterar att frågan
bör lösas i samband med den reform av social-
och hälsovårdstjänsterna som regeringen
och oppositionen kommit överens om. Frågan behandlas även
längre fram i betänkandet.
Ungdomsgarantin
Ungdomsarbetslösheten har ökat och ett flertal arbetskraftspolitiska åtgärder
har vidtagits för att motverka problemet. År 2005
infördes en samhällsgaranti för unga.
Den har som mål att snabbt bryta arbetslösheten
och aktivera de unga. Genom garantin tidigarelades arbetslöshetsplanen
för unga under 25 år. Planen kompletterades med
ett löfte om aktiverande åtgärder inom
tre månader från det att planen undertecknades. År
2013 utvidgades samhällsgarantin för unga till
en ungdomsgaranti. Samtidigt bestämdes att garantin även
skulle omfatta nyutexaminerade i åldern 25—30 år.
De grundläggande målen för ungdomsgarantin är
de samma som för samhällsgarantin från
2005.
Ungdomsgarantin är till många delar ännu
under utveckling och det finns endast ringa information om genomförandet
så här långt. Forskare vid Statens ekonomiska
forskningscentral och Folkpensionsanstalten uppskattade år
2014 i vilken utsträckning målen har nåtts
och hur konjunkturväxlingarna har påverkat garantins
löften. Enligt forskarna visar resultaten att samhällsgarantin
från 2005 bidrog till ökad och snabbare aktivering
bland de unga. En del av den ökande aktiveringen skedde
dock i någon mån på bekostnad av de äldre åldersklasserna.
Enligt forskarnas bedömning kan resultaten i fråga
om tider och hur garantin motsvarat behoven i hög grad
tillämpas också på ungdomsgarantin från 2013.
Den främsta skillnaden mellan samhällsgarantin
för unga och dagens ungdomsgaranti är konjunkturläget.
Enligt sakkunniga har genomförandet av ungdomsgarantin
börjat långsammare än väntat
i kommunerna och tämligen ojämnt också på regional
nivå. Bland orsakerna till den haltande starten på lokal
nivå nämndes att kommunekonomin försvagats,
att jobben minskat, att många unga flyttar och att det
inte finns tillräckligt med service. Ungdomsgarantin har
fått en trög start också inom arbets-
och näringsförvaltningen. Produktivitetsprogrammets
effekter på resurserna och den samtidigt stigande ungdomsarbetslösheten
har berett ungdomsgarantin stora utmaningar under det första
genomförandeåret. Inte heller läroavtalsutbildningen
och/eller inlärningen i arbetet har gett väntat
resultat, trots att arbetsgivaren kan få lönestöd
under hela läroavtalstiden. Cirka 90 procent av alla som
deltar i läroavtalsutbildning är vuxna och således
endast cirka 10 procent unga. Däremot har kommunerna upplevt
att det uppsökande ungdomsarbetet fungerar väl.
Enligt utskottet ligger genomförandet av ungdomsgarantin
fortfarande i startgroparna, så det är i detta
sammanhang inte ändamålsenligt att bedöma
hur det framskridit. Det är dock viktigt att de ungas andel
av läroavtalsutbildningen ökar.
Multiprofessionell verksamhet och kommunikativa problem
Majoriteten av barnen och de unga i Finland mår bra,
men från och med mitten av 1990-talet har en växande
minoritet ackumulerat allt allvarligare psykisk ohälsa.
Allt fler unga under 30 får sjukpension. Barnens psykiska
ohälsa har hopat sig allt mer i enskilda familjer och traderas
ofta från en generation till nästa. I de större
städerna ökar skillnaderna mellan olika områden
i staden. Barnen i familjer som flyttat till Finland mår
sämre än genomsnittet.
Enligt 19 § 3 mom. i grundlagen ska det allmänna
stödja dem som svarar för omsorgen om barn så att
de har möjligheter att trygga barnens välfärd
och individuella uppväxt. FN:s konvention om barnets rättigheter
har sedan 1991 varit en handling på lagnivå i
Finland. Enligt artikel 3.1 i konventionen ska barnets bästa
komma i främsta rummet vid alla åtgärder
som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata
sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa
myndigheter eller lagstiftande organ. Att säkra välfärdstjänsterna
för barn och unga är ett av de främsta
målen för barnkonventionen.
