2.1.1  Lagstiftningens utgångspunkter

Lagen om besöksförbud (898/1998) trädde i kraft 1.1.1999. Ett besöksförbud kan meddelas för avvärjande av brott mot liv, hälsa, frihet eller frid eller hot om sådant brott eller för avvärjande av annat allvarligt trakasseri (1 § 1 mom.). Genom besöksförbud kan en person som känner sig hotad skyddas förutom mot fysiskt våld men också mot psykiskt våld, såsom hot, ofog eller trakasserier.  

Ett besöksförbud kan meddelas antingen som ett normalt besöksförbud (3 § 1 mom.) eller som ett utvidgat besöksförbud (3 § 3 mom.). Ett normalt besöksförbud innebär att på det sätt som närmare bestäms i avgörandet i ärendet får den som meddelats besöksförbud inte träffa den person som förbudet avses skydda eller på annat sätt kontakta denna eller göra försök därtill. Det är likaså förbjudet att följa efter och iaktta den person som förbudet avses skydda. Besöksförbudet kan utvidgas till att också gälla vistelse i närheten av den stadigvarande bostaden eller fritidsbostaden, arbetsplatsen eller ett med dessa jämförbart särskilt angivet ställe där den person vistas som förbudet avses skydda. Ett utvidgat besöksförbud meddelas om det finns skäl att anta att det inte räcker med ett normalt besöksförbud för att avvärja brottshotet eller andra trakasserier. Ett besöksförbud gäller inte kontakter för vilka det finns sakliga grunder och som uppenbarligen behövs (3 § 4 mom.). 

År 2005 infördes dessutom ett besöksförbud avseende gemensam bostad, som gäller situationer där den som känner sig hotad och den som förbudet avses gälla stadigvarande bor i en gemensam bostad. Ett besöksförbud avseende gemensam bostad kan meddelas för avvärjande av brott mot liv, hälsa eller frihet eller hot om sådant brott, men inte för att avvärja andra former av trakasserier. (1 § 2 mom.) Ett besöksförbud avseende gemensam bostad kan meddelas om den person mot vilken förbudet avses gälla genom hotelser, tidigare brott eller annat beteende ger anledning att anta att han eller hon sannolikt kommer att begå ett brott mot den persons liv, hälsa eller frihet som känner sig hotad och ett förbud inte är oskäligt med hänsyn till hur allvarligt det hotande brottet är, de i den gemensamma bostaden boende personernas förhållanden och andra omständigheter i saken (2 § 2 mom.). Även ett besöksförbud avseende gemensam bostad kan meddelas som ett normalt eller ett utvidgat förbud, varvid förbudets innehåll annars är detsamma som i andra besöksförbud, men med tillägget att den person som meddelats ett besöksförbud avseende gemensam bostad ska avlägsna sig från bostaden i vilken personen och den person som ska skyddas är permanent bosatta, och får inte återvända till bostaden (3 § 2 mom.). 

Ett ärende som gäller besöksförbud avgörs av tingsrätten (4 § 1 mom.). Lagens 3 kap. innehåller bestämmelser om tillfälligt besöksförbud. Beslut om tillfälligt besöksförbud fattas av en anhållningsberättigad tjänsteman. Beslutet kan också fattas av domstol. (11 § 1 mom.) Den tjänsteman som har fattat beslutet ska utan dröjsmål och senast inom tre dygn tillställa tingsrätten sitt beslut om tillfälligt besöksförbud (12 § 1 mom.). 

Bestämmelser om meddelande av besöksförbud på grundval av den europeiska skyddsordern och om utfärdande av en europeisk skyddsorder finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/99/EU om den europeiska skyddsordern samt i lagen om dess genomförande (226/2015). Bestämmelser om ömsesidigt erkännande av skyddsåtgärder i civilrättsliga frågor finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 606/2013 om ömsesidigt erkännande av skyddsåtgärder i civilrättsliga frågor samt i lagen om tillämpningen av förordningen (227/2015). 

2.1.2  Statistik

Enligt polisens statistik har antalet besöksförbud som meddelats av tingsrätten och tillfälliga besöksförbud som meddelats av polisen minskat under de senaste åren. Av tabell 1 nedan framgår de tillfälliga besöksförbud som polisen meddelat och av tabell 2 framgår de besöksförbud som tingsrätten meddelat under åren 2015–2021. 

Antalet tillfälliga besöksförbud som polisen meddelat har påverkats av att polisens personresurser har minskat. Vid ingången av 2020 var antalet poliser på väg upp i enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering. Det ökande antalet tillfälliga besöksförbud påverkas även av de anvisningar som Polisstyrelsen utfärdade 2020 som komplettering till de tidigare anvisningarna, genom vilka avsikten är att främja användningen av tillfälliga besöksförbud när förutsättningarna uppfylls. 

Tabell 1. Tillfälliga besöksförbud meddelade av polisen 

Tabell 2. Besöksförbud meddelade av tingsrätten 

Antalet besöksförbudsärenden som blivit anhängiga i tingsrätten har minskat från och med 2016 (tabell 3). Åren 2012−2015 blev över 3 000 besöksförbudsärenden anhängiga årligen. År 2021 blev färre än 2 000 besöksförbudsärenden anhängiga. 

Tabell 3. Besöksförbudsärenden som blivit anhängiga i tingsrätten 

Av tabell 4 framgår antalet avgjorda besöksförbudsärenden i tingsrätten under åren 2012–2021. Åren 2012−2015 avgjordes cirka 3 000 besöksförbudsärenden årligen. Från och med 2016 har antalet avgjorda ärenden minskat konstant. År 2021 avgjordes färre än 2 000 besöksförbudsärenden.  

Tabell 4. Besöksförbudsärenden som avgjorts i tingsrätten 

Av tabell 5 framgår antalet brottsanmälningar som inkommit till polisen angående brott mot besöksförbud under åren 2012–2020. Angående brott mot besöksförbud har färre än 800 brottsanmälningar per år gjorts till polisen under de senaste åren. 

Tabell 5. Brottsanmälningar angående brott mot besöksförbud 

I likhet med antalet som meddelats besöksförbud har även antalet som dömts för brott mot besöksförbud minskat under de senaste åren. Av tabell 6 framgår antalet tingsrättsdomar angående brott mot besöksförbud som meddelats under åren 2012–2020. Tabellen innehåller information om de utdömda straffen då brott mot besöksförbud har varit huvudbrottet, dvs. den gärning som bestraffas hårdast.  

Tabell 6. Domar som meddelats av tingsrätten angående brott mot besöksförbud 

Enligt tingsrättens statistik har i stora drag cirka 40 procent av de som dömts för brott mot besöksförbud brutit mot besöksförbudet fler än en gång. År 2015 dömdes 337 personer för brott mot besöksförbud, varav 36 procent dvs. 123 personer hade brutit mot besöksförbudet fler än en gång. År 2019 dömdes 182 personer för brott mot besöksförbud, varav 40 procent dvs. 72 personer hade brutit mot besöksförbudet fler än en gång. 

Enligt domstolarnas arbetsstatistik var den genomsnittliga behandlingstiden för brottsärenden som gällde brott mot besöksförbud som behandlades i tingsrätterna cirka 14 månader år 2019, cirka 15 månader år 2020 och cirka 16 månader år 2021, räknat från dagen för polisanmälan till tingsrättens slutliga avgörande. År 2019 varade förundersökningsskedet i medeltal cirka 5,5 månader, åtalsprövningen cirka 3 månader och tingsrättsskedet cirka 5 månader. År 2020 varade förundersökningsskedet i medeltal cirka 7 månader, åtalsprövningen cirka 2,5 månader och tingsrättsskedet cirka 5,5 månader. År 2021 varade förundersökningsskedet i medeltal cirka 7,5 månader, åtalsprövningen cirka 3,5 månader och tingsrättsskedet cirka 5 månader. 

Enligt uppgifterna i rättshjälpens elektroniska ärendehanteringssystem inkom det 447 ärenden till rättshjälpsbyråerna år 2019 och 452 ärenden behandlades som gällde förordnande av offentligt rättsbiträde i ett besöksförbudsärende. År 2020 inkom 440 sådana ärenden och 467 ärenden behandlades.  

Enligt THL:s statistikrapport om våld i nära relationer (https://www.julkari.fi/handle/10024/141028) fick myndigheterna kännedom om 10 600 våldsbrott i parrelationer och nära relationer år 2019. I 80 procent av de parrelationer där det inträffade ett brott mot liv hade det förekommit våld redan tidigare enligt förundersökningsuppgifterna, ofta även under en lång tid. Totalt 149 kvinnor och 50 män miste livet genom våld i parrelationen under åren 2010–2019. 

2.2.1  Riskbedömning och åtgärder som förbättrar säkerheten

Polisstyrelsen har 5.6.2020 utfärdat en anvisning (POL-2020-28566) om polisens åtgärder i fall av familjevåld och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor. I anvisningen konstateras det att Artikel 51 i Istanbulkonventionen förutsätter en bedömning av yrkesutbildade personer om risken för våld. Enligt anvisningen ska polisen i fall av familjevåld, våld i nära relationer och våld mot kvinnor bedöma hur allvarligt och upprepat våldet är inklusive dödlig fara, för att hantera riskerna och erbjuda brottsoffret trygghet och stöd genom samordnade åtgärder. Kartläggningen av riskfaktorer ska följas av ett rättidigt och konsekvent ingripande i orsakerna till riskerna, vilket kräver ett effektivt samarbete mellan olika myndigheter och organisationer. Ingripandet i våld mot kvinnor samt i familjevåld och våld i nära relationer och brytandet av våldscirkeln förutsätter samarbete av polisen i synnerhet med aktörer inom social- och hälsovården samt med producenter som är specialiserade på tjänster som stödjer offren och förövarna. I anvisningen konstateras det om den multiprofessionella riskbedömningsprocessen, att syftet med den är att stödja yrkespersonernas arbete genom att möjliggöra en omfattande och systematisk insamling av information från källor om våldsrisker och om brottsoffrets behovet av stöd, varvid denne kan få hjälp av yrkesutbildade och myndigheterna så snabbt som möjligt och en omfattande säkerhetsplan kan utarbetas för denne. Beträffande besöksförbud konstateras det i anvisningen att i akuta situationer ska man även se till att förutom att brottsoffrets rättigheter tillgodoses ska man även ge andra behövliga anvisningar och till exempel hänvisa till verksamhetsmodellen MARAK eller till någon annan verksamhetsmodell som är avsedd att skydda målsäganden och förebygga våld. 

MARAK är en multiprofessionell metod för att bedöma riskerna för våld i parrelationer och för att hjälpa offret. Målet med metoden är att identifiera offer för våld i parrelationer som har en hög risk för att på nytt bli offer för våld, samt att förebygga att allvarligt våld i parrelationer förnyas. Verksamhetsmodellen MARAK för samman myndigheterna och organisationerna som arbetar för att hjälpa offret och är verksamma på orten och koordinerar det stöd som ska ges till offret. Inom verksamhetsmodellen utarbetas det i multiprofessionellt myndighetssamarbete en säkerhetsplan för offret för våld i parrelationen eller för den person som lever under hot om våld. 

Försöket med verksamhetsmodellen MARAK började år 2010 i Finland. Verksamhetsmodellen används i nuläget på 38 orter. Institutet för hälsa och välfärd (THL) svarar för samordningen och bedömningen av metoden. MARAK-arbetsgruppen är en multiprofessionell arbetsgrupp som verkar på orten och som har medlemmar från olika verksamhetsområden, såsom polisen, missbruks- och mentalvårdstjänsterna, vuxensocialarbetet, barnskyddet och boendetjänsterna. Till varje arbetsgrupp hör även en representant för en offerorganisation, oftast Brottsofferjouren. 

MARAK-verksamhetsmodellen har två faser. I första fasen görs en riskbedömning för offret med hjälp av en standardiserad riskbedömningsblankett. I andra fasen behandlar MARAK-arbetsgruppen offrets situation och utarbetar en säkerhetsplan för offret. Säkerhetsplanen innehåller olika åtgärder som förbättrar offrets säkerhet och som medlemmarna i arbetsgruppen genomför som en del av sitt grundarbete. Åtgärder i säkerhetsplanen kan till exempel vara att ordna plats på ett skyddshem för offret och dennes barn, samtals- och kamratstöd, begäran om besöksförbud och upprättande av polisanmälan.  

I Helsingfors polisinrättnings verksamhetsmodell sker riskbedömningen av våld i nära relationer genom den förebyggande verksamheten i Ankargruppen och brottsutredningsenhetens hotutredningsgrupp. MARAK-verksamhetsmodellen används inte som sådan i Helsingfors, men verksamheten har motsvarande mål som i MARAK-riskbedömningen. Målet är att bland de fall av våld i nära relationer som kommit till kännedom identifiera dem där risken är stor för att våldet blir allt allvarligare och risken för ett brott mot liv ökar, samt att göra en konkret verksamhetsplan tillsammans över de åtgärder som ska vidtas för att avvärja hotet.  

Hotutredningsgruppen har till uppgift att utreda och underrätta sig om allvarliga hot mot personer samt att svara för personer som orsakar bekymmer som kräver utredningstekniska åtgärder. 

Personer som den förebyggande verksamheten har ansvar för och som kräver vägledning i form av förebyggande arbete, multiprofessionellt samarbete eller verksamhet med den tredje sektorn. I Helsingfors polisinrättnings lokaler arbetar den multiprofessionella Ankargruppen, vars mål är att bryta av barns eller ungdomars brottsspiral, förebygga våld i nära relationer samt på ett övergripande sätt hjälpa och hänvisa offret och förövaren till det stöd som behövs. Till Ankargruppen hör förutom polisen också socialarbetare och en psykiatrisk sjukskötare.  

Angående våldsbeteende behandlas personer som orsakar bekymmer vid polisinrättningen i Helsingfors i tätt samarbete av hotutredningsgruppen och den förebyggande verksamheten. Förebyggande åtgärder planeras och genomförs från fall till fall för varje person, eftersom de bakomliggande orsakerna till våldsbeteendet hos personer som orsakar bekymmer varierar i hög grad. Genom verksamhetsmodellen kan man utnyttja flera alternativa lösningsmodeller för att förebygga våldsbeteende. 

GREVIO-expertgruppen uppmanade i sina rekommendationer de finska myndigheterna att säkerställa att en systematisk och könssensitiv riskbedömning anammas som ett standardförfarande i fall av våld mot kvinnor och familjevåld i alla behöriga myndigheters verksamhet, särskilt i verksamheten hos myndigheter som tillämpar strafflagen.  

Polisstyrelsen har genom sitt anvisningsbrev 13.3.2020 uppmanat polisinrättningarna att utvidga verksamheten i de multiprofessionella MARAK-arbetsgrupperna och utveckla riskbedömningsverksamheten till mer systematisk för att fallen där det föreligger risk för våld ska identifieras bättre och parterna ska kunna hänvisas till tjänsterna i ett tidigt skede.  

Om polisen bedömer att brottshotet ökar som en följd av att besöksförbud meddelas kan polisen vägleda och vid behov hjälpa den som förbudet avses skydda att ta kontakt med skyddshemmet eller de sociala myndigheterna (RP 144/2003 s. 24). Om en person har ett uppenbart behov av socialvård har polisen skyldighet enligt 35 § i socialvårdslagen (1301/2014) att hänvisa personen att uppsöka socialvårdstjänster eller om personen ger sitt samtycke kontakta den myndighet som ansvarar för den kommunala socialvården, så att stödbehovet kan utvärderas. 

Lagen om ersättning som betalas av statens medel till producenter av skyddshemstjänster (1354/2014) trädde i kraft 2015. Syftet med denna lag är att säkerställa nationellt högklassiga och heltäckande skyddshemstjänster för personer som är utsatta för våld i nära relationer eller som lever under hot om sådant våld (1 §). Ett skyddshem är en för klienterna avgiftsfri enhet inom krisarbete med verksamhet dygnet runt och till vilken en person eller en familj som har blivit utsatt för våld i nära relationer eller som lever under hotet om sådant våld kan söka sig på eget initiativ eller på anvisning av en myndighet eller någon annan aktör, vid behov även anonymt (3 §). De tjänster som erbjuds på ett skyddshem är omedelbar krishjälp, skyddat boende dygnet runt samt psykosocialt stöd, rådgivning och vägledning som skyddshemmet i akuta situationer erbjuder dem som har blivit utsatta för våld i nära relationer eller som lever under hot om sådant våld (5 § 1 mom.). För de kostnader som orsakas av produktionen av skyddshemstjänster beviljar Institutet för hälsa och välfärd ersättning av statens medel till tjänsteproducenter som valts i enlighet med 8 § (10 § 1 mom.). Social- och hälsovårdsministeriet svarar för den allmänna ledningen och styrningen av skyddshemsverksamheten (12 § 1 mom.). Institutet för hälsa och välfärd svarar för styrningen, utvärderingen, utvecklingen och den riksomfattande samordningen av skyddshemsverksamheten (12 § 2 mom.). 

Enligt 11 § 5 punkten i socialvårdslagen ska socialvårdstjänster ordnas som motsvarar stödbehovet för personer som utsatts för våld i nära relationer och familjevåld samt annat våld och kränkande behandling. I motiveringarna till bestämmelsen konstateras det att eftersom våldsutövaren är en närstående, vanligtvis maken, och våldet upprepas ofta och varar länge är effekterna av gärningen traumatiserande. Behovet av stöd innebär ofta behov av skydd, säkerhet och krishjälp. (RP 164/2014 s. 105) Enligt 12 § har alla som vistas i en kommun rätt att i brådskande fall få socialservice som baserar sig på hans eller hennes individuella behov, så att hans eller hennes rätt till nödvändig omsorg och försörjning inte äventyras. I andra än brådskande fall har en person rätt att få tillräckliga socialvårdstjänster av sin hemkommun enligt lagen om hemkommun (201/1994) eller av den samkommun dit hemkommunen hör, om inte något annat föreskrivs i denna lag. Enligt 14 § 1 mom. 14 punkten ska annan socialservice som är nödvändig för klientens välfärd och som tillgodoser de behov som avses i 11 § ordnas som kommunala socialvårdstjänster. 

I 36 § i socialvårdslagen föreskrivs det om bedömning av servicebehovet. När en anställd hos den kommunala socialvården i sitt arbete har fått kännedom om en person som behöver socialvård, ska den anställda se till att personens behov av brådskande hjälp omedelbart bedöms. Dessutom har personen rätt att få en bedömning av servicebehovet, om det inte är uppenbart onödigt att göra en bedömning. Enligt 37 § bedöms det utifrån utredningen av servicebehovet om personen behöver stöd. Bedömningen av servicebehovet omfattar en sammanfattning av klientens situation samt av behovet av socialservice och särskilt stöd. 

Hjälplinjen Nollinjen som Istanbulkonventionen förutsatte inledde sin verksamhet i december 2016. Nollinjen är en riksomfattande, avgiftsfri hjälplinje som tillhandahåller stöd för personer som har mött våld i nära relationer och våld mot kvinnor, deras närstående och yrkespersoner. 

Den tjänst som Nödcentralsverket tillhandahåller via mobilapplikationen 112 Suomi har varit i bruk sedan 2015. När man ringer ett nödsamtal via applikationen förmedlas ringarens lokaliseringsuppgifter automatiskt till nödcentralen. Det påskyndar behandlingen av nödsamtalen och hjälpen kan skickas till platsen från närmaste möjliga enhet. 

