10.1
Elektronisk övervakning
Enligt förslaget ska lagen om besöksförbud kompletteras med bestämmelser om elektronisk övervakning av besöksförbud. Den föreslagna regleringen har betydelse med avseende på den personliga friheten, integriteten och tryggheten enligt 7 §, rörelsefriheten enligt 9 § och skyddet för privatlivet och personuppgifter enligt 10 § i grundlagen.
Personlig frihet, integritet och trygghet samt rörelsefrihet
Enligt 7 § 1 mom. i grundlagen har alla rätt till liv och till personlig frihet, integritet och trygghet. Enligt 3 mom. får den personliga integriteten inte kränkas och ingen får berövas sin frihet godtyckligt eller utan laglig grund. Enligt 9 § i grundlagen har finska medborgare samt utlänningar som lagligen vistas i landet rätt att röra sig fritt inom landet och att där välja bostadsort. I 10 § i grundlagen föreskrivs om skydd för privatlivet. Enligt 1 mom. är vars och ens privatliv, heder och hemfrid är tryggade. Enligt 3 mom. kan det genom lag föreskrivas om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga för att de grundläggande fri- och rättigheterna ska kunna tryggas eller för att brott skall kunna utredas.
Enligt artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna har var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort. Rörelsefriheten kan endast begränsas genom lag och om det är nödvändigt i det demokratiska samhället bland annat för att förebygga brott eller skydda andra personers rättigheter och friheter. Inskränkningar i den fria rätten att röra sig ska stå i rätt proportion till sitt syfte. I artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna säkerställs rätten att åtnjuta respekt för sitt privat- och familjeliv. Enligt artikeln får man inte ingripa i dessa rättigheter, förutom om en lag tillåter det eller om det är nödvändigt i det demokratiska samhället för att uppnå de mål som anges i artikeln, såsom att förhindra brott eller trygga andra människors rättigheter och friheter.
I beslutspraxisen inom Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har statens positiva handlingsskyldighet för att trygga individens liv och fysiska integritet betonats (GrUU 10/2017 rd, s. 2, Osman mot Förenade kungariket 28.10.1998, punkterna 115 och 116, Branko Tomasic mot Kroatien 15.1.2009, punkt 51, Opuz mot Turkiet 9.6.2009, punkt 129 och Kurt mot Österrike 15.6.2021).
I propositionen föreslås en ny reglering, enligt vilken ett utvidgat besöksförbud kan förenas med elektronisk övervakning för att avvärja brottshot mot den som besöksförbudet avses skydda. Domstolen kan i beslutet om utvidgat besöksförbud bestämma att övervakningen av att besöksförbudet iakttas ska ske med hjälp av tekniska anordningar om teknisk övervakning är nödvändig för att avvärja ett hot om brott mot liv, hälsa eller frihet och övervakningen inte är oskälig med hänsyn till hur allvarligt det hotande brottet är, förhållandena för den som ställs under övervakning och andra omständigheter som framkommit i saken.
Iakttagandet av ett tekniskt övervakat besöksförbud ska enligt förslaget övervakas genom tekniska anordningar som den som meddelats besöksförbud ska inneha eller bära på sig eller genom en kombination av sådana anordningar. När en kombination av övervakningsanordningar används fästs ett övervakningsband vid den som meddelats besöksförbud och denne är skyldig att bära med sig en GPS/GNSS-lokaliseringstelefon. Genom att bandet används kan man fastställa identiteten på den som bär lokaliseringstelefonen och den som meddelats besöksförbud kan lokaliseras. Den som meddelats besöksförbud avses vara skyldig att ladda lokaliseringstelefonen regelbundet.
Ett utvidgat besöksförbud som förenas med elektronisk övervakning begränsar inte rörelsefriheten för den som meddelas besöksförbud i högre grad än ett utvidgat besöksförbud utan elektronisk övervakning. Elektronisk övervakning är ett sätt att övervaka iakttagandet av förbudet. Det nya är att det samlas in information om hur den som meddelats besöksförbud rör sig och denne avses vara skyldig att medverka till införandet av elektronisk övervakning och att anordningarna fästs samt att medverka till genomförandet av den elektroniska övervakningen genom att inneha eller bära på sig övervakningsanordningar och se till att de hålls funktionsdugliga. Genom regleringen ingriper man därmed i skyddet för privatlivet och den personliga friheten och integriteten för den som meddelats besöksförbud.