Stöd- och servicesystemet, som tidigare varit verkningsfullt
och ökat välfärden, har under de senaste årtiondena
börjat ifrågasättas till följd
av de många strukturförändringarna i
samhället och problemen i de offentliga finanserna. Servicesystemet
var tidigare effektivt och resultatrikt, men det är enligt
utskottet motiverat att kritiskt granska strukturen för
och kapaciteten hos systemet i relation till hållbarheten
i de offentliga finanserna och de framtida servicebehoven. Det gemensamma
målet är att det allmännas investeringar
i barnfamiljer, barn och unga ska generera välfärd
och därigenom också främja hållbarheten
i samhällsekonomin.
Utskottet understryker att de ställvis kritiska bedömningarna
av barn- och ungdomstjänsterna inte riktar sig till den
personal som producerar tjänsterna, utan framför
allt till bristerna i statens och kommunernas servicesystem, ledningen
av servicen och de rådande arbetsmetoderna. Med tanke på de
anställdas motivation ser utskottet det som en viktig förutsättning
att personalen inom social- och hälsovården kan
koncentrera sig på att utföra de uppgifter som
de utbildats till. Arbetsorganisationerna bör utvecklas, klientarbetet
förbättras och nya handlingsmodeller införas,
däribland multiprofessionellt samarbete. Vidare måste
problemen med informationsgången lösas. Arbetsgivaren är
skyldig att utbilda personalen och arbeta för att god praxis tillägnas
på arbetsplatsen.
Det viktigaste som framgår av materialet om de erfarenheter
som barn, unga och deras föräldrar haft av barnskyddet är
att de som klienter vill bemötas och bli hörda
som de personer de är. Problem inom familjen, känslan
av att behöva hjälp eller en utomståendes
oro över barnets tillstånd är ytterst
personliga och privata frågor. Det förutsätter
att de professionella hjälparna har goda interaktiva färdigheter,
respekterar klienterna och har en genuin vilja att ta del av deras tankar
och erfarenheter. Om dialogen är öppen, respektfull
och bygger på förtroende kan man diskutera också svåra
frågor.
För de unga och deras familjer är det viktigt att
hjälpen är smidig och erbjuds snabbt och enkelt
när den behövs. Det är likaså angeläget
att relationen mellan klient och professionell hjälpare är
varaktig. Det är problematiskt för klienten om
de anställda byts ofta och relationerna blir kortvariga,
eftersom ärendena då inte går framåt
som de ska och arbetet måste starta om från noll.
De här problemen anknyter uttryckligen till bristerna i
servicesystemet och de etablerade förfaringssätten,
inte till enskilda anställda eller yrkesgrupper. Till exempel
fungerar många gånger informationsgången
och samarbetet mellan de olika myndigheterna och familjerna inte tillfredsställande.
Ett av målen för översynen av barnskyddslagen
var att stärka det förebyggande arbetet och göra
det lättare att på ett tidigt stadium ingripa när
familjer har problem. Det förebyggande arbetet och tidiga
ingripanden förväntades minska behovet av tyngre åtgärder
såsom placering av barn utanför hemmet. Likväl
har till exempel antalet brådskande placeringar av barn
utanför hemmet ökat nästan explosionsartat
efter 2007. De stora regionala skillnaderna i barnskyddets praxis
antyder att de riksomfattande styrmekanismerna är tämligen
svaga. God praxis som utvecklats inom barnskyddet sprids inte heller mellan
kommunerna, och inte heller från organisationerna eller
andra som utvecklar barnskyddet till kommunerna.
Det har inte gjorts några undersökningar av vilka
verkningar barnskyddets förfaringssätt och arbetsmetoder
har på barnens välfärd. Resultaten från
utländska studier har inte heller utnyttjats eller följts
upp planmässigt. Barnskyddet vilar på en kunskapsmässigt
svag grund. Ingen samlar heller in nationellt jämförbar
data om de totala kostnaderna för barnskyddet eller för
hur kostnaderna fördelas på olika verksamheter.
Nationellt jämförbar data om orsakerna till barnskyddsanmälningarna,
vilka som gjort anmälan och behandlingen av anmälningarna
saknas helt.