2.2.2  Beslut om tillfälligt besöksförbud på initiativ av myndigheten

Genom lagen som trädde i kraft i början av 2005 utfärdades en bestämmelse om beslut om tillfälligt besöksförbud på tjänstens vägnar i lagen om besöksförbud (11 § 2 mom.) En anhållningsberättigad tjänsteman kan på tjänstens vägnar meddela tillfälligt besöksförbud, om den som förbudet avses skydda har ett så uppenbart behov av skydd att det förutsätter att förbudet meddelas omedelbart och om det av vad som har framgått i ärendet kan dras slutsatsen att den som förbudet avses skydda, på grund av rädsla för den mot vilken förbudet avses gälla eller av andra orsaker inte själv förmår begära besöksförbud. I regeringens proposition (RP 144/2003 rd) föreslogs det att en anhållningsberättigad tjänsteman på tjänstens vägnar ska kunna meddela tillfälligt besöksförbud, om behovet av besöksförbud är uppenbart. Enligt motiveringarna i regeringens proposition var avsikten att möjliggöra meddelande av besöksförbud på tjänstens vägnar i sådana situationer där behovet av besöksförbud är uppenbart, men där den person som känner sig hotad inte av rädsla för eventuella hämndåtgärder vågar eller till exempel på grund av sin ålder eller sitt hälsotillstånd inte själv kan eller förmår framföra en uttrycklig begäran om meddelande av besöksförbud. I synnerhet när det är fråga om familjevåld kan den person som behöver skydd vara så rädd att han eller hon inte vågar begära ett besöksförbud. Om polisen meddelar ett tillfälligt besöksförbud kan också den som meddelats besöksförbud i första hand rikta sitt hat och sin ilska mot myndigheterna och inte den som förbudet avses skydda. Det kan således vara tryggare för den person som ska skyddas att förbudet meddelas på initiativ av myndigheten. (RP 144/2003 rd, s. 20) 

Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande att förslaget var otydligt till sin ordalydelse. Enligt grundlagsutskottet framgick inte kravet på proportionalitet i användningen av åtgärden tillräckligt av ordalydelsen. Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande att det är möjligt att använda normal lagstiftningsordning endast om 11 § 2 mom. preciseras så att den särskilda förutsättning för beslut om tillfälligt besöksförbud avseende gemensam bostad på tjänstens vägnar som framgår av lagen är en persons omedelbara och uppenbara behov av att bli skyddad genom besöksförbud. Enligt grundlagsutskottet ska dessutom beslut om besöksförbud genom bestämmelser som införs i lagen begränsas till sådana omständigheter där den som ska skyddas exempelvis inte förmår eller vågar begära ett besöksförbud. (GrUU 8/2004 rd, s. 3) Med anledning av grundlagsutskottets utlåtande preciserades ordalydelsen i 11 § 2 mom.  

I Polisstyrelsens anvisning om besöksförbud år 2018 (POL-2018-26808) konstateras det att syftet med ett tillfälligt besöksförbud är att bryta av en våldspiral eller andra trakasserier så snabbt som möjligt. Genom ett tillfälligt besöksförbud som meddelas av polisen kan man i bästa fall förebygga allvarligare följder. Genom att ingripa i situationen genom att meddela ett tillfälligt besöksförbud visar myndigheten tydligt att de trakasserier, hot eller annan verksamhet som uppfyller förutsättningarna för ett besöksförbud inte tillåts. Om en person som känner sig hotad meddelar att han eller hon vill ha ett besöksförbud eller till exempel överväger det i samband med polisens hemlarmsuppdrag, ska polisen inleda nödvändiga åtgärder för reda ut förutsättningarna och den förebyggande effekten av ett meddelande om tillfälligt besöksförbud även i de situationer där en våldsam familjemedlem eller någon annan närstående avlägsnas från hemmet.  

Enligt Polisstyrelsens anvisning angående besöksförbud ska en anhållningsberättigad tjänsteman meddela ett tillfälligt besöksförbud om förutsättningarna uppfylls och det finns behov av det samt då det är möjligt enligt lagen. Detta förutsätter att den som tar emot anmälan eller den polispatrull som genomför hemlarmuppdraget omedelbart anmäler om saken till en anhållningsberättigad tjänsteman. Det förutsätts inte att ärendet är brådskande för att ett tillfälligt besöksförbud ska kunna meddelas, utan förutsättningarna för ett tillfälligt besöksförbud är helt och hållet samma som för ett slutgiltigt besöksförbud. 

I Polisstyrelsens anvisning om besöksförbud konstateras det om besöksförbudet som meddelas på tjänstens vägnar att det är ändamålsenligt i en situation där det är sannolikt att våld kommer att riktas mot den som besöksförbudet avses skydda. Enligt anvisningen ska en anhållningsberättigad tjänsteman meddela besöksförbudet som tillfälligt om förutsättningarna för ett besöksförbud som meddelas på tjänstens vägnar uppfylls. I dessa situationer är den anhållningsberättigade tjänstemannen själv sökande och han eller hon sköter även ärendet i tingsrätten.  

Polisstyrelsens nya anvisning 5.6.2020 om polisens åtgärder i fall av familjevåld och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor kompletterar Polisstyrelsens tidigare anvisningar, bland annat anvisningen om besöksförbud från 2018. Enligt den nya anvisningen ska polisen genast reda ut behovet av ett eventuellt beslut om tillfälligt besöksförbud i akuta situationer, utan onödigt dröjsmål. Angående besöksförbud anvisas det att polisen alltid i akuta situationer ska tillgodose brottsoffrets rättigheter och framför allt överväga ett beslut om tillfälligt besöksförbud. I anvisningen konstateras det att enbart det att målsäganden på eget initiativ ansöker om besöksförbud i sig kan höja risken för våld och till och med provocera till ännu allvarligare ytterligare våld. Ett besöksförbud som meddelas på polisens initiativ kan i vissa fall sänka ovan nämnda risk. Samtidigt säkerställs det att besöksförbudet träder i kraft då polisen ombesörjer ärendet även i tingsrättsskedet. Om den som behöver skydd själv är sökande kan eller vågar han eller hon nödvändigtvis inte fortsätta sin begäran, varvid ärendet avskrivs i tingsrätten. Denna risk finns inte då polisen sköter ärendet. Betydelsen av ett besöksförbud med avseende på brottsoffrets säkerhet varken kan eller får underskattas. I en akut situation kan det med avseende på offrets säkerhet vara nödvändigt att denne får ett fysiskt och emotionellt avstånd till förövaren, men det kan även bidra till att man kan lämna ett våldsamt parförhållande. 

2.2.3  Hänvisning till tjänster för offer och förövare

Bestämmelser om hänvisning till stödtjänster för målsäganden finns i 4 kap. 10 § 3 mom. i förundersökningslagen. Om målsäganden med stöd av 11 kap. 9 a § bedöms vara i behov av särskilt skydd eller om brottets beskaffenhet eller målsägandens personliga omständigheter annars förutsätter det, ska förundersökningsmyndigheten fråga målsäganden om denne samtycker till att hans eller hennes kontaktuppgifter ges till en organisation som tillhandahåller stödtjänster för målsägande och, om målsäganden ger sitt samtycke, förmedla uppgifterna utan ogrundat dröjsmål. 

Biträdande justitiekanslern bedömer i sitt beslut OKV/11/50/2019 polisens anvisningar rörande våld i nära relationer. Biträdande justitiekanslern ansåg det vara motiverat att polisen i regel på eget initiativ i brott som gäller familjevåld eller våld i parrelationer alltid begär målsägandens samtycke för förmedling av dennes kontaktuppgifter till tjänsteleverantören av stödtjänster för brottsoffer. Med andra ord ska polisen ha som utgångspunkt att omständigheterna för förmedling av kontaktuppgifter som gäller målsägandens person och brottets art, enligt ovan citerade bestämmelse ur förundersökningslagen, alltid råder i brott som gäller familjevåld eller våld i parrelationer. Ett sådant förfarande uppfyller även bättre skyldigheten enligt Istanbulkonventionen att erbjuda stödtjänster till offer för våld i parrelationer. 

Efter biträdande justitiekanslerns beslut har Polisstyrelsen utfärdat en ny anvisning om polisens åtgärder i fall av familjevåld och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor. Enligt anvisningen ska man avseende familjevåld och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor beakta att alla brottsoffrets egna kontakter till myndigheterna och de hjälpande aktörerna utgör en risk för en ökning och utvidgning av våldet. Denna risk kan minskas genom att brottsoffrets kontaktuppgifter utan onödigt dröjsmål förmedlas till de hjälpande aktörer som behövs. Polisen ska vid behov se till att brottsoffret nås av tjänsterna och säkerställa att hjälpåtgärderna inleds. Alla vägledningsåtgärder ska registreras vederbörligen i informationssystemen.  

I anvisningen konstateras det att särskild uppmärksamhet ska fästas i synnerhet vid offrets ställning och tillgång till hjälp i en akut situation i fall av familjevåld och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor. Offret är ofta särskilt sårbart när våldet precis har inträffat och behöver både stöd och hjälp. I en akut situation är det orimligt att förvänta sig att offret själv aktivt ska söka hjälp enbart på grundval av råd eller broschyrer som polisen ger. I brott avseende familjevåld och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor ska polisen alltid på eget initiativ fråga efter målsägandens samtycke till att dennes kontaktuppgifter förmedlas till en tjänsteleverantör som tillhandahåller stödtjänster för brottsoffer. När informationen förmedlas ska uppmärksamhet fästas från fall till fall och enligt behov även vid uppgifterna om händelsen och ifall ärendet eventuellt är brådskande. Genom detta förfarande beaktas skyldigheterna enligt Istanbulkonventionen att tillhandahålla stödtjänster för offer för familjevåld och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor. 

Riksomfattande nätverk som hjälper offer för våld i nära relationer är Brottsofferjouren, skyddshemsnätet som samordnas av THL samt medlemsföreningarna i Ensi- ja turvakotien liitto ry. Hjälp som är specialiserad inom våldsfrågor tillhandahålls dessutom ortsvis inom kommuner eller andra organisationer, bland annat av Setlementti Tampere ry, Kvinnolinjen i Finland rf och Monika-Naiset liitto ry. 

Enligt anvisningen ska polisen i alla situationer av familjevåld och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor även beakta hänvisning till tjänster för den brottsmisstänkte. Det är naturligt att vägleda den brottsmisstänkte till exempel i samband med att ett tillfälligt besöksförbud meddelas eller i någon motsvarande situation. Genom vägledning för den brottsmisstänkte kan man i bästa fall även främja ställningen för brottsoffret och de närstående till brottsoffret som har anknytning till ärendet, såsom barnen. Dessutom kan saken ha stor betydelse för bekämpningen av återfallsbrottslighet.  

För våldsutövare erbjuds hjälp inom Ensi- ja turvakotien liittos medlemsföreningar på tjugo olika orter. Hjälp erbjuds även bland annat av Vaihtoehto väkivallalle som verkar i Jyväskylä, Miessakit ry:s Lyömätön linja och Setlementti Tampere ry:s enhet för vålds- och krisarbete. Kvinnor som utövar våld får hjälp av Maria Akademins Demeter-arbete i Helsingfors och Tammerfors.  

2.2.4  Juridisk hjälp

Med stöd av rättshjälpslagen (257/2002) kan rättshjälp ges och rättsbiträde förordnas för den som ansöker om besöksförbud och för den som besöksförbudet avses gälla. I ett besöksförbudsärende förordnas vanligtvis ett rättsbiträde om ärendet är tvistigt och kräver bevisning (Rättshjälpshandbok 2013, Justitieministeriets publikation, Utredningar och anvisningar 8/2013, s. 23).  

Enligt 3 § i rättshjälpslagen ges rättshjälp kostnadsfritt eller mot en självriskandel på grundval av sökandens ekonomiska ställning. Rättshjälp beviljas den vars disponibla medel och förmögenhet inte överstiger ett belopp som närmare fastställs genom förordning av statsrådet.  

2.2.5  Rättegångsavgift

Ärenden enligt lagen om besöksförbud blev avgiftsbelagda från och med början av 2016 då den nya lagen om domstolsavgifter (1455/2015) trädde i kraft. Med stöd av lagen om domstolsavgifter uppbärs det en rättegångsavgift på 270 euro för den som ansöker om besöksförbud i tingsrätten och 270 euro i hovrätten (2 §). Ingen rättegångsavgift tas ut om domstolen meddelar besöksförbud (9 §). Ingen avgift tas heller ut av en sökande som är befriad från behandlingsavgifter med stöd av rättshjälpslagen. Om det är uppenbart oskäligt att en avgift tas ut, får myndigheten eller den tjänsteman som påför avgiften i enskilda fall besluta att ingen avgift ska tas ut (7 §). I praktiken har ingen avgift tagits ut av en sökande som har återkallat sin begäran innan man har hunnit delge den för motparten. 

I förarbetena till lagen om domstolsavgifter motiverades ändringen av besöksförbudsärenden till avgiftsbelagda med att besöksförbudsärendena är en ärendegrupp som avsevärt sysselsätter tingsrätterna, eftersom de sökande ofta gör sin begäran om besöksförbud utan biträde och tingsrätten därför måste få dem kompletterade. Målet var att minska ansökningar som gjorts i okynnesavsikt, vilka till exempel kunde förekomma i vårdnadstvister. Enligt förarbetena gjordes ansökningarna typiskt med mycket ringa övervägande, och ett stort antal återkallades. I allmänhet hade man redan hunnit delge begäran för motparten innan den återkallades, varför den hade orsakat arbete för tingsrätten. Målet med avgiften var att främja en mer stabil prövning vid begäran om besöksförbud än tidigare. (RP 29/2015 rd, s. 29) 

Lagutskottet underströk utgångspunkten i propositionen om att syftet dock inte var att höja tröskeln för begäran om besöksförbud i fall där sökandens liv eller hälsa var hotad. Lagutskottet konstaterade att sökanden befriades från avgift om begäran om besöksförbud bifölls. Mindre bemedlade sökande hade fortfarande möjlighet att bli befriade från avgift på grundval av rättshjälpslagen. Även möjligheten enligt 7 § 2 mom. att avstå från att ta ut avgifter i uppenbart oskäliga fall, som ingick i propositionen, kunde tillämpas. Därmed ansåg lagutskottet att lösningsmodellen angående besöksförbud kunde godkännas, och den utgjorde inte något hinder för begäran om besöksförbud. (LaUB 2/2015 rd s. 4) Lagutskottet ansåg det dock vara behövligt att reformens konsekvenser på tillgången till rättslig prövning följs upp. Lagutskottet ansåg att det fanns orsak att i fortsättningen fästa särskild uppmärksamhet vid om återkallanden av ansökningar om besöksförbud och orsakerna till dem till exempel är förknippade med fall som gäller våld i parrelationer. (LaUB 2/2015 rd, s. 4). 

2.2.6  Barnens ställning

Kontakter angående barn under besöksförbud

Av 3 § 1 mom. och 8 § 2 mom. i lagen om besöksförbud framgår det att innehållet i förbudet alltid ska fastställas från fall till fall och att avgörandet om besöksförbud ska innehålla förutom en precisering av innehållet i förbudet också eventuella undantag från det. Enligt förarbetena ska ett beslut om besöksförbud innehålla eventuella undantag från förbudet rörande sakliga och nödvändiga kontakter, såsom genomförandet av barnets umgängesrätt med exakta villkor (RP 41/1998 rd s. 22, LaUB 2/2004 rd s. 4). Med stöd av 13 § ska även ett beslut om tillfälligt besöksförbud innehålla motsvarande information (RP 41/1998 rd, s. 25). Bestämmelserna i 3 § 4 mom. i lagen om besöksförbud innehåller dessutom en allmän begränsning, enligt vilken ett besöksförbud inte gäller kontakter för vilka det finns sakliga grunder och som uppenbarligen behövs.  

Besöksförbud för skydd av barn

I förarbetena till lagen om besöksförbud konstateras det att ett besöksförbud som meddelats för att skydda ett barn går före umgängesrätten, och den som meddelats besöksförbud har inte rätt att träffa barnet under tiden förbudet varar (RP 144/2003 rd, s. 21 och 31).  

Högsta domstolen behandlade i sitt avgörande HD 2019:50 säkerställandet av kontakten mellan barnet och föräldern då föräldern meddelas ett besöksförbud för att skydda barnet. Högsta domstolen konstaterade att uttalandet i regeringspropositionen, enligt vilket ett besöksförbud som meddelats för att skydda ett barn går före umgängesrätten, i princip är i överensstämmelse med besöksförbudets syfte. Ett besöksförbud kan dock redan enligt lag meddelas på flera olika grunder som är förknippade med olika risker avseende säkerheten för den person som besöksförbudet avses skydda. Dessutom kan de konkreta omständigheter som lett till att ett besöksförbud meddelats i varje enskilt fall liksom övriga omständigheter som påverkat ärendet skilja sig avsevärt från varandra beträffande på vilket sätt, hur allvarligt och i hurdana situationer den förälder som ska meddelas besöksförbud kan antas kränka rättigheterna för det barn som besöksförbudet avses skydda. Detta innebär att det inte alltid föreligger ett ovillkorligt hinder för kontakt mellan barnet och den förälder som meddelats besöksförbud, även om förutsättningarna för beslut om besöksförbud finns. 

Angående skyldigheterna avseende de grundläggande och mänskliga rättigheterna som gäller skyddet för familjelivet ansåg Högsta domstolen att när en förälder till ett minderårigt barn meddelas besöksförbud för att skydda barnet ska domstolen noggrant överväga om kontakten mellan barnet och föräldern kan säkerställas även under tiden besöksförbudet gäller. Vid behov ska även detaljerade bestämmelser utfärdas om ärendet i avgörandet som gäller besöksförbud. Med beaktande av betydelsen av skyddet för familjelivet både ur förälderns och barnets synpunkt kan ärendet inte lämnas obehandlat i ärendet som gäller beslut om besöksförbud på grundval av att ärendet om barnets umgängesrätt senare kan göras anhängigt separat. 

Enligt Högsta domstolen ska domstolen således i besöksförbudsärenden bedöma huruvida undantag kan fastställas från besöksförbudet till exempel för barnets och förälderns umgänge eller för någon annan form av kontakt. När detta bedöms ska möjligheten att vid behov fastställa umgänget som övervakat beaktas. När innehållet i avgörandet prövas ska det beaktas att man genom ett besöksförbud inte får hindra kontakten mellan barnet och föräldern i högre grad än vad som är nödvändigt för att säkerställa barnets säkerhet. Ju längre tid besöksförbudet meddelas för, desto mer vägande grunder ska det finnas för att inga undantag fastställs från besöksförbudet för att säkerställa kontakten mellan barnet och föräldern. 

Enligt 6 § 3 mom. i grundlagen ska barn bemötas som jämlika individer och de ska ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå i frågor som gäller dem själva. Artikel 12 i konventionen om barnets rättigheter innehåller en bestämmelse om barnets rätt att bli hörd och få uttrycka sin åsikt i alla frågor som gäller barnet. Högsta domstolen ansåg att hovrätten på tjänstens vägnar borde ha fäst uppmärksamhet vid att barnets åsikt i ärendet inte har utretts i tingsrätten i enlighet med 6 § 3 mom. i grundlagen och artikel 12 i konventionen om barnets rättigheter.  

Besöksförbud för skydd av förälder, men inte det gemensamma barnet

Ett beslut om besöksförbud inverkar inte på vårdnaden eller umgängesrätten avseende gemensamma barn som den som meddelats besöksförbud och den som besöksförbudet avses skydda har. Barnet har rätt att hålla kontakt och träffa sin förälder som har meddelats besöksförbud avseende gemensam bostad. (RP 144/2003 rd s. 21 och 31, GrUU 8/2004 rd s. 2 samt LaUB 2/2004 rd s. 4) Enligt förarbetena ska ett beslut om besöksförbud innehålla eventuella undantag från förbudet rörande sakliga och nödvändiga kontakter, såsom genomförandet av barnets umgängesrätt med exakta villkor (RP 41/1998 rd s. 22, LaUB 2/2004 rd s. 4). 

I regeringspropositionen om besöksförbud avseende gemensam bostad konstateras det att eftersom parterna i ärendet bor tillsammans när beslutet om besöksförbud fattas finns det vanligtvis inget avtal fastställt av socialnämnden eller domstolsbeslut om vårdnaden av barnet och umgängesrätten. Om det inte finns något hinder för att barnet och föräldern umgås ska man i första hand sträva efter att avtala om hur barnet och den person som meddelats besöksförbud ska träffas under tiden besöksförbudet gäller. Eftersom familjen är i en allvarlig krissituation är det i enlighet med barnets bästa att avtalet sker genom myndigheten. (RP 144/2003 rd, s. 21) 

Enligt de detaljerade motiveringarna till 3 § om förbudets innehåll i lagen om besöksförbud ska föräldrarna i första hand sträva efter att avtala om barnets boende och umgänge under den tid förbudet gäller. Den som meddelats besöksförbud ska ha rätt att träffa barnen under förutsättning att umgänget sker någon annanstans än i den gemensamma bostaden eller på någon annan plats som omfattas av besöksförbudet. Kontakter som är nödvändiga avseende umgängesarrangemang avses vara tillåtna med stöd av 4 mom. Kontakterna kan dock bryta mot besöksförbudet om de är återkommande och syftet med dem snarare är att trakassera eller hota den person som förbudet avses skydda i stället för att de facto avtala om umgänget med barnen. (RP 144/2003 rd, s. 31) 

Högsta domstolen konstaterade dock i sitt avgörande HD 2019:50 att bestämmelsen i 3 § 4 mom. i lagen om besöksförbud gäller oförutsedda situationer och därmed inte kan tillämpas på säkerställande av regelbunden kontakt mellan barnet och föräldern under tiden besöksförbudet gäller. Högsta domstolen hänvisade till att det konstaterats i motiveringarna till bestämmelsen att redan i beslutet om besöksförbud ska det bestämmas närmare om sådana nödvändiga kontakter som man i det skedet vet att kommer att bli aktuella (RP 41/1998 rd, s. 19). En sådan kontakt har konstaterats vara bland annat övervakat umgänge med gemensamma barn (LaUB 11/1998 rd, s. 4). 