Grunderna för begränsning av de grundläggande rättigheterna ska vara godtagbara och begränsningen ska krävas på grund av ett vägande samhälleligt behov (GrUB 25/1994 rd, s. 5, GrUU 8/2004 rd, s. 2). Elektroniskt övervakade besöksförbud avses kunna meddelas om det är nödvändigt för att avvärja hot om brott mot liv, hälsa eller frihet. Syftet med elektronisk övervakning är att säkerställa rätten till liv och personlig trygghet för den som besöksförbudet avses skydda. Grunderna för begränsningen är godtagbara och begränsningen av de grundläggande rättigheterna är behövlig på grund av ett vägande samhälleligt behov.
Begränsningarna av de grundläggande rättigheterna ska vara nödvändiga för att uppnå ett godtagbart syfte (GrUB 25/1994 rd, s. 5 och GrUU 44/2020 rd, s. 5). Det är endast tillåtet att inskränka en grundläggande fri- eller rättighet om målet inte kan nås med metoder som gör ett mindre ingrepp i fri- eller rättigheten (se GrUB 25/1994 rd, s. 5).
Den föreslagna regleringen innehåller garantier som tryggar att den elektroniska övervakningen är motiverad och inte överskrider vad som är nödvändigt.
En förutsättning för elektronisk övervakning är att den är nödvändig för att avvärja hot om brott mot liv, hälsa eller frihet. Elektronisk övervakning kan meddelas endast om ett beslut om besöksförbud utan teknisk övervakning inte är en tillräcklig metod för att säkerställa säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda. En förutsättning avses dessutom vara att den tekniska övervakningen inte är oskälig med hänsyn till hur allvarligt det hotande brottet är, förhållandena för den som ställs under övervakning och andra omständigheter som framkommit i saken. Alla utvidgade besöksförbud avses inte förenas med elektronisk övervakning, utan den elektroniska övervakningen ska basera sig på en riskbedömning från fall till fall, där sannolikheten och arten av brottshotet är centrala. Beslut om elektronisk övervakning förutsätter en helhetsbedömning av varje enskilt fall, där man bedömer vikten av orsakerna som beslutet om övervakning baserar sig på i förhållande till begränsningarna i de grundläggande rättigheterna.
Enlig förslaget ska man vid elektronisk övervakning undvika att väcka onödig uppmärksamhet och den ska genomföras så att den inte ingriper i någons rättigheter i större omfattning eller orsakar större olägenhet än vad som är nödvändigt för att genomföra den.
När grundlagsutskottet behandlade lagförslagen rörande övervakningsstraff och övervakad frihet på prov (GrUU 30/2010 rd och GrUU 4/2013 rd) bedömdes det föreslagna tekniska övervakningssättet där övervakningen skulle ske genom övervakningsanordningar som den som meddelats besöksförbud skulle inneha eller bära på sig. Grundlagsutskottet ansåg i samband med detta att ett sådant ingripande i den personliga integriteten var ringa och nödvändigt med beaktande av straffets art och ansåg inte att regleringen var problematisk med avseende på 7 § 3 mom. i grundlagen. Samtidigt är det av betydelse för den konstitutionella bedömningen att ett besöksförbud kan meddelas för att förebygga brott även för någon annan person än den som dömts för brottet.
Elektronisk övervakning avses vara tidsmässigt begränsat och dess maximala varaktighet kortare än för ett utvidgat besöksförbud. Ett tekniskt övervakat besöksförbud avses kunna meddelas för högst sex månader och förnyas för högst tre månader åt gången. Elektronisk övervakning avses kunna meddelas endast för en så lång tid som det är nödvändigt för att avvärja brottshotet mot den som besöksförbudet avses skydda. Nödvändigheten av elektronisk övervakning ska regelbundet bedömas på nytt.
Enligt den gällande lagen kan ett besöksförbud meddelas som utvidgat om det finns skäl att anta att det inte räcker med ett normalt besöksförbud för att avvärja brottshotet. Det har dock visat sig att det nuvarande besöksförbudet inte ens som utvidgat har varit en tillräcklig metod för att säkerställa säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda i en situation med en hög risk för våld, till och med mot livet. Genom den föreslagna regleringen ingriper man i den personliga friheten och integriteten samt i rörelsefriheten för den som meddelas ett tekniskt övervakat besöksförbud endast i en sådan situation då lindrigare metoder inte har hjälpt och rörelsefriheten begränsas endast för ett separat specificerat område. Regleringen begränsar således inte dessa grundläggande rättigheter i högre grad än vad som är nödvändigt för att säkerställa säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda. Med beaktande av risken för allvarligt våld mot den person som besöksförbudet avses skydda och det lidande som denne orsakas uppfyller regleringen kraven på proportionalitet.