Bestämmelserna om informationsutbyte mellan myndigheterna
finns spridda i allmänna lagar och speciallagar och på fältet
har man inte tillräcklig kunskap om dem. Det leder till
att viktig information inte överförs mellan myndigheterna
och till att klienterna upplever att information överförs
utan deras vetskap. Datasekretessbestämmelserna tolkas
på mycket varierande sätt i olika kommuner och även
av anställda i en och samma kommun. Långtifrån
alla kommuner har anvisningar och samarbetsmodeller som klargör och
effektiviserar myndighetssamarbetet. Det finns heller inget centralt,
riksomfattande stöd för att utveckla och införa
sådana.
Den klyfta som finns mellan syftena med den gällande
lagstiftningen och den praktiska verksamheten framgick klart också för
den utredningsgrupp som tog fram rapporten Fungerande barnskydd.
(Utredningsgruppens halvtidsrapport, SHM:s rapporter och promemorior
2012:28 (endast på finska) och samma grupps slutrapport,
SHM:s rapporter och promemorior 2013:19 (på finska); svensk
sammanfattning av slutrapporten i SHM:s rapporter och promemorior 2013:25.)
Det yttersta syftet med lagstiftningen ser ut att fördunklas
i skuggan av de detaljerade bestämmelserna och genomförandet
av de enskilda åtgärderna. Eftersom det saknas
systematisk, riksomfattande uppföljning och bedömning av
effekterna har vi ingen kunskap om hur dagens praxis och metoder
påverkar barnen, de ungas och familjernas liv. Vi får
ingen väsentlig kunskap om hur målen för
lagstiftningen uppnås eller till stöd för
utvecklingen av verksamheten.
I myndighetssamarbetet överförs information såväl
skriftligt som muntligt. Sakkunniga menar att sådan information
kan börja leva ett eget liv, och klienterna upplever att
det är svårt att ändra på eller överhuvudtaget
påverka de beskrivningar och tolkningar som görs
i de skriftliga handlingarna. Syftet med registreringen av klientuppgifter är
enligt utskottet att producera väsentlig information om
vidtagna åtgärder och möjliggöra
uppföljning av åtgärderna och deras verkningar.
Det möjliggör i sin tur informationsutbyte och
ett multiprofessionellt samarbete.
Utredningsgruppen för fungerande barnvård kunde
under sitt arbete konstatera att dagvårdens kontakter till
barnskyddet, t.ex. i syfte att inleda utredning av behovet av barnskydd,
var fåtaliga. Informationsgången hämmas
delvis av de varierande uppfattningarna om sekretess, delvis av
attitydfrågor, ovilja att ta upp känsliga frågor
och rädsla för föräldrarnas
reaktioner. Sakkunniga menar att de främsta riskfaktorerna
för marginalisering kan identifieras redan före skolåldern,
och att dagens allmänna servicesystem är dåliga
på denna identifiering eller inte lyckas ta itu med problemen
tillräckligt väl. Orsakerna till detta anknyter
uppenbarligen till såväl de skiftande uppfattningarna
om sekretess som attityderna och kunskaperna.
Social- och hälsovårdsministeriet har gett
Institutet för hälsa och välfärd
i uppdrag att sammanställa de bestämmelser om
sekretess och informationsförmedling som finns i lagstiftningen om
tjänster för barn, unga och familjer. Målet är att
arrangera en gemensam kurs för de centrala yrkesgrupperna
om sekretess och de möjligheter informationsförmedlingen
ger. Härigenom kan tolkning och praxis harmoniseras hos
de involverade myndigheterna. I dag kan det råda olika uppfattningar
om tolkningen inom en och samma organisation.
Ett flertal myndigheter och arbetsgrupper har lagt fram förslag
till en reformering av bestämmelserna om dataskydd och
datasekretess. Utskottet betonar att frågan är
viktig och att det nu krävs praktiska resultat. Utskottet
förutsätter att ansvaret för åtgärderna
påförs ett enda ministerium, som får
i uppdrag att harmonisera bestämmelserna om dataskydd och
datasekretess.
Samarbetsstrukturerna och skyldigheten att samarbeta inom ungdomsarbetet
har fortgående utvecklats och blivit mångsidigare.
Huvudfrågan när det gäller att förebygga
marginalisering av unga är dock fortfarande hur samarbetet
och informationsgången mellan alla som ordnar och producerar
tjänster för unga ska byggas upp så att
det fungerar. De olika myndigheternas ansvar och skyldigheter samt
uppgifter och behörigheter har fastställts i lagstiftningen.