Genomförande av stöttat eller övervakat umgänge

Bestämmelser om stöttat och övervakat umgänge samt övervakade byten finns i 9 b § i lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt (361/1983, nedan barnvårdnadslagen). Föräldrarna kan komma överens om att umgänget mellan barnet och föräldern genomförs med stöd eller övervakning eller att umgängena inleds och avslutas under övervakning (övervakade byten). Socialnämnden kan fastställa avtalet i enlighet med 8 § om stöd eller övervakning behövs av grundad anledning för barnets bästa. Umgänget kan fastställas som övervakat endast om stöttat umgänge eller övervakade byten inte är tillräckliga för att säkerställa barnets bästa. Under samma förutsättningar som socialnämnden kan fastställa ett avtal kan domstolen besluta att umgänget genomförs stöttat eller övervakat eller att bytena sker under övervakning. 

Ordnandet av stöttat och övervakat umgänge samt övervakade byten föreskrivs i socialvårdslagen. Enligt 27 § i socialvårdslagen är syftet med övervakning av umgänget mellan barn och förälder att se till att den umgängesrätt som avses i 2 § i lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt tillgodoses i enlighet med barnets intresse. Övervakningen av umgänget baserar sig antingen på ett avtal som fastställts av socialnämnden eller på ett domstolsbeslut där innehållet i de nödvändiga åtgärderna fastställs. Vid övervakade byten ser övervakaren till att barnet övergår från den ena föräldern till den andra i enlighet med avtalet eller beslutet. Vid stöttat umgänge är övervakaren tillgänglig under umgänget. Vid övervakat umgänge är övervakaren inom syn- och hörhåll till barnet och föräldern under umgänget. Övervakaren kan besluta att umgänget inte inleds eller att bytet inte genomförs eller avbryta umgänget om det är nödvändigt för barnets bästa. Övervakaren ska till den behöriga barnatillsyningsmannen ge en skriftlig redogörelse om umgänge som denne avbrutit eller som av någon annan anledning inte genomförts. Övervakaren ska ha en lämplig yrkesexamen eller annan lämplig utbildning för uppgiften. 

2.2.7  Övervakning av besöksförbud

Brott mot besöksförbud kommer till polisens kännedom vanligtvis på grundval av en anmälan av den som besöksförbudet avses skydda eller i samband med utredning av andra brott eller skötseln av larmuppdrag. 

Enligt polisens anvisning om besöksförbud övervakas besöksförbud i samband med annan polisverksamhet om det inte finns behov av andra arrangemang i vissa fall. I anvisningen konstateras det att brott mot besöksförbud är ett brott som faller under allmänt åtal (SL 16:9 a), vilket förutsätter registrering av en polisanmälan och förundersökning när det blir känt för polisen samt i vissa fall användning av effektiva tvångsmedel. För att säkerställa att besöksförbudsärendena fungerar ska polisinrättningarna utse en ansvars- och kontaktperson i besöksförbudsärenden som hör till befälet. Utöver den utsedda personen ska säkerställandet av att processerna fungerar i besöksförbudsärenden beaktas i polisinrättningens struktur och det lämpar sig naturligt till exempel för ledd förebyggande verksamhet. Polisinrättningarnas ansvars- och kontaktpersoner ser för sin del till att besöksförbudsärenden beaktas i all verksamhet inom polisinrättningen och att informationen och samarbetet rörande besöksförbudsärenden genomförs med andra myndigheter och organisationer. Polisinrättningarna ska även avtala med Nödcentralsverket om praktiska ärenden som gäller besöksförbud både på en allmän nivå och vid behov även i enskilda fall, bland annat rörande praxis i anknytning till övervakningen av besöksförbud. 

Enligt 4 § i lagen om nödcentralsverksamhet (692/2010, nedan nödcentralslagen) har Nödcentralsverket till uppgift att producera nödcentralstjänster och stödtjänster i anslutning till dessa samt att utveckla och övervaka uppgifter och rutiner i samband med nödcentralstjänsterna. Med nödcentralstjänster avses mottagande och bedömning av nödmeddelanden och andra motsvarande meddelanden som förutsätter omedelbara åtgärder av räddningsväsendets, polisens eller social- och hälsovårdens myndigheter samt förmedling av meddelanden och uppdrag. Förmedlingen av uppdrag utförs i enlighet med myndighetsanvisningar till berörda myndighet eller till den som enligt avtal sköter myndighetens uppgifter, så att kunden får den hjälp denne behöver i en nödsituation. Stödtjänster i anslutning till produktionen av nödcentralstjänster är stödjande av räddningsväsendets, polisens samt social- och hälsovårdens myndigheters verksamhet, såsom åtgärder i samband med förmedling av meddelanden och uppdrag. Brådskande stödtjänster ska tillhandahållas utan dröjsmål, eftersom den information som fås genom stödtjänsten till exempel kan påverka myndigheternas bedömning av resursbehoven och det taktiska och tekniska genomförandet av uppdragen.  

2.2.8  Brott mot besöksförbud

En överträdelse av besöksförbudet är en straffbar gärning enligt bestämmelserna i 16 kap 9 a § i strafflagen. Den som har meddelats besöksförbud eller tillfälligt besöksförbud och som bryter mot ett i avgörandet om besöksförbud preciserat förbud ska för brott mot besöksförbud dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Med stöd av 2 mom. jämställs med besöksförbudet en skyddsåtgärd som anmälts till informationssystemet för polisärenden med stöd av 4 § i lagen om tillämpning av förordningen (EU) nr 606/2013 om ömsesidigt erkännande av skyddsåtgärder.  

Brott mot besöksförbud är ett brott som faller under allmänt åtal. 

2.3.1  Statens positiva handlingsskyldighet

Enligt rättspraxis i Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har staten en positiv skyldighet att skydda privatpersoner från andra personers våld. Staten har en skyldighet att skapa en adekvat lagstiftning som skyddar personer från andra personers våld. Staten kan i vissa situationer ha en särskild skyldighet att vidta förebyggande åtgärder för att säkerställa en persons liv och fysiska integritet. I fall som gäller familjevåld eller våld i parrelationer har statens positiva handlingsskyldighet bedömts bland annat med stöd av artikel 2 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (rätt till liv), artikel 3 (förbud mot tortyr och omänsklig behandling) och artikel 8 (skydd för privat- och familjelivet).  

I artikel 2 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna tryggas rätten till liv. Med stöd av artikeln har staten en skyldighet av allmän karaktär att vidta adekvata åtgärder för att skydda de människors liv som lyder under statens lagskipningsmakt. Staten är skyldig att i första hand skapa effektiva straffrättsliga bestämmelser för att förebygga brott mot personer samt ett juridiskt genomförandemaskineri för att bestraffa och förhindra brott mot sådana bestämmelser. Under vissa omständigheter kan det uppkomma en positiv skyldighet för myndigheterna att vidta förebyggande åtgärder då ett brottsligt beteende hotar en individs liv. Med beaktande av svårigheterna i polisarbetet i det moderna samhället, oförutsägbarheten i det mänskliga beteendet samt att de praktiska avgörandena måste göras inom ramen för prioritet och resurser ska skyldigheten dock tolkas på ett sätt som inte medför en omöjlig eller oproportionerlig börda för myndigheten. Artikeln förutsätter därmed inte att myndigheterna ska vidta åtgärder för alla eventuella faror som påstås hota livet. Uppkomsten av en sådan positiv skyldighet förutsätter att myndigheten visste eller borde ha vetat om en verklig och omedelbar fara som hotade individens liv vid tidpunkten i fråga, men att de försummade att vidta rimliga åtgärder inom sin behörighet som var nödvändiga för att undvika risken.  

Enligt artikel 3 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna får ingen torteras eller behandlas eller bestraffas på ett omänskligt eller förnedrande sätt. Skyddet för privatlivet som avses i artikel 8 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna omfattar personlig integritet. Även med stöd av artikel 3 och 8 kan myndigheterna ha skyldighet att vidta förebyggande åtgärder för att skydda en person mot våld.  

I fallet Opuz mot Turkiet (9.6.2009) hade ändringssökanden och dennes mor varit föremål för allvarligt familjevåld som ändringssökandens make hade riktat mot dem under en lång tid. Slutligen dödade ändringssökandens make sin makas mor. Ändringssökanden och dennes mor hade ett flertal gånger återkallat de begäranden om undersökning som de hade gjort till polisen, vilket alldeles uppenbart hade berott på mannens påtryckning. Myndigheterna hade avbrutit undersökningen och hade inte rett ut orsakerna till att begärandena om undersökning återkallades. (punkt 143) Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna konstaterade att statens positiva handlingsskyldighet förutsätter förebyggande åtgärder av staten för att skydda en individ vars liv är i fara. Man kunde förvänta sig av myndigheterna att de vidtar sådana särskilda åtgärder som allvaret i situationen förutsätter för att skydda ändringssökandens mor, då brottsmisstanken gällde en person som hade en brottslig bakgrund med våldsbrott. Domstolen för de mänskliga rättigheterna konstaterade att som en sådan särskild åtgärd skulle åklagaren eller domstolen ha kunnat på eget initiativ fatta beslut om en skyddsåtgärd eller ett förbud mot att kontakta ändringssökandens mor eller närma sig denne eller ett på förhand fastställt område. (punkt 148) Domstolen för de mänskliga rättigheterna ansåg att artikel 2 och 3 hade kränkts, eftersom myndigheterna hade försummat att vidta förebyggande åtgärder för att skydda ändringssökanden och dennes mor från familjevåld. 

Enligt människorättsdomstolens beslutspraxis har staten en förhöjd skyldighet att skydda utsatta personer, såsom barn och offer för familjevåld. Människorättsdomstolen har i sin beslutspraxis (till exempel Talpis mot Italien, 18.9.2017) ansett att man i bedömningen av en verklig och omedelbar risk ska beakta den särskilda familjevåldskontexten. I en sådan situation är det inte enbart fråga om en skyldighet att tillhandahålla allmänt skydd för samhället, utan framför allt om skyldigheten att beakta återkommande våldshändelser inom familjen.  

Enligt artikel 5.1 i Istanbulkonventionen har parterna en negativ skyldighet att avhålla sig från allt våld mot kvinnor och att säkerställa att skyldigheten iakttas inom allt offentligt liv. Enligt 2 punkten har parterna en aktsamhetsplikt att aktivt förebygga, utreda, straffa och gottgöra våldshandlingar som faller inom ramen för denna konvention då våldsutövaren är en privat aktör som är oberoende av staten, dvs. en privatperson. Enligt förklaringspromemorian till konventionen beskriver innehållet i artikeln rättspraxis vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. I förklaringspromemorian hänvisas det till Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas avgörande i ärendet Opuz mot Turkiet (9.6.2009) som gällde familjevåld, där domstolen tillämpade aktsamhetsplikten. 

2.3.2  Barnens ställning

Enligt artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter (FördrS 60/1991) ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Enligt artikel 9 i konventionen ska konventionsstaterna respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa. Enligt artikel 12 i konventionen ska konventionsstaterna tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. För detta ändamål ska barnet beredas möjlighet att höras, antingen direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och på ett sätt som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler, i alla rättsliga förfaranden som rör barnet. Artikel 19 förutsätter att konventionsstaterna vidtar alla lämpliga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld. 

Enligt artikel 8.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna har var och en rätt att åtnjuta respekt för sitt familjeliv. Enligt artikel 8.2 får myndigheterna inte ingripa i familjelivet, förutom om en lag tillåter det eller om det är nödvändigt i det demokratiska samhället för att bland annat trygga andra människors rättigheter och friheter. 

Att helt förhindra kontakten mellan ett barn och dess förälder är enbart möjligt i undantagsförhållanden. Skyddet för familjelivet förutsätter att kontakten begränsas endast i behövlig omfattning. Därför ska myndigheterna bedöma huruvida kontakten kan begränsas i en mindre omfattning, till exempel genom att förbjuda kontakten endast för en viss tid eller genom att tillåta övervakat umgänge (Vojnity mot Ungern, 12.2.2013, punkterna 41–43). 

2.3.3  Elektronisk övervakning

Enligt artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna har var och en rätt att åtnjuta respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Enligt artikel 8.2 är det möjligt att ingripa i utövandet av denna rätt om en lag tillåter det eller om det är nödvändigt i det demokratiska samhället på grund av den nationella och allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välfärd eller för att förhindra oordning eller brott, eller för att skydda hälsa eller moral, eller för att trygga andra människors rättigheter och friheter. Enligt rättspraxis vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna är skyddet för privatlivet ett omfattande begrepp som även omfattar fysisk och psykisk integritet.  

Artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna skyddar rättigheten att fritt röra sig. Enligt artikel 2.1 har var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort. Enligt artikel 2.3 får utövandet av dessa rättigheter inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen, för att förhindra brott, för att skydda hälsa eller moral eller för att skydda annans fri- och rättigheter. Inskränkningar i den fria rätten att röra sig ska stå i rätt proportion till sitt syfte.  

De begränsningar som Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna fastställer för användningen av besöksförbud har utvärderats i en utredning som Nordiska ministerrådet lät göra och som utkom 2019 (Udredning om menneskeretlige rammer for kontakt- og opholdsforbud). I utredningen behandlas även fogandet av elektronisk övervakning till besöksförbud.  

I utredningen konstateras det att enligt rättspraxis i Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna kan en skyddsåtgärd vara sådant frihetsberövande som avses i artikel 5 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna om åtgärden när dess karaktär, varaktighet, konsekvenser och genomförandesätt bedöms leder till att en persons rätt att fritt röra sig begränsas i den grad och med sådan kraft att det kan jämföras med fängelse eller 24 timmars husarrest. I fallet Guzzardi mot Italien ansågs dessa förutsättningar uppfyllas på grund av de mycket speciella omständigheterna i fallet (rätten att fritt röra sig begränsades till ett litet område och ringa sociala kontakter till omvärlden). I människorättsdomstolens rättspraxis har det ansetts att ett system där ett åläggande att bo i ett visst område var kopplat till särskild polisövervakning inte i sig föll inom tillämpningsområdet för artikel 5 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Människorättsdomstolen har ansett att även ett relativt kraftigt ingripande i en persons rätt att röra sig fritt faller inom tillämpningsområdet för artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet som en begränsning av rätten att röra sig fritt. Människorättsdomstolen har ansett detta omfatta exempelvis anmälningsskyldighet, åläggande att stanna hemma nattetid och förbud att vara i kontakt med vissa personer. På grundval av detta anses det i utredningen att ett besöksförbud i princip inte ska anses utgöra sådant frihetsberövande som avses i artikel 5 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, oberoende av om elektronisk övervakning har kopplats till besöksförbudet eller inte (s. 43–44).  

Beslut om besöksförbud innebär ett ingripande i privatlivet och ofta även i familjelivet som skyddas i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna är en specialbestämmelse (lex specialis) i förhållande till artikel 8, och därför behöver ställning inte tas separat till artikel 8. Skyddet för privatlivet och familjelivet som avses i artikel 8 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna ska dock beaktas i bedömningen enligt artikel 2.3 i fjärde tilläggsprotokollet, särskilt i nödvändighetsbedömningen (proportionalitetsbedömningen). (s. 44)  

Den centrala bestämmelsen vid bedömningen av huruvida besöksförbudet uppfyller kraven i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna är artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet. Oberoende av om besöksförbud meddelas allena eller förenat med elektronisk övervakning ingriper man genom åtgärden i rätten att röra sig fritt enligt artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet. Ingripandet ska därför uppfylla kraven i artikel 2.3 om laglighet, godtagbart syfte och nödvändighet. Enligt människorättsdomstolens rättspraxis kan ett besöksförbud vara motiverat för att skydda andras rättigheter och friheter eller för att förebygga brott. (s. 44–45) 

Artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna förutsätter att en bedömning görs från fall till fall på grundval av omständigheterna i enskilda fall, där det är centralt att man genom beslutet om besöksförbud inte ingriper i rätten att röra sig fritt i högre grad än vad som är nödvändigt för att skydda andras rättigheter eller friheter eller för att förebygga brott (proportionalitetsprincipen). Enligt utredningen är relevanta kriterier i denna bedömning, enligt människorättsdomstolens rättspraxis, bland annat karaktären och vikten av de orsaker som ligger till grund för besöksförbudet, karaktären och storleken av risken, förbudets tidsmässiga varaktighet, omfattningen av det område som är förbjudet enligt besöksförbudet samt huruvida personen i förväg har varnats om att ett visst beteende, såsom flera icke-önskade kontakter till den tidigare partnern eller brott mot besöksförbud, kan leda till att besöksförbud meddelas eller till elektronisk övervakning. I bedömningen ska det som helhet beaktas hur kraftiga begränsningarna rörande rätten att röra sig fritt är, inklusive om de medför begränsningar även i andra rättigheter som skyddas genom konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Dessutom ska det regelbundet bedömas om den risk som besöksförbudet baserar sig på fortfarande föreligger. En sådan bedömning ska kunna föras till domstol för behandling. (s. 45–47) 

I utredningen anses det att kraven enligt konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna som gäller beslut om besöksförbud inte beror på enligt vilket förfarande beslutet fattas. Ett besöksförbud innebär alltid en begränsning av rätten att röra sig fritt och det ska uppfylla kraven i artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet (och i sällsynta fall kraven i artikel 5) oberoende av om besöksförbudet har meddelats genom ett straffrättsligt eller straffprocessrättsligt beslut eller ett förvaltningsbeslut. Artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet är den centrala bestämmelsen oberoende av om skyddsåtgärden fastställs genom förvaltningsförfarande eller före, under eller efter behandlingen av ett brottsärende, och oberoende av om personen har dömts för ett brott eller inte, samt oberoende av om beslutet om besöksförbud tas som en direkt följd av en brottsdom eller senare efter en brottsdom. (s. 47) 

Enligt utredningen innebär fogandet av elektronisk övervakning till ett besöksförbud ett ingripande i skyddet för privatlivet för den som meddelats ett besöksförbud, vilket ökar intensiteten/kraften i begränsningen av rätten att röra sig fritt. Därför ökar kraven på vikten av den lagliga orsaken i bedömningen av proportionaliteten i begränsningen, omfattande i synnerhet arten och karaktären av risken för det brott eller de trakasserier som besöksförbudet grundar sig på. Intensiteten i ingripandet i skyddet för privatlivet kan dock minskas om elektronisk övervakning kopplas till besöksförbudet först efter att personen tidigare har varnats för att detta kommer att vara följden av om överträdelserna mot besöksförbudet fortsätter. (s. 50) 

Den elektroniska övervakning som kopplas till besöksförbudet ska genomföras på så sätt att de nationella bestämmelserna innehåller garantier som tryggar att den elektroniska övervakningen är motiverad och inte överskrider vad som är nödvändigt. Bestämmelserna ska också säkerställa att den information som samlas om den som ställts under övervakning lagras på ett ändamålsenligt sätt och inte längre än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna betonar i sin rättspraxis om övervakning av personer var, hur och hur länge information lagras, vem som har tillgång till informationen och huruvida det finns nödvändiga förfaringsmässiga garantier för att hindra missbruk. (s. 50)  

2.4.1  Riskbedömning och åtgärder som förbättrar säkerheten

Det är viktigt med riskbedömning i fall av våld i nära relationer för att kunna identifiera offren med hög risk för att på nytt bli offer för våld och för att förebygga återkommande våld. Målet med den multiprofessionella riskbedömningsprocessen är att offret får hjälp och stöd så snabbt som möjligt och att en omfattande säkerhetsplan kan utarbetas för honom eller henne. Enligt polisens anvisningar ska polisen överväga beslut om besöksförbud i akuta situationer av våld i nära relationer och hänvisa offret till MARAK-verksamhetsmodellen eller någon annan verksamhetsmodell som är avsedd att skydda målsäganden eller förebygga våld (Polisstyrelsens anvisning om polisens verksamhet i fall av familjevåld och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor s. 10). Inom MARAK-verksamhetsmodellen bedöms risken för att våldet upprepas och en personlig säkerhetsplan utarbetas för offret. MARAK-verksamhetsmodellen används redan i relativt stor utsträckning och verksamheten utvecklas ytterligare i mer systematisk riktning.  

Enligt socialvårdslagen ska socialtjänster som motsvarar stödbehovet som orsakas av familjevåld och våld i nära relationer och som är nödvändiga för klientens välbefinnande ordnas som kommunala socialvårdstjänster (11 § 5 punkten och 14 § 1 mom. 14 punkten i socialvårdslagen). I enskilda fall har man skaffat trygghetsanordningar åt dem som besöksförbud avses skydda samt vidtagit andra åtgärder som förbättrar säkerheten som kommunal socialservice. 