Skydd för personuppgifter
Regleringen inverkar på skyddet för personuppgifter. Situationer där personuppgifter behandlas omfattas av tillämpningsområdet för dataskyddslagen avseende brottmål. Dessutom ska speciallagar angående de behöriga myndigheterna tillämpas. Genom regeringspropositionen föreslås det att lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten och lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet kompletteras. Även om det är fråga om förebyggande av brott är det betydande med avseende på den konstitutionella bedömningen av den föreslagna regleringen av behandlingen av personuppgifter att regleringen ingriper i skyddet för privatlivet även för sådana personer som inte nödvändigtvis har dömts för något brott, och den har även inverkan på skyddet för privatlivet och personuppgifter för den som besöksförbudet avses skydda.
Den som meddelats ett tekniskt övervakat besöksförbud avses bli övervakad med hjälp av ett övervakningsband och GPS/GNSS-lokalisering. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har ansett att information som samlas in med en GPS-anordning utgör personuppgifter till den del de avslöjar personens position och rörelser på en allmän plats. Behandlingen av sådana uppgifter innebär också ett ingripande i skyddet för den registrerades privatliv. Övervakning som sker med hjälp av GPS-teknologi är dock annorlunda till sin karaktär än metoder som möjliggör iakttagande eller avlyssning, som ingriper kraftigare i skyddet för privatlivet eftersom de avslöjar mer information om personens beteende samt information om åsikter och känslor. Eftersom övervakning som baserar sig på GPS-teknologi ingriper mindre i skyddet för privatlivet kan inte de jämförelsevis strama kraven som gäller telefonavlyssning tillämpas som sådana på övervakning av en individs rörlighet med hjälp av GPS-lokalisering. Domstolen har tillämpat de mest allmänna principerna om lagstiftningens förutsägbarhet när den i enskilda fall har bedömt om en person som varit föremål för GPS-lokalisering har haft möjlighet till ett tillräckligt skydd mot godtyckligt ingripande i rättigheterna som garanteras genom artikel 8 (t.ex. Uzun mot Tyskland, dom 2.9.2010, § 51–52 och 66). Lokaliseringsuppgifterna är även uppgifter som faller under definitionen av personuppgifter enligt 3 § 1 punkten i dataskyddslagen avseende brottmål.
En övervakningsanordning som används för teknisk övervakning av ett besöksförbud möjliggör inte teknisk avlyssning eller tekniskt iakttagande. Således innebär den föreslagna regleringen inte något ingripande i hemfriden som är tryggad genom 10 § i grundlagen. Den föreslagna regleringen behöver dock bedömas i ljuset av kraven som gäller behandling av personuppgifter som tillämpas på brottmål samt i ljuset av den etablerade tolkningspraxis rörande grundlagen som gäller behandling av känsliga personuppgifter.
Grundlagsutskottet har granskat sin tolkningspraxis angående skyddet av personuppgifter i sitt utlåtande GrUU 14/2018 rd om förslaget till dataskyddslag som kompletterar EU:s allmänna dataskyddsförordning. Enligt utskottet utgör den detaljerade regleringen i dataskyddsförordningen, som tolkas och tillämpas i enlighet med de rättigheter som tryggas i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, i allmänhet ett tillräckligt regleringsunderlag med avseende på skyddet av privatlivet och personuppgifter enligt 10 § i grundlagen (GrUU 14/2018 rd, s. 4). Till skillnad från dataskyddsförordningen som är direkt tillämplig innehåller polisdirektivet dock ingen sådan detaljerad reglering som utgör ett tillräckligt regleringsunderlag med avseende på skyddet för privatlivet och personuppgifter som tryggas i 10 § i grundlagen (GrUU 14/2018 rd, s. 7, se även GrUU 26/2018 rd, s. 3). Grundlagsutskottet ser det som klart att behovet av speciallagstiftning i enlighet med det riskbaserade synsätt som också krävs i dataskyddsförordningen måste bedömas utifrån de hot och risker som behandlingen av personuppgifter orsakar. Ju högre risk som orsakas av behandlingen för en fysisk persons rättigheter och friheter, desto mer motiverad är en mer detaljerad reglering (GrUU 14/2018 rd, s. 5).