Trots bestämmelserna fungerar dagens samarbetsmodell dåligt
i många avseenden. Klienttjänsterna är ofta
lösryckta åtgärder utan bindningar till
andra åtgärder och de bildar ingen helhet. Särskilt övergångsfaserna är
svaga punkter i serviceprocessen. De leder ofta till att den unga
faller mellan stolarna och servicen försenas. Också den sektorsbundna
budgeteringen, som lätt leder till inbördes kiv
mellan myndigheterna, gör det svårare att bygga
upp en sammanhängande och smidig helhet. Situationen försvåras
av att finansieringen sker via ett flertal kanaler, vilket också leder
till att kommunerna, FPA och staten tvistar om finansieringen.
Också den bristande informationsgången mellan
olika aktörer är ett avsevärt problem
som bidrar till att servicesystemet är splittrat. De befintliga
datasystemen tillåter endast sällan samanvändning
av elektroniska data mellan olika aktörer. Samanvändning
kunde annars ge betydligt smidigare serviceprocesser och möjliggöra informationsutbyte.
Utskottet menar att ungdomstjänsterna kan fungera mycket
bättre om de planer (t.ex. service-, sysselsättnings,
rehabiliteringsplan e.d.) som görs upp för den
unga samt vidhängande handläggningsuppgifter finns
tillgängliga i elektronisk form samtidigt för
alla involverade parter, inom de gränser som fastställts
för varje parts användarrätt.
För att kunna lagra socialvårdens klientuppgifter
i handlingarna och handlägga dem på ett enhetligt
sätt krävs lagstiftning som tillåter
elektronisk databehandling och nationella lösningar som
stöder detta. I brist på riksomfattande anvisningar
och regler bygger behandlingen av klientuppgifter i datasystem på lokal
praxis. Klientuppgifter inom socialväsendet hanteras och
förvaras i otaliga datasystem och program, vilka får kritik
av användarna för att de är komplicerade och
svåra att använda. Inom socialvården
förvaras och arkiveras data i såväl elektronisk
form som pappersform. Tidigare uppgifter om klienten finns inte
alltid tillgängliga för den som arbetar med fallet.
Dessutom är det besvärligt att utnyttja socialvårdens
klientuppgifter i rapporteringen, statistikföringen och
ledningen av klientarbetet (Institutet för hälsa
och välfärd, Työpaperi 5/2013).
Utskottet menar att den pågående reformeringen
av lagstiftningen om socialvården måste leda till
en förbättring av hanteringen av klientuppgifter.
Elektronisk registrering och användning av klientuppgifter
skulle sammanföra all information som anknyter till fallet,
vilket i väsentlig grad skulle förbättra
samarbetet mellan olika parter och resultaten av servicen. Det ger
också möjlighet att leda och följa hela
serviceprocessen, utfallet av åtgärderna och arbetsfördelningen
mellan olika involverade. I dagsläget sker informationsutbytet
mellan de inblandade i huvudsak via e-post, telefon och vid olika
möten. Ett elektroniskt "skrivbord" med
alla uppgifter om klienten stärker samtidigt klientens
ställning och delaktighet i planeringen och genomförandet
av servicen. Det måste vara möjligt att snabbt
få fram aktuella uppgifter, och klienten måste
få möjlighet att kunna granska uppgifterna om
honom eller henne själv.
Regeringen kom den 23 mars 2014 överens med oppositionspartierna
om en översyn av social- och hälsovårdstjänsterna.
Målet är att alla social- och hälsovårdstjänster
ska ordnas av fem regionala anordnare. En parlamentarisk styrgrupp
har tillsatts för den fortsatta beredningen av reformen.
Marginaliseringen av unga är enligt utskottet ett område
som väsentligen berörs av reformen, vilket måste
beaktas i beredningen av lagstiftningen och ordnandet av servicen.
Den nya socialvårdslag som bereds jämsides med
lagen om ordnande av social- och hälsovården är viktig
med hänsyn till detta. Utskottet har genom sina förslag
och ställningstaganden lyft fram åtgärder
som är centrala när det gäller att förebygga
marginalisering av unga. I samband med reformen av social- och hälsovårdstjänsterna
bör regeringen beakta detta och vidta nödvändiga åtgärder.