Efter införandet av Nödcentralsverkets mobilapplikation 112 Suomi har behovet av trygghetstelefoner som ges till dem som skyddas genom besöksförbud minskat. Båda alternativen har en lokaliseringsegenskap. På motsvarande sätt som när en trygghetstelefon används förmedlas lokaliseringsuppgifterna om den som besöksförbudet avses skydda automatiskt till nödcentralen när applikationen används. Fördelen med applikationen är att den kan laddas ner till den egna mobiltelefonen, och den som besöksförbudet avses skydda behöver inte bära två telefoner med sig. Det finns dock hotsituationer där det inte är säkert för den som besöksförbudet avses skydda att använda telefonen. I dessa situationer är det ett tryggare alternativ för den som besöksförbudet avses skydda att använda en trygghetsanordning i armbandsformat, med vilken han eller hon mer omärkbart kan alarmera efter hjälp genom att trycka på larmknappen på armbandet under ärmen. Trots den tekniska utvecklingen finns det således behov av trygghetsarmband. Behovet av ett trygghetsarmband som ges till den som besöksförbudet avses skydda ska prövas från fall till fall. 

I samband med att ett tillfälligt besöksförbud meddelas ska polisen eller åklagaren hänvisa den som besöksförbudet avses skydda till en multiprofessionell MARAK-riskbedömning eller någon annan motsvarande riskbedömning, där man bedömer risken för att allvarligt våld upprepas och gör en personlig säkerhetsplan för den som besöksförbudet avses skydda.  

I fall av hot om allvarligt våld ska en omfattande säkerhetsplan utarbetas för den som besöksförbudet avses skydda, där man fallspecifikt bedömer vilka åtgärder som behövs för att förbättra säkerheten. Till den som besöksförbudet avses skydda ska vid behov skaffas en trygghetsanordning och andra åtgärder som förbättrar säkerheten ska vidtas som kommunal socialservice med stöd av 11 § 5 punkten i socialvårdslagen. Åtgärder i anslutning till boendet är till exempel förstärkning av dörrar och installation av förstärkta säkerhetslås och -kedjor. I säkerhetsplanen ska det ingå tillräckligt med servicevägledning och psykosocialt stöd. 

2.4.2  Beslut om tillfälligt besöksförbud på initiativ av myndigheten

Enligt 11 § 2 mom. i den gällande lagen om besöksförbud förutsätter ett beslut om tillfälligt besöksförbud på tjänstens vägnar förutom ett omedelbart och uppenbart behov av skydd också att det av vad som har framgått i ärendet kan dras slutsatsen att den som förbudet avses skydda, på grund av rädsla för den mot vilken förbudet avses gälla eller av andra orsaker inte själv förmår begära besöksförbud. I regeringens proposition (RP 144/2003 rd) föreslogs det att en anhållningsberättigad tjänsteman på tjänstens vägnar ska kunna meddela tillfälligt besöksförbud, om behovet av skydd är uppenbart. Med anledning av grundlagsutskottets utlåtande preciserades ordalydelsen i bestämmelsen bland annat så att beslut om besöksförbud på tjänstens vägnar begränsas till sådana omständigheter där den som ska skyddas exempelvis inte förmår eller vågar begära besöksförbud (GrUU 8/2004 rd s. 3).  

Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har efter utfärdandet av de nuvarande bestämmelserna i sin beslutspraxis betonat statens positiva handlingsskyldighet för att skydda personer mot familjevåld eller våld i parrelationer. Människorättsdomstolen har bland annat i fallet Opuz mot Turkiet ansett att artiklarna 2 och 3 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna förutsätter särskilda åtgärder av staten för att förebygga våld. Människorättsdomstolens beslutspraxis anges närmare i avsnitt 2.3.1. 

I artikel 52 i Istanbulkonventionen förutsätts det att de behöriga myndigheterna ges befogenheter att i situationer av överhängande fara, besluta om att den som utövar våld i hemmet under tillräckligt lång tid måste lämna den bostad som brottsoffret eller personen som riskerar att utsättas för våld bor i och att förbjuda förövaren att gå in i bostaden eller kontakta brottsoffret eller den person som riskerar att utsättas för våld. Säkerheten för brottsoffren eller de personer som riskerar att utsättas för våld ska prioriteras vid åtgärder som vidtas i enlighet med denna artikel. I förklaringspromemorian till konventionen konstateras det att den överhängande fara som avses i artikeln ska bedömas av de behöriga myndigheterna. Enligt förklaringspromemorian avses med överhängande fara en situation av våld i hemmet, där offrets kroppsliga integritet är i fara att bli kränkt eller den redan har kränkts och sannolikt kommer att kränkas på nytt.  

GREVIO-expertgruppen som övervakar genomförandet av Istanbulkonventionen uppmanade i sina rekommendationer de finländska myndigheterna att intensifiera sina ansträngningar att öka användningen av tillfälliga besöksförbud. GREVIO fäste uppmärksamhet vid att ett tillfälligt besöksförbud inte får vara beroende av offrets vilja, utan ska meddelas omedelbart på tjänstens vägnar som en del av statens skyldighet att förhindra våld (Istanbulkonventionen artikel 5.2). GREVIO konstaterade att enligt artikel 52 i Istanbulkonventionen ska ett tillfälligt besöksförbud meddelas i situationer av överhängande fara. GREVIO ansåg att detta inte nödvändigtvis förutsätter risk för dödsfall eller annat allvarligt våld och att en så hög tröskel inte kan godtas. GREVIO konstaterade att syftet med tillfälliga besöksförbud är att säkerställa ett fysiskt avstånd mellan offret och förövaren. Tillfälliga besöksförbud är således en viktig faktor i förebyggandet och bekämpningen av våld i nära relationer och annan våld mot kvinnor.  

Av polisens statistik framgår det att antalet tillfälliga besöksförbud som polisen meddelar är ringa. Polisen har årligen som mest meddelat cirka 300 tillfälliga besöksförbud och som minst cirka 200 under åren 2015–2021. Som mest har polisen meddelat cirka 50 tillfälliga besöksförbud avseende gemensam bostad per år och som minst cirka 20 per år under åren 2015–2021.  

Med beaktande av människorättsdomstolens beslutspraxis rörande statens positiva handlingsskyldighet och kraven i Istanbulkonventionen bör bestämmelsen om beslut om tillfälligt besöksförbud på tjänstens vägnar ändras på så sätt att det inte är en förutsättning för beslut på tjänstens vägnar att den person som besöksförbudet avses skydda inte själv förmår begära ett besöksförbud. När skyddet av ett offer det kräver ska polisen meddela ett tillfälligt besöksförbud på eget initiativ. I dessa situationer ska polisen fungera som sökande av besöksförbud i tingsrätten. Myndigheternas praxis ska utvecklas så att även åklagar- eller socialmyndigheten oftare än nu verkar som sökande av besöksförbud i tingsrätten.  

2.4.3  Hänvisning till tjänster för offer och förövare

Hänvisning till tjänster för offer

Enligt 4 kap. 10 § 3 mom. i förundersökningslagen har förundersökningsmyndigheten nu en skyldighet att fråga målsäganden om denne samtycker till att hans eller hennes kontaktuppgifter ges till en organisation som tillhandahåller stödtjänster för målsägande om målsäganden med stöd av 11 kap. 9 a § bedöms vara i behov av särskilt skydd eller om brottets natur eller målsägandens personliga omständigheter det i övrigt kräver. Om målsäganden samtycker till det ska förundersökningsmyndigheten förmedla kontaktuppgifterna utan ogrundat dröjsmål. I 11 kap. 9 a § i förundersökningslagen föreskrivs det om skyldigheten att göra en personlig bedömning av målsäganden för fastställandet av de särskilda skyddsbehoven. Genom paragrafen genomförs artikel 22 i offerdirektivet. Syftet med den personliga bedömningen av målsäganden är att identifiera målsägandens sårbarhet och behov av särskilt skydd samt att fastställa de särskilda åtgärder som målsäganden eventuellt behöver under förundersökningen eller rättegången. I enlighet med det som konstateras i förarbetena till bestämmelserna är våld i nära relationer en av brottstyperna som enligt artikel 22.3 i offerdirektivet kan medföra ett behov av särskilt skydd (RP 66/2015 rd, s. 46). Handbok för förfarandet vid bedömning av brottsoffers skyddsbehov (inrikesministeriets publikation 14/2016) ger detaljerade anvisningar om bedömningen av skyddsbehovet. Handboken är en del av anvisningen rörande upprättande av förundersökningsprotokoll. Enligt handboken ska behovet av särskilt skydd bedömas särskilt noggrant när det är fråga om våld i nära relationer och utgångsantagandet ska vara att särskilda skyddsåtgärder vidtas för offrets bästa (handboken s. 34). Förundersökningsmyndigheten ska således i princip hänvisa offret för våld i nära relationer till stödtjänster redan med stöd av bestämmelserna i 4 kap. 10 § 3 mom. i förundersökningslagen. 

Enligt Polisstyrelsens anvisning om polisens verksamhet i fall som gäller familjevåld och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor ska polisen alltid vid brott avseende familjevåld och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor på eget initiativ fråga efter målsägandens samtycke till att dennes kontaktuppgifter förmedlas till en tjänsteleverantör som tillhandahåller stödtjänster för brottsoffer. I anvisningen fästs särskild uppmärksamhet vid att hänvisa offret till tjänster i akuta situationer. I anvisningen konstateras det att då våldet precis har inträffat är offret ofta i en särskilt sårbar ställning och då är det orimligt att förvänta sig att offret själv aktivt ska söka hjälp.  

Även GREVIO-expertgruppen fäste i sin bedömningsrapport angående Finland uppmärksamhet vid hänvisning till stödtjänster enligt sina rekommendationer rörande besöksförbud. GREVIO uppmanade de brottsbekämpande myndigheterna att aktivt hänvisa offer till särskilda stödtjänster för kvinnor för att säkerställa att offren får stöd när de använder sin rätt till skyddsåtgärder. 

När polisen meddelar ett tillfälligt besöksförbud som skydd för ett offer för våld i nära relationer efter att ett brott redan har begåtts, har polisen i princip en skyldighet att hänvisa till stödtjänster redan med stöd av ovan nämnda 4 kap. 10 § 3 mom. i förundersökningslagen. Det är dock viktigt att säkerställa att den person som ska skyddas alltid hänvisas till stödtjänster då polisen meddelar ett tillfälligt besöksförbud. Dessutom omfattar bestämmelsen om hänvisning till stödtjänster enligt förundersökningslagen inte situationer där ett tillfälligt besöksförbud meddelas på grundval av ett hot om brott. Därför bör en bestämmelse om hänvisning till stödtjänster av den person som avses skyddas i samband med beslut om tillfälligt besöksförbud införas i lagen om besöksförbud. Dessutom bör information om stödtjänster för offer finnas tillgänglig även i tingsrätten.  

Hänvisning till tjänster för förövare

I artikel 16 i Istanbulkonventionen förutsätts det att konventionsstaterna vidtar behövliga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder, genom vilka man inför eller stöder program vars syfte är att lära familjevåldsförövare ett våldsfritt beteende i personrelationer för att förhindra att våldet upprepas och för att ändra den våldsamma beteendemodellen. GREVIO uppmanade i sina rekommendationer de finländska myndigheterna att använda alla tillgängliga metoder för att säkerställa ett omfattande deltagande i program avsedda för familjevåldsförövare som en metod att minska brottsåterfall. GREVIO konstaterade att i genomförandet av programmen ska offrens säkerhet, stödet och de mänskliga rättigheterna prioriteras. 

I nuläget är det ganska knappt om tjänster som är avsedda för förövare av våld i nära relationer och tjänsteutbudet varierar i hög grad på olika håll i Finland. I en stor del av landet finns det inga tjänster alls. Tjänsterna tillhandahålls i regel av organisationer, och de verkar med projektfinansiering av social- och hälsoorganisationernas understödscentral (STEA). 

I regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering har finansiering anvisats för justitieministeriet för ett treårigt projekt för att effektivisera brottsförebyggandet. Genom finansieringen ökas antalet program avsedda för rehabilitering av våldsbrottslingar och sexualbrottslingar genom att bevilja statsunderstöd åt samfund som utför brottsförebyggande arbete. Utvecklig av program avsedda för förövare av våld i nära relationer ingår som en separat åtgärd i Programmet för bekämpning av våld mot kvinnor 2020–2023 (JM publikationer 2020:15). Justitieministeriet beviljade Ensi- ja turvakotien liitto ry finansiering för projektet Turvallisille raiteille, där ett övergripande rehabiliteringsprogram byggs upp för förövare av våld i nära relationer, med hjälp av vilket återfallsbrottslighet förebyggs. I programmet som ska utvecklas fästs särskild uppmärksamhet vid tjänstehänvisning för offret, barnen och närstående samt vid riskbedömning. Vid sidan om rehabiliteringsprogrammet bygger man upp en modell för multiprofessionellt nätverksarbete som ska stödja rehabiliteringens framskridande och upprätthålla resultaten. I nätverkssamarbetet utnyttjas den goda praxisen från MARAK-arbetet som redan är i bruk i Finland. Samarbetspartner inom projektet är ett omfattande nätverk av representanter från brottspåföljdsområdet, Ensi- ja turvakotien liittos medlemsorganisationer, nätverket av nyckelpersoner inom våldsarbete samt social-, mentalvårds- och missbrukstjänsterna. Som en del av bekämpningsprogrammet utarbetas kvalitetskriterier och en modellering av tjänstestyrningen för de program som finansieras. I kriterierna beaktas bland annat offrets säkerhet och de mänskliga rättigheterna, generationsöverskridande våld och våldsbegreppets mångfald.  

Enligt polisens anvisning ska polisen redan nu i alla situationer av familjevåld och våld i nära relationer samt våld mot kvinnor även beakta hänvisning till tjänster för den brottsmisstänkte bland annat i samband med att ett tillfälligt besöksförbud meddelas. För det arbete som görs med våldsförövare och för hänvisning av förövare från polisen till tjänster har man också utvecklat verksamhetsmodellen Katkaise väkivalta. Enligt modellen förmedlar polisen våldsförövarens kontaktuppgifter till ett våldsavbrytande program, varifrån kontakt tas till förövaren och denne motiveras att delta i verksamheten.  

För att förbättra offrens säkerhet är det viktigt att effektivisera hänvisningen av förövare till tjänster i samband med besöksförbudsärenden. Eftersom tjänster avsedda för förövare av våld i nära relationer inte är tillgängliga heltäckande i landet föreslås det i lagen om besöksförbud inte i detta skede någon motsvarande bestämmelse om hänvisning till tjänster för de som meddelats besöksförbud, som det föreslås för dem som besöksförbudet avses skydda. Det är dock skäl att komplettera lagen om besöksförbud på så sätt att polisen i samband med beslut om tillfälligt besöksförbud ska informera den som meddelats besöksförbud om de tillgängliga tjänsterna för förövare. Eftersom ett besöksförbud även kan begäras direkt från tingsrätten ska information om dessa tjänster även finnas tillgänglig i tingsrätten.  

2.4.4  Juridisk hjälp

Med stöd av rättshjälpslagen kan en person få rättshjälp och ett rättegångsbiträde för behandlingen av ett besöksförbudsärende helt eller delvis ur statens medel. Rättshjälp beviljas endast personer som på grund av sin ekonomiska ställning inte själva förmår betala de utgifter som krävs för skötseln av ärendet.  

Enligt de förutsättningar som föreskrivs i 2 kap. 1 a § i lagen om rättegång i brottmål (689/1997) kan målsäganden i ett brottmål förordnas ett rättegångsbiträde bland annat i mål som gäller våld i nära relationer och allvarligt brott mot liv, hälsa eller frihet. Med stöd av 3 punkten kan ett rättegångsbiträde förordnas i ett mål som gäller brott mot liv, hälsa eller frihet om ett förordnande ska anses befogat med hänsyn till hur allvarligt brottet är, målsägandens personliga förhållanden och övriga omständigheter. Med stöd av bestämmelsen kan ett rättegångsbiträde förordnas för ett offer som på grund av sina personliga egenskaper eller förhållanden eller något motsvarande skäl har ett särskilt behov av ett rättegångsbiträde (RP 271/2004 rd, s. 37). Rättegångsbiträdets arvode betalas i sin helhet ur statens medel. Förordnandet av rättegångsbiträdet beror inte på målsägandens ekonomiska ställning.  

I hovrättspraxis har sökande av besöksförbud förordnats rättegångsbiträde enligt 2 kap. 1 a § i lagen om rättegång i brottmål i ärende som gäller beslut om besöksförbud då grunden för begäran om besöksförbud har varit våld i nära relationer och då sökanden har haft rätt till ett rättegångsbiträde för förundersökningen på grundval av nämnda bestämmelse (VaaHO 2004:8). Högsta domstolen har senare i sitt avgörande HD 2021:78 ansett att den som besöksförbudet avses skydda inte kunde förordnas ett rättegångsbiträde i ett besöksförbudsärende med stöd av 2 kap. 1 a § 2 punkten i lagen om rättegång i brottmål. I ett besöksförbudsärende är det inte fråga om ett brottmål som drivs av en åklagare enligt bestämmelsen (se RP 41/1998 rd, s. 20 och 25) I tolkningen av bestämmelsens tillämpningsområde är ordalydelsen utgångspunkten. Enligt Högsta domstolen har en tolkning som utvidgar bestämmelsens tillämpningsområde inte sådant stöd i de grundläggande och mänskliga rättigheterna eller i de internationella avtal som preciserar dem att den kan vara motiverad med avseende på genomförandet av en rättvis rättegång.  

Det är viktigt att ett offer för ett allvarligt brott mot liv, hälsa eller frihet, som har ett särskilt behov av att få ett rättegångsbiträde för brottmålet, får ett biträde oberoende av sin ekonomiska ställning även för besöksförbudsärendet. Lagen om besöksförbud ska därför kompletteras med bestämmelser om förordnande av biträde. 

För att göra besöksförbudet effektivare föreslås i propositionen en möjlighet att i de mest allvarliga fallen besluta om ett elektroniskt övervakat besöksförbud. För den som meddelats besöksförbud avses ett elektroniskt övervakat besöksförbud motsvara det nuvarande förstärkta reseförbudet till sitt tekniska genomförandesätt och begränsningarna av de grundläggande rättigheterna. Förstärkt reseförbud kan också användas för att skydda offret genom att fastställa ett område dit den misstänkte inte får komma. Den som meddelas ett förstärkt reseförbud har med stöd av den gällande lagen rätt till en försvarare som betalas ur statens medel, eftersom ett förstärkt reseförbud meddelas som ett alternativ till häktning i häktningsförhandlingen. Det är motiverat att även en person för vilken det yrkas om ett beslut om ett elektroniskt övervakat besöksförbud, som lika kraftigt ingriper i de grundläggande rättigheterna, ska ha rätt till ett biträde som betalas ur statens medel. Därvid påverkas inte rättigheten att få ett biträde som betalas ur statens medel av i vilket förfarande kravet på beslut om elektronisk övervakning behandlas.  

2.4.5  Rättegångsavgift

Ärenden enligt lagen om besöksförbud blev avgiftsbelagda från och med början av 2016 då den nya lagen om domstolsavgifter trädde i kraft. Enligt lagen om domstolsavgifter tas en rättegångsavgift på 270 euro ut i tingsrätten och hovrätten av den som ansöker om besöksförbud. Ingen rättegångsavgift tas dock ut om domstolen meddelar besöksförbud. Enligt förarbetena till lagen var syftet att främja prövningen vid begäran om besöksförbud och att minska ansökningar som gjorts i okynnesavsikt, vilka till exempel kunde förekomma i vårdnadstvister (RP 29/2015 rd, s. 29). Syftet var dock inte att höja tröskeln för begäran om besöksförbud i fall där sökandens liv eller hälsa var hotad (LaUB 2/2015 rd, s. 4). 

I artikel 53.2 i Istanbulkonventionen förutsätts det att besöksförbud eller skyddsbestämmelser kan användas för direkt skydd utan att orsaka offret någon oskälig ekonomisk eller administrativ börda. Enligt förklaringspromemorian till konventionen får sökandens avgifter för behandlingen i domstol, som mest sannolikt faller på offret att betala, inte medföra en oskälig ekonomisk börda som hindrar offret från att begära ett besöksförbud eller skyddsbestämmelser. GREVIO-expertgruppen konstaterade i sin bedömningsrapport angående Finland att en orsak till den ringa mängden besöksförbud kan vara att offret har en ekonomisk risk vid begäran om besöksförbud. Befrielse från rättegångsavgiften ges endast om begäran bifalls eller om offret är berättigat till rättshjälp. GREVIO ansåg att många offer för våld i nära relationer och förföljelse därmed orsakas en sådan oskälig ekonomisk eller administrativ börda som är förbjuden enligt artikel 53.2 i Istanbulkonventionen.  