Enligt grundlagsutskottet finns det fortfarande skäl att analysera bestämmelserna om behandling av känsliga uppgifter utifrån praxisen för tidigare bestämmelser på lagnivå (GrUU 14/2018 rd och GrUU 15/2018 rd). Grundlagsutskottet har bland annat i sin behandling av förslaget till lag om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten fäst uppmärksamhet vid att regleringen om behandling av personuppgifter fortsättningsvis ska analyseras utifrån utskottets tidigare praxis med fokus på exakta och heltäckande bestämmelser på lagnivå i en kontext där det finns ett känsligt samband med de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 27/2021 rd, s. 2, GrUU 26/2018 rd, s. 3, se även GrUU 14/2018 rd, s. 7). Utskottet har dessutom uttryckligen hänvisat till att i konstitutionella analyser av behandlingen av personuppgifter har utskottet sett syftet med behandlingen som relevant, eftersom behandlingen möjliggör utövning av offentlig makt gällande individer (se GrUU 26/2018 rd, s. 3, GrUU 14/2018, s. 5, GrUU 1/2018 rd, s. 6). Grundlagsutskottet har samtidigt också påpekat att bestämmelserna om behandling av personuppgifter är tungrodda och komplicerade (se GrUU 31/2017 rd s. 4 och GrUU 71/2014 rd, s. 3). Utskottet påminner med anledning av detta om att det inte finns något hinder för att kraven på räckvidd för, exakthet hos och noggrann avgränsning av bestämmelser om skyddet för personuppgifter till vissa delar kan uppfyllas genom en allmän nationell lag utanför tillämpningsområdet för dataskyddsförordningen (se även GrUU 14/2018 rd, s. 7, GrUU 31/2017 rd, s. 3—4, GrUU 5/2017 rd, s. 9, GrUU 38/2016 rd, s. 4).
Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har i sin rättspraxis angående skyddet av personuppgifter fäst uppmärksamhet vid att enbart registrering av uppgifter i anknytning till en persons privatliv redan innebär ett ingripande i skyddet för privatlivet som avses i artikel 8, och att det för denna bedömning saknar betydelse till vilket ändamål de registrerade personuppgifterna senare används (Leander mot Sverige, dom 26.3.1987, § 48, Amann mot Schweiz, stora avdelningens dom 16.2.2002, § 69). I bedömningen av huruvida de personuppgifter som behandlas av en myndighet är av betydelse för skyddet för privatlivet har domstolen satt vikt vid det särskilda sammanhang inom vilket personuppgifterna har registrerats och lagrats, registrets art och användningsändamål samt följderna av behandlingen (t.ex. Peck mot Storbritannien, dom 28.1.2003, § 59). I sammanhang som är av betydelse med avseende på den föreslagna regleringen, till exempel beträffande telefonavlyssning, övervakning och hemliga metoder för inhämtning av information, har domstolen ansett det vara väsentligt att lagstiftningen är tillräckligt tydlig och detaljerad inom sitt tillämpningsområde och att den innehåller minimigarantier för skyddet bland annat beträffande registrering, lagringstider, användning, vilka som har rätt till informationen och sekretess (S. och Marper mot Storbritannien, dom 4.12.2008, § 99, och där hänvisade domar).
Grundlagsutskottet har granskat sin praxis gällande betydelsen av kärnan i skyddet för privatlivet. Grundlagsutskottet har bland annat konstaterat att en kategorisk uppdelning av skyddet i ett kärnområde och ett randområde inte alltid är motiverad, utan man måste på ett allmännare plan fästa vikt också vid hur betydelsefulla begränsningarna är (GrUU 36/2021 rd, s. 3–4, GrUU 48/2018 rd, s. 3–6, GrUU 18/2014 rd, s. 6/II, se också GrUU 36/2018 rd, s. 22) Grundlagsutskottet har ansett att det också vid beredningen av nationell lagstiftning som har relevans för skyddet för privatliv och personuppgifter och grundar sig på EU-rätten finns anledning att fästa särskild uppmärksamhet vid EU-domstolens avgöranden i fallen Digital Rights Ireland (C-293/12 och C-594/12), Schrems (C-362/14) och Tele2 Sverige och Watson (C-698/15 och C-203/15) (GrUU 36/2017 rd, s. 7, GrUU 35/2018 rd, s. 6, GrUU 13/2017 rd, s. 4–5, GrUU 9/2017 rd, s. 5). I fallet Tele2 Sverige och Watson konstaterade domstolen att trafikuppgifterna och lokaliseringsuppgifterna sammantagna kan göra det möjligt att dra mycket precisa slutsatser om privatlivet för de personer vilkas uppgifter har lagrats, såsom deras vanor i vardagslivet, deras stadigvarande och tillfälliga uppehållsorter, deras dagliga förflyttningar och förflyttningar i övrigt, de aktiviteter de utövar, deras sociala relationer och de umgängeskretsar de rör sig i (99 punkten, se också domen i Digital Rights-fallet, 27 punkten).