Efter att avgiften trädde i kraft har antalet besöksförbudsärenden som blivit anhängiga i tingsrätten minskat med över en tredjedel. År 2012−2015 var antalet ansökningar om besöksförbud årligen över 3 000. År 2021 var antalet ansökningar om besöksförbud färre än 2 000. Under åren 2012–2021 varierade andelen godkända ansökningar om besöksförbud av alla ansökningar om besöksförbud mellan 35 och 50 procent årligen och de avslagna ansökningarnas andel var 10–15 procent. Andelen avskrivna ansökningar har hela tiden varit stor, 40–50 procent per år. 

Efter att avgiften trädde i kraft har mängden godkända ansökningar om besöksförbud klart minskat. År 2012−2015 godkändes årligen cirka 1 200−1 400 ansökningar om besöksförbud. År 2021 var antalet godkända ansökningar lite fler än 600. Eftersom antalet hemlarm om familjevåld och våld i nära relationer eller i anknytning till dessa inte har minskat under denna tid kan den betydande minskningen i antalet godkända ansökningar om besöksförbud inte förklaras med att behovet av besöksförbud skulle ha minskat. Man kan därmed sluta sig till att ett betydande antal offer för våld i nära relationer har låtit bli att begära ett besöksförbud på grund av den ekonomiska risk som är förknippad med begäran om besöksförbud. Även om detta inte har varit lagstiftarens avsikt har avgiften inte enbart minskat antalet ansökningar som görs med ringa övervägande, utan tröskeln att begära ett besöksförbud har de facto även höjts i de fall där det skulle ha behövts ett besöksförbud för att skydda offret. Av denna anledning är det motiverat att göra begäran om besöksförbud avgiftsfri så att ingen avgift uppbärs ens i de fall då begäran avslås.  

Man kan ingripa i ogrundade begäranden om besöksförbud genom bestämmelserna om ersättning av rättegångskostnader i den gällande lagen om besöksförbud. Enligt 14 § är huvudregeln att parterna själva svarar för de kostnader som orsakas av behandlingen av besöksförbudsärendet. Av vägande skäl kan den part som förlorat emellertid av domstolen åläggas att helt eller delvis betala motpartens skäliga rättegångskostnader. I undantagsfall är det inte skäligt att den part som vunnit ärendet inte skulle få ersättning för sina rättegångskostnader. Bestämmelsen kan bland annat tillämpas då det är klart att begäran om besöksförbud har gjorts endast i okynnesavsikt. (RP 41/1998 rd, s. 25)  

2.4.6  Barnens ställning

GREVIO-expertgruppen ansåg i sin bedömningsrapport angående Finland att det är en oroväckande praxis att undantag från besöksförbud tillåts för kontakter med barnen. GREVIO påminde om att omedelbara besöksförbud och skyddsbestämmelser är redskap för att skapa ett mycket nödvändigt avstånd, både fysiskt och psykiskt, till en våldsam make. Att tillåta kontakter till barnen, liksom att ålägga maken som är föremål för våld att främja genomförandet av umgängesrätten, äventyrar uppnåendet av målet med förbudet. Som tillfälliga åtgärder för att säkerställa offrets säkerhet ska förbuden vara ovillkorliga och skyddet ska inte äventyras genom föräldrarättigheter.  

Om en förälder meddelas besöksförbud för att skydda dennes barn har den förälder som meddelats besöksförbud i princip inte rätt att träffa barnet eller i övrigt hålla kontakt med det under tiden besöksförbudet gäller. Om grunden för besöksförbudet är hot om våld eller allvarliga trakasserier förutsätter säkerställandet av barnets säkerhet i princip att undantag inte beviljas från besöksförbudet för kontakt mellan barnet och föräldern. När innehållet i besöksförbudet övervägs ska barnets bästa beaktas i första hand. Barnets åsikt ska utredas i enlighet med 6 § 3 mom. i grundlagen och artikel 12 i konventionen om barnets rättigheter.  

Ett beslut om besöksförbud som fattas för att skydda endast en förälder har ingen rättslig inverkan på vårdnaden eller umgängesrätten avseende gemensamma barn som den som meddelats besöksförbud och den som besöksförbudet avses skydda har. I enlighet med den grundläggande utgångspunkten för besöksförbud gäller kontaktförbudet endast den person för vars skydd besöksförbudet har meddelats. Det finns ingen anledning att avstå från denna grundläggande riktlinje, eftersom det i ett besöksförbudsärende inte går att utreda barnets vårdnad, boende och umgängesrätt på det sätt som förutsätts i barnvårdnadslagen. (se RP 144/2003 s. 21 och LaUB 2/2004 s. 4) Besöksförbudet ska dock beaktas som en aspekt när ordnandet av vårdnaden om barnet och umgängesrätten i enlighet med barnets bästa bedöms. Enligt 10 § i barnvårdnadslagen ska ett ärende som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt framför allt avgöras enligt vad som är bäst för barnet. När avgörandet tas ska man bland annat beakta skyldigheten enligt 1 § 2 mom. att skydda barnet mot våld, i vilken även ingår skyldigheten att skydda barnet mot våld mellan makarna, som inte direkt riktas mot barnet (RP 88/2018 s. 35 och 56).  

Barnets umgängesrätt inverkar på ett besöksförbud som enbart avses skydda en förälder på två sätt: 1) kontakt mellan den som meddelats ett besöksförbud och den som besöksförbudet avses skydda för att avtala om umgänget och umgängesarrangemangen och 2) möten mellan den som meddelats ett besöksförbud och den som besöksförbudet avses skydda i samband med genomförandet av umgänget (hämta barnet från den förälder som besöksförbudet avses skydda och föra barnet tillbaka dit). 

I förarbetena till 3 § om förbudets innehåll i lagen om besöksförbud konstateras det att kontakter som är nödvändiga avseende umgängesarrangemangen avses vara tillåtna med stöd av 4 mom. Kontakterna kan bryta mot besöksförbudet om de är återkommande och syftet med dem snarare är att trakassera eller hota i stället för att de facto avtala om umgänget med barnen (RP 144/2003 rd, s. 21). Högsta domstolen konstaterade i sitt avgörande HD 2019:50 att bestämmelsen i 3 § 4 mom. i lagen om besöksförbud gäller oförutsedda situationer och därmed inte kan tillämpas på säkerställande av regelbunden kontakt mellan barnet och föräldern.  

Kontakter mellan föräldrarna under tiden besöksförbudet gäller är problematiskt med avseende på säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda och effektiviteten av besöksförbudet. Undantagsbestämmelsen i 3 § 4 mom. i lagen om besöksförbud bör preciseras på så sätt att den inte gäller förutsägbara kontakter gällande barnen, såsom kontakter för att avtala om umgänge och umgängesarrangemang. Det ska vara tillåtet att ta kontakt endast av en sådan särskild anledning som inte har kunnat beaktas när besöksförbudet meddelades.  

När det behövs för att säkerställa säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda ska kontakterna angående umgänget arrangeras så att föräldrarna inte har direkt kontakt med varandra. Kontakter för att avtala om umgänge och umgängesarrangemang ska till exempel ske via socialmyndigheten. Om det behövs för att avvärja hotet om våld gentemot en förälder ska umgänget med barnet inledas och avslutas under övervakning (övervakade byten). 

2.4.7  Övervakning av besöksförbud

Angående övervakningen av iakttagandet av besöksförbud fäste GREVIO-expertgruppen uppmärksamhet vid möjligheten att använda elektroniska anordningar, såsom larmanordningar (attack alarms), regelbundna kontroller av offrets säkerhet per telefon samt uppföljande möten med förövarna för att förklara innehållet i besöksförbudet och följderna av en överträdelse.  

I Finland är det inte möjligt att övervaka iakttagandet av ett besöksförbud elektroniskt. I Finland används elektronisk övervakning numera huvudsakligen i övervakningen av brottspåföljder. Enligt den gällande lagstiftningen kan elektronisk övervakning användas bland annat för att övervaka samhällspåföljder, såsom ett övervakningsstraff och övervakad frihet på prov, samt beviljade tillstånd att avlägsna sig från fängelset. År 2019 togs elektroniskt övervakade tvångsmedel, förstärkt reseförbud och häktningsarrest i bruk som alternativ till häktning. Innan straff utdöms kan domstolen meddela ett förstärkt reseförbud för den misstänkte. Efter en dom om ovillkorligt fängelsestraff kan domstolen besluta om häktningsarrest för den dömde i stället för att häkta eller hålla denne fängslad. 

Den teknik som används för elektronisk övervakning i Finland gör det möjligt att kontinuerligt lokalisera var den övervakade befinner sig, men också att säkerställa att den övervakade inte vistas eller rör sig på ett visst område eller i närheten av fastställda personer. I ett beslut om reseförbud kan den brottsmisstänkte bland annat åläggas att inte vistas eller röra sig på ett visst område eller att inte kontakta vissa personer, såsom till exempel målsäganden (5 kap. 2 § i tvångsmedelslagen). Om den misstänkte meddelas förstärkt reseförbud övervakas även dessa skyldigheter genom elektroniska anordningar (5 kap. 1 a § i tvångsmedelslagen). På motsvarande sätt kan den som ålagts häktningsarrest förpliktas att inte vistas eller röra sig på ett visst område eller att inte kontakta till exempel målsäganden (2 kap. 12 b § i tvångsmedelslagen) och iakttagandet av dessa skyldigheter övervakas elektroniskt (2 kap 12 d § i tvångsmedelslagen). I förarbetena konstateras det om elektronisk övervakning som alternativ till häktning att även brottsoffret ska beaktas till exempel genom att fastställa särskilda begränsningar i friheten att röra sig för den som övervakas för att skydda offret eller genom att meddela offret om förövaren har brutit mot en eventuell begränsning av friheten att röra sig (RP 252/2016 rd s. 27). 

Elektronisk övervakning av besöksförbud används bland annat i Sverige och Norge. I båda länderna kan elektronisk övervakning under vissa förutsättningar kopplas till förbud som motsvarar det utvidgade besöksförbudet i Finland, där man i beslutet om besöksförbud fastställer de områden som den som meddelas besöksförbud inte får vistas eller röra sig i.  

Effektiviteten av besöksförbud kan förbättras genom att införa elektronisk övervakning av besöksförbud. Den som meddelats elektroniskt övervakat besöksförbud ska kunna lokaliseras och det ska gå att följa upp var denne rör sig. Genom elektronisk övervakning av ett utvidgat besöksförbud är det möjligt att övervaka att den övervakade inte vistas eller rör sig i ett område som förbjudits i beslutet om besöksförbud. Genom elektronisk övervakning avses det inte vara möjligt att förhindra att den övervakade trots övervakningen bryter mot det utvidgade besöksförbudet. Genom övervakningen kan man således inte garantera säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda. Trots detta är det motiverat att införa elektronisk övervakning av besöksförbud, eftersom den kan minska överträdelserna mot besöksförbud och öka säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda.  

Med hjälp av den elektroniska övervakningen får polisen information om att den som meddelats utvidgat besöksförbud har brutit mot förbudet genom att vistas eller röra sig i det förbjudna området. Detta kan möjliggöra ett snabbt ingripande i situationen av polisen. Med hjälp av den elektroniska övervakningen kan den som besöksförbudet avses skydda varnas i förväg om att den övervakade närmar sig honom eller henne. Elektronisk övervakning ökar risken att åka fast för den person som bryter mot besöksförbudet och genom övervakningen fås bevis på överträdelsen mot besöksförbudet. Elektronisk övervakning påverkar således den som ställs under övervakning på ett förebyggande sätt beträffande brott mot besöksförbud. Man kan anta att möjligheten att vid behov effektivisera ett besöksförbud med elektronisk övervakning även verkar förebyggande på andra personer som meddelats besöksförbud. 

2.4.8  Brott mot besöksförbud

Brott mot skyldigheter i anknytning till elektronisk övervakning

Dagens teknik möjliggör elektronisk övervakning av besöksförbud på så sätt att den som meddelats besöksförbud kan lokaliseras i realtid och dennes rörelser kan följas upp. Den nuvarande tekniken möjliggör dock inte elektronisk övervakning utan medverkan av den som meddelats besöksförbud. Genomförandet av övervakningen förutsätter att den som meddelats besöksförbud innehar eller bär på sig de anordningar som används för övervakningen, ser till att de hålls funktionsdugliga samt hanterar dem omsorgsfullt och följer anvisningarna om hur de ska användas. Den som meddelats besöksförbud kan förhindra genomförandet av övervakningen till exempel genom att lösgöra eller ha sönder övervakningsbandet eller genom att försumma sin skyldighet att ha lokaliseringstelefonen med sig och regelbundet ladda den.  

Motsvarande elektroniska övervakningsteknik används i dagens läge för övervakning av brottspåföljder och tvångsmedel. Även för dessa kräver genomförandet av elektronisk övervakning medverkan av den övervakade. Elektronisk övervakning av brottspåföljder används som alternativ till fängelsestraff som påföljd. Elektroniskt övervakade tvångsmedel, häktningsarrest och reseförbud, används som alternativ till häktning. Det ligger i den övervakades intresse att den elektroniska övervakningen lyckas, eftersom elektronisk övervakning är en lindrigare påföljd än fängelse eller häktning som är alternativen. Den som ska övervakas kan av denna anledning antas vara motiverad att medverka till att den elektroniska övervakningen av brottspåföljden eller tvångsmedlet lyckas. Eftersom ett besöksförbud inte meddelas i stället för ett fängelsestraff eller som alternativ till ett sådant är ett elektroniskt övervakat besöksförbud inte förknippat med motsvarande hot om en strängare påföljd ifall den som meddelats besöksförbud inte iakttar övervakningsvillkoren.  

Syftet med elektroniskt övervakade besöksförbud avses vara att effektivisera besöksförbudet och öka säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda. Syftet med elektronisk övervakning förverkligas inte om den som meddelats besöksförbud inte medverkar till att övervakningen tas i bruk eller genomförs eller inte iakttar sina skyldigheter i anknytning till övervakningen. Elektroniskt övervakade besöksförbud avses kunna användas om det är nödvändigt för att avvärja hot om brott mot liv, hälsa eller frihet. För att elektronisk övervakning ska kunna genomföras och säkerheten ökas genom övervakning för den som besöksförbudet avses skydda ska brott mot skyldigheterna i anknytning till elektronisk övervakning göras straffbara genom lag. Bestämmelsen angående brott mot besöksförbud i 16 kap. 9 a § i strafflagen avses bli kompletterad på så sätt att också den som meddelats besöksförbud och som bryter mot sina skyldigheter enligt avgörandet om tekniskt övervakat besöksförbud och därmed förhindrar ibruktagandet eller genomförandet av den tekniska övervakningen ska kunna dömas för brott mot besöksförbud. Med beaktande av den allvarliga fara för liv eller hälsa som orsakas den som besöksförbudet avses skydda i dessa situationer kan det inte anses motiverat att utfärda bestämmelser om lindrigare medel att säkerställa iakttagandet av skyldigheterna i anknytning till övervakningen. Det finns således ett vägande samhälleligt behov av straffbarhet genom lag. 

Längden på straffprocessen angående brott mot besöksförbud

De genomsnittliga behandlingstiderna för brottmål som gäller brott mot besöksförbud är långa. Enligt domstolarnas arbetsstatistik har behandlingen av brott mot besöksförbud, från att polisanmälan gjorts till tingsrättens slutliga avgörande, varat i genomsnitt över ett år under de senaste åren. I dessa brottmål som inkommit till domstolen för behandling har förundersökningsskedet varat i genomsnitt ungefär ett halvår.  

Syftet med besöksförbud är att förebygga brott och hotfulla situationer samt att öka säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda. Genom hot om straff i anknytning till brott mot besöksförbud strävar man efter att förebygga brott mot besöksförbud. För förverkligandet av dessa syften är det viktigt att man ingriper effektivt i brott mot besöksförbud och reagerar så snabbt som möjligt på brott mot besöksförbud efter att det har skett. Undersökningar har visat att genom polisens snabba ingripande i brott mot besöksförbud kan även brott mot besöksförbudet i framtiden minskas (Rantala m.fl., Kaltevalla pinnalla s. 249). 

I dagens läge är det typiskt att man i ett brottmål behandlar flera brott mot besöksförbud. Ett besöksförbud förlorar sin effektivitet och skyddar inte offret om förbudet kan överträdas upprepade gånger utan att myndigheterna ingriper i överträdelserna. Även genom reseförbud kan motsvarande bestämmelser som skyddar offret utfärdas som genom besöksförbud, såsom att ålägga den som meddelats förbud att inte vistas eller röra sig på ett visst område eller inte kontakta offret. Till skillnad från brott mot besöksförbud orsakar brott mot reseförbud snabbt påföljder för den som meddelats reseförbud efter överträdelserna. 

Nuvarande elektroniskt övervakade straffpåföljder och tvångsmedel används som alternativ till fängelse eller häktning, varför det ligger i den övervakades intresse att medverka till att den elektroniska övervakningen lyckas. Eftersom ett elektroniskt övervakat besöksförbud inte skulle vara förknippat med motsvarande hot om en strängare påföljd ifall den som meddelats besöksförbud inte iakttar övervakningsvillkoren, förutsätts det att brott mot skyldigheterna i anknytning till elektronisk övervakning blir straffbara enligt lag för att elektroniskt övervakade besöksförbud ska fungera. Effektiviteten av elektronisk övervakning och skyddet av offret förutsätter att en polispatrull i brådskande ordning skickas till platsen i akuta situationer ifall förbudet eller skyldigheterna i anknytning till övervakningen överträds. För att elektronisk övervakning ska vara effektiv och skydda offret ska förutom att larmuppdrag sköts brådskande också brottmål som gäller brott mot besöksförbud behandlas i brådskande ordning.  

Enligt 6 § 3 mom. i lagen om besöksförbud ska ett ärende som gäller besöksförbud behandlas skyndsamt. Kravet på skyndsam behandling gäller begäran om besöksförbud och med stöd av hänvisningsbestämmelsen i 16 § även upphävande och ändring av besöksförbud. För att förbättra effektiviteten av besöksförbud bör även behandlingen av brottmål som gäller brott mot besöksförbud regleras som skyndsam. Det är dock inte ändamålsenligt att enskilda ringa gärningar behandlas i brådskande ordning, om inte skyddet av offret eller säkerställandet av effektiviteten i besöksförbudet förutsätter det. 

4.1.1  Beslut om tillfälligt besöksförbud på initiativ av myndigheten

Lagen om besöksförbud föreslås bli ändrad så att en anhållningsberättigad tjänsteman på eget initiativ ska meddela tillfälligt besöksförbud, om den som förbudet avses skydda har ett så uppenbart behov av skydd att det förutsätter att förbudet meddelas omedelbart. Beslut om tillfälligt besöksförbud på initiativ av en anhållningsberättigad tjänsteman avses således inte längre förutsätta att den person som förbudet avses skydda själv inte förmår begära ett besöksförbud. Syftet är att sänka tröskeln för beslut om besöksförbud på initiativ av en anhållningsberättigad tjänsteman och att främja användningen av tillfälliga besöksförbud för att skydda offret i situationer där offrets liv eller hälsa är i omedelbar fara. 

4.1.2  Hänvisning till tjänster för offer och förövare

Hänvisningen till stödtjänster ska göras effektivare i ärenden som gäller besöksförbud. Enligt förslaget ska bestämmelser om hänvisning av den som besöksförbudet avses skydda till stödtjänster utfärdas i lagen om besöksförbud. Polisen eller åklagaren ska i samband med beslut om tillfälligt besöksförbud förmedla kontaktuppgifterna för den som besöksförbudet avses skydda till en aktör som tillhandahåller stödtjänster, om den som besöksförbudet avses skydda samtycker till det. Polisen eller åklagaren avses dessutom ha en skyldighet att informera den som meddelats besöksförbud om de tillgängliga stödtjänsterna.  

4.1.3  Juridisk hjälp

Med stöd av rättshjälpslagen kan den som ansöker om ett besöksförbud förordnas ett biträde för besöksförbudsärendet, om sökanden är berättigad till rättshjälp på grundval av sin ekonomiska ställning. Enligt förslaget ska domstolen kunna förordna ett biträde för den som ansöker om besöksförbud oberoende av sökandens ekonomiska ställning om ansökan grundar sig på ett brott mot sökandens liv, hälsa eller frihet. En förutsättning enligt förslaget är dessutom att det är motiverat att förordna ett biträde med beaktande av hur allvarligt brottet är, sökandens personliga förhållanden och andra omständigheter. 