Grundlagsutskottet har i sin bedömning av exakthet och innehåll gett särskild betydelse åt karaktären som känsliga uppgifter för de uppgifter som lämnas ut. Om de föreslagna bestämmelserna om överlåtelse av uppgifter har gällt också känsliga uppgifter, har det för vanlig lagstiftningsordning krävts att bestämmelserna preciseras så att de följer grundlagsutskottets praxis för bestämmelser som rör rätten att få och att lämna ut myndighetsuppgifter trots sekretess (se GrUU 15/2018 rd och t.ex. GrUU 38/2016 rd). Grundlagsutskottet har bedömt regleringen av utlämnande av uppgifter särskilt med avseende på myndigheterna och har fäst uppmärksamhet bland annat vid vilka uppgifter och uppgifter om vem som omfattas av rätten att få information och hur rätten att få information kopplas till uppgifternas nödvändighet. Myndigheters rätt att få information och möjlighet att lämna ut uppgifter har kunnat anknyta till ”behövliga uppgifter” med avseende på något syfte, om man har strävat efter att uttömmande räkna upp de avsedda informationsinnehållen i lagen. Om informationsinnehållen däremot inte är uppräknade på samma sätt ska regleringen innehålla ett krav på ”uppgifternas nödvändighet” för något syfte (se t.ex. GrUU 17/2016 rd, s. 2–3 och de utlåtanden som det där hänvisas till). Utskottet har samtidigt ansett att mycket vida och ospecificerade rättigheter att få information inte är möjliga med avseende på grundlagen, inte ens då de är bundna till nödvändighetskriteriet (t.ex. GrUU 36/2020 rd, s. 5, GrUU 19/2012 rd).
Grundlagsutskottet har i sin tolkningspraxis fäst särskild uppmärksamhet även vid lagringstiderna för känsliga personuppgifter. Enligt grundlagsutskottet är permanent lagring av personuppgifter inte i enlighet med skyddet av personuppgifter om det inte finns grunder till det i anslutning till informationssystemets karaktär eller syfte (se t.ex. GrUU 51/2018 rd, GrUU 31/2017 rd). Utskottet har även ansett att en lagringstid på fem år för känsliga uppgifter är lång (GrUU 3/2021 rd, s. 4, GrUU 51/2018 rd, s. 16, GrUU 13/2017 rd, s. 6) och har betonat att ju längre lagringstiden blir desto viktigare är det att sörja för informationssäkerheten, övervakningen av användningen av uppgifterna och den registrerades rättsskydd (GrUU 28/2016 rd, s. 7).
Den föreslagna regleringen ingår i en kontext med ett känsligt samband med de grundläggande fri- och rättigheterna, som också är förknippat med utövning av offentlig makt. Regleringen innebär även att lokaliseringsuppgifterna som ska anses vara känsliga, och som fås i samband med ett tekniskt övervakat besöksförbud genom att GPS/GNSS-teknologi utnyttjas, registreras och behandlas i synnerhet av Brottspåföljdsmyndigheten och polisen. Dataskyddslagen avseende brottmål innehåller flera förfarandegarantier för att lokaliseringsuppgifterna och andra personuppgifter i anknytning till den tekniska övervakningen av besöksförbudet behandlas på ett korrekt sätt, inklusive kraven avseende datasäkerhet. Behandlingen och tillgodoseendet av den registrerades rättigheter är även förenad med tillsyn. Med beaktande av de särskilda krav som gäller skyddet av känsliga personuppgifter föreslås det att bestämmelser om behandling, lagring och utlämnande av personuppgifter angående elektroniskt övervakade besöksförbud utfärdas i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten. Lokaliseringsuppgifter får enligt förslaget tas fram och lagras i Brottspåföljdsmyndighetens register endast i de situationer som uttryckligen föreskrivs i lagen. Således ska det vara möjligt att i realtid följa upp var den som meddelats ett tekniskt övervakat besöksförbud befinner sig endast i ifrågavarande situationer. I lagen preciseras även de personer som har rätt att behandla lokaliseringsuppgifter hos Brottspåföljdsmyndigheten. Utlämnandet av personuppgifter från Brottspåföljdsmyndighetens register till Nödcentralsverket och polisen avses bli begränsad till situationer där de är nödvändiga för ett användningsändamål som preciseras i lag. De uppgifter som behandlas vid sidan om lokaliseringsuppgifterna ska enligt förslaget begränsas till sådana uppgifter som anses vara nödvändiga med avseende på den elektroniska övervakningen. Den föreslagna lagringstiden för lokaliseringsuppgifter i Brottspåföljdsmyndighetens register är kortare än lagringstiden för övriga personuppgifter som gäller den som meddelats ett tekniskt övervakat besöksförbud. Till lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet ska enligt förslaget dessutom fogas bestämmelser om att polisen utöver andra uppgifter även får behandla lokaliseringsuppgifter som erhållits i samband med teknisk övervakning av besöksförbud enligt 15 b § i lagen om besöksförbud. Polisens rätt att behandla uppgifter avses vara begränsad endast till användningsändamål i anknytning till utförande av undersöknings- och övervakningsuppdrag samt förebyggande och avslöjande av brott och avses för lokaliseringsuppgifternas del endast gälla lokaliseringsuppgifter som erhållits i samband med teknisk övervakning av besöksförbud enligt 15 b § i lagen om besöksförbud. Behandlingen behövs för att genomföra övervakning av besöksförbud, säkerställa säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda och genomföra förundersökning av brott mot besöksförbud eller någon annan brottsmisstanke.