I ett ärende som gäller ett elektroniskt övervakat besöksförbud ska den som enligt begäran ska meddelas besöksförbud ha rätt att på sin begäran få ett biträde som betalas ur statens medel.  

4.1.4  Avgiftsfrihet i besöksförbudsärende

Enligt den gällande lagen om domstolsavgifter är begäran om besöksförbud avgiftsfri om begäran bifalls. Lagen om domstolsavgifter avses bli ändrad så att ärenden enligt lagen om besöksförbud i fortsättningen alltid ska vara avgiftsfria. Ingen avgift uppbärs av den som ansöker om besöksförbud ens i sådana fall att ansökan avslås eller ärendet avskrivs.  

4.1.5  Precisering av undantagsbestämmelsen om kontakt

Undantagsbestämmelsen om nödvändiga kontakter som sker under tiden ett besöksförbud gäller avses bli preciserad. Enligt förslaget ska det vara tillåtet att ta kontakt endast av en sådan särskild anledning som inte har kunnat beaktas när besöksförbudet meddelades.  

4.1.6  Elektroniskt övervakat besöksförbud

Ett elektroniskt övervakat besöksförbud ska enligt förslaget implementeras som ett nytt sätt att skydda en person i livsfara eller hälsofara. Domstolen avses på yrkan av en anhållningsberättigad tjänsteman kunna bestämma att ett utvidgat besöksförbud ska förenas med elektronisk övervakning om det är nödvändigt med elektronisk övervakning för att avvärja ett hot om brott mot liv, hälsa eller frihet. En förutsättning avses dessutom vara att den elektroniska övervakningen inte är oskälig med hänsyn till hur allvarligt det hotande brottet är, förhållandena för den som ställs under övervakning och andra omständigheter som framkommit i saken. 

Ett elektroniskt övervakat besöksförbud avses kunna fastställas för högst sex månader. Om förutsättningarna för fastställande av teknisk övervakning fortsättningsvis uppfylls ska det elektroniskt övervakade besöksförbudet kunna förnyas. Förbudet avses kunna förnyas för högst tre månader åt gången. Ett utvidgat besöksförbud kan i nuläget meddelas för högst ett år och för högst två år när det förnyas. Om teknisk övervakning kopplas till ett utvidgat besöksförbud begränsas de grundläggande rättigheterna för den som meddelats besöksförbud avsevärt mer än vid ett utvidgat besöksförbud. Därför är det motiverat att maximitiden för ett elektroniskt övervakat besöksförbud är kortare än för ett utvidgat besöksförbud som inte är förknippat med elektronisk övervakning.  

Elektronisk övervakning av besöksförbud kan tekniskt genomföras med hjälp av GPS/GNSS-lokaliseringsteknik. I nuläget används elektronisk övervakning baserad på GPS-lokalisering i genomförandet av övervakad frihet på prov, i övervakningen av fångar placerade i civila arbeten eller i extern verksamhet och fångar med studietillstånd som studerar utanför fängelset samt i övervakningen av fångars tillstånd att avlägsna sig från fängelset och under övervakningstiden för kombinationsstraff. Dessutom används elektronisk övervakning i övervakningen av häktningsarrest och förstärkt reseförbud.  

För den som meddelats ett elektroniskt övervakat besöksförbud installeras ett övervakningsband vid vristen, handleden eller midjan. Dessutom ska den övervakade bära med sig en GPS/GNSS-lokaliseringstelefon, med hjälp av vilken denne kan lokaliseras. Om avståndet mellan övervakningsbandet och lokaliseringstelefonen blir för stort går det ett larm till övervakningssystemet. Genom att bandet används kan man fastställa identiteten på den som bär lokaliseringstelefonen. Genom kombinationen band och lokaliseringstelefon är det således möjligt att reda ut den övervakades exakta position och följa den övervakades rörelser i realtid. I övervakningssystemet avses det vara möjligt att vid behov lokalisera den övervakade genom att använda en GSM-anslutning i stället för en GPS/GNSS-anslutning.  

Det område som har fastställts i avgörandet om utvidgat besöksförbud, inom vilket det är förbjudet att vistas för den som meddelats besöksförbud, avses bli programmerat i övervakningssystemet. Om den som meddelats besöksförbud rör sig i det förbjudna området går det automatiskt ett larm till systemet. Systemet avses också alarmera om den som meddelats besöksförbud lösgör eller har sönder övervakningsbandet så att övervakningen hindras. Den som besöksförbudet avses skydda ska enligt förslaget ha möjlighet att, om han eller hon så önskar, få en anordning för övervakning, varvid även den som ska skyddas får ett larm om den som meddelats besöksförbud rör sig i det förbjudna området eller övervakningen hindras. 

Införande och genomförande av elektronisk övervakning av besöksförbud förutsätter medverkan av den som meddelats besöksförbud. Den som meddelats besöksförbud ska tillåta att övervakningsbandet sätts fast, bära med sig lokaliseringstelefonen under hela tiden den elektroniska övervakningen varar och ladda den regelbundet. De GPS-lokaliseringstelefoner som används i den nuvarande övervakningen av straffpåföljder måste laddas varje dag. Enligt förslaget ska bestämmelser utfärdas om en skyldighet för den som meddelats besöksförbud att se till att övervakningsanordningarna hålls funktionsdugliga, hantera dem omsorgsfullt och följa anvisningarna om hur de ska användas.  

Tillsyn över efterlevnaden av det elektroniskt övervakade besöksförbudet, liksom även av andra besöksförbud, avses vara polisens ansvar. Den tekniska övervakningen av ett elektroniskt övervakat besöksförbud ska dock Brottspåföljdsmyndigheten ansvara för enligt förslaget. Den tekniska övervakningen avses bli ordnad på motsvarande sätt som det i nuläget är ordnat beträffande förstärkta reseförbud. För den tekniska övervakningen av besöksförbud används Brottspåföljdsmyndighetens elektroniska övervakningssystem. Brottspåföljdsmyndighetens övervakningscentral svarar för den elektroniska övervakningen av besöksförbud dygnet runt.  

Enligt förslaget ska Brottspåföljdsmyndighetens stödpatrull installera anordningen för övervakning åt den som meddelats besöksförbud och även åt den som besöksförbudet avses skydda, om denne önskar det. I samband med installationen av utrustningen ska stödpatrullen ge anvisningar om hur utrustningen används. Brottspåföljdsmyndighetens övervakningscentral ritar in de i avgörandet om utvidgat besöksförbud fastställda förbjudna områdena i övervakningssystemet. Om den övervakade rör sig i det förbjudna området eller lösgör eller har sönder övervakningsbandet går det automatiskt ett larm till övervakningscentralen. När övervakningscentralen får larmet skickar de ett nödmeddelande till Nödcentralsverket och förmedlar omedelbart informationen om larmet till den som besöksförbudet avses skydda. Övervakningscentralen ger även information om var den som meddelats besöksförbud och den som besöksförbudet avses skydda befinner sig. Nödcentralsverket förmedlar meddelandet eller uppdraget till polisen i enlighet med polisens anvisningar. I akuta situationer skickas en polispatrull till platsen i brådskande ordning. När den elektroniska övervakningen upphör avlägsnar Brottspåföljdsmyndighetens stödpatrull anordningen för övervakning från den som meddelats besöksförbud och den som besöksförbudet avses skydda.  

4.1.7  Brott mot besöksförbud

Enligt förslaget har den som ställs under elektronisk övervakning en skyldighet att medverka till att övervakningen införs och genomförs. De straffbestämmelser som gäller brott mot besöksförbud ska kompletteras så att också den som meddelats besöksförbud och som bryter mot sina skyldigheter enligt avgörandet om elektroniskt övervakat besöksförbud och därmed förhindrar ibruktagandet eller genomförandet av den tekniska övervakningen ska kunna dömas för brott mot besöksförbud.  

Enligt den gällande lagen om besöksförbud ska ett ärende som gäller besöksförbud behandlas skyndsamt. Enligt förslaget ska också ett brottmål som gäller brott mot besöksförbud behandlas i brådskande ordning om inte brottet anses vara ringa enligt en helhetsbedömning. Med avseende på effektiviteten av ett besöksförbud är det viktigt att ett brottmål som gäller brott mot besöksförbud behandlas i brådskande ordning i alla skeden av straffprocessen.  

4.2.1  Ekonomiska konsekvenser

Propositionen är kopplad till statens budgetförslag 2023 och är avsedd att behandlas i riksdagen i samband med budgeten. 

Enligt förslaget ska elektronisk övervakning kunna kopplas till ett utvidgat besöksförbud då det är nödvändigt för att skydda offret. Elektronisk övervakning av besöksförbud avses i allmänhet gälla personer som fysiskt har brutit mot ett besöksförbud eller begått ett brott mot den person som besöksförbudet avses skydda. När antalet elektroniskt övervakade personer uppskattas kan informationen från tingsrätternas statistik om antalet personer som årligen dömts för brott mot besöksförbud, och som har brutit mot besöksförbud fler än en gång, användas som riktgivande information. Av den statistiska informationen kan man dock inte sluta sig till om den som dömts för brott mot besöksförbud har överträtt besöksförbudet fysiskt eller på något annat sätt. Statistiken tillhandahåller inte heller specificerat antalet personer som inte har brutit mot ett normalt besöksförbud, utan mot ett utvidgat besöksförbud. 

Antalet besöksförbud har minskat de senaste åren. Minskningen i antalet besöksförbud har påverkats av ikraftträdandet av lagen om domstolsavgifter i början av 2016, då begäran om besöksförbud blev avgiftsbelagt om besöksförbud inte meddelas. År 2015 meddelade tingsrätterna 1 469 besöksförbud och år 2021 endast 900 besöksförbud. Efter att avgiften trädde i kraft har antalet besöksförbud meddelade av tingsrätten därmed minskat med cirka en tredjedel. Enligt förslaget ska begäran om besöksförbud ändras så att den blir avgiftsfri. Man kan anta att antalet besöksförbud ökar efter ändringen till nivån under åren innan avgiften trädde i kraft.  

I likhet med antalet besöksförbud har även antalet personer som dömts för brott mot besöksförbud minskat under de senaste åren. Enligt tingsrätternas statistik dömdes 337 personer för brott mot besöksförbud år 2015, varav 123 personer hade brutit mot besöksförbudet fler än en gång. År 2019 dömdes 182 personer för brott mot besöksförbud, varav 72 personer hade brutit mot besöksförbudet fler än en gång.  

När antalet som ställs under elektronisk övervakning uppskattas bör det beaktas att en ökning av antalet besöksförbud också ökar antalet personer som utan elektronisk övervakning upprepade gånger skulle bryta mot besöksförbud. Samtidigt kan införandet av elektronisk övervakning också ha en förebyggande effekt på dem som meddelas besöksförbud så att besöksförbud överträds i mindre grad än nu. Propositionen innehåller även andra förslag för att förbättra effektiviteten av besöksförbud och minska brott mot besöksförbud, såsom brådskande behandling av brott mot besöksförbud. Av dessa orsaker är det svårt att uppskatta antalet personer som upprepade gånger bryter mot besöksförbud. Ytterligare med beaktande av den riktgivande information som erhållits genom förfrågningar till MARAK-arbetsgrupperna om det årliga antalet personer som bryter mot besöksförbud som meddelats för att skydda en MARAK-klient kan man dock grovt uppskatta att elektronisk övervakning årligen skulle kunna gälla cirka 50 personer som meddelas utvidgat besöksförbud. 

Kostnaderna för elektroniskt övervakade besöksförbud beror på hurdant tekniskt genomförandesätt som väljs. Vid elektroniskt övervakade besöksförbud kan motsvarande tekniska lösningar användas som nu används bland annat vid övervakning av förstärkt reseförbud. Den som meddelats ett tekniskt övervakat besöksförbud övervakas därvid med en tvådelad anordning (2-piece) som omfattar ett band som fästs vid kroppen och en separat GPS/GNSS-anordning för övervakning som man bär med sig. Det tekniska genomförandesättet avses dock skilja sig från övervakningen av förstärkt reseförbud, eftersom även den som besöksförbudet avses skydda kan ha en anordning för övervakning. Därvid får den som besöksförbudet avses skydda automatiskt information via det tekniska systemet om larm rörande brott mot besöksförbud.  

Brottspåföljdsmyndighetens övervakningscentral svarar för den tekniska övervakningen av besöksförbud dygnet runt. Den tekniska övervakningen av besöksförbud medför årliga personalkostnader och leasingkostnader för övervakningsanordningarna för Brottspåföljdsmyndigheten.  

Teknisk övervakning av besöksförbud dygnet runt förutsätter att resurserna inom Brottspåföljdsmyndighetens övervakningscentral utökas med två årsverken (50 000 e/årsverke) och att den rörliga personalen utökas med tre årsverken (60 000 e/årsverke). Det avses vara den rörliga personalens uppgift att åka ut till den övervakade för att installera och avlägsna anordningar för övervakning. Brottspåföljdsmyndigheten orsakas dessutom en tilläggskostnad på totalt 25 000 euro (5 000 e/årsverke) för nödvändiga servicecentralavgifter och avgifter för grundläggande informationsteknik i anknytning till årsverkena. Behovet av tilläggsanslag för 2023 är en fjärdedel av det permanenta tilläggsbehovet. För Brottspåföljdsmyndigheten uppkommer det således ett behov av tilläggsanslag för personalkostnader på 76 000 euro för 2023 och 305 000 euro som en årlig tilläggskostnad från och med 2024. 

Brottspåföljdsmyndigheten orsakas kostnader för de tekniska anordningar för övervakning som ska skaffas åt dem som meddelats besöksförbud och dem som besöksförbuden avses skydda. Leasinghyran för en GPS/GNSS-anordning för övervakning är i nuläget 5,14 euro per dygn per person som ska övervakas. Beloppet består av en telefon med laddare (2,66 euro) och bandanordningen för övervakning (2,48 euro). Om anordningar för övervakning reserveras för 50 personer som meddelats besöksförbud blir de årliga anordningskostnaderna för dem som meddelats besöksförbud 95 604 euro (50 st. x 31 dagar x 12 mån. x 5,14 euro). I Brottspåföljdsmyndighetens nuvarande elektroniska övervakning används inte anordningar för övervakning som ges till den som besöksförbudet avses skydda, men man kan dock uppskatta att anordningskostnaderna för dem som besöksförbudet avses skydda skulle vara högst lika stora som för dem som meddelats besöksförbud. Dessutom föranleds Brottspåföljdsmyndigheten kostnader för anordningar som försvinner eller går sönder. De totala kostnaderna för övervakningsanordningar som används för elektronisk övervakning av besöksförbud uppskattas till 200 000 euro per år (2 x 95 604 euro + en mindre reservering för anordningar som går sönder). För Brottspåföljdsmyndigheten uppkommer det således ett behov av tilläggsanslag för anordningskostnader på 50 000 euro för 2023 och 200 000 euro som en årlig tilläggskostnad från och med 2024.  

Införandet av elektronisk övervakning av besöksförbud och elektroniska meddelanden från domstolarna till Brottspåföljdsmyndigheten förutsätter ändringar i Brottspåföljdsmyndighetens ROTI-system. Ändringsarbetet medför uppskattningsvis 30 000 euro i kostnader av engångskaraktär för informationssystem för Brottspåföljdsmyndigheten. Det elektroniska övervakningssystemet medför utvecklingskostnader av engångskaraktär på uppskattningsvis 15 000 euro. Brottspåföljdsmyndigheten orsakas därför totalt 45 000 euro i kostnader av engångskaraktär för informationssystem år 2023. Brottspåföljdsmyndighetens behov av tilläggsanslag är totalt 171 000 euro år 2023 för personal- och anordningskostnader samt kostnader av engångskaraktär för informationssystem och 505 000 euro från och med 2024. Dessa kostnader allokeras på moment 25.40.01 Brottspåföljdsmyndighetens omkostnader för justitieministeriets förvaltningsområde.  

Man kan anta att antalet brott mot besöksförbud, som kommer till polisens kännedom i och med den elektroniska övervakningen och det ökade antalet besöksförbud, ökar även om åtgärderna för att effektivisera besöksförbudet, såsom elektronisk övervakning och brådskande behandling av brott mot besöksförbud, också har en förebyggande inverkan på brott mot besöksförbud och ökar säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda. Förslagen ökar således antalet larmuppdrag för polisen. Dessutom orsakas polisen nya larmuppdrag på grund av att övervakningsanordningar har lösgjorts eller söndrats samt av ogrundade larm. Det är emellertid svårt att uppskatta hur mycket larmuppdragen ökar. En grov uppskattning av den ökade arbetsmängden skulle vara cirka tre årsverken årligen, dvs. 213 000 euro. 

Genom de föreslagna ändringarna förutses antalet besöksförbud öka till den högsta nivån under tidigare år. Effektiviteten av besöksförbud som säkerhetsåtgärd förutsätter att man reagerar både på ett elektroniskt övervakat besöksförbud och andra besöksförbud och att förundersökning inleds snabbt vid brott mot besöksförbud. Av denna anledning föreslås det att ärenden som gäller brott mot besöksförbud ska behandlas i brådskande ordning. Ett snabbt ingripande i brott mot besöksförbud är särskilt viktigt i de allvarligaste fallen, där den som meddelats besöksförbud är ställd under elektronisk övervakning. För att elektronisk övervakning ska fungera förutsätts det utöver att larmuppdragen sköts även att förundersökningsåtgärder vidtas omedelbart vid brott mot besöksförbud. En effektivisering av besöksförbud och säkerställande av brådskande behandling förutsätter att polisenheternas resurser förstärks. Resurserna för alla 11 polisenheter ska utökas med ett årsverke, vilket innebär en årlig resursökning på totalt 781 000 euro.  

Ändringsförslaget avseende tillfälligt besöksförbud innebär att polisen i fortsättningen meddelar tillfälligt besöksförbud på eget initiativ med en lägre tröskel än tidigare. En grov uppskattning är att förslaget ökar antalet tillfälliga besöksförbud som polisen meddelar på eget initiativ med cirka 200 ärenden per år och att skötseln av ett ärende inklusive tingsrättsskedet kräver 12 arbetstimmar av polisen. Den ökade arbetsmängden är då 1,5 årsverken som medför en årlig tilläggskostnad på 106 500 euro.  

Förslaget medför ett tilläggsbehov av 15,5 årsverken för polisen (71 000 e/årsverke). Behovet av tilläggsanslag för 2023 är en fjärdedel av det permanenta tilläggsbehovet. De ändringar i polisens informationssystem som elektronisk övervakning förutsätter orsakar en tilläggskostnad av engångskaraktär på cirka 10 000 euro år 2023. För polisen uppkommer det således ett behov av tilläggsanslag för personalkostnader och kostnader för informationssystem på 285 000 euro för 2023 och 1,1 miljoner euro som en årlig tilläggskostnad för personalkostnader från och med 2024. Dessa kostnader allokeras på moment 26.10.01 Polisväsendets omkostnader för inrikesministeriets förvaltningsområde.  

Förslaget förutsätter en timmes utbildning för cirka 7 400 personer inom polisen, vilket genomförs som en del av de årliga utbildningarna.  

Enlitg förslaget ska lagen om domstolsavgifter ändras så att besöksförbudsärenden är avgiftsfria i fortsättningen, även då begäran förkastas eller avskrivs. Detta minskar intäkterna på intäktsmomentet 12.25.10 i statens budget med uppskattningsvis 150 000 euro per år. År 2023 uppskattas domstolsintäkterna minska en fjärdedel av detta, dvs. totalt 40 000 euro.  

Utöver statens inkomstbudget påverkar ändringen även statens utgifter genom tingsrätternas ökade arbetsmängd och det kan uppskattas att detta medför en ökning på cirka 1 000 besöksförbudsärenden per år för tingsrätten. Enligt en grov uppskattning skulle detta innebära ett tilläggsbehov på cirka 3,5 årsverken för domare (92 000 e/årsverke). En betydande ökning i antalet begäranden om besöksförbud ökar antalet besöksförbud som meddelas av domstol, vilket uppskattas öka antalet brottmål som gäller brott mot besöksförbud med cirka 200 ärenden per år. Eftersom den brådskande behandlingen leder till att ett brottmål som gäller brott mot besöksförbud i fortsättningen omfattar färre enskilda brott mot besöksförbud som behandlas än i dagens läge, ökar även förslaget om brådskande behandling antalet brottmål som gäller brott mot besöksförbud, uppskattningsvis med cirka 200 ärenden per år. Förslaget uppskattas således öka antalet ärenden som gäller brott mot besöksförbud med cirka 400 ärenden per år, vilket innebär ett tilläggsbehov på uppskattningsvis ett årsverke för en domare. Det ökade antalet besöksförbudsärenden och brottmål som gäller brott mot besöksförbud uppskattas medföra ett tilläggsbehov på 4,5 årsverken för kanslipersonal (43 000 e/årsverke) och ett årsverke för en stämningsman (51 000 e/årsverke). Domstolarna orsakas dessutom en tilläggskostnad på totalt 50 000 euro (5 000 e/årsverke) för nödvändiga servicecentralavgifter och avgifter för grundläggande informationsteknik i anknytning till årsverkena. Behovet av tilläggsanslag för 2023 är en fjärdedel av det permanenta tilläggsbehovet. För domstolarna uppkommer det således ett behov av tilläggsanslag för personalkostnader på 177 000 euro för 2023 och 709 000 euro som en årlig tilläggskostnad från och med 2024. Införandet av elektronisk övervakning av besöksförbud och domstolens skyldighet att utan dröjsmål meddela Brottspåföljdsmyndigheten om elektronisk övervakning förutsätter ändringar i domstolarnas AIPA-system. Ändringsarbetet medför uppskattningsvis 50 000 euro i kostnader av engångskaraktär för informationssystem för domstolarna år 2023. Dessa domstolarnas tilläggskostnader för personal och kostnader av engångskaraktär för systemet är totalt 227 000 euro år 2023 och 709 000 euro från och med 2024 och allokeras på moment 25.10.03 Omkostnader för övriga domstolar för justitieministeriets förvaltningsområde. 

En åklagare avgör i genomsnitt cirka 220–230 vanliga brottmål per år. En ökning på cirka 400 ärende per år i antalet brottmål medför en ökning i arbetsmängden som motsvarar två årsverken (75 000 e/årsverken) för Åklagarmyndigheten. Åklagarmyndigheten orsakas dessutom en tilläggskostnad på totalt 10 000 euro (5 000 e/årsverke) för nödvändiga servicecentralavgifter och avgifter för grundläggande informationsteknik i anknytning till årsverkena. Behovet av tilläggsanslag för 2023 är en fjärdedel av det permanenta tilläggsbehovet. För Åklagarmyndigheten uppkommer det således ett behov av tilläggsanslag på 40 000 euro för 2023 och 160 000 euro som en årlig tilläggskostnad från och med 2024. Dessa kostnader allokeras på moment 25.30.01 Åklagarmyndighetens omkostnader för justitieministeriets förvaltningsområde.  

Enligt förslaget fogas till lagen om besöksförbud också en bestämmelse om förordnande av ett biträde för den som ansöker om besöksförbud om ansökan grundar sig på ett brott mot sökandens liv, hälsa eller frihet. En förutsättning för förordnande av biträde avses dessutom vara att det är motiverat med beaktande av hur allvarligt brottet är, sökandens personliga förhållanden och andra omständigheter. Biträdets arvode och ersättning betalas ur statens medel. Förslaget ökar antalet ärenden som behandlas vid rättshjälpsbyråerna med uppskattningsvis 100 ärenden. Behovet av tilläggsanslag orsakas endast beträffande de sökande av besöksförbud som på grund av sin ekonomiska ställning inte är berättigade till rättshjälp i nuläget eller som är berättigade till rättshjälp endast mot en partiell ersättning. I ett ärende som gäller ett elektroniskt övervakat besöksförbud ska den som enligt begäran ska meddelas besöksförbud dessutom ha rätt att på sin begäran få ett biträde som betalas ur statens medel. Uppskattningen enligt förslaget är att cirka 50 personer årligen kommer att meddelas ett elektroniskt övervakat besöksförbud. Antalet för vilka besöksförbud yrkas beräknas vara större än detta, men en del av dem är redan idag berättigade till rättshjälp på grund av sin ekonomiska ställning. Man kan således uppskatta att till denna del ökar förslaget antalet ärenden som behandlas vid rättshjälpsbyråerna med uppskattningsvis 50 ärenden. Förslaget medför en ökning i arbetsmängden som motsvarar 1,5 årsverken för rättshjälpsbyråerna (75 000 e/årsverke). Rättshjälpsbyråerna orsakas dessutom en tilläggskostnad på totalt 7 500 euro (5 000 e/årsverke) för nödvändiga servicecentralavgifter och avgifter för grundläggande informationsteknik i anknytning till årsverkena. Behovet av tilläggsanslag för 2023 är en fjärdedel av det permanenta tilläggsbehovet. För rättshjälpsbyråerna uppkommer det således ett behov av tilläggsanslag på 30 000 euro för 2023 och 120 000 euro som en årlig tilläggskostnad från och med 2024. Dessa kostnader allokeras på moment 25.10.04 Rättshjälps- och intressebevakningsdistriktens och konsumenttvistenämndens omkostnader för justitieministeriets förvaltningsområde.  

Helhetsbedömningen är att förslaget medför ett behov av tilläggsanslag för statens ekonomi på 753 000 euro för 2023 och 2 594 000 euro i årliga kostnader från och med 2024. Förslaget inverkar även på de årliga inkomstbudgeterna genom att domstolsintäkterna minskar med 40 000 euro år 2023 och med 150 000 euro från och med 2024. 

4.2.2  Konsekvenser för myndigheterna

Den reglering som föreslås i propositionen har konsekvenser för domstolarnas, Åklagarmyndighetens, Brottspåföljdsmyndighetens, polisens och rättshjälpsbyråernas uppgifter och arbetsmängd. 

Förslaget ökar arbetsmängden för domstolarna. Förslaget om besöksförbudsärendens avgiftsfrihet kan uppskattas avsevärt öka antalet begäranden om besöksförbud som behandlas i domstolarna och antalet besöksförbud som domstolarna meddelar. En ökning av antalet besöksförbud ökar även antalet brottmål som gäller brott mot besöksförbud. Även förslaget om brådskande behandling av brottmål som gäller brott mot besöksförbud medför en ökning av dessa brottmål, eftersom den brådskande behandlingen leder till att ett brottmål som gäller brott mot besöksförbud i fortsättningen omfattar färre enskilda brott mot besöksförbud som behandlas än i dagens läge.  

En ökning av antalet brottmål som gäller brott mot besöksförbud ökar även åklagarnas arbetsmängd. 

Ett elektroniskt övervakat besöksförbud ska enligt förslaget implementeras som ett nytt sätt att skydda en person i livsfara eller hälsofara. Elektroniskt övervakade besöksförbud medför nya uppgifter för flera myndigheter.  

Enligt förslaget ska en domstol på yrkan av en anhållningsberättigad tjänsteman kunna besluta att iakttagandet av ett utvidgat besöksförbud övervakas elektroniskt. Beslutsfattande om elektronisk övervakning är en ny uppgift för domstolarna. Elektronisk övervakning avses i fortsättningen kopplas till en del av de besöksförbud som i nuläget meddelas som utvidgade. Beslut om elektronisk övervakning medför därför inte tilläggsarbete i någon avsevärd mängd för domstolarna. 

Enligt förslaget ska Brottspåföljdsmyndighetens övervakningscentral svara för den tekniska övervakningen av ett elektroniskt övervakat besöksförbud dygnet runt. Enligt förslaget har Brottspåföljdsmyndighetens rörliga personal till uppgift att åka ut till den övervakade för att installera och avlägsna anordningar för övervakning. Förslaget medför en ny registreringsuppgift för Brottspåföljdsmyndigheten, som innebär behandling av personuppgifter i anknytning till elektronisk övervakning för den som meddelats besöksförbud. Behandlingen av uppgifter avses även omfatta behandling av lokaliseringsuppgifter som erhållits i samband med den elektroniska övervakningen, vilket förutsätter en bedömning av dataskyddskonsekvenserna samt en revidering av dataskyddsbeskrivningarna och anvisningarna. Brottspåföljdsmyndigheten ska även bedöma ändringarna i informationssystemen och deras konsekvenser för informationshanteringsansvaret i enlighet med lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019) till den del de väsentligt inverkar på innehållet i informationshanteringsmodellen. Elektroniskt övervakade besöksförbud medför således nya uppgifter för Brottspåföljdsmyndigheten som ökar myndighetens arbetsmängd. 

Utöver förslaget om avgiftsfria besöksförbudsärenden förväntas antalet besöksförbud även påverkas av förslaget om tillfälligt besöksförbud som kan uppskattas öka antalet tillfälliga besöksförbud som meddelas på polisens initiativ. Man kan uppskatta att en ökad mängd besöksförbud och införandet av elektronisk övervakning ökar antalet brott mot besöksförbud som kommer till polisens kännedom och antalet larmuppdrag för polisen. Dessutom orsakas polisen nya larmuppdrag på grund av att övervakningsanordningar för elektronisk övervakning har lösgjorts eller söndrats samt av ogrundade larm. Förslaget om brådskande behandling av brottmål som gäller brott mot besöksförbud innebär att polisen ska vidta förundersökningsåtgärder snabbt efter att ett besöksförbud har överträtts. Förslaget orsakar därmed polisen ytterligare brådskande larmuppdrag och förundersökningsåtgärder, som ökar polisens arbetsmängd. Samtidigt underlättas bevisanskaffningen vid förundersökning av den information som inkommit via elektronisk övervakning. Polisen avses få rätt att i förundersökningen behandla lokaliseringsuppgifter som erhållits i samband med elektronisk övervakning av besöksförbudet, vilket innebär en ny informationsgrupp i samband med förundersökning av brott mot besöksförbud.  

Ett nödmeddelande skickas från Brottspåföljdsmyndigheten till Nödcentralsverket om larm från det elektroniska övervakningssystemet. Detta medför inga nya uppgifter för Nödcentralsverket, eftersom mottagandet av nödmeddelanden och förmedling av meddelanden eller uppdrag till den behöriga myndigheten, såsom polisen, redan är en lagstadgad uppgift för Nödcentralsverket. Polisen ska dock vid behov uppdatera sina anvisningar till Nödcentralsverket om behandlingen och förmedlingen av uppdrag beträffande besöksförbudsärenden. Förslaget medför inte något betydande merarbete för Nödcentralsverket, eftersom Nödcentralsverket årligen tar emot cirka 2,78 miljoner nödmeddelanden och förslaget innebär en ökning med några tiotal meddelanden per år. 

Förslaget innehåller nya bestämmelser enligt vilka ett biträde kan förordnas i ett besöksförbudsärende och betalas ur statens medel för en besöksförbudssökande som fallit offer för ett allvarligt brott och en person som yrkas bli ställd under elektronisk övervakning. Förslagen ökar rättshjälpsbyråernas arbetsmängd. 

4.2.3  Samhälleliga konsekvenser

Konsekvenser för brottsbekämpning och säkerhet

Syftet med förslaget är att förebygga brott mot liv, hälsa, frihet eller frid och allvarliga trakasserier, i synnerhet våld i nära relationer och våld mot kvinnor. Genom de föreslagna ändringarna i lagstiftningen förbättras effektiviteten av besöksförbud, minskas brott mot besöksförbud och ökas offrets säkerhet. Genom förslaget ökas även användningen av besöksförbud för att skydda personer som hotas av våld.  

Genom lagändringen som gäller besöksförbud som meddelas på initiativ av myndigheten ökas användningen av tillfälliga besöksförbud för att skydda offer som är i omedelbar fara för liv eller hälsa. Genom ändringen som gäller besöksförbudsärendens avgiftsfrihet förbättras möjligheten att begära besöksförbud för personer som är i behov av skydd. 

Det föreslagna elektroniskt övervakade besöksförbudet avses kunna användas för att avvärja hot om brott mot liv, hälsa eller frihet då lindrigare metoder inte är tillräckliga för att säkerställa offrets säkerhet i en situation där det föreligger en risk för allvarligt våld, som till och med hotar liv. Det uppskattas i förslaget att elektronisk övervakning är nödvändig för att skydda offret i cirka 50 fall per år. Enligt förslaget kan ett utvidgat besöksförbud förenas med elektronisk övervakning, varvid förbudet gäller vistelse i närheten av bostaden, arbetsplatsen eller ett med dessa jämförbart ställe där den person vistas som förbudet avses skydda. Situationer där adressuppgiften om den person som besöksförbudet avses skydda ska hemlighållas omfattas därför inte av elektronisk övervakning. 

Ett utvidgat besöksförbud förenat med elektronisk övervakning förbättrar polisens möjligheter att övervaka att förbudet iakttas. Med hjälp av den elektroniska övervakningen får polisen information om att den som meddelats besöksförbud har brutit mot förbudet genom att vistas eller röra sig i det område som fastställts i beslutet om besöksförbud. Detta kan möjliggöra ett snabbt ingripande av polisen i en akut situation av brott mot besöksförbud. Genom elektronisk övervakning är det inte möjligt att förhindra att den som meddelats besöksförbud trots övervakningen bryter mot förbudet, eller att garantera säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda. Med hjälp av elektronisk övervakning är det dock möjligt att i förväg varna den som besöksförbudet avses skydda om att den som meddelats besöksförbud närmar sig det förbjudna området. 

Elektronisk övervakning ökar även risken att åka fast för den person som bryter mot besöksförbudet, underlättar anskaffningen av bevis om brott mot besöksförbud och har en förebyggande inverkan på brott mot besöksförbud. Möjligheten att vid behov effektivisera ett besöksförbud med elektronisk övervakning kan även verka förebyggande på andra personer som meddelats besöksförbud. Elektronisk övervakning förbättrar således effektiviteten av besöksförbud och ökar säkerheten för dem som besöksförbudet avses skydda.  

Genom förslaget om skyndsam behandling av brott mot besöksförbud är avsikten att säkerställa ett effektivt genomförande av besöksförbudet. Ett besöksförbud förlorar sin effektivitet och skyddar inte offret om förbudet kan överträdas upprepade gånger utan att myndigheterna ingriper i överträdelserna. Brådskande behandling av ärenden som gäller brott mot besöksförbud effektiviserar besöksförbudet och minskar överträdelserna mot besöksförbud. 

Genom en effektivisering av besöksförbudet förbättras offrets skydd mot våld, hot och trakasserier. Besöksförbudet skyddar dock inte nu och inte heller i fortsättningen lika effektivt den som är föremål för hot i en situation där flera människor är delaktiga i hotandet, såsom vid hedersvåld eller onlineattacker (se även Mika Illman, Järjestelmällinen häirintä ja maalittaminen, Statsrådets utredning 2020:3 s. 103). 

Genom att effektivisera hänvisningen till stödtjänster främjas tillgången till hjälp och stöd i akuta situationer för den som besöksförbudet avses skydda. Nationellt finns det på ett heltäckande sätt sådana stödtjänster dit den som besöksförbudet avses skydda kan hänvisas. Sådana är Brottsofferjouren, skyddshemsnätet som samordnas av THL samt medlemsföreningarna i Ensi- ja turvakotien liitto ry. Dessutom tillhandahålls andra organisationers och kommunernas tjänster ortsvis. 

Konsekvenser för hälsa och välbefinnande

Effektiviseringen av besöksförbudet och främjandet av rättigheterna för våldsoffer eller personer som lever under hot om våld ger positiva konsekvenser för privatpersoners välbefinnande och hälsa. Genom förslaget förbättras i synnerhet ställningen för offer för våld i nära relationer eller personer som lever under hot om våld.  

Konsekvenser för barn

Genom förslaget förbättras ställningen för barn som lever under hot om våld i nära relationer och som har blivit tvungna att bevittna våld i nära relationer. Artikel 19 i konventionen om barnets rättigheter förutsätter att konventionsstaterna vidtar alla lämpliga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld. Propositionen innehåller flera förslag som effektiviserar besöksförbudet och förbättrar offrets säkerhet. Enligt förslaget ska beslut om tillfälligt besöksförbud på initiativ av myndigheten inte längre förutsätta att den person som förbudet avses skydda själv inte förmår begära ett besöksförbud. Förslaget förbättrar myndighetens möjligheter att agera för att skydda sådana barn från våld som kan ha svårt att bedöma sitt eget skyddsbehov och att uttrycka det. Genom förslaget skyddas alltså barn bättre mot våld på det sätt som förutsätts i artikel 19 i konventionen om barnets rättigheter. 

Konsekvenser för jämställdheten mellan könen

Den största delen av dem som meddelas besöksförbud är män och den största delen av dem som besöksförbudet avses skydda är kvinnor. Enligt Statistikcentralens statistik över straff och tvångsmedel var knappt 90 procent män av de som meddelades besöksförbud under de senaste åren och cirka 70 procent av dem som besöksförbuden avsågs skydda var kvinnor. Effektiviseringen av besöksförbudet avses ha positiva effekter på bekämpningen av våld mot kvinnor och våld i nära relationer och på säkerställandet av offrets rättigheter. De förslag som ingår i propositionen förbättrar ställningen för offer för våld mot kvinnor och främjar således jämställdhet mellan könen. 

Konsekvenser för grundläggande och mänskliga rättigheter

Genom förslaget förstärks rätten till liv för våldsoffer eller personer som lever under hot om våld samt deras personliga integritet och säkerhet. Propositionen innehåller flera förslag som förbättrar säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda. Sådana är elektronisk övervakning av besöksförbud, brådskande behandling av brott mot besöksförbud samt beslut om tillfälligt besöksförbud på initiativ av myndigheten med en lägre tröskel än hittills. Elektronisk övervakning av besöksförbud ökar säkerheten för sådana personer som lever i allvarlig fara för liv eller hälsa, och för vilka det nuvarande besöksförbudet inte är ett tillräckligt medel för att skydda mot våld.  

Den föreslagna elektroniska övervakningen av besöksförbud avses inte begränsa rätten att röra sig fritt för den övervakade i högre grad än det nuvarande utvidgade besöksförbudet. Elektronisk övervakning begränsar dock den personliga friheten och integriteten samt privatlivet och skyddet av personuppgifter för den som övervakas. Den elektroniska övervakningen har konsekvenser för den övervakade personens personliga frihet och integritet, eftersom denne avses vara skyldig att infinna sig till fastsättande av övervakningsanordningarna, tillåta att de sätts fast samt inneha eller bära på sig de anordningar som används för övervakning samt se till att de hålls funktionsdugliga. Den elektroniska övervakningen, inklusive tillhörande behandling av lokaliseringsuppgifter som sträcker sig till kärnan av privatlivet, begränsar skyddet för privatlivet för den person som övervakas. Med avseende på konsekvenserna är det av betydelse att fastän meddelande om ett elektroniskt övervakat besöksförbud i allmänhet förutsätter att den som meddelats besöksförbud har begått ett brott kan elektronisk övervakning i enskilda fall åläggas även någon annan än en den som dömts för brott när skyddsbehovet för den som besöksförbudet avses skydda kräver det. Samtidigt avses lokaliseringsuppgifterna inte behandlas i andra situationer än de begränsade situationer som föreskrivs i lag. Med beaktande av lokaliseringsuppgifternas karaktär som känslig information utsätts skyddet av personuppgifter och privatlivet för särskilda risker. Den inskränkande effekten på skyddet för privatlivet och risker beträffande skyddet av personuppgifter orsakas även de personer som besöksförbudet avses skydda. Konsekvenserna ska dock anses vara nödvändiga och proportionerliga med avseende på målet att förbättra säkerheten för de som upplever hot om våld, med beaktande av att hot om våld kan ha till och med kraftiga effekter på besöksförbudssökandens liv. Nödvändigheten och proportionaliteten i begränsningarna i de grundläggande rättigheterna bedöms närmare i motiveringarna rörande lagstiftningsordningen. 