De föreslagna specialbestämmelserna om behandlingen av personuppgifter behövs för att förstärka skyddet för den registrerade. Behandlingen av personuppgifter begränsas genom de föreslagna bestämmelserna till vad som är nödvändigt och proportionerligt för att säkerställa målet med regleringen, dvs. att säkerställa säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda.
Straffbestämmelse
Enligt förslaget ska 16 kap. 9 a § i strafflagen som gäller brott mot besöksförbud kompletteras på så sätt att det även ska vara straffbart att bryta mot skyldigheterna i anknytning till elektronisk övervakning. Med stöd av den föreslagna bestämmelsen avses även den bestraffas som bryter mot sina skyldigheter enligt avgörandet om tekniskt övervakat besöksförbud och därmed förhindrar ibruktagandet eller genomförandet av den tekniska övervakningen.
Den som meddelats ett tekniskt övervakat besöksförbud enligt 3 a § 2 mom. i lagen om besöksförbud avses vara skyldig att medverka till att den tekniska övervakningen tas i bruk och att de anordningar som används för övervakningen sätts fast. Ett tekniskt övervakat besöksförbud genomförs med hjälp av ett övervakningsband som den som meddelats besöksförbud har på sig och en GPS/GNSS-lokaliseringstelefon som denne har med sig. Den som meddelats ett besöksförbud ska ha på sig ett övervakningsband för att man ska kunna fastställa identiteten på den som bär lokaliseringstelefonen och lokalisera den som meddelats besöksförbud. Den som ställts under teknisk övervakning är skyldig att medverka även till genomförandet av den tekniska övervakningen genom att inneha eller bära på sig de anordningar som används för övervakningen, se till att de hålls funktionsdugliga samt hantera dem omsorgsfullt och följa Brottspåföljdsmyndighetens anvisningar om hur de ska användas.
Den tekniska övervakningen av ett besöksförbud kan inte införas eller genomföras utan medverkan av den som ställts under övervakning. Den tekniska övervakningen kan inte inledas om den som meddelats besöksförbud inte infinner sig på platsen för fastsättande av övervakningsbandet eller övervakningsbandet inte kan sättas fast på honom eller henne. Den redan inledda tekniska övervakningen förhindras om den som meddelats besöksförbud har sönder eller lösgör den tekniska anordning som fästs på honom eller henne eller som denne innehar, eller om han eller hon gör anordningen funktionsoduglig. Det kan till exempel vara fråga om att den som meddelats besöksförbud avlägsnar strömkällan för anordningen och får anordningen att stängas av, förhindrar anordningens funktion genom att förhindra att den signal den förmedlar sänds eller låter bli att ladda lokaliseringstelefonen. En sådan åtgärd orsakar ett larm till Brottspåföljdsmyndighetens övervakningscentral, som förmedlar informationen om detta till polisen via Nödcentralsverket. Om den som meddelats besöksförbud fortsättningsvis agerar på detta sätt leder dennes verksamhet i praktiken till att den tekniska övervakning som domstolen meddelat inte kan genomföras.
Motsvarande elektroniska övervakningsteknik används för övervakning av brottspåföljder och tvångsmedel. Även för dessa kräver genomförandet av elektronisk övervakning medverkan av den som ställts under övervakning. Vid elektronisk övervakning som meddelas som alternativ till fängelse eller häktning är den som ställts under elektronisk övervakning motiverad att medverka till att övervakningen lyckas, eftersom en försummelse av skyldigheten att medverka kan leda till en strängare påföljd som avtjänas i fängelse. Ett tekniskt övervakat besöksförbud är inget alternativ till fängelse eller häktning och försummelse av skyldigheten att medverka är inte förknippad med något hot om en strängare påföljd. Det är därför nödvändigt med ett hot om straff i anknytning till försummelse av skyldigheten att medverka för att säkerställa genomförandet av den tekniska övervakningen.
Ett elektroniskt övervakat besöksförbud meddelas endast då det är nödvändigt för att avvärja hot om brott mot liv, hälsa eller frihet och då lindrigare metoder inte är tillräckliga för att säkerställa säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda. Säkerställandet av genomförandet av elektronisk övervakning förutsätter att den som ställts under övervakning medverkar, varför det är nödvändigt att i lag införa straff för försummelse av skyldigheterna i anknytning till elektronisk övervakning. Begränsningen av de grundläggande rättigheterna är nödvändig för att säkerställa den grundlagsskyddade säkerheten för den som besöksförbudet avses skydda. Det finns således ett vägande samhälleligt behov av kriminalisering och ett godtagbart skäl med avseende på systemet med de grundläggande rättigheterna.