Ett besöksförbud kan meddelas för avvärjande av brott mot liv, hälsa, frihet eller frid eller hot om sådant brott eller för avvärjande av annat allvarligt trakasseri. Vid beslut om besöksförbud och elektronisk övervakning av förbudet är det fråga om sådant förebyggande av ett brott eller ett hot om brott, där lagen om behandling av personuppgifter i brottmål och vid upprätthållandet av den nationella säkerheten (1054/2018, dataskyddslagen avseende brottmål) tillämpas som allmän lag på behandlingen av personuppgifter i anknytning till detta. Riskerna angående skyddet för privatlivet och personuppgifter avses minskas genom de specialbestämmelser som föreslås och som avses bli fogade till lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten (1301/2021) och lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (616/2019). Lagen avses innehålla detaljerade och noga avgränsade bestämmelser om behandlingen, lagringen och utlämnandet av personuppgifter rörande elektronisk övervakade besöksförbud. Brottspåföljdsmyndigheten ska få söka fram och i sitt eget register lagra lokaliseringsuppgifter som anordningen för övervakning samlar in endast om övervakningsanordningen avger ett larm antingen på grund av att den som ställts under övervakning rör sig i det förbjudna området enligt avgörandet om tekniskt övervakat besöksförbud eller om anordningens funktion är förhindrad. I lagen preciseras även de personer som har rätt att behandla lokaliseringsuppgifter hos Brottspåföljdsmyndigheten. Informationen lämnas inte heller ut till Nödcentralsverket och polisen annat än i situationer där den som meddelats besöksförbud har rört sig i det förbjudna området eller anordningens funktion är förhindrad, dessutom får polisen använda lokaliseringsuppgifterna för förundersökningen. Brottspåföljdsmyndigheten avses i anslutning till ansvaret som personuppgiftsansvarig ha skyldighet att påvisa att bestämmelserna i lagen iakttas enligt 14 § i dataskyddslagen avseende brottmål, och den ska i synnerhet ombesörja de tekniska och organisatoriska åtgärder som förutsätts i 14 och 15 §, med beaktande av art, omfattning, sammanhang och ändamål för behandlingen av känsliga uppgifter samt riskerna som orsakas av behandlingen. Den personuppgiftsansvarige bör också bedöma effekterna på skyddet av personuppgifter av de planerade behandlingsåtgärderna och genomföra nödvändiga åtgärder för att minska riskerna i enlighet med 20 § i dataskyddslagen avseende brottmål. De föreslagna detaljerade bestämmelserna och de förfaringsmässiga garantierna enligt dataskyddslagen avseende brottmål bedöms i tillräcklig grad motsvara riskerna förknippade med behandlingen av lokaliseringsuppgifterna. 

5.2.1  Sverige

Kontaktförbud

I Sverige finns det bestämmelser om besöksförbud i lagen om kontaktförbud (1988:688) och i förordningen om kontaktförbud (1988:691). I Sverige införde man elektronisk övervakning av besöksförbud år 2011. Därefter har förutsättningarna för elektronisk övervakning förmildrats två gånger genom lagändringar som trätt i kraft 2018 och 2022.  

Kontaktförbud får meddelas om det finns risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda. Vid bedömningen av om det finns en sådan risk beaktas det särskilt om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid. Den som meddelats kontaktförbud får inte träffa eller på annat sätt kontakta eller följa efter den person som ska skyddas. Ett kontaktförbud kan meddelas som ordinärt, utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud. Ett kontaktförbud kan även meddelas avseende gemensam bostad. 

Om det kan antas att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt, får förbudet utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av den skyddades bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas (utvidgat kontaktförbud). Ett beslut om utvidgat kontaktförbud får förenas med villkor om elektronisk övervakning om den mot vilken förbudet avses gälla har överträtt ett kontaktförbud och det inte finns särskilda skäl mot det.  

Den som har överträtt ett utvidgat kontaktförbud får meddelas förbud att uppehålla sig inom ett större område än som följer av kontaktförbudet (särskilt utvidgat kontaktförbud). Förbudet får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Det särskilt utvidgade kontaktförbudet får inte avse ett större område än vad som är nödvändigt. Ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det. Särskilt utvidgat kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud väger tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses gälla.  

Den mot vilken förbudet gäller är skyldig att medverka till att den elektroniska övervakningen kommer till stånd och kan fortgå.  

Kontaktförbud kan meddelas för högst ett år. Kontaktförbud avseende gemensam bostad får dock meddelas för högst två månader. Ett kontaktförbud avseende gemensam bostad får endast förlängas om det finns särskilda skäl och med högst två veckor i taget. Ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning får förlängas med högst tre månader i taget. I övrigt får ett kontaktförbud förlängas med högst ett år i taget.  

I Sverige meddelas kontaktförbud av åklagaren. Ärendet ska prövas av tingsrätten, om den som har ålagts kontaktförbud eller den som förbudet avses skydda begär det.  

Socialnämnden ska genast underrättas om ett beslut om kontaktförbud, om den mot vilken beslutet avses gälla och den som förbudet avses skydda har gemensamma barn under 18 år. När ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad meddelas ska socialnämnden alltid underrättas.  

I samband med att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad meddelas ska den som meddelat beslutet informera den mot vilken förbudet gäller och den som förbudet avses skydda om vilka myndigheter, organisationer och andra som kan lämna stöd och hjälp. 

Ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning ska ange när den elektroniska övervakningen ska inledas och hur det ska ske, vad den mot vilken förbudet gäller är skyldig att göra för att medverka till att övervakningen kommer till stånd och kan fortgå, och vilken påföljd som hindrande av elektronisk övervakning kan medföra.  

Den som bryter mot ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning döms till fängelse i högst två år. Den som i övrigt bryter mot ett kontaktförbud döms för överträdelse av kontaktförbud till fängelse i högst ett år. Den som har meddelats ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning och som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd eller kan fortgå döms för hindrande av elektronisk övervakning till böter eller fängelse i högst ett år.  

Åklagaren leder förundersökningen av brott mot kontaktförbud. Enligt åklagarens anvisningar är det viktigt att ärenden som gäller brott mot kontaktförbud behandlas skyndsamt (Åklagarmyndigheten, Handbok om kontaktförbud s. 100).  

I Sverige införde man elektronisk övervakning av besöksförbud år 2011 på så sätt att elektronisk övervakning endast kunde kopplas till ett särskilt utvidgat kontaktförbud. Ett särskilt utvidgat kontaktförbud kan endast meddelas om en person har brutit mot det utvidgade kontaktförbudet.  

Innan kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning infördes i Sverige bedömdes regleringen i förarbeten till lagen med avseende på kraven i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (Prop. 2010/11:45, s. 51–53). I regeringspropositionen konstaterades det att ett särskilt utvidgat kontaktförbud får meddelas först efter att personen har brutit mot det tidigare meddelade utvidgade kontaktförbudet, och endast om skälen för ett beslut om ett särskilt utvidgat kontaktförbud väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär. Ett särskilt utvidgat kontaktförbud skulle gälla ett mycket avgränsat geografiskt område, som inte fick vara för stort. Elektronisk övervakning av kontaktförbud kan användas som hjälpmedel för att kontrollera att ett förbud efterlevs och att förbudsområdets gränser respekteras. Detta leder till att brott kan förebyggas och skyddet för den redan hotade och trakasserade kan förbättras. Övervakningsåtgärden tjänar mot den bakgrunden ett syfte som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Enligt regeringspropositionen ska intrånget i privatlivet genom kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning begränsas till vad som får anses nödvändigt för att uppnå målen med åtgärden.  

Det konstaterades i regeringspropositionen att åtgärden ska vara proportionerlig med hänsyn till det intresse den avser att skydda. Enligt propositionen motsvarade den föreslagna regleringen angående att förena särskilt utvidgade kontaktförbud med elektronisk övervakning kraven i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. 

Genom de lagändringar som trädde i kraft 2018 ändrades förutsättningarna för elektronisk övervakning så att elektronisk övervakning även ska kopplas till ett utvidgat kontaktförbud, om personen har överträtt ett kontaktförbud och det inte finns särskilda skäl mot åläggande av elektronisk övervakning. Enligt förarbetena till lagen (Prop. 2017/18:81, s. 26–27) används utvidgat kontaktförbud framförallt i situationer då den som avses med kontaktförbudet, utan godtagbara skäl, återkommande uppehåller sig i anslutning till någons bostad eller arbetsplats och försöker skrämma den som förbudet avses skydda. Eftersom det utvidgade kontaktförbudet ingriper mer i rättigheterna för den som meddelats kontaktförbud, förutsätter det en proportionalitetsbedömning som ställer något strängare krav än vid ett ordinärt kontaktförbud. Regeringens proposition bedömdes på motsvarande sätt som tidigare beträffande det särskilt utvidgade kontaktförbudet, att även den föreslagna elektroniska övervakningen av det utvidgade kontaktförbudet uppfyller kraven i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.  

Sedan början av 2022 har det varit möjligt att förena ett utvidgat kontaktförbud med elektronisk övervakning i Sverige, även om personen inte tidigare har brutit mot kontaktförbudet. Enligt förarbetena till lagändringen motsvarar den nya regleringen kraven i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Ändringen ansågs vara motiverad med beaktande av det lidande som hotet om våld orsakar den som förbudet avses skydda i jämförelse med de begränsningar som orsakas den som meddelats kontaktförbud. I intresseavvägningen kom man således till ett annat slutresultat än i tidigare förslag. I förarbetena betonades det att skyddsbehovet ska bedömas individuellt och i varje enskilt fall utifrån hotbilden mot skyddspersonen och dennes situation i övrigt, och alltså inte vara avhängigt av om en tidigare överträdelse har skett eller inte. (Prop. 2020/21:217, s. 23–24 och 35–36)  

Trygghetspaket för offret som hotet gäller

Alla polisdistrikt har brottsoffer- och personsäkerhetsverksamhet. Den lokala polismyndigheten kan göra en hot- och riskbedömning för att bedöma omfattningen av offrets skyddsbehov och de åtgärder som behövs. Offret har möjlighet att få ett så kallat trygghetspaket som innehåller både tekniska trygghetsanordningar och åtgärder som stöder offret.  

De tekniska trygghetsanordningar som kan erbjudas till offret är en larmtelefon, inspelningsenhet och ett akustiskt larm. Åtgärder som ingår i trygghetspaketet och stöder offret är till exempel en egen kontaktperson vid polisen och möjlighet till informations- och säkerhetssamtal. Innan en larmtelefon ges till offret förs ett säkerhetssamtal med denne. Offret får information om larmtelefonen, dess tekniska begränsningar och dess inverkan på det dagliga livet.  

Larmtelefonen är en mobiltelefon med GPS-lokalisering. Larmtelefonen har en nödknapp och en knapp för att ringa till ett på förhand programmerat nummer. När det inte är fråga om en akut nödsituation får offret, genom att trycka på den sistnämnda knappen, kontakt med den person vid polisen som sköter ärenden som gäller allmän information, stöd och säkerhetsarrangemang rörande brottsoffer. När man trycker på nödknappen skickar telefonen ett nödmeddelande till polisens inlarmsystem.  

Med hjälp av inspelningsenheten för samtal kan hotfulla samtal och brott mot kontaktförbud, som görs per telefon, dokumenteras. 

Det akustiska larmet är en liten anordning som offret kan bära med sig. Ett högt ljud hörs från det akustiska larmet när det aktiveras. Det höga ljudet kan antingen skrämma bort angriparen eller väcka uppmärksamhet i omgivningen. Syftet med larmet är att öka offrets känsla av säkerhet. 

5.2.2  Norge

Enligt 222 a § i den norska straffprocesslagen kan åklagaren meddela ett tillfälligt/omedelbart besöksförbud (besøksforbud). Åklagaren kan meddela ett besöksförbud om det finns orsak att anta att den som ska meddelas besöksförbud annars skulle begå ett brott mot den person som avses skyddas, förfölja denne eller på något annat sätt störa dennes frid. Åklagaren kan meddela ett besöksförbud om den som avses skyddas begär det eller det allmänna bästa kräver det. Den person som besöksförbudet avses gälla kan förbjudas att a) vistas på en viss plats, eller b) förfölja eller träffa eller på något annat sätt kontakta den som avses skyddas. Om det föreligger en överhängande fara för att den som besöksförbudet avses gälla begår ett brott mot den person som avses skyddas kan den som besöksförbudet avses gälla förbjudas att bo i sitt eget hem.  

Åklagarens beslut kan föras till domstol för behandling. Åklagaren ska föra ärendet till domstol för behandling om den som besöksförbudet avses gälla förbjuds bo i sitt eget hem. Besöksförbud kan meddelas för högst ett år, men det kan förlängas. Ett förbud som gäller eget hem kan meddelas för högst tre månader åt gången.  

Polisen hör sig för om behovet av besöksförbud i samband med polisanmälan eller förhör beträffande ett ärende som gäller våld i nära relationer eller offret själv framför begäran om besöksförbud till polisen, antingen muntligt eller skriftligt. I åklagarnas anvisningar konstateras det att om det finns skäl att anta att förutsättningarna för ett beslut om tillfälligt besöksförbud uppfylls ska den person som behöver skydd informeras om sin rätt att begära att ett besöksförbud meddelas.  

Enligt 57 § i den norska strafflagen kan en domstol meddela besöksförbud (kontaktforbud) som en straffrättslig påföljd i samband med en brottsdom. Ett besöksförbud som domstolens meddelat på grund av ett brott kan även förenas med elektronisk övervakning.  

Enligt 57 § i strafflagen kan ett beslut om besöksförbud anslutas till en brottsdom om det finns orsak att anta att den person som dömts för brottet annars skulle begå ett brott mot den person som avses skyddas, förfölja denne eller på något annat sätt störa dennes frid. Genom ett beslut om besöksförbud kan personen förbjudas att a) vistas på ett visst område, eller b) förfölja eller träffa eller i övrigt kontakta den som avses skyddas. Om det föreligger en uppenbar risk för att den som besöksförbudet avses gälla begår ett brott mot den person som avses skyddas kan den som besöksförbudet avses gälla förbjudas att bo i sitt eget hem.  

Om det är nödvändigt för att säkerställa att besöksförbudet iakttas kan domstolen ansluta elektronisk övervakning till ett besöksförbud som meddelas i samband med en brottsdom, antingen för hela tiden besöksförbudet gäller eller för en del av tiden.  

Ett besöksförbud kan meddelas för högst fem år, eller för en obestämd tid om det finns en särskild anledning till detta. Elektronisk övervakning kan vara högst fem år. Ett förbud att bo i sitt eget hem kan gälla i högst ett år. Domstolen kan bedöma fastställande av elektronisk övervakning på nytt efter sex månader. Om den elektroniska övervakningen hålls i kraft kan beslutet inte bedömas på nytt på sex månader.  

Brottspåföljdsmyndigheten (Kriminalvården) svarar för den elektroniska övervakningen och för installationen och avlägsnandet av övervakningsanordningarna. Brottspåföljdsmyndigheten ger teknisk hjälp till polisen och har även ett särskilt ansvar för det förebyggande arbetet i ärenden med en förhöjd risk för brott mot besöksförbud. Till övriga delar svarar polisen för systemet och larmen som orsakas av brott mot besöksförbud. Samarbetet mellan brottspåföljdsmyndigheten och polisen regleras genom ett avtal mellan myndigheterna.  

Den som bryter mot ett besöksförbud kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år. För brott mot besöksförbud kan även dömas en person som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet hindrar genomförandet eller fortgången av ett elektroniskt övervakat besöksförbud. Enligt åklagarnas anvisningar ska ärenden som gäller brott mot besöksförbud behandlas skyndsamt och i allvarliga fall kan brottet leda till anhållande eller häktning. Enligt anvisningarna ska ett ärende som gäller brott mot besöksförbud prövas separat, innan anknytande brottsärende gällande våld i nära relationer behandlas.  

5.2.3  Danmark

Enligt 2 § i danska lagen om besöksförbud (Lov om tilhold, opholdsforbud og bortvisning) kan ett besöksförbud meddelas om det finns sannolika skäl att misstänka att en person har kränkt en annan persons frid genom att förfölja eller trakassera denne, eller har begått ett brott som är jämförbart med kränkande av den andra personens frid, och det finns anledning att anta att personen kommer att fortsätta med sådant kränkande av den andra personens frid. Dessutom kan ett besöksförbud meddelas om det finns sannolika skäl att misstänka att en person har begått ett visst annat brott, såsom ett sexualbrott, och med beaktande av hur allvarligt brottet är ska offret eller dennes närstående inte behöva ha någon skyldighet att tillåta kontakter från personen i fråga. Ett tillfälligt besöksförbud kan meddelas om det finns sannolika skäl att misstänka att en person har kränkt en annan persons frid i enlighet med 2 § och det finns särskilda skäl att anta att personen fortsätter att kränka den andra personen och personen inte har någon grundad anledning att kontakta den andra personen. 

Ett besöksförbud kan enligt 4 § meddelas som utvidgat om förbudet inte annars utgör en tillräcklig säkerhetsåtgärd. Därvid är det förbjudet att vistas inom ett särskilt avgränsat område i närheten av den andra personens hem, arbetsplats, utbildningsplats eller annan sådan plats där denne regelbundet rör sig. En förutsättning för ett beslut om ett utvidgat besöksförbud är att personen misstänks för upprepade brott mot friden enligt 2 §, avsiktligt brott mot ett besöksförbud eller för vissa andra brott, såsom sexualbrott, som kan ge fängelse i ett år och sex månader. 

Ett besöksförbud kan meddelas för högst fem år och som utvidgat för högst ett år. Besöksförbudet kan förnyas om förutsättningarna för dess fastställande fortfarande uppfylls. Den som avsiktligen bryter mot ett besöksförbud kan dömas till böter eller fängelse i högst två år. När brott mot besöksförbud utförs som en del av systematiska och fortgående förföljelser eller trakasserier utgör detta en grund för straffskärpning. 

Med stöd av 7 § kan ett förbud meddelas, enligt vilket personen beordras att avlägsna sig från sin egen bostad. En förutsättning är att personen misstänks för vissa brott, såsom sexualbrott, brott mot en person eller dennes frihet, som kan leda till ett fängelsestraff på ett år och sex månader, eller om det finns skäl att anta att personen begår ett sådant brott om denne stannar i bostaden. Beslutet kan tas omedelbart om förutsättningarna uppfylls. Beslutet kan tas för fyra veckor och det kan förnyas om förutsättningarna fortfarande uppfylls. Enligt 11 § ska polisen meddela de kommunala myndigheterna om att ett sådant beslut har tagits. 

I Danmark är det inte möjligt att övervaka ett besöksförbud elektroniskt.  

5.2.4  Frankrike

Enligt den franska civillagen kan familjedomstolen meddela ett besöksförbud (ordonnance de protection) som skydd för den som fallit offer för våld från en nuvarande eller tidigare make eller partner (Code civile, artikel 515-9). Bestämmelserna om förfarandet finns i den franska civilprocesslagen (Code de procédure civile, artiklarna 1136-3–1136). Domstolen kan självständigt meddela ett besöksförbud oberoende av om en skilsmässo- eller straffprocess är anhängig.  

Familjedomstolen meddelar ett besöksförbud om den anser att det finns vägande skäl att anse det vara sannolikt att de påstådda våldsdåden har skett och att offret är i fara. I beslutet om besöksförbud kan den som meddelats besöksförbud förbjudas att träffa eller på annat sätt kontakta den person som besöksförbudet avses skydda eller att röra sig i ett område som fastställts i beslutet. Beslutet kan även bland annat innehålla bestämmelser om barnets umgängesrätt och boende. (Code civile, artikel 515-11) Besöksförbud kan meddelas för högst sex månader, men det kan förlängas. 

Enligt den franska strafflagen (artikel 227-4-2) kan den som bryter mot ett besöksförbud dömas till fängelse i högst två år och till 15 000 euro i böter. 

I Frankrike infördes elektronisk övervakning av besöksförbud inom vissa områden i september 2020 och i hela landet i slutet av 2020. Bestämmelserna om elektronisk övervakning av besöksförbud finns i den franska straffprocesslagen (Code de procédure pénale, artiklarna 24-14 – 24-24). 

Familjedomstolens domare kan genom beslutet om besöksförbud förbjuda den person som meddelats besöksförbud att gå närmare än det avstånd som fastställts i beslutet till den person som förbudet avses skydda, och med båda parternas samtycke besluta att de ska använda elektronisk övervakningsutrustning som gör det möjligt att fortgående övervaka att den övervakade iakttar förbudet (Code civile, artikel 515-11-1). Om den övervakade vägrar att ge sitt samtycke till bandövervakning kan familjedomstolens domare föra över ärendet till åklagaren för brottsutredning. Efter brottsutredningen kan domaren ta beslut om bandövervakning om denne anser det vara nödvändigt. 

Bandövervakning kan meddelas för högst sex månader. Beslutet kan förnyas under vissa förutsättningar. Bandövervakningen kan i sin helhet vara högst två år. 

Övervakningsbandet lokaliserar den övervakade och skickar ett larm om den övervakade närmar sig den person som ska skyddas genom att överskrida den yttre gränsen för det område som domaren fastställt. Därvid tas det direkt kontakt till den övervakade från fjärrövervakningsstationen. Om den övervakade inte svarar eller vänder om larmas polisen.  

Larmavståndet måste vara minst en kilometer och högst tio kilometer. Avståndet för ett förhandslarm är två gånger larmavståndet. När larmavståndet fastställs ska domaren samordna behovet av att skydda offret med den övervakades integritet och skyddet av dennes privatliv. 

Den person som ska skyddas har en anordning som denne alltid ska ha med sig och genom vilken denne kan lokaliseras. Han eller hon kan även när som helst kontakta operatören direkt. 

Övervakningsbandet kompletterar trygghetstelefonen som togs i bruk 2014 (Severe danger phone). Med trygghetstelefonen kan offret kontakta stödservicen i farosituationer och begära hjälp av polisen med hjälp av lokaliseringen.