Förhindrandet av den tekniska övervakningen förutsätter inte att den som meddelats besöksförbud skadar övervakningsanordningarna, utan den som meddelats besöksförbud kan även genom andra åtgärder eller genom försummelse förhindra genomförandet av den tekniska övervakningen. En straffbestämmelse som gäller skadegörelse är därför inte tillräcklig för att säkerställa iakttagandet av skyldigheterna i anknytning till den tekniska övervakningen och genomförandet av övervakningen.
Enligt förslaget ska straffbestämmelsen om brott mot besöksförbud utvidgas på så sätt att också den som bryter mot sina skyldigheter enligt avgörandet om tekniskt övervakat besöksförbud och därmed förhindrar ibruktagandet eller genomförandet av den tekniska övervakningen kan dömas för brott mot besöksförbud. Skyldigheterna för den som ställts under teknisk övervakning framgår av 3 a § 2 mom. i lagen om besöksförbud och av avgörandet om tekniskt övervakat besöksförbud. Den föreslagna straffbestämmelsen uppfyller kravet på exakt reglering som ingår i den straffrättsliga legalitetsprincipen.
Maximistraffet för brott mot skyldigheter i anknytning till teknisk övervakning, som en ny form av brott mot besöksförbudet, avses vara fängelse i ett år. Målet att säkerställa genomförandet av den tekniska övervakningen och skydda offret från allvarlig fara för liv eller hälsa uppnås inte om straffet för brott mot skyldigheterna i anknytning till teknisk övervakning är lindrigare än detta. Straffpåföljdens stränghet är således i rätt proportion till gärningens klandervärdhet och straffsystemet i sin helhet uppfyller kraven på proportionalitet. Straffskalan för brott mot besöksförbud möjliggör vid behov användning av tvångsmedel, om det är nödvändigt för genomförandet av den tekniska övervakningen, till exempel för att sätta fast de tekniska anordningarna. Den föreslagna regleringen om elektronisk övervakning uppfyller som helhet kraven på nödvändighet och proportionalitet avseende begränsningarna i de grundläggande rättigheterna.
10.2
Beslut om tillfälligt besöksförbud på initiativ av myndigheten
Bestämmelsen om beslut om tillfälligt besöksförbud på initiativ av myndigheten infördes i lagen om besöksförbud i samband med att lagen kompletterades med bestämmelser om besöksförbud avseende gemensam bostad. I regeringens proposition (RP 144/2003 rd) föreslogs det att en anhållningsberättigad tjänsteman på tjänstens vägnar ska kunna meddela tillfälligt besöksförbud, om behovet av ett besöksförbud är uppenbart. Syftet med bestämmelsen var att möjliggöra beslut om besöksförbud på myndighetens eget initiativ i sådana situationer där en person som klart är i behov av skydd till exempel inte förmår eller vågar begära ett besöksförbud. Grundlagsutskottet ansåg att målet med bestämmelsen var godtagbart och motiverat med avseende på systemet med de grundläggande rättigheterna, men ansåg att kravet på proportionerlig användning av åtgärden förutsatte en precisering av bestämmelsen (GrUU 8/2004 rd, s. 3). Av denna anledning kompletterades bestämmelsen i riksdagens behandling på så sätt att ett tillfälligt besöksförbud kan meddelas på tjänstens vägnar om den som förbudet avses skydda har ett så uppenbart behov av skydd att det förutsätter att förbudet meddelas omedelbart och om det av vad som har framgått i ärendet kan dras slutsatsen att den som förbudet avses skydda, på grund av rädsla för den mot vilken förbudet avses gälla eller av andra orsaker inte själv förmår begära besöksförbud (11 § 2 mom.).
Enligt förslaget ska 11 § 2 mom. i lagen om besöksförbud ändras på så sätt att en anhållningsberättigad tjänsteman på eget initiativ ska meddela tillfälligt besöksförbud, om den som förbudet avses skydda har ett så uppenbart behov av skydd att det förutsätter att förbudet meddelas omedelbart. Enligt förslaget avses ett beslut om ett tillfälligt besöksförbud på initiativ av en anhållningsberättigad tjänsteman således inte längre förutsätta att den person som förbudet avses skydda själv inte förmår begära ett besöksförbud.
Förslaget har betydelse med avseende på rörelsefriheten enligt 9 § i grundlagen, skyddet för privatlivet och familjelivet enligt 10 § samt egendomsskyddet enligt 15 § beträffande besöksförbud avseende gemensam bostad. Genom den föreslagna bestämmelsen skyddas rätten till liv, personlig frihet, integritet och trygghet för alla enligt 7 § i grundlagen. Förslaget genomför således den offentliga maktens skyldighet att respekta de grundläggande fri- och rättigheterna enligt 22 § i grundlagen.
När begränsningen i de grundläggande rättigheterna bedöms ska man beakta de internationella skyldigheterna avseende mänskliga rättigheter som Finland är bunden till. Som det framgår ovan (avsnitt 10.1) betonas statens positiva handlingsskyldighet att trygga individens liv och fysiska integritet i Europeiska människorättsdomstolens beslutspraxis.
Efter att bestämmelsen om meddelande av tillfälligt besöksförbud på tjänstens vägnar utfärdades har Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna meddelat flera avgöranden som gäller statens positiva handlingsskyldighet för att skydda personer mot familjevåld eller våld i parrelationer, såsom Kontrová mot Slovakien (31.5.2007) och Opuz mot Turkiet (9.6.2009). Människorättsdomstolen har ansett i sin beslutspraxis att artikel 2 (rätt till liv) och artikel 3 (förbud mot tortyr och omänsklig behandling) i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna förutsätter särskilda åtgärder av staten för att förebygga våld om myndigheterna visste eller borde ha vetat om en verklig och omedelbar fara som hotade individens liv vid tidpunkten i fråga, men att de försummade att vidta rimliga åtgärder inom sin behörighet som var nödvändiga för att undvika risken. Statens positiva handlingsskyldighet att skydda personer från familjevåld kan även basera sig på artikel 8 i konventionen om mänskliga rättigheter, där skyddet av privatlivet som tryggas även omfattar personlig integritet. Människorättsdomstolen har i sin beslutspraxis om familjevåld, såsom Talpis mot Italien (18.9.2017), ansett att man i bedömningen av en verklig och omedelbar risk ska beakta den särskilda familjevåldskontexten. Staten har en förhöjd skyldighet att skydda utsatta offer för familjevåld. Då är det inte enbart fråga om en skyldighet att tillhandahålla allmänt skydd för samhället, utan framför allt om skyldigheten att beakta återkommande våldshändelser inom familjen.
Statens positiva skyldighet förutsätts även i artikel 5.2 i Istanbulkonventionen. Enligt punkten är konventionsstaterna skyldiga att med tillbörlig aktsamhet förebygga, utreda, straffa och gottgöra våldshandlingar som faller inom ramen för denna konvention och som begås av icke-statliga aktörer, dvs. privatpersoner. Enligt förklaringspromemorian till konventionen beskriver innehållet i artikel 5 rättspraxisen vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. I förklaringspromemorian hänvisas det till människorättsdomstolens dom i ärendet Opuz mot Turkiet, där domstolen tillämpade aktsamhetsplikten. Domstolen ansåg att den positiva skyldigheten att skydda rätten till liv (artikel 2 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna) förutsätter aktsamhet av statliga myndigheter, till exempel förebyggande operativa åtgärder, då de skyddar en individ vars liv är i fara.
Artikel 52 i Istanbulkonventionen förpliktar konventionsstaterna att säkerställa att de behöriga myndigheterna har befogenheter att i situationer av överhängande fara, besluta om att den som utövar våld i hemmet under tillräckligt lång tid måste lämna den bostad som brottsoffret eller personen som riskerar att utsättas för våld bor i och att förbjuda förövaren att gå in i bostaden eller kontakta brottsoffret eller den person som riskerar att utsättas för våld. I förklaringspromemorian till konventionen konstateras det att den överhängande fara som avses i artikeln ska bedömas av de behöriga myndigheterna. GREVIO-expertgruppen, som övervakar genomförandet av Istanbulkonventionen, ansåg att ett tillfälligt besöksförbud som meddelas som säkerhetsåtgärd inte får vara beroende av offrets vilja, utan ska meddelas omedelbart på tjänstens vägnar som en del av statens skyldighet att förhindra våld (artikel 5.2).
Den föreslagna bestämmelsen beaktar den utveckling som enligt ovan skett i människorättsdomstolens beslutspraxis och kraven i Istanbulkonventionen. Bestämmelsen avses bli tillämpad i förhållanden där människorättsdomstolen har ansett att staten har en positiv skyldighet att beskydda personer från familjevåld. Bestämmelsen kan således anses uppfylla kraven på proportionalitet.
Med ovan nämnda grunder kan lagförslagen behandlas i sedvanlig lagstiftningsordning.
Regeringen anser det dock vara önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i ärendet.